Norma demandada: Control de constitucionalidad a los articulos 284,285,345,346,347,348,349 del DECRETO NUMERO 250 DE 1958
CODIGO DE JUSTICIA PENAL MILITAR
Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no son instituciones idénticas. - "La organización del Cuerpo de Policía Nacional debe comprender, por tanto, el régimen de juzgamiento y sancionatorio de las faltas contra la disciplina y por los delitos que cometa el personal con ocasión del servicio o por causa del mismo o de funciones inherentes a su cargo; igualmente determinar la jurisdicción, competencia y procedimiento respectivo, todo lo cual lo hace el legislador con base en el artículo 167 de la Constitución, por sí mismo o por atribución de competencia al Gobierno".
Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena- Bogotá, D. E., septiembre 20 de 1973.
(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).
(Aprobada Acta número 31 de septiembre 6 de 1973).
El ciudadano Mauricio Luna Bisbal, en acción pública consagrada en el artículo 214 de la Carta, pide la declaratoria de inexequibilidad de las siguientes disposiciones:
"DECRETO NUMERO 250 DE 1958
(julio 11)
"por el cual se expide el Código de Justicia Penal Militar.
"Artículo 284. Para los efectos de este Código, los términos militar, o militares, se aplican a los miembros de las Fuerzas de Policía, a excepción de lo dispuesto en el Capítulo IV, Título IV, Libro II.
"Artículo 285. Para los mismos efectos, los Alféreces, Guardiamarinas y categorías equivalentes de las Fuerzas de Policía, serán considerados como Oficiales; los alumnos de los dos últimos años de las escuelas de formación, como Suboficiales, y los restantes, como Soldados.
"Artículo 345. El Comandante General de las Fuerzas de Policía conoce en primera instancia de los juicios penales militares contra los Oficiales de su cuartel general.
"Articulo 346. El Inspector General de las Fuerzas de Policía conoce en primera instancia de los juicios penales militares contra Comandantes de Unidades (hoy divisiones) de Policía y Oficiales de las mismas Unidades, contra Suboficiales y personal de tropa y civiles del cuartel general del comando y contra directores de escuelas e institutos de policía.
"Artículo 347. Los Comandantes de Unidades de Policía (hoy divisiones) conocen en primera instancia de los juicios penales militares contra los Suboficiales y personal de tropas y civiles de las compañías de la respectiva Unidad.
"Artículo 348. Los directores de escuelas de formación o de institutos de policía conocen en primera instancia de los juicios penales militares contra Oficiales, Suboficiales, personal de tropa, alumnos y civiles de la respectiva escuela o instituto.
"Artículo 349. El Inspector General de las Fuerzas de Policía conocerá en primera instancia de los procesos penales militares en los casos no previstos en los artículos de este capítulo".
"LEY 141 DE 1961
(diciembre 16)
"por la cual se adopta una legislación de emergencia y se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia
Decreta:
"Artículo 1º. Adóptanse como leyes los decretos legislativos dictados con invocación del artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil novecientos cincuenta y ocho (1958), en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores".
"DECRETO NUMERO 1667 DE 1966
(junio 30)
"Articulo 11. El personal de la Policía Nacional que con ocasión del servicio o por causa del mismo o de funciones inherentes a su cargo cometa un delito, será juzgado de acuerdo con las normas del Código de Justicia Penal Militar y de las disposiciones que lo modifiquen o adicionen".
"LEY 48 DE 1967
(diciembre 5)
"…………………………………………………………………………………………….
"Artículo 1º. Adóptase como ley el Decreto legislativo número 1667 de junio treinta (30) de mil novecientos sesenta y seis (1966), dictado por el Gobierno con invocación del artículo 121 de la Constitución Nacional".
"DECRETO 2338 DE 1971
(diciembre 3)
"por el cual se reorganiza la carrera de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional.
"………………………………………………………………………………………..
"Artículo 2º. Jerarquía. La jerarquía de los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional para efectos de mando, régimen interno, régimen disciplinario, justicia penal militar, lo mismo que para todas las obligaciones y derechos consagrados en este estatuto, comprende los siguientes grados en escala descendente:
"1º Oficiales:
"a) Oficiales Generales, General, Mayor General, Brigadier General;
"b) Oficiales Superiores: Coronel, Teniente Coronel, Mayor;
"c) Oficiales Subalternos: Capitán, Teniente, Subteniente.
"2º Suboficiales: Sargento Mayor, Sargento Primero, Sargento Viceprimero, Sargento Segundo, Cabo Primero, Cabo Segundo".
"DECRETO NUMERO 2347 DE 1971
(diciembre 3)
"por el cual se reorganiza la Policía Nacional.
"………………………………………………………………………………………..
"Artículo 8º. Los Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional que, con ocasión del servicio o por causa del mismo o de funciones inherentes a su cargo, cometan un delito, serán juzgados de acuerdo con las normas del, Código de Justicia Penal Militar.
"Artículo 9º. La jurisdicción, competencia y organización de la Justicia Penal Militar se regirán de acuerdo con las normas del Código de Justicia Penal Militar".
El actor dice que las normas transcritas violan el artículo 170 de la Constitución, porque la policía no tiene el carácter de cuerpo militar y por tanto no queda amparada por el fuero penal de los militares establecido en la citada norma constitucional.
Afirma que el fuero castrense o militar es una excepción del régimen jurídico ordinario y que por ser exceptivo, toda ampliación legal vulnera el precepto constitucional que lo crea paramilitares en servicio activo y por conductas militares, únicamente; toda su extensa argumentación tiende a demostrar que la policía, por su origen, su ubicación en el tiempo, su finalidad, por la responsabilidad, el comportamiento y por muchas otras características, se diferencia esencialmente de los cuerpos militares.
Agrega que el decreto reorgánico del Ministerio de Defensa (2335 de 1971), distingue la Policía Nacional de las Fuerzas Militares, constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea; que las Fuerzas Militares tienen organización propia (Decreto 2337 de 1971) diferente a la de la Policía Nacional (D. 2338 de 1971).
Finalmente observa, que para someter a los miembros de las Fuerzas Policiales al fuero militar, ante ausencia de manifestación expresa de la Carta, solo hay una posibilidad, la de equiparar, como en efecto se ha hecho y hace, la fuerza de policía a la fuerza militar, pero que este error genera nuevos y mayores errores.
Las razones del actor se sintetizan así:
Son, por consiguiente, inconstitucionales los artículos 284 y 285 del Código Penal Militar, en cuanto equiparan a militares al personal uniformado de la Policía Nacional para efectos de la aplicación de este estatuto. Por las mismas razones se oponen al artículo 170 de la Carta los artículos 345 a 349 del precitado Código, ya que en ellos, además, se atribuye jurisdicción penal militar a miembros de la mencionada institución que no tienen carácter de militares.
Si los precitados artículos son inconstitucionales lo es también el artículo 1º de la Ley 141 de 1961 en cuanto adoptó como ley disposiciones contrarias a la Carta. Los mismos argumentos deben aplicarse a los artículos 11 del Decreto 1667 de 1966 y 1º de la Ley 48 de 1967, y a los artículos 8º y 9º del Decreto-ley 2347 de 1971".
El Procurador General encuentra infundada la demanda, pues las normas impugnadas no contrarían el canon invocado ni otro alguno de la Constitución; los puntos fundamentales de su concepto se citarán en este fallo.
Consideraciones:
Primera.
A pesar de que el actor sólo indica como violado el artículo 170 de la Carta, debe observarse que el Decreto 2347 de 1971, acusado por exceso en el uso de las facultades conferidas por la Ley 7ª de 1970, ha sido declarado exequible en sentencia de esta misma fecha en cuya parte final se dice:
"Estas consideraciones bastan para estimar que el Decreto objeto de la demanda, en cuanto reguló la materia concerniente a la Policía Nacional, no excedió el límite de las facultades otorgadas al Gobierno, y que, por lo mismo no quebranta las normas señaladas en la demanda, ni otra alguna de la Constitución. Mas precisa advertir que esta decisión se refiere a la integridad del acto, como expresión de una facultad constitucional y no en particular a ninguna de sus disposiciones, las cuales, individualmente consideradas, podrían ser susceptibles de un cargo de inexequibilidad".
Por tanto, los artículos 8º y 9º de este Decreto no serán objeto de análisis constitucional por lo que se refiere al correcto uso de las facultades legales en su expedición.
Segunda.
Antecedentes constitucionales.
Desde la Carta de 1886 el constituyente determinó que "La Nación tendrá para su defensa un ejército permanente" y que "La ley podrá organizar una milicia nacional" (arts. 166 y 171) por considerar estas instituciones indispensables para la defensa exterior, la integridad territorial y la preservación del orden público interno.
A su vez las Asambleas Departamentales y los Concejos fueron autorizados para organizar lo relativo a la policía local (arts. 185 y 199).
Estas facultades persistieron con ligeras adiciones a través de las reformas introducidas por los actos legislativos de 1905, 1910 y 1936. El constituyente de 1938 facultó al legislador para reglamentar la policía a fin de unificar el tránsito en todo el territorio nacional.
Finalmente, el Acto Legislativo número 1 de 1945, en su artículo 75 correspondiente al 167 del orden actual, a la facultad de organizar una milicia nacional agregó que el legislador "organizará el Cuerpo de Policía Nacional".
La facultad de organizar la milicia nacional con funciones de policía, nunca ha sido ejercida por el legislador y en cambio sí, en diversas oportunidades, se ha organizado el Cuerpo de Policía Nacional.
Tercera.
Antes de reconstituirse la Nación en forma unitaria, imperaba en cada uno de los Estados soberanos su propio Código de Policía, al igual que los Códigos Civil, Penal, de Comercio, Administrativo, Judicial, etc.; tales Códigos de Policía pasaron a ser ordenanzas de los departamentos en virtud de lo dispuesto por el artículo 321 de la Ley 153 de 1887 con fundamento en el artículo H de las disposiciones transitorias de la Constitución de 1886; pero como la reglamentación de las libertades públicas pasó a ser función exclusiva del legislador, la restricción de esas libertades no podía quedar a merced de las normas expedidas por las Asambleas Departamentales. Fue, pues, necesario establecer en el orden nacional un régimen especial de policía que respaldase la función principal del Gobierno de "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuese turbado" (art. 120-8, actualmente 120-7). Para llenar esta finalidad, se expidió la Ley 61 de 1888 (mayo 25) que concedió facultades al Gobierno para "prevenir administrativamente los delitos y culpas contra el Estado, que afecten el orden público" y otras conductas antisociales. El artículo 59 de la citada Ley reza: "La presente Ley caducará el día en que el Congreso de la República expida una ley sobre alta Policía Nacional".
Esta Ley fue la 90 del mismo año (1888-7 de noviembre), por la cual se crea un cuerpo de policía nacional, cuyo artículo 1º es de este tenor:
"Créase un cuerpo de gendarmería destinado a prestar los servicios de alta policía nacional y a desempeñar las comisiones que en asuntos nacionales tenga a bien confiarle el Gobierno".
A su vez el artículo 10, dice:
"El Gobierno dictará los reglamentos que la organización del cuerpo de gendarmería requiera".
La Ley 23 de 1890 precisó un poco más el concepto y facultó al Gobierno para "establecer, organizar y sostener" un cuerpo de policía y para contratar "una o más personas competentes que bajo su dirección organicen el referido cuerpo de policía y aleccionen convenientemente a sus miembros" (arts. 3º y 4º).
Cuarta.
En la reforma constitucional de 1945 (art. 75 del Acto Legislativo número 1) se dio una fundamentación más estable y acorde con los principios modernos del derecho administrativo para llenar los cada día mayores apremios de satisfacer la necesidad social del orden. El constituyente no concede simplemente una facultad sino que ordena al legislador organizar el cuerpo de Policía Nacional.
Con base en este mandato constitucional el legislador expidió la Ley 93 de 1948 que se considera el estatuto orgánico de la Policía Nacional, cuyos tres primeros artículos es pertinente transcribir:
"Artículo 1º. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1949 para reorganizar la Policía Nacional como una institución eminentemente técnica, ajena por entero a toda actividad política, compuesta por cuerpos especializados en los distintos servicios, con personal dotado de especiales condiciones de moralidad, cultura y preparación, a fin de que esté debidamente capacitada para conservar el orden público y para restablecerlo cuando fuere turbado y para proteger a todos los habitantes del territorio nacional en su vida, honra y bienes y, en general, para garantizar y hacer respetar todos los derechos".
"En uso de estas facultades podrá el Presidente de la República:
"Fijar el personal y las asignaciones correspondientes a los cuerpos especializados que reorganice o cree; clasificar los servicios y dotarlos de los equipos motorizados que necesiten; adquirir elementos técnicos y material científico para atender a los distintos servicios; organizar la policía judicial, la científica o de seguridad ; la de tránsito y los resguardos de rentas; señalar los departamentos y secciones en que deba dividirse la Policía Nacional; reorganizar la Escuela de Policía 'General Santander'; ensanchar sus servicios, aumentar, mejorar sus dotaciones y establecer otras escuelas, si fuere necesario; crear, suprimir o refundir empleos y dictar todas las normas relacionadas con el funcionamiento de los servicios, atribuciones y deberes de los empleados de policía de todas las categorías.
"Artículo 2º. Revístese, así mismo, al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta la misma fecha para establecer y reglamentar la carrera policial en sus distintas ramas y especialidades, debiendo fijar las condiciones físicas, intelectuales y morales para el nombramiento o el ingreso a los distintos cargos; los estudios, prácticas y aptitudes necesarios para conservarse en ellos y para los ascensos, premociones y traslados; los requisitos para obtener recompensas; las causales de mala conducta y expulsión o de suspensión, y las sanciones por faltas en el servicio, así como dictar el estatuto de prestaciones sociales de todos los empleados de la policía, reorganizando, al mismo tiempo, si lo estima conveniente, la Caja de Protección Social de dicho cuerpo para que cumpla de la mejor manera posible todas las funciones que se le asignen y esté dotada del personal técnico y de los recursos pecuniarios y los elementos materiales que necesite.
"Artículo 3º. También queda revestido de facultades extraordinarias el Presidente de la República, y por el mismo tiempo, para disponer lo conducente a la nacionalización de los servicios policiales que costean actualmente los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, de tal manera que haya unidad de mando y de normas y reglamentos bajo la suprema autoridad del Gobierno y pueda éste determinar la forma y cuantía en que los departamentos, intendencias, comisarías y municipios deban contribuir con sus fondos al sostenimiento de los servicios de policía que funcionen dentro de sus respectivos territorios, y reglamentar la manera de cooperar dichas entidades entre sí y con la Nación en orden a lograr la debida coordinación entre los distintos servicios y entre la Policía las autoridades administrativas y judiciales a cuyas órdenes debe estar ella en los casos previstos por la ley".
Quinta.
Posteriores normaciones legales facultaron al Gobierno para organizar la Policía Nacional como cuarto componente de las Fuerzas Armadas (D. 1814 de 1953); para incorporar las policías departamentales y municipales, los resguardos de aduanas y rentas y los cuerpos de circulación también a las Fuerzas Armadas (D. 1597 de 1953); para crear el cuerpo auxiliar de la Rama Jurisdiccional (D. 465 de 1961); para crear el fuero especial militar para la policía (D. 250 de 1958 adoptado como legislación permanente por la Ley 141 de 1961); para desincorporarla de las Fuerzas Militares (D. 1706 de 1960, art. 40) y, nuevamente darle carácter militar, con el fuero penal inherente (D. 1752 de 1965). Y de esta misma calidad la revistió el legislador de emergencia en el artículo 11 del Decreto 1667 de 1966 refrendado por la Ley 48 de 1967.
Fue, finalmente, en uso de las facultades conferidas al Gobierno por la Ley 7ª de 1970 cuando se expidieron los estatutos orgánicos de la Policía Nacional en que se establece la jerarquía de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional para efectos de la Justicia Penal Militar, se determina que todo el personal de esa entidad será juzgado de acuerdo con las normas del Código de Justicia Penal Militar por los delitos que cometa con ocasión del servicio o por causa del mismo o de funciones inherentes a su cargo "y se regula la jurisdicción, competencia y organización de dicha Justicia Penal'. (Decretos 2338, art. 2º y 2347 de 1970, arts. 8º y 9º).
Sexta.
El Ejército Nacional o las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no son instituciones idénticas, aunque amias estén al servicio de los intereses permanentes de la Nación, pues se diferencian en cuanto a su origen, su organización y sus funciones. Son entidades distintas delimitadas constitucionalmente por los artículos 166 y 167 ya transcritos. A la primera corresponde la guarda de la soberanía nacional y del orden externo y a la segunda el mantenimiento del orden interno, la seguridad, la sanidad y la moralidad públicas. Pero el legislador puede atribuir a las Fuerzas Militares la prestación de servicios similares a los de la Policía Nacional, sin que se desnaturalice el origen, la organización y las funciones del Ejército. Este tiene constitucionalmente un fuero penal especial (art. 170), pero la ley puede, igualmente, por atribución de la Carta, conceder el mismo fuero castrense a la Policía Nacional, porque la organización de este cuerpo es facultad autónoma del legislador (art. 167) que puede ejercitar según las conveniencias propias de la institución para el mejor desempeño de las funciones que le corresponden.
Por otra parte, tanto la facultad de organizar el Ejército (art. 166) como la de organizar el Cuerpo de Policía (art. 167) por medio de leyes, están comprendidas dentro del mismo Título XVI de la Fuerza Pública, de la Constitución.
Séptima.
Organizar como dice el diccionario de la lengua castellana, es "dar a las partes de un cuerpo la disposición conveniente para las funciones a que está destinado". En tratándose de un cuerpo armado u organismo eminentemente técnico, de personal jerarquizado en el cual las autoridades de la República han puesto la función de prevenir la perturbación del orden y tutelar todos los derechos, es indispensable que la organización no se limite a determinar el número, el orden o la dependencia de las partes que lo integran, ni simplemente el ingreso, ascenso y retiro con las prestaciones legales. Es necesario principalmente reglamentar la forma en que debe ejercerse el poder de la Policía señalando los límites de esa actividad para que la restricción de las libertades ciudadanas se ciñan al necesario mantenimiento del orden público y al mismo tiempo determinen los derechos de quienes desarrollan ese poder de policía.
A este respecto el Procurador General observa:
"…entiende la Procuraduría que atendida la función primordial de conservar el orden público interno que le corresponde a la Policía Nacional, su organización no puede limitarse únicamente a los aspectos puramente funcionales, administrativos y políticos, sino a todo aquello que significa la reglamentación de los aspectos prestacionales y sociales (laborales) así como los disciplinarios y judiciales, que configuran íntegramente el status que debe regir un cuerpo policivo. Si el legislador está compelido por la Constitución para organizar ese cuerpo de policía, y al hacer uso de ese imperativo organizó la situación de su personal uniformado, concediéndole fuero penal para el juzgamiento por los delitos cometidos en el ejercicio del servicio policivo, no puede predicarse inconstitucionalidad frente al artículo 170, ni un desbordamiento o exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias dadas en la Ley 7ª de 1970.
"La naturaleza de la función que incumbe a la Policía como institución y cada uno de sus miembros en particular es en extremo sui géneris. Hasta el punto de que no es posible aceptar que la justicia ordinaria esté en capacidad de apreciar correcta e imparcialmente las situaciones dentro de las cuales por razón de la prestación del servicio infrinjan sus componentes normas de carácter penal. Resulta difícil aceptar que personas ajenas a la disciplina de la función policiva puedan entender claramente aquellas situaciones. Y como corolario surge la convicción de que una justicia verdaderamente imparcial para los policías solamente puede provenir del criterio de los mismos integrantes de la institución, pues debe entenderse que el juzgamiento por ellos mismos es más justo porque están mejor capacitados para comprender las situaciones de la función policiva que originan delitos. En cambio, no parece posible una justicia acomodada a la equidad si quienes hayan de ser los jueces desconocen, como sucede a la mayoría ciudadana, en qué consiste y cómo se presta el servicio policial, que en todos sus aspectos debe garantizar el orden público interno. No es otra la razón filosófica de un fuero penal para el personal de la Policía Nacional".
Octava.
La organización del cuerpo de Policía Nacional debe comprender, por tanto, el régimen de juzgamiento y sancionatorio de las faltas contra la disciplina y por los delitos que cometa el personal con ocasión del servicio o por causa del mismo o de funciones inherentes a su cargo; igualmente determinar la jurisdicción, competencia y procedimiento respectivo, todo lo cual lo hace el legislador con base en el artículo 167 de la Constitución, por sí mismo o por atribución de competencia al Gobierno.
Lo anterior significa que las normas acusadas no infringen la Constitución Política de la República.
En virtud de lo cual la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Son constitucionales:
1º Los artículos 284, 285, 345, 346, 347, 348 y 349 del Decreto 250 de 1958 (Código de Justicia Penal Militar); y la Ley 141 de 1961 en cuanto dio vigencia permanente a estas normas.
2º El artículo 11 del Decreto número 1667 de 1966 y el artículo 1º de la Ley 48 de 1967 que le da carácter de ley.
3º Y los artículos 2º del Decreto 2338 de 1971 y 8º y 9º del Decreto 2347 de 1971.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Guillermo González Charry, Presidente.
Mario Alario D' Filippo, José Enrique Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza,
Secretario General.