Norma demandada: Decreto Extraordinario 2945 de 1968
Inexequibilidad del Decreto-Ley 2945 de 1968 "Por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá".
1. Esquema general administrativo que, para los municipios, configura la Constitución.
2. La proyectada reforma administrativa para las diversas colectividades territoriales.
3. Significado del artículo 199 de la Constitución al disponer que Bogotá será organizada como un Distrito Especial "sin sujeción al régimen municipal ordinario", dentro de las condiciones que fije la ley.
4. La Ley 33 de 1968 sobre facultades extraordinarias para reformar la organización administrativa de Bogotá.
5. Competencias precisas del Alcalde y del Concejo Distritales relativas al presupuesto: "Al Alcalde incumbe elaborar el proyecto de presupuesto, y por tanto, proyectar la distribución de los gastos, y al Concejo expedir el Acuerdo por el cual tales erogaciones e inversiones se ordenen, distribuyéndolas. La distribución de uno de los ingresos del Distrito Especial de Bogotá, como es su participación en los gravámenes de que trata la Ley 78 de 1966, compete al Concejo y no al Alcalde. Al cambiar esas competencias instituidas por la Constitución, el Decreto Extraordinario 2945 de 1968 la viola, y por lo tanto, es inexequible".
6. Limitaciones del Concejo en la distribución de la participación de que trata la Ley 78 de 1966.
Corte Suprema de Justicia - Sala Plena -
Bogotá, D.E., agosto cuatro de mil novecientos sesenta y nueve.
(Magistrado Ponente: Doctor José Gabriel de la Vega).
1. El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción que consagra el artículo 214 de la Constitución, demanda que se declare inexequible, en su totalidad, el Decreto Extraordinario 2945 de 1968 (diciembre 2). El libelo se ajusta a los requisitos exigidos por el Decreto Orgánico 432 de 1969.
EL DECRETO ACUSADO
2. El acto demandado es del siguiente tenor:
"Decreto 2945 de 1968 (diciembre 2).
"Por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá.
"El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 33 de 1968, y
CONSIDERANDO:
"Que el artículo 199 de la Constitución Nacional ordena que la ciudad de Bogotá se organice como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley;
"Que el artículo 13 de la Ley 33 de 1968, de conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1968 para 'Reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá a fin de adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo.
DECRETA:
"ARTÍCULO 1º. El producto que le corresponde al Distrito Especial de Bogotá como participación en los gravámenes a los concursos hípicos, deportivos y similares establecidos por la Ley 78 de 1966, serán distribuidos en su totalidad mediante decreto del Alcalde Mayor de Bogotá, con sujeción estricta a los planes que establece el Ministerio de Salud Pública.
"ARTÍCULO 2º. El decreto de distribución a que se refiere el artículo anterior deberá ser dictado por el Alcalde Mayor de Bogotá en el mes de enero de cada vigencia fiscal, teniendo en cuenta los producidos del año inmediatamente anterior, los cuales podrán aumentarse en sus estimativos hasta en un diez por ciento (10%).
"PARÁGRAFO. En la distribución se destinará no menos del sesenta y cinco por ciento (65%) de los recursos a las instituciones hospitalarias que funcionan dentro del territorio del Distrito, y el treinta y cinco por ciento (35%) restante a financiar los programas de Protección y Asistencia Social que adelanta directamente la administración del Distrito Especial y otras entidades sin ánimo de lucro.
"ARTÍCULO 3º. Deróganse todas las disposiciones contrarias al presente Decreto.
"ARTÍCULO 4º. El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición.
"Comuníquese y publíquese.
"Dado en Bogotá, D.E., a dos de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho.
"Carlos Lleras Restrepo. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Abdón Espinosa Valderrama. El Ministro de Salud Pública, Antonio Ordoñez Plaja".
VIOLACIONES QUE SE INVOCAN Y SU CONCEPTO.
3. El Artículo 197 de la Constitución, atribución 2ª, conforme a la cual compete a los concejos votar los gastos locales, texto que el demandante reputa infringido por el decreto acusado, en cuanto éste ordena que "el producto que le corresponde al Distrito Especial de Bogotá como participación en los gravámenes a los concursos hípicos, deportivos y similares establecidos por la Ley 78 de 1966, será distribuido en su totalidad mediante decreto del Alcalde Mayor de Bogotá, con sujeción estricta a los planes que establece el Ministerio de Salud Pública". Al ordenar el decreto que la distribución de los ingresos mencionados sea practicada por el Alcalde de Bogotá y no por el Concejo, opina el demandante que se desobedece el texto constitucional citado, el cual no confiere esa facultad de distribución al Alcalde sino al Concejo, al prescribir que a éste corresponde votar los gastos locales, entre los que deben computarse las erogaciones a que se destinen los ingresos procedentes de gravámenes a los concursos hípicos y similares. Por el mismo motivo considera el actor que el decreto acusado viola la atribución 5ª del mismo artículo 197, en cuanto corresponde a los concejos y no a los alcaldes "expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos", en los cuales deben figurar las participaciones de que trata el Decreto Extraordinario 2945.
4. El artículo 199, a cuyo tenor "La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley", radicando en este caso el concepto de la violación, que el actor desarrolla en varias páginas, "en que mientras la norma constitucional le confiere a Bogotá un régimen administrativo para distinguirla de los demás municipios, mejorándole las prerrogativas que legalmente son propias de estos últimos", por el acto acusado se la sustrae "del régimen constitucional extraordinario o propio de cada Municipio o Distrito, y de una garantía constitucional otorgada como mínima al Concejo Distrital, cual es, la de intervenir autónomamente en la expedición de los acuerdos sobre gastos locales".
5. Además, el demandante invoca otra violación, la cual señala y explica de la manera siguiente:
"La Ley 33 de 1968 revistió al Presidente de la República de las facultades extraordinarias para reorganizar administrativamente a Bogotá. Sin embargo en el decreto demandado por ninguna parte se legisla sobre esa autorización extraordinaria de reorganización administrativa, porque todo su contenido se refiere a una cuestión fiscal del Distrito, como es la del recaudo, manejo y distribución de unos impuestos de destinación especial, y resulta que para esto último no ha recibido el Presidente la debida facultad extraordinaria, porque siendo esto materia fiscal, para ello no se concedió la facultad extraordinaria.
"Entonces a mi juicio se quebranta el ordinal 8o. del artículo 118 de la Constitución, (artículo 39 del Acto Legislativo Nº 1 de 1968), cuyo texto dice así:
'Corresponde al Presidente de la República en relación con el Congreso:
'... 8º. Ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinal 11 y 12, 80, 121 y 122 y dictar los decretos con la fuerza legislativa que ellos contemplan';
"El concepto de la violación consiste en que mientras la norma constitucional da competencia al Presidente para legislar extraordinariamente cuando en verdad está revestido de facultad extraordinaria específica y concreta, y para legislar precisamente sobre la materia delegada por el Congreso, en cambio por el acto sub-judice, se legisla extraordinariamente sobre un tema no contemplado en la ley de autorizaciones, y se invoca una facultad extraordinaria que no se ha concedido por el Congreso, haciendo uso indebido de la potestad constitucional prevista en el ordinal 8º. del artículo 118 de la Carta".
EL CONCEPTO DEL PROCURADOR
6. Respecto de la Violación del artículo 197 de la Constitución, invocado por el demandante, anota el Procurador que las atribuciones 2ª y 5º de dicho texto, relativas a los concejos para "votar los gastos locales" y "expedir anualmente el presupuesto" se refieren a los concejos en general, constituyendo una posible excepción a tales reglas, las que resulten del artículo 199 de la misma obra, según el cual Bogotá "será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley".
CONSIDERACIONES
7. Para resolver, la Corte considera;
8. Los artículos 196 a 201, lo mismo que los artículos 189, inciso 3º y el parágrafo de dicha disposición, y el artículo 187, numerales 2º y 7º, el 182, incisos 2º, 3º, y 4º, así como los 183, 190, 192 y 194, inciso 8º, de la codificación constitucional, instituyen, no siempre con la debida coherencia, las bases del régimen administrativo de los municipios en general, y , en particular del Distrito Especial de Bogotá.
Se dice las "bases", porque la eficacia y desarrollo de ese conjunto de normas se hace depender en muchas hipótesis de ordenamientos legales, los cuales tendrán que respetar la Carta Política, como es obvio.
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9. El esquema administrativo que configura la Constitución es, en sus grandes líneas, el siguiente:
10. En cada distrito habrá un concejo municipal, con atribuciones para ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente a la administración. Y entre esas funciones se destacan la de determinar la estructura de la administración municipal, la de votar, de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas departamentales, las contribuciones y gastos locales y la de expedir anualmente, con base en el proyecto presentado por el alcalde, el presupuesto de rentas y gastos (art. 197).
11. Y como jefe de la administración local, en todo municipio debe existir un alcalde, cargo que ha de ejercerse conforme a las normas que la ley señale (art. 201). Y no sobra recordarlo, de acuerdo, en primer término con la Constitución.
12. Son esos los rasgos dominantes del régimen municipal como la Carta lo ha concebido, reiterando en sus prescripciones sobre la materia que la ley determinará el marco general de las competencias de los Concejos y los Alcaldes en muchos puntos; pero estableciendo con anticipación que la vida municipal, en ciertas cuestiones, dependerá de la misma ley, a título de norma superior (por ejemplo, artículo 189, inciso 3º sobre planes y programas de desarrollo y de obras públicas de los municipios).
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13. Se vislumbra una reforma administrativa referente a las diversas colectividades territoriales, cuyas directrices se dibujaban desde la reforma constitucional de 1945 y que la de 1968 acentúa; mas hay que esperar que la ley o leyes orgánicas que den contenido a las referidas orientaciones se expidan, para que éstas tomen cuerpo y se conviertan en fuerzas legislativas rectoras de la vida municipal y departamental. Desde ahora se cuentan puntos esenciales de reforma, que por ser constitucionales, requieren cumplimiento inmediato, pero cuyo mérito necesita, para producir la plenitud de sus efectos, que la ley, con sentido de conjunto satisfaga la misión que le ha sido encomendada por el constituyente.
14. El Procurador, en su concepto, da sobre el particular la siguiente opinión:
"Pero solo con la expedición de un verdadero código de organización y régimen administrativo municipal, que reemplace en esta parte la obsoleta Ley 4ª de 1913 con sus modificaciones y adiciones, contemple toda la escala de entidades locales y las regule sistemáticamente en sus diversos grados, se ejecutará cumplidamente el citado precepto constitucional".
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15. Parecida situación se plantea en cuanto a Bogotá, erigida en Distrito Especial, "sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley" (art. 199 Const.). Ya se ha previsto, por ejemplo, y con fuerza constitucional, que el legislador ordinario no puede modificar o derogar, que la organización del Distrito Especial se aproxime más al régimen departamental, con ciertas atribuciones de primacía para el Alcalde, a semejanza de las competencias otorgadas a los gobernadores. A este respecto son de señalarse las facultades que incumben al Alcalde del Distrito Especial, en relación con el Concejo, y en lo que hace a planes y programas de desarrollo y a presupuesto de rentas y gastos (art. 187, numerales 2 y 7 y parágrafo del artículo 189). Para indicar solamente, entre las competencias que acaban de subrayarse, la de más importancia actual, cabe relievar que sólo el Alcalde de Bogotá está capacitado para proponer como parte integrante del presupuesto, las rentas y los gastos, y a iniciativa suya debe votar unas y otros el Concejo. Aunque es la corporación rectora del Distrito Especial la que ha de expedir el acuerdo de apropiaciones y erogaciones, tiene que cumplir esa función con base en el proyecto que le presente el Alcalde, de la misma manera que tampoco puede el Concejo de Bogotá decretar inversiones y participaciones de fondos distritales, ni cesiones de bienes y rentas, o modificar las ordenadas, sino a iniciativa del alcalde (art. 187, 7º citados).
16. Se tiene, pues, que las condiciones excepcionales que constituirán el estatuto del Distrito Especial de Bogotá, deben establecerse por la ley, en cuanto no lo hayan sido por la propia Constitución, y desde luego, sin violar ésta.
17. Con el fin de que tales condiciones fueran fijadas, la Ley 33 de 1968 (literal b del artículo 11), revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, hasta el 31 de diciembre de dicho año, a efecto de "Reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá para adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo".
18. Al amparo de las autorizaciones enumeradas, y juntamente con disposiciones sobre semejantes materias, el Ejecutivo Nacional ha dictado varios decretos extraordinarios, entre ellos el número 2945 del 2 de diciembre de 1968, "por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá", acto que es precisamente el acusado por inconstitucional en el asunto que se estudia.
19. Por tratarse de un decreto extraordinario, lo primero que cumple puntualizar es si ha sido dictado dentro de los límites de temporalidad y precisión prescritos por el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución.
En cuanto a temporalidad, aparece que el Decreto se dio dentro del término fijado por la Ley 33, sin que muestre por tal aspecto ningún vicio de inconstitucionalidad.
Como tampoco lo muestra en relación con la materia precisada en la ley de autorizaciones, ya que encaja dentro del propósito de "reformar la organización administrativa del Distrito Especial, otorgando al Alcalde una facultad, que anteriormente no se le había asignado, de distribuir "en su totalidad mediante decreto..., con sujeción estricta a los planes que establece el Ministerio de Salud Pública", "el producto que le corresponde al Distrito Especial de Bogotá como participación en los gravámenes a los concursos hípicos, deportivos y similares establecidos por la Ley 78 de 1966" (Art. 1º D. 2945 de 1968).
20. En tal facultad de distribuir la participación distrital en un gravamen establecido por ley, consiste la disposición acusada, y en resumen, todo el Decreto 2945, ya que los demás artículos de este acto son desarrollo y consecuencia de ella.
21. La cuestión que se plantea a la Corte, es pues, la de saber si la competencia que se otorga al Alcalde de Bogotá para distribuir él sólo, por sí y ante sí, los recaudos procedentes de los gravámenes establecidos por la Ley 78 de 1966 es o no constitucional.
22. Se ha visto anteriormente que existe un esquema constitucional sobre las bases de la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, y que a la ley corresponde fijar las condiciones de tal régimen.
23. Entre esas bases existe una muy terminante, a tenor de la cual corresponde al Concejo del Distrito Especial de Bogotá, entre otras atribuciones que le son propias, la de expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, con base en el proyecto presentado por el Alcalde y de acuerdo con las correspondientes normas legales (art. 187, 2º, y parágrafo del artículo 189). Resulta de este texto una nítida distribución de competencias: al Alcalde incumbe elaborar el proyecto de presupuesto, y por tanto proyectar la distribución de los gastos, y al Concejo expedir el acuerdo por el cual tales erogaciones e inversiones se ordenen, distribuyéndolas. La distribución de uno de los ingresos del Distrito Especial de Bogotá, como es su participación en los gravámenes de que trata la Ley 78 de 1966, compete al Concejo y no al Alcalde. Al cambiar esas competencias instituidas por la Constitución, el Decreto Extraordinario 2945 de 1968 la viola, y por lo tanto, es inexequible.
24. Lo dicho no significa que, declarado inexequible el Decreto 2945 de 1968, pueda el Concejo del Distrito Especial de Bogotá proceder discrecionalmente en lo relativo a recaudo de su participación sobre los gravámenes hípicos y similares, a su consiguiente incorporación al presupuesto Distrital, o a la apropiación e inversión de tales ingresos. Por tratarse de una participación rentística que fluye al Tesoro Distrital, tiene que sujetarse en un todo a las pautas orgánicas que hoy rigen el presupuesto de Bogotá o que en cualquier momento sean aplicables en la materia (véase, por ejemplo, el Decreto Ley 3133 de 1968, vigente en la actualidad).
Tampoco podría el Concejo del Distrito Especial repartir a su talante la participación que tiene en el producto de los tributos establecidos por la Ley 78 de 1966. Esta ordena en su artículo 3º que tal distribución se haga de la siguiente manera: "El producto de los impuestos recaudados por mandato de la presente ley en el Distrito Especial de Bogotá será entregado a éste, y el Concejo Distrital deberá distribuirlo entre las instituciones asistenciales y hospitalarias sin ánimo de lucro que en su territorio funcionen, con sujeción estricta a los planes que establezca el Ministerio de Salud Pública, y destinará no menos del sesenta y cinco por ciento a las instituciones hospitalarias".
El destino especial de los recaudos que señala la ley citada y todos sus requisitos y condiciones, son de imprescindible cumplimiento por el Concejo del Distrito de Bogotá, el cual no puede votar gastos sin sujeción a la ley (artículo 197, atribución 2ª C. Nal.).
RESOLUCION
25. En mérito de lo expuesto, la Suprema de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 214 de la Constitución, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación, declara inexequible en su totalidad el Decreto Extraordinario número 2945 dictado por el Gobierno Nacional el 2 de diciembre de 1968.
Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese a quien corresponda y archívese el expediente.
J Crótatas Londoño - José Enrique Arboleda Valencia - Humberto Barrera Domínguez - Samuel Barrientos Restrepo - Juan Benavides Patrón - Flavio Cabrera
Dussán - Ernesto Cediel Ángel - José Gabriel de la Vega - Gustavo Fajardo Pinzón - Jorge Gaviria Salazar - César Gómez Estrada - Edmundo Harker Puyana - Enrique López de la Pava - Luis Eduardo Mesa Velásquez - Simón Montero Torres - Antonio Moreno Mosquera - Efrén Osejo Peña - Guillermo Ospina Fernández - Carlos Peláez Trujillo Julio Roncallo Acosta - Luis Sarmiento Buitrago - Eustorgio Sarria - Hernán Toro Agilítelo - Luis Carlos Zambrano.
Eduardo Murcia Pulido
Secretario General