Norma demandada: Control constitucionalidad del artículo 33, literal c), del Decreto extraordinario Nº 2974 de 1968 "por el cual se reorganiza el Ministerio de Fomento y se dictan otras disposiciones".
El ciudadano Manuel Pachón solicita de la Corte, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, se declare la inexequibilidad del artículo 33, literal c), del Decreto extraordinario Nº 2974 de 1968 "por el cual se reorganiza el Ministerio de Fomento y se dictan otras disposiciones".
II - DISPOSICIONES ACUSADAS
El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:
"Decreto número 2974 de 1968
(Diciembre 3)
"por el cual se reorganiza el Ministerio de Fomento y se dictan otras disposiciones.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades legales y de las extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967,
"Decreta
"…………………………………………………………………………………………..
"Capítulo II
"Superintendencia de Industria y Comercio
"…………………………………………………………………………………………..
Artículo 33. Funciones de la Sección de Patentes. Son funciones de la Sección de Patentes:
"…………………………………………………………………………………………..
"c) Elaborar los estudios de carácter técnico relacionados con la novedad y utilidad de los objetos materia de las solicitudes de patentes de invención y con las mejoras y perfeccionamientos..."
III - TEXTOS CONSTITUCIONALES QUE SE DICEN VIOLADOS Y RAZONES DE LA ACUSACION
1. El actor señala como infringidos los artículos 76, ordinales 1º y 12,118, ordinal 8º, de la Constitución.
2. Respecto de las razones de la violación expone:
"El Decreto 2974 de 1968, el Presidente de la República lo dictó 'en ejercicio de sus facultades legales y las extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967'.
"El artículo 33 literal c) en la parte señalada como inconstitucional deroga el artículo 90 de la Ley 31 de 1925 que dice:
"'Las patentes de privilegio de invención se expedirán sin previo examen de novedad y utilidad..."
"Lo cual excede las autorizaciones otorgadas en el artículo 1º de la ley de autorizaciones las cuales no se extienden a la modificación de las leyes 'sobre protección a la propiedad industrial'.
"El sistema de concesión sin previo examen de novedad y utilidad no se puede cambiar por uno diferente a menos que el Presidente hubiere recibido facultades especiales para ello.
"El Presidente al usar las facultades en la forma descrita, violó el artículo 76, ordinal 1º al inmiscuirse en una función específica del Congreso: modificar las leyes existentes en materia de propiedad industrial. Como el Presidente carece de esta facultad se configuró la violación del ordinal 12 del artículo 76 y el artículo 118 ordinal 8º ya que las facultades ejercidas no corresponden a las otorgadas por el Congreso y en consecuencia el decreto es inconstitucional, tal como lo ha sostenido reiterada jurisprudencia de la Corte.
"Cuando el decreto extraordinario no tiene fundamento o apoyo en la ley de autorizaciones hay que concluir que el Gobierno extralimitó las autorizaciones extraordinarias y dictó medidas fuera de la órbita de aquellas autorizaciones sobre materia que no estaba sujeta a su jurisdicción. (Sentencia de 15 de mayo de 1944. G. J., T. 57, p. 317, entre otras decisiones)".
IV - CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
1. El Jefe del Ministerio Público, en vista de 27 de julio de 1970, se opone a las pretensiones del actor y concluye:
"Con base en lo expuesto, conceptúo que es exequible el literal c) del artículo 33 del Decreto-ley 2974 de 1968 en la parte acusada, que dice: 'c) Elaborar los estudios de carácter técnico relacionados con la novedad y utilidad de los objetos materia de las solicitudes de patentes de invención y con las mejoras y perfeccionamientos...'"
2. Al referirse a los cargos de la demanda, dice:
"El literal c) del artículo 33 del Decreto-ley 2974 de 1968, acusado en parte, no constituye novedad alguna en nuestra legislación, pues se limita a reproducir casi textualmente normas anteriores, como las contenidas en los Decretos 2297 de 1957 y 1652 de 1960, ambos reorgánicos del Ministerio de Fomento, condición ésta que posee también el primero.
"De ninguno de los tres preceptos, posteriores todos a la Ley 31 de 1925, puede afirmarse que deroga el artículo 9º de ésta según la interpretación que le ha dado la jurisprudencia, ni que sustituye el sistema de libre concesión sin previo examen de novedad y utilidad por otro diferente, porque, de conformidad con lo expuesto, no es exacto que aquel sistema se halle consagrado en la Constitución, artículos 31 y 120, numeral 18 ni en su desarrollo contenido en la citada Ley 31 de 1925.
"Concretando el análisis a la norma impugnada, que forma parte del decreto reorgánico del Ministerio de Fomento, hoy de Desarrollo Económico, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 65 de 1967, se repite que no deroga ni modifica ninguna disposición de la Ley 31 de 1925 y se anota, además, que simplemente asigna a la respectiva sección de la Superintendencia de Industria y Comercio creada por el mismo Decreto 2974 y adscrita al Ministerio reorganizado, entre los asuntos que le son propios relativos a patentes, la elaboración de los estudios técnicos relacionados con la novedad y utilidad de los objetos materia de las solicitudes formuladas.
"Es apenas lógico que dentro de los organismos administrativos se contemple la existencia de una dependencia encargada de realizar aquellos estudios técnicos, que, por lo demás, no son solamente los previos a la providencia gubernativa que conceda o niegue la patente, sino también otros posteriores a la concesión, como se deduce de lo dispuesto en la misma Ley 31 de 1925, parte final del artículo 9º y artículo 22, con miras a su revisión y cancelación.
"Se infiere de lo anterior que al expedir el precepto acusado, el Presidente de la República no excedió las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 65 de 1967 para reorganizar la Administración (artículo 1º, literal i).
"Pero hay más: si bien para reestructurar un Ministerio y los organismos a él adscritos o vinculados, el Gobierno necesita facultades extraordinarias de las previstas en el artículo 76, numeral 12, de la Carta, y aquí invocó en efecto las de la Ley 65 de 1967, para asignar las fundones de cada dependencia o sea distribuir entre ellas los asuntos de competencia del Ejecutivo Nacional, el Jefe del Estado no requiere autorizaciones ordinarias ni extraordinarias provenientes del Legislativo, según lo previsto en el artículo 132, inciso 2º, del estatuto fundamental.
"Al expedir la norma acusada, como se ha visto, el Presidente de la República no solamente no excedió facultad alguna conferida por el Congreso, sino que ejerció una función constitucional propia u ordinaria como suprema autoridad administrativa. De consiguiente, no infringió el artículo 118, ordinal 8º de la Carta, en relación con el artículo 76, numeral 12, ni el mismo artículo 76 en su ordinal 1º".
V - CONSIDERACIONES
Primera
1. El Decreto Nº 2974 de 1968 fue dictado invocando, además de las facultades legales del Presidente de la República, "las extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967".
En consecuencia, conforme al artículo 214 de la Constitución, la Corte tiene competencia para conocer de la demanda de inexequibilidad.
2. El artículo 76, ordinal 12, de la Constitución, en armonía con el ordinal 8º del artículo 118, prevé el caso de que el Presidente de la República asuma transitoriamente el ejercicio de la función legislativa dictando decretos extraordinarios.
La ley de facultades debe señalar con precisión la materia objeto de las mismas y el tiempo de ejercicio. Y el Presidente debe ceñir éste a esos dos términos, pues, en caso contrario se configura, o un exceso o una desviación de poder, con la consecuencia forzosa de hacer inexequible la norma respectiva.
De acuerdo con el contenido del ordinal 12 del artículo 76 -ha dicho la Corte- dos elementos caracterizan las facultades: la temporalidad y la precisión. El primero hace referencia a un lapso cierto; el segundo a una materia determinada. El Presidente de la República -agrega- debe obrar dentro de estos límites, en el entendimiento de que, a más de ellos, están o existen los que la misma Constitución señala al Congreso, al cual sustituye en el ejercicio de la función legislativa (Corte Plena, sentencias de 8 de mayo y 11 de agosto de 1969).
3. Los decretos que el Gobierno profiere en ejercicio de las facultades extraordinarias, que en armonía con el artículo 76, ordinal 12, le otorga el Congreso, tienen el valor de leyes comunes u ordinarias: son de carácter permanente; por medio de ellos se pueden modificar, abrogar o sustituir las leyes anteriores. Sólo requieren para su validez la firma del Presidente de la República y la del Ministro o Jefe de Departamento Administrativo del ramo.
Segunda
1. El artículo 1º de la Ley 65 de 28 de diciembre de 1967, dispone:
"Artículo 1º De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de un año contado a partir de la vigencia de esta Ley, para los efectos siguientes:
"…………………………………………………………………………………………..
"i) Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la Administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines".
2. La autorización para crear dependencias dentro de los órganos de la rama ejecutiva del poder conlleva la facultad de señalarles las respectivas funciones acordes con su naturaleza y fines. Lo contrario no encaja dentro de un ordenamiento racional de los servicios públicos, ni sería desarrollo lógico del mandato legislativo. (Al respecto, consúltese, entre otras, las sentencias de la Corte, Sala Plena, de fechas 8 de mayo y 23 de septiembre de 1969).
3. Reafirma lo anterior el precepto del artículo 63 de la Carta que dice: "No habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas (subraya la Corte), en ley o reglamento". Esta norma atiende tanto a la satisfacción de las necesidades sociales por los servicios públicos, como a la responsabilidad de los funcionarios oficiales encargados de ellos.
4. Finalmente, la determinación de la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, compete al Congreso, tal como lo prevé el artículo 76, ordinal 9º, de la Constitución. Mas el señalamiento de las funciones especiales de los empleos necesarios para que esas estructuras sean operantes, es actividad propia de la rama ejecutiva, que debe ejercer con sujeción a la ley. (Artículo 120, ordinal 21).
Tercera
1. Las Superintendencias son organismos que integran la rama ejecutiva del poder público, al lado de la Presidencia de la República, los ministerios, los departamentos administrativos y los establecimientos públicos. Están adscritos a un ministerio y, dentro del marco de la autonomía administrativa y financiera que les señala la ley, cumplen algunas de las funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, "y las que la ley les asigne" (Decreto extraordinario Nº 1050 de 1968, artículos 1º y 4º).
2. Así, a la Superintendencia de Industria y Comercio, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico, le corresponde la función de "tramitar y decidir los asuntos relacionados con la propiedad industrial", o sea, adelantar las investigaciones y estudios del caso, sin más limitaciones que las establecidas por la Constitución o las leyes. No podría comprenderse el ejercicio de una función de tal estirpe sin la consiguiente capacidad legal para actuar en este sentido y con estas consecuencias. (Decreto extraordinario Nº 2974, artículo 26).
3. Lo mismo cabe afirmar de la Sección de Patentes, parte de la División de Propiedad Industrial, cuya función básica es la de "estudiar y tramitar todas las solicitudes que se relacionen con privilegios de invención, mejoras o perfeccionamientos, modelos y dibujos industriales aplicables a las artes y las ciencias" y, en consecuencia, "elaborar los estudios de carácter técnico relacionados con la novedad y utilidad de los objetos materia de las solicitudes". (Ibídem artículo 33).
Cuarta
1. A través de estos organismos ejerce el Presidente de la República la facultad que le confiere el artículo 120, ordinal 18, de la Constitución, que dice:
"Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
"………………………………………………………………………………………..
"18. Conceder patente de privilegio temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles con arreglo a las leyes".
No se trata de un fenómeno de simple mecánica administrativa, sino de la culminación de un proceso signado por el análisis de los elementos o factores que técnicamente sirven para calificar esa utilidad, o sea el estudio de la invención o de su perfeccionamiento. Lo cual no impide que la ley, como en el caso del artículo 9º de la 31 de 1925, diga que "el Gobierno no declara al concederlas que son verdaderas o útiles"; pero que ello "no obsta para que pueda verificar en cualquier tiempo (subraya la Corte), la exactitud de las declaraciones en las solicitudes y descripciones, haciendo uso de los elementos y recursos de que disponga al efecto".
Corroboran el anterior concepto las siguientes observaciones que se desprenden de la lectura y análisis de la citada Ley 31 de 1925:
a) El artículo 5º establece que "no serán concedidos privilegios en el caso de que la invención, mejora o nueva industria, sea contraria a la salubridad o higiene públicas, a derechos adquiridos, o cuando no se llenen las formalidades de esta ley"; lo cual significa que, para acatar la prohibición que el mandato contiene, es imprescindible el examen previo de la novedad y utilidad del invento o de su mejora o perfeccionamiento.
b) El artículo 6º dispone que "los inventores que en otros países hayan obtenido privilegio para su descubrimiento y que lo soliciten para éste en la República, podrán obtener la respectiva patente de invención, con tal que dichos descubrimientos no sean del dominio público"; lo cual implica, de igual modo, que para la concesión de que se trata se requiere el examen previo de la novedad y utilidad del invento o de su mejora o perfeccionamiento.
c) El artículo 23 dice que "no será reputado como nuevo ningún descubrimiento, invención o aplicación que en Colombia o en el extranjero y que anteriormente al recibo de la solicitud, haya sido publicado o conocido suficientemente para poder ser ejecultado <sic>"; lo cual, como es claro, requiere, lo mismo que en los casos anteriores, el examen previo de la novedad y utilidad del invento o de su mejora o perfeccionamiento.
d) Finalmente, los artículos 15 y 17 prevén un trámite para su desarrollo que, necesariamente, entraña el estudio o examen previo de la novedad y utilidad del invento o de su mejora o perfeccionamiento.
Así, pues, el ordenamiento de la parte primera del artículo 9º de la Ley 31 de 1925, invocado como fundamento de la demanda, no tiene carácter de absoluto, y sí de simplemente relativo. Por tanto, se justifica con amplitud lo previsto en la norma acusada.
2. El precepto constitucional es el mismo de la Carta de 1886 (artículo 120, ordinal 20). Y desde entonces se le dio el alcance que se deja expuesto. El señor Samper lo comenta en estos términos:
"En cuanto a las patentes de privilegio que subsisten, al tenor del inciso 20, la Ley ha de precisar los casos en que sean concedidas, ajustándose a las condiciones constitucionales, a saber: que todo privilegio sea siempre temporal, y que verse sobre una invención o un perfeccionamiento útil, (subraya la Corte), de que sea autor el privilegiado. Así, la simple introducción de una industria en Colombia, o la aplicación de métodos o perfeccionamientos ajenos, a las industrias existentes, no da derecho a obtener privilegio: sólo puede obtenerlo el autor mismo de la invención o del perfecciona-, miento, si es útil (subraya de nuevo la Corte), por tiempo limitado y con arreglo a las leyes sobre la materia".
Quinta
1. De otra parte, conforme al artículo 132, inciso segundo, de la constitución, "la distribución de los negocios, según sus afinidades, entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, corresponde al Presidente de la República".
Esta facultad o poder se explica y justifica, de modo principal, por cuanto el Presidente de la República tiene como deber esencial el de responder por la adecuada y oportuna prestación de los servicios públicos, coordinando los distintos organismos a cuyo cargo inmediato estén. Por ello, ningún otro funcionario con mayores capacidad técnica y autoridad administrativa, que éste para asignar los negocios y definir las respectivas competencias.
2. Como se comprende, con el sólo fundamento de los preceptos constitucionales enunciados, el Gobierno podía adoptar la norma objetada por rebasamiento de las autorizaciones contenidas en la Ley 65 de 1967.
Sexta
1. Complemento de las consideraciones que preceden es la siguiente acerca de la "propiedad industrial", la cual por sus condiciones sustanciales incide en la valoración del precepto tildado de inconstitucional.
La propiedad industrial es una especie de la propiedad privada; consiste en el derecho que una persona tiene para gozar y disponer de los bienes objeto de ella, a saber: inventos útiles, sus mejoras o perfeccionamientos; modelos industriales, dibujos industriales, marcas y nombres comerciales. Este objeto es susceptible de incremento de acuerdo con los avances de la técnica.
El artículo 671 del Código Civil, al respecto, declara: "Las producciones del talento o del ingenio son una propiedad de sus autores. Esta especie de propiedad se regirá por leyes especiales".
2. Participa la "propiedad industrial" de las garantías, y tiene las obligaciones o deberes sociales que respecto de la propiedad privada en general, predica el artículo 30 de la Carta. Al efecto cobra actualidad la siguiente interpretación doctrinal de la Corte:
"Se inspiró sin duda esta reforma (la del Acto legislativo de 1936), en el concepto que enseña que la propiedad, desde un punto de vista económico, es un medio de producción que interesa no solamente a su titular y beneficiario sino a la sociedad entera, cuya vida contribuye a alimentar. Con este criterio fundado en el doble interés, social e individual, las leyes imponen cada día nuevos límites racionales al ejercicio arbitrario del derecho absoluto de dominio, tal como venía establecido en la vieja definición del Código Civil, y de esta manera es posible obligar al dueño a la explotación del objeto de ese dominio, porque el título de propiedad lleva implícita la obligación de darle a su derecho una actividad social dentro de un sentido de solidaridad que conduzca al crecimiento de la riqueza general y del bienestar común". (Sentencia de 3 de diciembre de 1937).
3. Inventar es crear una cosa que no existía antes; mas no es suficiente crear algo con notabilidad para justificar una patente; precisa que esa cosa nueva pertenezca al campo de la industria, es decir, se manifieste en hechos; que no permanezca en el ámbito de las abstracciones.
En consecuencia, para que un invento sea patentable debe reunir tres requisitos:
a) Que la cosa sea nueva;
b) Que tenga carácter industrial;
c) Que el invento produzca un resultado industrial.
Séptima
En estas condiciones y aplicando al caso en estudio un criterio de fondo y no de forma, se tiene:
a) El Gobierno, en el ejercicio de las autorizaciones contempladas en el artículo 1º, letra i), de la Ley 65 de 1967, se ciñó a su espíritu y a su texto, y por consiguiente no existe abuso de poder en cuanto señaló la función de "elaborar los estudios de carácter técnico relacionados con la novedad y utilidad de los objetos materia de las solicitudes de patentes de invención y con las mejoras y perfeccionamientos", a la Sección de Patentes, Superintendencia de Industria y Comercio, del Ministerio de Desarrollo Económico.
b) Por lo mismo, no hay quebranto de los artículos 76, ordinales 1º y 12 y 118, ordinal 8º, de la Constitución.
c) Es de la esencia de todo invento su novedad y utilidad, y la patenté, como garantía administrativa y legal, debe basarse en su estudio.
VI - CONCLUSION
Esta no es otra que la de la exequibilidad de la norma acusada, la cual no viola los preceptos constitucionales señalados por el actor, ni ningún otro.
VII - FALLO
De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve
Es exequible el artículo 33, literal c) del Decreto extraordinario Nº 2974 de 3 de diciembre de 1968 "por el cual se reorganiza el Ministerio de Fomento y se dictan otras disposiciones".
Publíquese, notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial, transcríbase al Ministerio de Desarrollo Económico y archívese el expediente.
Hernán Toro Agudelo, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, Alejandro Córdoba Medina, J. Crótatas Londoño C., Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luís Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.