Norma demandada: para revisión de constitucionalidad el texto del Decreto legislativo número 2608 del 17 de noviembre de 1977
Suspensión del estatuto docente. El Gobierno no puede ir más allá de la suspensión de las normas incompatibles con las causas de la situación anormal. - Inconstitucionalidad del Decreto legislativo número 2608 del 17 de noviembre de 1977, por el cual se había suspendido el Decreto extraordinario 128 de 1977, que la Corte había declarado exequible, con excepción del artículo 51, mediante sentencia de 14 de julio de 1977.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., enero 19 de 1978.
Magistrado ponente: doctor Hernando Tapias Bocha.
Aprobada según Acta número 1, enero 19 de 1978.
I. En cumplimiento de lo establecido en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución, el Gobierno envió oportunamente a la Corte para revisión de constitucionalidad el texto del Decreto legislativo número 2608 del 17 de noviembre de 1977, expedido en ejercicio de las facultades que le confiere aquella disposición.
II. El texto del decreto que se revisa, el cual aparece firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho, es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 2608 DE 1977
"(noviembre 17)
"por el cual se suspende un decreto extraordinario.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y en desarrollo del Decreto número 2131 de 1976,
"Decreta:
"Artículo 1°. Suspéndese la vigencia del Decreto extraordinario 128 del 20 de enero de 1977.
"Artículo 2°. Este Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
"Comuníquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 17 de noviembre de 1977".
III. El Procurador General de la Nación, en escrito número 307 del 6 de diciembre de 1977, después de transcribir el texto del decreto extraordinario suspendido por el que ahora se revisa y de destacar que aquel fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno por el ordinal a) del artículo 11 de la Ley 43 de 1975, agrega:
"Según el artículo 1° de la citada Ley 43, las facultades se confirieron por tiempo determinado y para lo siguiente:
"a) Dictar el estatuto del personal docente que, como consecuencia de la nacionalización de las enseñanzas primaria y secundaria, queda a cargo de la Nación;
"b) Establecer el régimen salarial y de prestaciones sociales del mismo personal docente.
"Acusado el Decreto 128 de 1977 en su totalidad, la Corte Suprema lo declaró exequible, con excepción de su artículo 51 (sentencia de 14 de julio de 1977)".
"En ocho capítulos y cincuenta y tres artículos la ordenación trata estas materias: el estatuto docente; el escalafón docente; los programas regulares de capacitación del personal docente en ejercicio; el ejercicio de cargos directivos en los planteles educativos oficiales; las Juntas de Escalafón y la inscripción y promoción en el escalafón; la estabilidad en el cargo como derecho inherente al ejercicio de la docencia profesional; las faltas disciplinarias y las sanciones correspondientes, y las disposiciones varias.
"El único precepto declarado inexequible disponía: 'Artículo 51. El Gobierno queda autorizado para crear los cargos necesarios para la aplicación del presente Decreto'.
"Examinado cuidadosamente el articulado de este Decreto no se descubre ninguna norma cuya vigencia sea incompatible con el estado de sitio ni que tenga relación con las causas de la perturbación del orden público, según se enunciaron en el Decreto 2131 del 7 de octubre de 1976.
"Y como, de otra parte, el decreto revisado carece de considerandos, es imposible conocer los motivos especiales que hubiera podido tener el Gobierno para expedirlo, en orden a su confrontación con las regulaciones constitucionales pertinentes.
"Ha de concluirse entonces que no responde a un recto ejercicio de los poderes excepcionales surgidos del artículo 121 del estatuto mayor y actualizados con la expedición del Decreto 2131 de 1976".
IV. Para resolver, la Corte considera:
1. Como lo destaca el Procurador General de la Nación al solicitar a la Corte que declare la inconstitucionalidad de sus normas, el Decreto distinguido con el número 2608 del 17 de noviembre de 1977, se limita a suspender la vigencia del extraordinario número 128 del 20 de enero de 1977, por el cual, a su turno, se dictó el estatuto del personal docente de enseñanza primaria y secundaria a cargo de la Nación, actuando a este respecto el Presidente de la República en ejercicio de sus propias facultades constitucionales y legales, en especial de las extraordinarias de que fue investido por el ordinal a) del artículo 11 de la Ley 43 de 1975.
2. El decreto cuya revisión hace la Corte se abstiene de toda consideración respecto a los motivos que tuvo en cuenta el Gobierno para expedirlo, como que el Presidente, con la firma de todos sus Ministros, invocó tan solo las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional en desarrollo del Decreto 2131 de 1976, por medio del cual se declaró el estado de sitio.
3. El artículo 121 de la Constitución permite al Presidente de la República en desarrollo del decreto que declara turbado el orden público, expedir decretos con la firma de todos los Ministros cuyo efecto fundamental consiste en la suspensión de todas aquellas reglas de derecho que sean incompatibles con el estado de sitio, a condición de que tales decretos se encaminen directamente a remediar, corregir o poner fin a la situación de anormalidad que determinó el implantamiento del estado de sitio.
4. Por consiguiente, se plantea así a la Corte la necesidad de elucidar dentro del amplísimo campo de la guarda de la integridad de la Constitución que le atribuye el artículo 214 de la Carta y con motivo de la revisión de constitucionalidad que le compete hacer de oficio de todas aquellas normas expedidas por el Gobierno en estado de sitio conforme a lo previsto en el artículo 121, si un decreto de esta categoría puede restringir la legislación existente mediante la simple suspensión de la norma en vigor, sin que aparezca conexión real o aparente con la perturbación y sin que medie consideración distinta a la mera suposición de contribuirse con ello al restablecimiento del orden alterado por los hechos que permitieron a su vez declarar el estado de sitio.
5. "Evidentemente, la suspensión de una norma vigente hecha a través de un decreto de estado de sitio, equivale pura y simplemente a una restricción de la legislación existente, como que el único efecto que esa suspensión puede producir es el de impedir temporalmente que la regla de derecho se aplique conforme a la voluntad del legislador, a los hechos en ella previstos, a fin de producir la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas generadoras a su vez de derechos subjetivos de naturaleza pública o privada. Significa esta restricción, en otras palabras, que a la presencia de un estatuto normativo sucede el vacío absoluto, la ausencia de regulación específica.
6. "La Corte se ha pronunciado en algunas ocasiones acerca de la facultad que tiene el Gobierno durante la vigencia del estado de sitio de derogar o modificar las normas por él expedidas en uso de las atribuciones del artículo 121 y con el propósito de restablecer el orden público, considerando al respecto que se está en presencia de una consecuencia lógica del deber constitucional de mantener ese orden público y de restablecerlo cuando fuere turbado; pero se está entonces en presencia de una facultad que en cierta medida resulta ser inherente a su capacidad legislativa y no enfrente al ejercicio aislado de una facultad constitucional, como sucede en el caso presente por virtud de la invocación puramente hipotética de esa facultad.
7. Es que, en verdad el texto mismo del artículo 121 de la Caria Fundamental condiciona el ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de sitio a que la normatividad que con fundamento en él expida esté enderezada a lograr el restablecimiento del ¡orden público, y consecuencialmente le permite suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio, mas en ningún caso atribuye al Presidente de la República y a sus Ministros la facultad de suspender aisladamente la aplicación de cualquier regla jurídica mediante la única consideración de que el país se encuentra sometido a ese régimen de derecho excepcional. La facultad de suspender la legislación existente es pues un sencillo corolario de la de adoptar las medidas necesarias al restablecimiento del orden, dentro de los límites constitucionales, y no una facultad omnicomprensiva y suficiente por sí misma".
"8. A este propósito la Corte dijo en sentencia del 14 de mayo de 1970 que aparece publicada en la Gaceta Judicial, Tomo CXXXVII bis, N° 2338, bis, página 165, lo siguiente:
"Cabe observar, además, que la reforma constitucional de 1968 se propuso limitar los poderes del Presidente de la República durante el estado de sitio, no sólo al sustraer de los mismos la posibilidad de dictar medidas referentes a lo económico y social, como serían las que corresponden a la nueva institución que consagra el artículo 122 de la Carta, sino también al dar mayor énfasis al imperio de la misma, mencionándolo expresamente en el texto del artículo 121, como normación infrangible de las estructuras del Estado y de ciertos derechos humanos, que por fundamentales tienen vigencia garantizada en cualquier tiempo, y al agregar que los decretos originados en las facultades del estado de sitio deben acomodarse a los 'precisos límites' de la Constitución, las leyes especiales y el Derecho de Gentes".
Y agregó la Corte en esa misma sentencia:
"El régimen del estado de sitio es, en consecuencia, un régimen de derecho, como el de tiempo de paz, que encuentra limitaciones precisas en la Carta o en último término en el Derecho de Gentes, y también en la necesidad de restablecer el orden, lo cual implica que las medidas del caso deben tener relación o nexo causal con los motivos de perturbación y estar encaminadas a eliminarlos. De ahí que la competencia de la Corte no esté circunscrita al examen de los decretos legislativos por el solo aspecto de la eventual infracción directa de ciertos preceptos de la Constitución, sino también, porque de ella forma parte el artículo 121, para decidir si las medidas que contemplan se dirigen a cumplir el fin propio de la institución del estado de sitio y se encuentran dentro de los 'precisos límites' a que alude el citado artículo".
9. Aparece así, de consiguiente, que un Decreto como el extraordinario número 128 del 20 de enero de 1977, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus propias facultades y de las que le delegara el Congreso por medio de la Ley 43 de 1975, destinado a regular la situación, facultades, prerrogativas, obligaciones y cargas del personal docente de enseñanza primaria, y secundaria a cargo de la Nación, no puede ser objeto de una suspensión total a través de la expedición de un decreto legislativo cuya única explicación resulta ser la del ejercicio mismo de las facultades del Gobierno durante el estado de sitio, porque no se está entonces adoptando medida alguna destinada a remediar, corregir o extinguir las causas que dieron origen a aquella declaración, o que aparezca al menos correlacionada necesariamente con las que permiten la continuidad de ese régimen excepcional de derecho, sino sencillamente restringiendo con la medida el derecho existente al eliminar temporalmente la regulación legal del fenómeno, resultante éste del ejercicio de otras prerrogativas constitucionales, sin que haya precedido expedición de reglas jurídicas congruentes con la situación anormal que se trata en hipótesis de remediar ni se presente la indispensable relación de causalidad entre esta situación anormal y la necesidad de suspensión, todo lo cual contraría el principio contenido en el artículo 121 de la Carta de no poder ir el Presidente de la República y sus Ministros más allá de la suspensión de las normas incompatibles con esas causas.
10. Las consideraciones anteriores son suficientes para que la Corte llegue a la conclusión de que el decreto cuya revisión hace a la luz de los textos de la Constitución, es contrario a su artículo 121.
V. Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación, en ejercicio de la competencia que le otorgan los artículos 121 y 214 de la Constitución,
Resuelve:
Es INCONSTITUCIONAL el Decreto legislativo número 2608 de 17 de noviembre de 1977, por el cual se suspende desde la fecha de su expedición la vigencia del Decreto extraordinario número 128 del 20 de enero de 1977.
Cópiese, comuníquese, al Gobierno, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Enrique Romero Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José María Esquerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Hernández Sáenz, Juan Manuel Gutiérrez L., Gustavo Gómez Velásquez, Luis Carlos Sáchica, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Julio Salgado Vásquez, Hernando Tapias Rocha, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Horacio Gaitán Tovar
Secretario General.