Norma demandada: numerales 12 y 17 del artículo 13 del Decreto ley 3133 de 1968
El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, solicita que se declare la inexequibilidad parcial de los numerales 12 y 17 del artículo 13 del Decreto ley 3133 de 1968 (Diciembre 26), en demanda que llena la plenitud de los requisitos legales.
LA DEMANDA
1. Las normas parcialmente acusadas son del siguiente tenor:
"DECRETO Nº 3133 DE 1968
(diciembre 26)
por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en uso de sus facultades legales, y en especial de las extraordinarias que le confiere el artículo 13 de la Ley 33 de 1968, y
CONSIDERANDO:
que el artículo 199 de la Constitución Nacional ordena que la ciudad de Bogotá se organice como Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley,
DECRETA:
"ARTÍCULO 13. Además de las atribuciones conferidas por la Constitución y las leyes a los Concejos Municipales y en especial al de Bogotá, éste tendrá las siguientes:
12. Dictar, a iniciativa del Alcalde, las normas básicas sobre la organización de la Carrera Administrativa de los funcionarios del Distrito;
13. Dictar, a iniciativa del Alcalde, las reglamentaciones urbanísticas y restricciones administrativas para las diversas zonas del Distrito Especial, pudiendo establecer prohibiciones para la urbanización y parcelación de determinadas zonas dentro del territorio del Distrito;"
La acusación versa únicamente sobre la frase común a los dos numerales, subrayada en la transcripción, o sea la que dice: "a iniciativa del Alcalde".
2. La Ley de autorizaciones invocada en el Decreto 3133 de 1968, o sea la número 33 de 1968, en lo pertinente dice:
"ARTÍCULO 11. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al señor Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1968, para los efectos siguientes:
a) Determinar la participación que le corresponda al Distrito Especial en las rentas departamentales que se causen dentro de su jurisdicción, y los servicios cuya prestación corresponda al Departamento de Cundinamarca y al Distrito Especial de Bogotá;
b) Reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá para adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo".
3. El actor, como ya lo ha hecho repetidamente en otras demandas sobre el mismo Decreto 3133 de 1968 empieza por afirmar, en síntesis, que la Carta garantiza autonomía a los municipios, entre ellos el de Bogotá, para administrar los asuntos a su cuidado y como mínimo para ejercer las atribuciones del artículo 197 de aquella, independencia que no recortó para Bogotá cuando en 1945 fue autorizada su organización como Distrito Especial y que, por el contrario, se reafirmó en la reforma de 1968. Tal autonomía implica la libertad de los concejales para presentar proyectos de acuerdo, la cual se limita mediante las normas acusadas.
Concretamente, el artículo 197 de la Constitución faculta a los concejos, entre otras atribuciones, para "Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos", la cual está precedida por la general de "Ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del distrito", normas constitucionales que resultan violadas por las que son objeto de acusación, en cuanto en éstas se recortan esas facultades, porque subordinan al criterio del Alcalde decidir sobre la conveniencia de dictar y reformar o no los estatutos a que se refieren.
Especialmente el actor se detiene en el numeral 17 del artículo 13, sobre reglamentos urbanísticos, para reiterar que se disminuye la autonomía del Concejo, que en materia de iniciativa no tiene otras limitaciones que las de los numerales 4º y 5º del artículo 197 de la Carta. Y más adelante trata el tema de la descentralización administrativa.
Igualmente, estima infringido el artículo 199 de la Constitución, relativo al Distrito Especial de Bogotá, en el concepto de que este le confiere un régimen administrativo para distinguir a la capital de los restantes municipios, mejorando sus prerrogativas y autonomía y que, sinembargo, mediante las normas acusadas se le recortan, pues se priva al Concejo de intervenir libremente en dicha administración, presentando proyectos de acuerdo. Y luego expone sus tesis sobre lo que es régimen municipal ordinario y el que puede considerarse como extraordinario.
CONCEPTEO DEL PROCURADOR
El Procurador insiste en conceptos suyos anteriores sobre el alcance del artículo 199 de
la Carta, en el sentido de que éste autoriza para Bogotá un régimen que no tiene que conformarse a otras normas constitucionales sobre administración municipal, salvo excepciones expresas y que, en consecuencia los estatutos que rijan tal administración tienen su origen en el artículo 199, no en los artículos 196 y 197, todos de la Carta.
Y en el supuesto de que el artículo 197, citado, fuera de obligatoria aplicación al Distrito Especial, lo cierto es que en él no se contempla facultad alguna para organizar la carrera administrativa, como sí la otorga el numeral 12 del artículo 13 del Decreto 3133 de 1968; ni la del numeral 17, también acusado, sobre regulaciones urbanísticas, es de carácter constitucional. En consecuencia, como ambas atribuciones son de simple creación legal, la ley, en este caso el legislador extraordinario, puede estatuir como a bien tenga al respecto, por ejemplo reservando la iniciativa al Alcalde.
Por lo tanto, el Procurador solicita que se declare la exequibilidad de las normas parcialmente acusadas.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. En recientes sentencias, entre otras las de 21 de agosto y 1º de octubre, ambas de 1969, relativas al Decreto Ley 3133 de 1968, sobre organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, ahora también parcialmente acusado, esta Corporación estudió, con algún detenimiento, lo referente a ese tema, llegando a la conclusión, que en esta oportunidad reitera, de que el artículo 199 de la Carta no excluye, sino que supone siempre, la vigencia y aplicación simultánea de otras previsiones constitucionales atinentes a los municipios, como la existencia del concejo, con las atribuciones generales que señalan, por ejemplo, los artículos 196 y 197, de manera que cuando el legislador se ocupa de la organización del Distrito Especial de Bogotá debe atender aquellas otras normaciones superiores.
2. Para decidir sobre la demanda a estudio no es necesario, sinembargo, volver a dicho tema, ni siquiera mediante transcripción de algunos apartes de esos fallos. Basta con reafirmar el imperio de preceptos como los de los artículos 196, 197 y otros, aunque de la organización municipal de Bogotá se trate, para desatar el problema que la demanda plantea.
En efecto, cuando de atribuciones de los concejos se habla, es necesario distinguir entre competencias de decisión y de iniciativa. Todo cuanto la Carta reserva a la resolución de los cabildos, sólo por estos puede decidirse. Pero no siempre corresponde a ellos, como corporaciones, ni a sus integrantes, como individuos, poner en movimiento esa competencia de decisión mediante los proyectos respectivos, porque la iniciativa a veces se asigna en la Carta a los alcaldes.
Así, todos los concejos del país, aunque deciden finalmente sobre creación de establecimientos públicos, sociedades de economía mixta, empresas industriales o comerciales y sobre presupuesto, carecen de iniciativa en la presentación de los proyectos relativos a esas materias, porque los numerales 4º y 5º del artículo 197 la reservan al alcalde.
Y en cuanto se refiere al Concejo de Bogotá, además de esas restricciones, el parágrafo del artículo 189 de la Constitución con referencia al 187 de la misma, dio también al Alcalde la potestad de iniciativa en cuanto a los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo y de obras públicas, inversiones y participaciones en las rentas distritales, cesión de bienes y rentas, creación de servicios a cargo del Distrito o que los traspasen a él, los cuales sólo serán dictados o reformados por solicitud de dicho funcionario.
3. El constituyente de 1968, al paso que consagró restricciones específicas a la iniciativa de los concejos, otorgándola directamente a los alcaldes de todos los municipios, como lo hizo en el artículo 197, o al de Bogotá en otras materias, según el inciso segundo del artículo 189, por considerar que de una vez era preciso consignarlas como mandato imperativo, también tuvo presente que en esta materia no era posible ni de conveniencia estatuir en forma definitiva, impidiendo al legislador, en razón de las experiencias y necesidades públicas, señalar otros asuntos que, por su naturaleza debieran quedar igualmente a iniciativa de los alcaldes.
Fue así como el inciso segundo del artículo 189, que es regla de aplicación general, dispuso: "... a iniciativa del Gobierno, la ley determinará lo relativo a planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas de los municipios, y podrá también, atendiendo a sus categorías conforme al artículo 198, otorgar exclusivamente al alcalde la iniciativa de los proyectos de acuerdo sobre determinadas materias".
Así, pues, los artículos 197 y 199 de la Constitución, que el actor invoca como infringidos, no se oponen a que el legislador, según la autorización del artículo 189, reserve al alcalde, en otras materias, la iniciativa de los respectivos proyectos de acuerdo.
En estas condiciones, como las normas acusadas encuentran su apoyo en el inciso segundo del artículo 189 de la Constitución, y no violan otros preceptos de la misma; y como se trata de materia conexa a la organización del Distrito Especial de Bogotá, puesto que el Concejo y el Alcalde son órganos de su administración y lo relativo a sus competencias parte de la misma, para cuya reforma estaba facultado el Presidente de la República por la Ley 33 de 1968, debe concluirse que las normas objeto de la demanda son exequibles.
FALLO
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación, y en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política,
RESUELVE:
Son exequibles los numerales 12 y 17 del artículo 13 del Decreto Ley 3133 de 1968 (diciembre 26) en la parte objeto de la demanda esto es, en la frase que en cada uno de dichos numerales dice: "a iniciativa del Alcalde".
Publíquese, cópiese, notifíquese, e insértese en la Gaceta Judicial. Comuníquese a quien corresponda.
J. Crótatas Londoño C. - José Enrique Arboleda Valencia - Humberto Barrera Domínguez - Samuel Barrientos Restrepo - Juan Benavides Patrón - Ernesto Blanco Cabrera - Ernesto Cediel Angel - José Gabriel de la Vega - Gustavo Fajardo Pinzón - Jorge Gaviria Salazar - César Gómez Estrada - Edmundo Harker Puyana - Enrique López de la Pava - Luis Eduardo Mesa Velásquez - Simón Montero Torres - Antonio Moreno Mosquera - Efrén Osejo Peña - Guillermo Ospina Fernández - Carlos Peláez Trujillo - Julio Roncallo Acosta - Luis Sarmiento Buitrago - Eustorgio Sarria - Hernán Toro Agudelo - Luis Carlos Zambrano.
Heriberto Caycedo Méndez
Secretario General.