Norma demandada:  Envío del decreto legislativo número 2144 de 1978 (octubre 4), para revisión de constitucionalidad

ESTADO DE SITIO

Tráfico de estupefacientes. - Contrabando. - Conductas referentes a tránsito aéreo, maríti­mo, fluvial y terrestre. - Restricciones al derecho de locomoción. - La Corte encuentra disposiciones que por su imprecisión y por no estar vinculadas necesariamente a la situa­ción de perturbación del orden público conducen a la inexequibilidad. - Son inexequibles: la frase "y demás documentos que exijan los reglamentos aeronáuticos" que hace parte del numeral 2°, letra a) del artículo 1°; el numeral 5°, letra d) del mismo artículo que dice: "Efectúe embarco o desembarco no autorizado de personas o carga". El numeral 7° de la misma letra, que dice: "En general, quien no cumpla las disposiciones vigentes de autori­dad competente sobre regulación de tráfico marítimo y fluvial"; el numeral 1° de la letra e) del mismo artículo, que dice: "Transporte mercancías sin las guías de tránsito o docu­mentos exigidos por las leyes o reglamentos"; la parte final del artículo 3° que dice: "O ejecuten hechos que indiquen su propósito de huir después de haber recibido orden de permanecer en un sitio específico, de aterrizar, o de tomar determinado rumbo"; y la parte final del artículo 6° que dice: "En el estado en que se encuentren una vez que el in­teresado cancele los gastos de mantenimiento, conservación y vigilancia que fueren del ca­so", del Decreto número 2144 de 1978. - Son exequibles las disposiciones restantes del Decreto 2144 de 1978.

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., diciembre 7 de 1978.

Aprobada Acta número 44, diciembre 7 de 1978.

Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago.

De la Secretaría General de la Presidencia de la República fue enviado a la Corte Suprema en copia debidamente autenticada, el Decreto legis­lativo número 2144 de 1978 (octubre 4), para revisión de constitucionalidad al tenor de lo pre­ceptuado en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución.

Texto del decreto:

"DECRETO NUMERO 2144 DE 1978

"(octubre 4)

"por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y

"Considerando:

"Que por Decreto 2131 de 1976 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;

"Que en el penúltimo considerando del citado Decreto se dice:

"Que, además, junto con los hechos ante­riores han ocurrido otros, como frecuentes ase­sinatos, secuestros, colocación de explosivos e incendios, característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desver­tebren el régimen republicano vigente, hechos que atenían contra derechos ciudadanos recono­cidos por la Constitución y por las leyes y que son esenciales para el funcionamiento y preser­vación del orden democrático, propio del estado de derecho';

"Que últimamente se ha intensificado la de­lincuencia organizada en algunas regiones del territorio nacional por el uso indebido de aero­puertos, aeronaves, embarcaciones marítimas y fluviales, y vehículos de transporte terrestre de procedencia nacional y extranjera, muchos de los cuales ingresan al país violando la soberanía nacional, para realizar actividades ilícitas tales como tráfico de estupefacientes y contrabando de café, en conexión con el comercio ilícito de armas, que generan, a su vez, otras conductas como concusiones y cohechos corruptores en alto gra­do de la moral de los funcionarios con deterioro de la misión fundamental del Estado, lo cual constituye otro factor de perturbación del orden público;

"Que es deber del Gobierno prevenir y repri­mir estos hechos tomando las medidas conducen­tes al restablecimiento de la normalidad,

"Decreta:

"Artículo 1°. Sin perjuicio de las acciones pe­nales a que hubiese lugar incurre en contraven­ciones y por consiguiente será responsable, salvo fuerza mayor, caso fortuito, orden de autoridad competente o enajenación mental:

"a) La tripulación y el dueño, tenedor o ex­plotador de aeronaves de servicio privado o co­mercial que:

"1° Aterrice en aeropuerto o pistas no auto­rizados por el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, o que opere en aeropuertos autorizados fuera de los horarios establecidos pa­ra tal fin.

"2° Sea operada sin llevar a bordo los docu­mentos que acrediten su nacionalidad y la au­torización del plan de vuelo correspondiente y demás documentos que exijan los reglamentos aeronáuticos.

"3° La interne en el país o la conduzca al exterior sin cumplir los requisitos exigidos en las leyes y reglamentos.

"4° Emprenda vuelo o lo varíe sin autoriza­ción o sin el plan de vuelo correspondiente, sin notificar tal decisión a una torre de control.

"5° No presente, después de aterrizar, la do­cumentación reglamentaria a las autoridades competentes.

"6° Demore injustificadamente el tránsito en­tre dos o más aeropuertos especificados en el plan de vuelo.

"7° Use indicativos, letras o números distin­tos a los que correspondan a la matrícula legal de la aeronave.

"b) La tripulación de aeronave de servicio privado o comercial, en vuelo o en tierra, que incumpla las órdenes de las autoridades militares, de policía o de la Aeronáutica Civil, relativas a su ruta, patrones de vuelo, decolaje o aterrizaje.

"c) El dueño, poseedor o arrendatario de predios donde:

"1° Existan o se construyan pistas de aterri­zaje sin autorización del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil.

"2° Aterricen aeronaves, sin autorización de la Aeronáutica Civil, o sin causa justificada y no dé inmediato aviso a las autoridades locales, o de la Aeronáutica Civil, o de Policía en su defecto.

"3° Existan pistas o campos de aterrizaje con licencia otorgada por la Aeronáutica Civil que no dé inmediato aviso a las autoridades locales o de la Aeronáutica Civil, o en su defecto a las autoridades de Policía, del decolaje o aterrizaje de aeronaves en las circunstancias previstas en el literal a) del presente artículo.

"d) El comandante, capitán, patrón, arma­dor o propietario de una embarcación marítima o fluvial, o quien la haya tomado en arriendo o fletamento, que:

"1° No cumpla con las disposiciones de las autoridades competentes, en lo relacionado con zarpes o arribo a puertos.

"2° Atraque en muelles o sectores de playa o riberas no autorizados.

"3° Cambie injustificadamente el puerto de destino.

"4° Demore injustificadamente el tránsito entre dos puertos.

"5° Efectúe embarco o desembarco no autori­zado de personas o carga.

"6° Durante la navegación incumpla órdenes de las autoridades militares, navales, de policía, aduaneras o portuarias, marítimas y fluviales, y

"7° En general, quien no cumpla las disposi­ciones vigentes de autoridad competente sobre regulación de tráfico marítimo y fluvial.

"e) El dueño, conductor, tenedor o arrenda­tario de vehículos terrestres que:

"1° Transporte mercancías sin las guías de tránsito o documentos exigidos por las leyes o reglamentos, o

"2° Transporte mercancías de uso prohibido.

"Artículo 2°. Las contravenciones a que se re­fiere el artículo anterior darán lugar a las si­guientes sanciones:

"a) Multa de $ 100.000 a $ 5.000.000, a favor 1 de los Tesoros Departamental, Intendencial o Comisarial, respectivos.

"b) Decomiso de la aeronave, embarcación o vehículo utilizado para realizarlas.

"c) Cancelación de las licencias de vuelo, na­vegación o conducción, cuando se trate de tri­pulación de aeronaves, embarcación o conductor de vehículos terrestres.

"d) Cancelación de los permisos o licencias de operación de aeropuertos, empresas explotadoras de la aeronave, embarcación o vehículo auto­motor.

"Las sanciones establecidas en los literales c) y d), serán impuestas por las autoridades competentes del ramo.

2Las sanciones de que trata el presente ar­tículo no se excluyen entre sí y, por tanto, se aplicarán conjuntamente cuando las circunstan­cias así lo permitan.

"Parágrafo. El que colabore en cualquier for­ma en la ejecución de los hechos descritos como contravención en el presente Decreto, quedará sometido a la pena prevista disminuida hasta la mitad. El instigador o autor intelectual de la contravención, incurrirá en la misma pena pre­vista para los sujetos señalados en el artículo 1° de esta providencia.

"Artículo 3°. Sin perjuicio de las funciones asignadas a otras autoridades, las Fuerzas Mi­litares y de Policía Nacional, efectuarán opera­ciones de control y patrullaje, tendientes a la vigilancia de las actividades enunciadas en el artículo 1° de este Decreto y los contraventores quedarán sujetos a la acción de dichas Fuerzas, cuando se opongan a su control, o ejecuten he­chos que indiquen su propósito de huir después de haber recibido orden de permanecer en un sitio específico, de aterrizar, o de tomar deter­minado rumbo.

"Artículo 4°. Las mercancías y demás ele­mentos que sean decomisados en las circunstan­cias previstas en este Decreto, serán puestos a órdenes de las entidades competentes, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a su re­tención. Las armas, municiones y explosivos se entregarán al Comando General de las Fuerzas Militares, desde su aprehensión.

"Las aeronaves, embarcaciones y vehículos te­rrestres se entregarán bajo custodia al Coman­dante de Brigada o Fuerza Naval o Comando Aéreo, en cuya jurisdicción se realice la aprehen­sión, dentro de las veinticuatro (24) horas si­guientes a tal hecho.

"Artículo 5°. Con fundamento en los informes sobre aprehensión que le rindan los Comandan­tes de Brigada o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía, o Resguardo de Aduanas, o cualquiera otra autoridad, el Gobernador, In­tendente o Comisario impondrá las sanciones es­tablecidas en los literales a) y b) del artículo 2° de este Decreto de conformidad con el si­guiente procedimiento:

"a) El Gobernador, Intendente o Comisario adelantará personalmente la investigación o po­drá comisionar al respectivo secretario de gobier­no, para que actúe como funcionario de instruc­ción.

"b) Se oirá en descargos al contraventor den­tro de las veinticuatro (24) horas siguientes al conocimiento de los hechos, diligencia para la cual deberá estar asistido de un apoderado.

"c) A partir del día siguiente al de la dili­gencia descrita en el literal anterior, empezará a correr un término de cinco (5) días para prac­ticar las pruebas que hubieren sido solicitadas por el imputado, su apoderado, o decretadas de oficio.

"d) Si dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al conocimiento de los hechos no hu­biere sido posible oír en descargos al contra­ventor por no haber comparecido, se le empla­zará por edicto que permanecerá fijado durante dos (2) días en la Secretaría de la Gobernación, Intendencia o Comisaría. Si vencido este plazo no compareciere, se le declarará contraventor ausente y se le nombrará defensor de oficio para que actúe hasta la terminación del diligenciamiento.

"e) Transcurridos los anteriores términos, el Gobernador, Intendente o Comisario dictará la correspondiente resolución escrita y motivada, en la que se hará constar la identificación del contraventor y el hecho que se le imputa. Si dentro de la investigación no se acreditaren ex­plicaciones satisfactorias respecto a los hechos que la motivaron, se impondrá pena de multa y se determinará el decomiso de los medios de transporte, indicando en la misma providencia su destinación, así: las aeronaves al servicio de la Fuerza Aérea, las embarcaciones al servicio de la Armada Nacional y los automotores te­rrestres al servicio del Ejército o de la Policía Nacional o de cualquiera otra entidad oficial.

"f) Cuando no se pudiere establecer la iden­tidad del contraventor y en la realización del hecho abandonare los medios de transporte utili­zados, la resolución decretará el decomiso de los mismos.

"Si el sindicado no resulta responsable, me­diante resolución motivada se dispondrá la devo­lución de los bienes que le fueron incautados.

"Parágrafo 1°. Contra las resoluciones que dic­ten los Gobernadores, Intendentes o Comisarios a que se refiere este artículo, solamente procede el recurso de reposición, el cual deberá ser in­terpuesto dentro de los tres días siguientes a su notificación y resuelto dentro de los cinco (5) días siguientes a su interposición.

"Parágrafo 2°. Las multas que los Goberna­dores, Intendentes y Comisarios impongan a los contraventores del presente Decreto, se pagarán dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la respectiva reso­lución. Si no fueren pagados dentro de dicho término, se conmutarán por arresto a razón de un (1) día por cada $ 500.00, sin sobrepasar de un (1) año de arresto.

"Artículo 6°. En caso de que por sentencia ejecutoriada de autoridad competente se revo­care la resolución del Gobernador, Intendente o Comisario respectivo y, consecuencialmente, se dispusiere la devolución del bien decomisado, éste se restituirá en el estado en que se encuen­tre una vez que el interesado cancele los gastos de mantenimiento, conservación y vigilancia, que fueren del caso.

"Artículo 7°. El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende las dispo­siciones que le sean contrarias.

"Comuníquese y publíquese".

Consideraciones:

1ª El Decreto transcrito tiene la firma del Presidente de la República y de todos los Mi­nistros del Despacho Ejecutivo, con lo cual se cumplen las exigencias formales para su correc­ta expedición, amparado a su vez, por la declara­toria de estado de sitio, según el Decreto número 2.131 de 1976, vigente aún.

2ª Misión fundamental y esencial del gober­nante, luego de garantizar la subsistencia de las instituciones patrias, es la de proteger la vida, la honra y los bienes de los gobernados para buscar el progreso colectivo y la satisfacción de las necesidades generales y particulares. Por esta razón la Constitución Política de la República le asigna directamente al Gobierno la función de "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado" (120-7). Esta función no es solo una facultad que se pueda o no ejercer; ante todo un man­dato u obligación ineludible, para lo cual se in­viste al Ejecutivo de las atribuciones necesarias, pudiendo adoptar, por medio de decretos legis­lativos, las medidas conducentes a la finalidad que se le encomienda.

Tanto la declaratoria de turbación del orden público sin que existan los casos que autorizan la adopción de tal medida, como el exceso en su ejercicio o la demora en restablecerlo jurídica­mente, habiéndose extinguido la perturbación, acarrearán al Gobierno responsabilidad política deducible por el Congreso.

La norma reguladora del estado de sitio (Art. 121) exige que las medidas adoptadas por el Gobierno tengan relación de causalidad entre­ los motivos que se invocaron para su declaratoria y la conservación o restablecimiento de la normalidad. Por otra parte, podría considerarse que la calificación de la conducencia al restablecimiento del orden fuera de omnímoda decisión, del Gobierno por la responsabilidad posterior de sus actos; empero, la Constitución señala como requisito de validez de los decretos expedidos que se sujeten a los precisos límites indicados en la Carta; el sometimiento a esos límites, no puede, por consiguiente, ser discrecional de quien, adopta la medida, sino que debe someterse al control jurisdiccional que el mismo estatuto encomienda a la Corte Suprema ; la obligación de conservar o restablecer el orden público con me­didas adecuadas y la de impedir el ejercicio abusivo en la adopción de tales medidas, deslinda las funciones asignadas a las Ramas Ejecutiva y Jurisdiccional del Poder Público; la responsabilidad posterior del Gobierno por el exceso o el uso indebido de las facultades es atribución que corresponde al Congreso.

3ª Los nuevos hechos sobre tráfico de estupefacientes, considerados por el legislador transitorio en esta emergencia política como contravenciones han sido aceptados por la Corte como parámetro para medir la relación entre las causales de la perturbación y los precisos límites exigidos por la Constitución a fin de encontrar el sometimiento de las medidas al estatuto superior.

Al revisar esta corporación la constitucionali­dad del Decreto legislativo número 70 de 1978, referente a operaciones militares planeadas para prevenir o reprimir la producción, procesamiento y tráfico de estupefacientes, se dijo:

"El Decreto tiene una evidente conexión con las causas determinantes y sobrevinientes de la perturbación del orden que sufre el país. Pues, de una parte, el considerando 8° del Decreto 2131 de 1976 por el cual se declaró el estado de sitio, señala como una de sus causas 'los frecuentes asesinatos, secuestros, colocación de explosivos e incendios, característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desver­tebran el régimen republicano vigente...'; y de otro, es hecho público y notorio que la frecuencia que en los últimos meses causa el delito de secuestro, tanto como los relacionados con la producción, procesamiento y tráfico de estupefa­cientes, han creado una justificada alarma social que exige medidas adecuadas para su contención". (Sentencia de fecha, marzo 9 de 1978). (F. C. No. 106 - pág. 369).

4ª El Decreto en estudio tipifica en su artículo 1° como contravenciones determinadas conduc­idas referentes a tránsito aéreo, marítimo, fluvial y terrestre, sin perjuicio de las sanciones penales ya establecidas en leyes anteriores. En el artículo 2° se establecen las penas correspondientes a tales infracciones.

Los artículos 3° y 4° atribuyen funciones de vigilancia a las Fuerzas Militares y de Policía y señalan los destinatarios de las mercancías y elementos que sean decomisados.

El artículo 5° da competencia a los Gobernadores, Intendentes y Comisarios para imponer las penas, indicando el procedimiento para ello y los recursos pertinentes contra las resoluciones que dicten.

El artículo 6° autoriza la devolución de los efectos cuando así lo ordene sentencia ejecuto­riada de autoridad competente; y, finalmente, el artículo 7° determina la vigencia del decreto y suspende las disposiciones contrarias.

5ª Aunque la Constitución autoriza al Gobier­no para restringir el derecho de locomoción es­pecialmente durante el estado de sitio, es nece­sario confrontar las normas reguladoras de ese derecho para deducir si se sujetan a todos los preceptos de la Carta, a fin de que tal restric­ción no exceda los límites del artículo 121.

6ª Un estudio detallado del Decreto 2144 de 1978 induce a la Corte a considerarlo en general sujeto a las prescripciones de la Constitución y en particular a la normatividad del artículo 121 de la misma.

Sin embargo, se encuentran disposiciones como estas, que por su imprecisión conducen a la inexequibilidad.

La frase "y demás documentos que exijan los reglamentos aeronáuticos" que hace parte del numeral 2° letra a) del artículo 1°; el numeral 5°, letra d) del mismo artículo que dice: "efec­túe embarco o desembarco no autorizado de per­sonas o carga".

El numeral 7° de la misma letra, que dice: "en general, quien no cumpla las disposiciones vigentes de autoridad competente sobre regula­ción de tráfico marítimo y fluvial".

El numeral 1° de la letra e) del mismo ar­tículo, que dice: "transporte mercancías sin las guías de tránsito o documentos exigidos por las leyes o reglamentos".

La parte final del artículo 3° que dice: "o ejecuten hechos que indiquen su propósito de huir después de haber recibido orden de per­manecer en un sitio específico, de aterrizar, o de tomar determinado rumbo".

7ª La razón de la inconstitucionalidad de las disposiciones transcritas, como ya se anotó, es la de que carecen de la precisión, objetividad y cer­teza que deben configurar las contravenciones, en guarda de la libertad y la seguridad jurídica de los particulares y en previsión de aplicacio­nes arbitrarias e injustificadas de sanciones. Ade­más de esa imprecisión resulta también que no aparece evidente la conexidad entre esas vagas disposiciones y el orden público por ser com­prensivas de una indefinida variedad contravencional no vinculada necesariamente a la situa­ción de perturbación que se pretende superar. Porque no toda o cualquiera infracción de las regulaciones del tráfico aéreo, marítimo, fluvial, o terrestre es conexa con el orden público, ni toda violación del orden jurídico afecta el orden público tutelado en el artículo 121 de la Cons­titución. Estas infracciones deben ser investiga­das y sancionadas de acuerdo con las regulacio­nes ordinarias de tiempo normal y no con las excepcionales del estado de sitio.

Finalmente, la parte última del artículo 6°, que dice: "en el estado en que se encuentren una vez que el interesado cancele los gastos de mantenimiento, conservación y vigilancia que fueren del caso", pugna con el artículo 30 de la Constitución.

Las disposiciones transcritas en la considera­ción 6ª de esta sentencia, vulneran los artículos 16, 23, 32, 39 y 46 de la Constitución; y en es­pecial la parte final del artículo 6° que se declara inexequible, pugna con el artículo 30 de la Carta.

Por lo expuesto la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Cons­titucional y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Primero. Son inexequibles: la frase "y demás documentos que exijan los reglamentos aeronáu­ticos" que hace parte del numeral 2°, letra a) del artículo 1°; el numeral 5°, letra d) del mismo artículo que dice: "Efectúe embarco o desem­barco no autorizado de personas o carga". El numeral 7° de la misma letra, que dice: "En general, quien no cumpla las disposiciones vi­gentes de autoridad competente sobre regulación de tráfico marítimo y fluvial"; el numeral 1° de la letra e) del mismo artículo, que dice: "Trans­porte mercancías sin las guías de tránsito o do­cumentos exigidos por las leyes o reglamentos"; la parte final del artículo 3° que dice: "o eje­cuten hechos que indiquen su propósito de huir después de haber recibido orden de permanecer en un sitio específico, de aterrizar, o de tomar determinado rumbo"; y la parte final del ar­tículo 6° que dice: "en el estado en que se en­cuentren una vez que el interesado cancele los gastos de mantenimiento, conservación y vigi­lancia que fueren del caso", del Decreto número 2144 de 1978.

Segundo. Es EXEQUIBLE el Decreto número 2144 de 4 de octubre de 1978 en todo el resto de las disposiciones que no se han transcrito en el punto primero de esta parte resolutiva.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y ar­chívese el expediente.

Luis Sarmiento Buitrago, Presidente; Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, José María Esguerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, Germán Giraldo Zu­luaga, Antonio Alvira Jácome, José Eduardo Gnecco C., Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Gómez Uribe, Juan Hernández Sáenz, Juan Manuel Gutiérrez L., Alvaro Luna Gómez, Her­nando Tapias Bocha, Alberto Ospina Botero, Luis Enrique Romero Soto, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Bojas Otálora, Ricardo Uribe Holguín, Humberto Murcia Ballén, Fernando Uribe Restrepo, José Ma­ría Velasco Guerrero.

Carlos Guillermo Rojas Vargas

Secretario General.

Salvamento de voto

de los Magistrados José María Velasco Guerrero, Juan Hernández Sáenz, Fernando Uribe Restrepo y Juan Manuel Gutiérrez Lacouture.

Referencia: Revisión constitucional del De­creto legislativo 2144 de 1978.

Preceptúa nuestra Constitución que los par­ticulares sólo responden ante las autoridades por el quebranto de ella misma o de las leyes (Art. 20). O sea, que pueden obrar lícitamente dentro del marco de la una y las otras sin necesidad de autorización de funcionario público, salvo para aquellas actuaciones en que tales estatutos la de­manden.

Lo normal y general para el gobernado entonces la libertad de conducta y que sólo le sea ilícito e incluso punible lo prohibido por la Carta o por las leyes.

La prohibición debe ser previa, definida en sus límites y expresa para que su desconocimiento pueda ser reprimido por la autoridad. Así se desprende sin lugar a dudas de la garantía concedida a los habitantes del país por el artículo 23 de la Constitución.

Como se deduce de su propio tenor, ambos textos de la Carta Fundamental rigen de manera invariable, sea en tiempo de paz o en períodos de anormalidad.

Resalta así con evidencia incontrastable que cuando el artículo 1°, aparte d), del ordinal Decreto legislativo 2144 de 1978, declara incursos en contravención, sancionable conforme al Decreto, al Comandante, Capitán, patrón, armador o propietario de nave marítima o fluvial que "atraque en muelles o sectores de playa o riberas no autorizados", según voces textuales del ordinal, que subrayamos, infringe de manera directa lo estatuido en los artículos 20 y 23 de la Constitución.

En efecto, si de acuerdo con el primero de ellos, el gobernado sólo debe abstenerse de hacer lo prohibido, no puede incluirse dentro de lo ilícito el llegar a puerto simplemente "no autorizado", expresión que de ningún modo es equi­valente a decir que un puerto está vedado para su utilización por las gentes.

Y, si conforme al artículo 23, la conducta sancionable debe estar definida por la ley, con el fin de que el gobernado sepa a ciencia cierta qué debe abstenerse de hacer para no incurrir en responsabilidad frente a las autoridades, ese mandato de la Carta no se cumple cuando el ordinal que se analiza alude vaga y escuetamente "a sectores de playa o riberas no autorizados", pero tampoco prohibidos, para el atraque de embarcaciones.

Ha debido entonces la Corte declarar inexe­quible el ordinal 2° de que se trata, al revisar por el aspecto constitucional el Decreto legislativo 2144 de 1978. Pero como la decisión mayoritaria fue distinta, dejamos así expuestos los motivos de nuestra discrepancia con ella.

Fecha ut supra.

José María Velasco Guerrero, Juan Hernán­dez Sáenz, Fernando Uribe Restrepo, Juan Ma­nuel Gutiérrez L.

Aclaración de voto.

Revisión del Decreto legislativo 2144 de 4 de octubre de 1978.

Considero oportuno dejar constancia de las reservas que tuve oportunidad de exponer du­rante el debate sobre constitucionalidad del De­creto en referencia.

Reiterada jurisprudencia -que comparto ple­namente-, indica que la clave de la constitu­cionalidad de los decretos extraordinarios dic­tados en uso de las atribuciones excepcionales del artículo 121 de la Carta, no es otra que la conexidad directa entre las medidas que se adop­tan mediante tales decretos y las causas de tur­bación del orden público. Bien es cierto que el Gobierno es autónomo para detectar y evaluar las circunstancias que en un momento dado, a su juicio, determinen una conmoción interior de magnitud y gravedad suficientes -según su leal saber y entender- que justifiquen la declaratoria de turbación del orden público y el consiguien­te implantamiento del estado de sitio. También es evidente que el Gobierno actúa en el ámbito de su propia e intransferible responsabilidad política cuando escoge determinadas medidas concretas como conducentes, eficaces u operantes para hacer frente a la perturbación. La corres­pondencia o coherencia entre las causas, de apre­ciación subjetiva, y las medidas especiales con­tingentes, sí debe ser de todos modos objetiva, clara e inequívoca, para dar cumplimiento al artículo 121.

La razón de ser del Decreto que se revisa fue consignada por el Gobierno en los siguientes términos:

"Que últimamente se ha intensificado la de­lincuencia organizada en algunas regiones del territorio nacional por el uso indebido de aero­puertos, embarcaciones marítimas y fluviales, y vehículos de transporte terrestre de procedencia nacional y extranjera, muchos de los cuales in­gresan al país violando la soberanía nacional, para realizar actividades ilícitas tales como trá­fico de estupefacientes y contrabando de café, en conexión con el comercio ilícito de armas, que generan a su vez otras conductas como concu­siones y cohechos corruptores en alto grado de la moral de los funcionarios con detrimento de la misión fundamental del Estado, lo cual cons­tituye otro factor de perturbación del orden pú­blico". (Subrayo).

Para afrontar estas perturbaciones precisas, tal como las declara el Gobierno al expedir el Decreto que se revisa, éste se limita básicamente a crear contravenciones penándolas con fuertes sanciones pecuniarias, que llegan a multas hasta de $ 5.000.000 y al decomiso de aeronaves, em­barcaciones y automotores. Es clara la corres­pondencia entre estas medidas y los tráficos ilí­citos de que dan noticia los considerandos. Pero nada se dispone en relación con las "concusiones y cohechos", generados por aquellos tráficos, y que constituyen "otro factor de perturbación del orden público".

Podría pensarse, sin invadir abiertamente el campo práctico de la conducencia, que amenazan a la "delincuencia organizada" con cuantiosas sanciones económicas es medida eficaz para agra­var concusiones y cohechos, de suerte que por tratar de enfrentar un factor de perturbación del orden público, se está agravando otro factor de tal perturbación. O sea que el Decreto que se revisa -considerado aisladamente como es menester desde el punto de vista normativo- resulta coherente en una parte y contraprodu­cente en otra, si se le analiza a la luz de los mo­tivos que expresamente lo justifican. Más aún: podría pensarse con base en leyes sociológicas elementales e invariables, que si no se atiende debidamente al segundo aspecto, tampoco se po­drá enfrentar con éxito el primero. Así se desprende -repito- de los considerandos mismos del Decreto.

La incoherencia es manifiesta. Sin embargo, se la puede considerar tan sólo como un vacío, un gran vacío, que por pertenecer al campo de la eficacia operativa, de la exclusiva responsabi­lidad del Gobierno, no podría conducir a un juicio de inexequibilidad por incongruencia ob­jetiva dé carácter normativo. Esta consideración me ha llevado a votar la exequibilidad del De­creto, aunque con salvedades fundadas en con­sideraciones distintas a las precedentes.

Pienso, sin embargo, que es oportuno y con­veniente hacer notar ese vacío, así sea aparente, y señalar esa incongruencia, así sea formal. El Decreto en revisión hubiera tenido piso mucho más firme frente al artículo 121 de la Carta, si hubiera incluido medidas contra la perturbación del orden público causada por la concusión y el cohecho, o si al menos el Gobierno hubiera anun­ciado simultáneamente cómo piensa afrontar esta otra perturbación que declara, aunque fuera con medidas administrativas o de policía.

Fernando Uribe Restrepo.