Sentencia de 1969

300Corte SupremaCorte Suprema30030011810Hern�n Toro Agudelo196918/11/1969Hern�n Toro Agudelo_1969_18/11/196930011810INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO (I.C.A.) LIBERTAD PARA ESCOGER PROFESION U OFICIO Y LIBERTAD DE TRABAJO 1969

Nelson Roblesliteral d) del art�culo 41 del Decreto Ley 2420 de 1968Identificadores30030011811true85056Versi�n original30011811Identificadores

Norma demandada: �literal d) del art�culo 41 del Decreto Ley 2420 de 1968

Obtenido un t�tulo acad�mico, conforme a la ley, salvo las limitaciones que ella fije, el beneficiario adquiere un derecho perfecto y una vocaci�n definida al ejercicio profesional respectivo, sin que las autoridades administrativas gocen de competencia alguna para establecer restricciones por su cuenta, se�alando campos o ramas que no son de libre aplicaci�n para todos sino solo para aquellos a quienes ellas aprueben y califiquen. Lo que tienen, se repite, es una clara competencia para la inspecci�n y vigilancia a que alude la Constituci�n o que autorice la ley reglamentaria de cada profesi�n.

La libertad de trabajo, que en el art�culo 39 de la Carta se garantiza conjuntamente con la de escoger profesi�n se reitera en el art�culo 32, seg�n la nueva versi�n de la reforma de 1968, que establece: "Se garantizan la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los l�mites del bien com�n, pero la direcci�n general de la econom�a estar� a cargo del Estado. Este intervendr�, por mandato de la ley, en la producci�n, distribuci�n, utilizaci�n y consumo de los bienes y en los servicios p�blicos y privados para racionalizar y planificar la econom�a a fin de lograr el desarrollo integral".

El ciudadano Nelson Robles, en ejercicio de la acci�n p�blica que consagra el art�culo 214 de la Constituci�n, demanda que se declare inexequible el literal d) del art�culo 41 del Decreto Ley 2420 de 1968, mediante libelo que re�ne los requisitos se�alados por el Decreto 432 de 1969.

ART�CULO 41. El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), adem�s de las funciones que le asigna el Decreto Extraordinario 3116 de 1963 cumplir� las siguientes:

d) Calificar, aprobar y controlar de acuerdo con las normas que expida el Ministerio de Agricultura a las empresas y a los profesionales independientes, que est�n en capacidad de prestar la asesor�a t�cnica profesional requerida para el fomento de la producci�n agropecuaria".

2. La Ley 65 de 1967, invocada por el residente de la Rep�blica como fuente de las autorizaciones para dictar la norma acusada, en su art�culo 1� otorg� una serie muy amplia de ellas, que en lo pertinente a los fines de la demanda, seg�n el actor, ser�an principalmente las que lo facultaron para:

"g) Modificar las normas que regulan la clasificaci�n de los empleos, las condiciones que deben llenarse para poder ejercerlos, los cursos de adiestramiento y el r�gimen de nombramiento y ascensos dentro de las diferentes categor�as, series y clases de empleos;

"i) Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder P�blico, y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonom�a o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la administraci�n que as� lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines.

"j) Establecer las reglas generales a las cuales deben someterse los institutos y empresas oficiales en la creaci�n de empleos y en el se�alamiento de las asignaciones y prestaciones sociales de su personal y el r�gimen del servicio".

3. El actor se�ala como violado el art�culo 76, numeral 12 de la Constituci�n, en el concepto de que el Gobierno excedi� las facultades de la Ley 65 de 1967, por cuanto las que pudiera aplicar para reestructurar el sector agropecuario, es decir organismos como el Ministerio de Agricultura y los institutos y establecimientos p�blicos a �l vinculados, se refieren a su funcionamiento interno, en general, o al r�gimen de sus empleos, clasificaci�n, etc., pero en modo alguno a la potestad para calificar y aprobar la capacidad de empresas y profesionales, ni menos para ejercer control sobre sus servicios de asesor�a para el fomento agropecuario.

Las facultades de la ley miran tan solo a la administraci�n y a su personal, pero no a los particulares y a sus actividades; de ah� que haya exceso en el ejercicio de aquellas, adem�s de una intervenci�n en negocios y empresas privadas que tambi�n requiere autorizaci�n expresa del legislador.

1. El Procurador empieza por recordar que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) fue creado por Decreto 1562 de 1962 como corporaci�n destinada a promover, coordinar y realizar la ense�anza y la extensi�n agropecuaria, entidad a la cual reorganiz� el Decreto Ley 3116 de 1963, introduciendo como innovaci�n la de darle el car�cter de establecimiento p�blico, que el Decreto Ley 2420 de 1968 le conserva.

Agrega luego que el Decreto Ejecutivo n�mero 219 de 1966, en su art�culo lo., faculta al Ministerio de Agricultura para adoptar planes o proyectos de control y de asistencia t�cnica, en determinadas circunstancias; en el art�culo 3� dispone que tales planes o programas podr�n realizarse por personas o entidades privadas a quienes expresamente autorice el Ministerio para ello, las cuales deber�n inscribirse en la Divisi�n de Cultivos o en las Jefaturas de las Zonas Agropecuarias, demostrando su idoneidad y cumpliendo con los requisitos que all� se exijan para obtener la correspondiente licencia; y en el art�culo 6� dispone que la autorizaci�n que personas o entidades privadas requieran para la prestaci�n de asistencia t�cnica se otorgar� por medio de contratos suscritos al efecto.

2. En concepto del Procurador, examinadas y comparadas la norma acusada, o sea el literal d) del art�culo 41 del Decreto 2420 de 1968, sobre funciones del ICA respecto a profesionales y empresas de asesor�a t�cnica agropecuaria, con las citadas del Decreto 219 de 1966, puede concluirse que se refieren a las mismas actividades o funciones; que en la antigua estaban, expresas o impl�citas, las que ahora simplemente se trasladan del Ministerio a un organismo suyo,, el Instituto Colombiano Agropecuario.

Y conforme al art�culo 132 inciso segundo de la Constituci�n, al Presidente de la Rep�blica corresponde la distribuci�n de negocios, seg�n sus afinidades, entre los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos p�blicos y, por lo mismo, sin necesidad de acudir a las facultades extraordinarias, estaba en capacidad de variar la atribuci�n de negocios, que es lo que se hace por la norma acusada.

En consecuencia de lo expuesto, aqu� sintetizado, el Procurador concluye afirmando que la demanda es infundada y que, por lo tanto, debe declararse exequible la norma objeto de acusaci�n.

1. Los dos primeros incisos del art�culo 39 de la Constituci�n, dicen: "Toda persona es libre de escoger profesi�n u oficio. La ley puede exigir t�tulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones. Las autoridades inspeccionar�n las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad p�blicas".

Es as� de competencia constitucional del legislador exigir t�tulos de idoneidad y espec�ficamente reglamentar el ejercicio de las profesiones. Lo que la Carta reserva a las autoridades ejecutivas es la inspecci�n, esto es la vigilancia en el ejercicio de las profesiones y oficios, incluyendo las industrias, en todo cuanto se refiera a la moralidad, seguridad y salubridad p�blicas. Requerido por la ley un t�tulo de idoneidad y otorgado por la universidad autorizada al efecto, el t�tulo habilita para practicar la profesi�n respectiva, sin otras limitaciones que las impuestas por el legislador por v�a de reglamentaci�n, por ejemplo exigiendo especializaci�n en ciertas materias para que sea admisible dedicarse a determinados aspectos o ramos de cada carrera. Otra cosa es que para garantizar la moralidad, la salubridad e higiene y la seguridad p�blicas, que pueden comprometerse con el ejercicio no autorizado, irregular o deficiente de las profesiones, o con el uso de elementos e instrumentos inadecuados o peligrosos, intervengan las autoridades para inspeccionar, controlar y corregir, o para evitar riesgos o prescribir medidas de seguridad.

2. La libertad de trabajo, que en el art�culo 39 de la Carta se garantiza conjuntamente con la de escoger profesi�n, se reitera en el art�culo 32, seg�n la nueva versi�n de la reforma de 1968, que estable: "Se garantizan la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los l�mites del bien com�n, pero la direcci�n general de la econom�a estar� a cargo del Estado. Este intervendr�, por mandato de la ley, en la producci�n distribuci�n, utilizaci�n y consumo de los bienes y en los servicios p�blicos y privados, para racionalizar y planificar la econom�a a fin de lograr el desarrollo integral".

Desde el punto de vista econ�mico, que corre parejas con el jur�dico, empresa es toda actividad productora de bienes o servicios, as� sea s�lo individual o integrada por una colecci�n de individuos que aporten su capital o su trabajo, o uno y otro. La libertad para crear y poner en funcionamiento una empresa est� pues constitucionalmente garantizada aunque dentro de limitaciones como las relativas al bien com�n, a que gen�ricamente alude el art�culo 32, y m�s concretamente a las que puedan resultar de la intervenci�n estatal en el mismo texto autorizada, adem�s de la inspecci�n y restricciones que por motivos de moralidad, seguridad y salubridad p�blicas admite el art�culo 39; pero esa intervenci�n, creada como potestad del Estado y como medio para la direcci�n de la econom�a, s�lo puede tener origen en un mandato del legislador, bien sea porque �l la fija de modo directo, se�alando as� sea generalmente sus fines, los procesos que deban ser objeto de la misma y los instrumentos por utilizar, o que autorice al Gobierno para tales prop�sitos, a trav�s de las facultades del numeral 12 del art�culo 76.

No puede el Gobierno, en consecuencia, de por s�, sin autorizaci�n expresa de la ley, intervenir en empresas tales como las que presten, al p�blico en general o a grupos de personas, ciertos servicios. Si esos servicios son de los que implican el ejercicio de una profesi�n, de aquellas que suponen y exigen t�tulos de idoneidad, es obvio que las autoridades est�n facultadas para exigir �stos como pueden inspeccionar y vigilar tal ejercicio, al igual que los oficios e industrias, para preservar los bienes comunes a que se refiere el art�culo 39 de la Constituci�n. Pero limitar la acci�n de las empresas a determinados campos, o excluir unos espec�ficos de la actividad para la cual fueron creados, es intervenir en ellos, restringir la libertad inicial que la Carta reconoce, y esto requiere mandato de la ley.

3. La norma acusada entra�a tanto una reglamentaci�n limitativa en el ejercicio de profesiones ata�ederas a las actividades agropecuarias, por ejemplo las de agr�nomos, veterinarios y zootecnistas, como tambi�n una intervenci�n de igual naturaleza en las actividades de empresas que, a trav�s de sus profesionales, prestan servicios de asistencia t�cnica.

En efecto, el art�culo objeto de esta demanda otorga al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) la facultad de "Calificar, aprobar y controlar de acuerdo con las normas que expida el Ministerio de Agricultura a las empresas y a los profesionales independientes, que est�n en capacidad de prestar la asesor�a t�cnica profesional requerida para el fomento de la producci�n agropecuaria". Y por v�a de ilustraci�n conviene tener presente que el Ministerio de Agricultura mediante el par�grafo del art�culo 1� de la Resoluci�n N� 263 de 1969 define que "Se entiende por asistencia t�cnica el servicio que se preste al agricultor o ganadero por parte de profesionales universitarios que re�nan condiciones espec�ficas de capacitaci�n, idoneidad y experiencia y que atiendan las etapas indispensables de una explotaci�n tecnificada, desde la planeaci�n hasta su culminaci�n, con el fin principal de aumentar la producci�n y la productividad".

Si los t�tulos de idoneidad para el ejercicio de profesiones como la agronom�a, veterinaria y zootecnia, se expiden por autoridades acad�micas y conforme a las reglas y previsiones de la ley, otorgar a un establecimiento p�blico como el ICA la facultad de calificar a esos mismos profesionales, esto es, como lo ense�a el diccionario de la lengua, la potestad para apreciar o determinar las calidades de una persona y expresar o declarar este juicio, y la adicional de aprobarlos, o sea declararlos h�biles o competentes, equivale a someterlos a requisitos que s�lo pueden tener origen en la ley, que es la llamada por la Constituci�n a exigir t�tulos de idoneidad y a reglamentar el ejercicio-de las profesiones.

De otra parte, limitar as� la actividad de los profesionales independientes, o de las empresas a cuyo servicio trabajen mediante las citadas aprobaci�n y calificaci�n, de las cuales puede resultar que aquellos y �stas sean excluidos de determinadas esferas o ramas de un ejercicio o trabajo l�citos, adem�s del control gen�rico que introduce la norma acusada, son actos de intervenci�n, que tambi�n suponen el mandato de la ley.

Ahora bien: El Decreto 2420 de 1968, del cual forma parte el literal d) del art�culo 41, acusado, se dict� por el Presidente de la Rep�blica invocando las facultades extraordinarias de la Ley 65 de 1967, y la m�s cuidadosa lectura de la misma no permite deducir que tenga, ni por aproximaci�n, autorizaciones para reglamentar o limitar el ejercicio de las profesiones vinculadas a las actividades agropecuarias, ni para intervenir en empresas que presten servicios relacionados con ellas.

Otra cosa ser�a que el art�culo 41, en la parte a estudio, se limitara a reproducir normas preexistentes con fuerza de ley, como lo sugiere el Procurador General de la Naci�n; pero preceptos de tal naturaleza y alcances no existen, y los que aduce este funcionario, o sea los contenidos en el Decreto Ejecutivo 219 de 1966, no tienen fuerza de ley.

En conclusi�n, el art�culo acusado entra�a una reglamentaci�n limitativa en el ejercicio de las profesiones y posibilidades de intervenci�n en empresas privadas, que ni siquiera se precisan en sus directrices bajo preceptos de car�cter general, sino que se dejan a la mudable normaci�n por resoluciones del Ministerio de Agricultura, sin contar con autorizaci�n o mandato de la ley, con lo cual se violan directamente los art�culos 32 y 39 de la Constituci�n y se exceden las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 65 de 1967, quebrantando tambi�n el numeral 12 del art�culo 76 de la Carta.

En m�rito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el art�culo 214 de la Constituci�n Pol�tica, y o�do el concepto del Procurador General de la Naci�n.

Es inexequible el literal d) del art�culo 41 del Decreto Ley n�mero 2420 de 1968 (septiembre 24).

Publ�quese, c�piese, notif�quese, e ins�rtese en la Gaceta Judicial. Comun�quese a quien corresponda.

J. Cr�tatas Londo�o C., Jos� Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Dom�nguez, Samuel Barrientos Restrepo, Juan Benavides Patr�n, Flavio Cabrera Duss�n, Ernesto Cediel Angel, Jos� Gabriel de la Vega, Gustavo Fajardo Pinz�n, Jorge Gaviria Salazar, C�sar G�mez Estrada, Edmundo Harker Puyana, Enrique L�pez de la Pava, Luis Eduardo Mesa Vel�squez, Sim�n Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efr�n Osejo Pe�a, Guillermo Ospina Fern�ndez, Carlos Pel�ez Trujillo, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Gerardo Cabrera Moreno, Conjuez - Luis Carlos Zambrano.