ESTADO DE SITIO
Caución de buena conducta. Protección constitucional de la libertad. La Carta es categórica en la salvaguardia de la libertad, tutela que solo decae en casos especialísimos y con el cumplimiento de no pocos y trascendentes requisitos. La legislación universal y nacional se inclina por breves términos, casi siempre de horas, al consagrar estas excepciones, máxime cuando la atribución se traslada de la órbita judicial a la policiva. Conviene afirmar la tendencia, que marca la Constitución, de reservar a los jueces y magistrados la intervención que implique intensiva privación de libertad. Esto lleva, de un lado, a que la esfera judicial mantenga su prevalente función y cuente con los recursos necesarios para ejercerla, y, de otro, que la policía ciña sus atributos a decisiones más pasajeras, que no se prolonguen indebidamente en el tiempo.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., 21 de abril de 1977.
(Magistrado ponente: doctor Gustavo Gómez Velásquez).
Aprobada por Acta número 14 de 21 de abril de 1977.
1. Corresponde a la Corte, agotados los trámites respectivos, decidir sobre la corrección constitucional del Decreto 2578 del 8 de diciembre de 1976, "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público", decreta que es del siguiente tenor:
"DECRETO NUMERO 2578 DE 1976
"(diciembre 8)
"por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución y en desarrollo del Decreto 2131 de 1976, y
"Considerando:
"Que por el Decreto 2131 del presente año se declaró turbado el orden público y en estado de sitio toda la Nación;
"Que una de las causas del estado de inseguridad que se vive en los distintos municipios del país es la falta de medidas policivas adecuadas y ágiles que permitan contrarrestar la acción de quienes, por sus actividades contra las personas o los bienes, impiden el pronto restablecimiento del orden,
"Decreta:
"Artículo 1º. Establécese la caución de buena conducta como garantía que debe prestar una persona que incurra en cualquiera de los casos de que trata este Decreto.
"Dicha caución será hipotecaria, prendaria o personal, en cuantía hasta de un mil pesos, en proporción a las condiciones económicas de la persona.
"La caución personal o prendaria deberá prestarse inmediatamente después de notificada la resolución de que trata el artículo 4º del presente Decreto. La hipotecaria tendrá un plazo hasta de cinco días para su constitución.
"Artículo 2º Mientras se mantenga el actual estado de sitio en el territorio nacional, los Alcaldes Municipales, Inspectores de Policía o quienes hagan sus veces, podrán exigir caución de buena conducta a:
"a) Los que por sus antecedentes, actividades, hábitos o formas de vivir, estén en situación que haga temer que van a incurrir en delito o contravención;
"b) Los que teniendo antecedentes penales o policivos, asuman conductas que permitan sospechar que van a cometer infracción penal o policiva;
"c) Los que de ordinario deambulen por las vías públicas en actitud sospechosa en relación con las personas o los bienes;
"d) Los forasteros cuya actitud sospechosa liara temer la comisión de un delito o contravención, salvo que acrediten su identidad y la razón de su permanencia en el lugar;
"e) Los que por su conducta perturben la tranquilidad del vecindario, mediante injurias, amenazas o intentos de agresión a las personas;
"f) Los que lleven consigo armas blancas o peinillas, cuchillos, leznas u otros instrumentos de trabajo, en lugares o circunstancias que hagan presumir el ánimo de usarlas ilegalmente, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 213 del Decreto 1355 de 1970;
"g) Los que tengan en contra suya indicio no suficiente para dictarles auto de detención en procesos por delitos o contravenciones de competencia de autoridades policivas;
"h) Los que, sin justo título, ni consentimiento del dueño, poseedor o tenedor, invadieren predios económicamente explotados.
"Artículo 3º. Si dentro de los términos señalados en el inciso tercero del artículo 1º el infractor no prestare la garantía, será retenido basta cuando la otorgue, sin que la retención pueda exceder de treinta días.
"Artículo 4º. La caución se aplicará mediante resolución escrita y motivada, después de oír al inculpado en diligencia de descargos, en la cual podrá presentar pruebas en su favor, que se estimarán conforme al Decreto-ley 1355 de 1970.
"Artículo 5º. Contra las resoluciones dictadas en desarrollo de este Decreto solo podrá interponerse el recurso de reposición.
"Artículo 6º. Cuando las circunstancias que motivaron la medida hubieren cesado, el funcionario que la impuso podrá revocarla en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte.
"Artículo 7º. El presente Decreto rige desde su expedición.
"Publíquese y cúmplase. "Dado en Bogotá, a 8 de diciembre de 1976".
2. El Procurador General conceptúa que el artículo 3º es inexequible porque al imponer un arresto supletorio y no graduarlo en proporción a la caución, ni establecer procedimiento, se violan los artículos 23 y 26 de la Carta Política.
3. El acto copiado fue expedido previa declaración del estado de sitio en todo el país, por medio del Decreto 2131 de 1976 y tiende a evitar perturbaciones de la tranquilidad pública; por lo cual, salvo en las disposiciones declaradas inexequibles y que se comentan más adelante, es conducente a los fines contemplados en el artículo 121 de la Carta y se halla dentro de los límites allí contemplados. Lleva además la firma del Presidente de la República y la de todos los Ministros. Por lo tanto, es regular y obliga a quienes se encuentren en las situaciones contempladas como fundamento legal para imponer caución de buena conducta y que no se ven afectadas por esta decisión de la Corte. No sobra destacar que las normas consideradas constitucionales, no desconocen las seguridades de los artículos 23 y 26 de la Carta, pues su aplicación se subordina a resolución escrita y motivada, audiencia del inculpado en diligencia de descargos, posible presentación de pruebas a su favor para para ser apreciadas oportunamente, y es, en fin, susceptible de recurso de reposición y revocable en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte.
4. El artículo 1º, inciso 3º, parte final. ("La hipotecaria, tendrá un plazo hasta de cinco días para su constitución"), resulta inconstitucional, pues afecta la protección del debido proceso. Tan fundamental garantía no se aviene con la atribución concedida por el Decreto a "los Alcaldes Municipales, Inspectores de Policía o quienes hagan sus veces", para imponer esta caución, porque en tan precario término resulta menos que imposible satisfacer esta exigencia, así se quiera otorgarla y se cuente con propiedad inmueble de suficiente valor. Mientras se cumplen los requisitos pertinentes, estos, escasos cinco días habrán transcurrido, con evidente perjuicio de la libertad. Tal situación aparece más extravagante cuando se advierte que la redacción y criterio que domina semejante facultad policiva deja a la libre voluntad del funcionario el seleccionar la clase de caución que se deba prestar, posibilitándose así su inclinación por la hipotecaria, con las perjudiciales consecuencias que se dejan comentadas. Tolerar una disposición de esta índole, conduce a preferir no tanto la garantía económica como sí la dificultad en que se coloca al requerido, quien constantemente quedará expuesto a perder su libertad aun disponiendo de la suma de dinero señalada como respaldo de su buena conducta futura.
5. Los apartes c. y d., del artículo 2, que en su orden dicen: "los que de ordinario deambulen por las vías públicas en actitud sospechosa en relación con las personas o los bienes"; y "los forasteros cuya actitud sospechosa haga temer la comisión de un delito o contravención, salvo que acrediten su identidad y la razón de su permanencia en el lugar", también se resienten de inconstitucionalidad.
6. No es válida excusa para descuidar la redacción precisa de una norma el que ésta se refiera a aspectos contravencionales y se encargue su aplicación a las autoridades administrativas. El múltiple resguardo constitucional que implica el artículo 26, no da margen para estas licencias legislativas, así se procure con ellas nobles propósitos en favor de la sociedad. La Carta es tan celosa de esta custodia en el campo delictivo y jurisdiccional como en el contravencional y policivo.
Estas hipótesis aparecen demasiado vagas y generales. "No hay modo de formar un criterio que controle debidamente la posibilidad del abuso ni elementos complementarios que concreten lo que deba entenderse por "antecedentes, actividades, hábitos o formas de vivir", constitutivos de una propincuidad delictiva o contraventora. La conducta que se trata de regular apenas se enuncia y su verdadero núcleo no está en sí mismo como sí en una sensación de "temor", aspecto complicadamente subjetivista, respecto del funcionario que debe ejecutar la norma. Y no se sabe hasta dónde éste tenga capacidad para superar, como es debido, angustias, inquietudes e inseguridades de esta índole. O en otras palabras, es impredecible el límite de su imaginación para, percibir la posibilidad de un delito o contravención, sin que pueda demostrarse lo infundado de tal premonición o estado de ánimo. Finalmente, como la disposición no distingue la calidad o trascendencia del delito o contravención, no faltarán los eventos en los cuales a través de esta caución de buena conducta, que trata de evitar hechos dañinos, se castigue más severamente esa expectativa que la propia ocurrencia de la infracción prevenida.
Esto se acentúa más en el término "actitud sospechosa", comportamiento inasible y que a la postre se convierte en simple "sentimiento" del Alcalde Municipal, Inspector de Policía o quienes hagan sus veces. Estos serán los que en definitiva fijen la noción y determinen su alcance.
De otro lado, no se compadece el establecimiento de medidas tan severas con el cometido propio de la policía, caracterizado por su transitoriedad, y menos con la labor de prevención que realiza.
7. Respecto de los ordinales g) y h) de este artículo 2º, ellos entrañan una injerencia en la actividad de los órganos de la Rama Jurisdiccional del Poder Público que es la llamada por la Constitución a calificar los delitos y aplicar las sanciones penales del caso. Baste considerar que el Código Penal define como delito la conducta contemplada en el ordinal h). En esta forma se infringieron los artículos 55 y 58 de la Carta. Además, el aparte g) no ofrece suficiente garantía para la libertad; insinúa otro factor probatorio distinto al mínimo que la ley dispone para la detención preventiva (declaración de testigo que ofrezca serios motivos de credibilidad o indicio grave) pero no lo determina. De ahí que pueda tratarse del indicio levísimo, la mera sospecha o la creencia personal del funcionario que imponga la caución de buena conducta.
8. Habilitar la constitucionalidad del artículo 3º, sería olvidar que la Carta es categórica en la salvaguardia de la libertad, tutela qué solo decae en casos especialísimos y con el cumplimiento de no pocos y trascendentes requisitos. La legislación universal y nacional se inclina por breves términos, casi siempre de horas, al consagrar estas excepciones, máxime cuando la atribución se traslada de la órbita judicial a la policiva. Conviene afirmar la tendencia que marca la Constitución de reservar a los jueces y magistrados la intervención que implique intensiva privación de libertad. Esto lleva, de un lado, a que la esfera judicial mantenga su prevalente función y cuente con los recursos necesarios para ejercerla, y, de otro, que la policía ciña sus atributos a decisiones más pasajeras, que no se prolonguen indebidamente en el tiempo.
9. Observa la Corte que el artículo 28 de la Constitución, que se ocupa de aspectos de mayor entidad, apenas tolera, la retención de personas por un término máximo de diez días, siempre y cuando se satisfagan requisitos importantes. No hay correlación entre este dispositivo y "el comentado artículo 3º, pues éste consagra amplia autorización a "los Alcaldes Municipales, Inspectores de Policía o quienes hagan sus veces", para conseguir efecto similar sobre bases más inciertas, con menores exigencias y por "un término de treinta días. Allí se advierte una manifiesta pugnacidad entre lo que quiere la Constitución, en estos delicados puntos, y lo que pretende la norma analizada.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional y en ejercicio de la competencia que le atribuyen el parágrafo del artículo 121 y el precepto 214 de la Constitución, y oído el Procurador General de la Nación,
Decide:
Es EXEQUIBLE el Decreto 2578 del 8 de diciembre de 1976, "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público", con estas excepciones:
1ª La parte final del inciso 3º del artículo 1º, que dice: "La hipotecaria tendrá un plazo hasta de cinco días para su constitución".
2ª Los apartes c), d), g) y h) del artículo 2º que en su orden dicen:
"c) Los que de ordinario deambulen por las vías públicas en actitud sospechosa en relación con las personas o los bienes;
"d) Los forasteros cuya actitud sospechosa haga temer la comisión de un delito o contravención, salvo que acrediten su identidad y la razón de su permanencia en el lugar;
"g) Los que tengan en contra suya indicio no suficiente para dictarles auto de detención en procesos por delitos o contravenciones de competencia de autoridades policivas;
"h) Los que, sin justo título, ni consentimiento del dueño, poseedor o tenedor, invadieren predios económicamente explotados".
3ª El artículo 3º que dice:
"Si dentro de los términos señalados en él inciso tercero del artículo 1º, el infractor no prestare la garantía, será retenido hasta cuando la otorgue, sin que la retención pueda exceder de treinta días".
Publíquese, cópiese, comuníquese al Gobierno por conducto del Secretario General de la Presidencia de la República, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Enrique Romero Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, Luis Fernando Gómez Duque, Conjuez; José Gabriel de la Vega, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Manuel Gutiérrez L., Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Julia Salgado Vásquez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Salvamento de voto.
Con todo respeto nos apartamos de la consideración y decisión concernientes a las declaraciones de inexequibilidad que hace el fallo, porque:
a) La circunstancia de que el inculpado deba prestar caución de cualquiera índole para garantizar su buena conducta, no comporta en modo alguno contrariedad con la Constitución, ya que ésta, en ninguno de sus textos, ni en ninguno de los principios que contiene, impide o prohíbe tomar medidas de seguridad para garantizar el orden y la tranquilidad o para asegurar la conducta de las personas, y, por el contrario, ordena al Presidente tomarlas (120-7 y 121), cuando a su juicio sean conducentes. Discriminar, como lo hace el fallo, entre las distintas cauciones y protestar, so pretexto de violación del derecho de defensa, por el término dentro del cual deben prestarse invocando recortes al derecho de defensa es, sencillamente, asumir una función que no corresponde a la Corte indicarle al Gobierno, de modo indebido, las medidas que debe tomar para garantizar el orden público. Se contraría con ello, además de la propia Carta, una jurisprudencia ininterrumpida y de muy sólidos fundamentos.
b) Si las sospechosos de mala conducta por sus antecedentes y actitudes; si los forasteros de origen y profesión desconocidos o no satisfactoriamente explicados, y si los invasores de predios bien explotados, son estimados por el Gobierno elementos, en estado de sitio, peligrosos para la tranquilidad ciudadana, respecto de los cuales deben tomarse medidas de seguridad, que en este caso es una simple caución convertible en arresto, la Corte no puede discutir la medida, porque el escogerla y tomarla se encuentra dentro de los poderes constitucionales del Gobierno en estado de sitio. Hacerle decir a los textos lo que no dicen y extraerles consecuencias sobre la hipótesis de lo que puedan hacer con ellos funcionarios poco capaces o imprudentes, no implica violación de la Carta Política en el texto mismo consultado, ni puede ser técnica jurídica razonable para desembocar en tal violación. Respecto de estos puntos es aplicable lo que la parte de la ponencia de la Sala Constitucional dijo y quedó escrito en el fallo respecto de las disposiciones que declaró exequibles.
Guillermo González Charry, Luis Sarmiento Buitrago.
Salvedad de voto.
Estoy de acuerdo con el anterior salvamento de voto de mis colegas de la Sala Constitucional, menos en lo referente a los ordinales g) y h) del artículo 2º del Decreto número 2578 de 8 de diciembre de 1976, normas que a petición mía, la mayoría de la corporación declaró inexequibles por las razones que aparecen consignadas en el párrafo número 7 de la sentencia.
Eustorgio Sarria.
Salvamento de voto.
Durante los debates orales en la Sala Plena tuve oportunidad de expresar extensamente las múltiples razones jurídicas que militan para considerar que el Decreto 2578 de 8 de diciembre de 1976 es inconstitucional, por establecer sanciones en ausencia de actos descritos por la ley como delitos o contravenciones. Con este decreto se pretendía sancionar a las personas simplemente por sus antecedentes, y no por conductas que constituyan infracciones penales.
No es menester reproducir las argumentaciones que en forma verbal hice en contra de tal monstruosidad jurídica -como que es fiel expresión del derecho penal autoritario que floreció en la Alemania hitlerista-, porque el artículo tercero que establecía la sanción fue declarado inexequible. Por lo tanto, el decreto quedó desprovisto de dientes para morder.
Julio Salgado Vásquez.