Norma demandada: Control de constitucionalidad al Decreto Legislativo No.2132 de 1976, por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablemiento <sic>.
ESTADO DE SITIO
Licencias profesionales: las medidas que adopte el Presidente en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 C. N., deben estar directamente encaminadas al restablecimiento del orden pues, de lo contrario, se desvían de la finalidad constitucional; por ello, no es adecuado que a través de decretos legislativos se dicten medidas modificatorias de los reglamentos de las profesiones.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
(Magistrados ponentes: doctores José Gabriel de la Vega y Alvaro Luna Gómez) (sobre el artículo 5º).
Aprobado por acta número 37 de 18 de noviembre de 1976.
Bogotá, D. E., 18 de noviembre de 1976.
Corresponde a la Corte de acuerdo con el parágrafo del artículo 121 de la Carta Política, decidir sobre la constitucionalidad del siguiente
"DECRETO NUMERO 2132 DE 1976
"(octubre 7)
"por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablemiento <sic>.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y en desarrollo del Decreto 2131 de 1976,
Decreta:
"Artículo 1º. Mientras se mantenga el estado de sitio en el territorio nacional, los alcaldes municipales podrán aplicar las siguientes medidas:
"a) Toque de queda.
"b) Prohibición de expendio y consumo de bebidas embriagantes en establecimientos abiertos al público.
"c) Prohibición de manifestaciones, desfiles y reuniones públicas.
"Artículo 2º. Los empleados públicos y trabajadores oficiales escalafonados en las carreras administrativa, docente, carcelaria y penitenciaria y diplomática y consular, que participen en huelgas o en reuniones tumultuarias, o que entraben o impidan la prestación del servicio, o que inciten a participar en los hechos aquí expresados podrán ser suspendidos en sus empleos, sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión, que no será menor de seis meses ni mayor de doce.
"La suspensión del personal escalafonado se hará por la autoridad que hizo el nombramiento.
"Artículo 3º. Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, quedan suspendidas las normas concernientes a los derechos, garantías y demás efectos de dichas carreras.
"Artículo 4º. Constituirá causal de terminación de los contratos de trabajo de quienes no están escalafonados y de los de prestación de servicios, celebrados con particulares por entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal, incluidas las descentralizadas, la participación del trabajador o del contratista en cualquiera de los hechos determinados en el artículo 2º.
"Artículo 5º. Sin perjuicio de las sanciones establecidas en el Código Penal, en tratándose de profesiones liberales, el Gobierno podrá suspender hasta por un año la licencia o matrícula del profesional que incurra en alguno de los hechos contemplados en los artículos 184, 209, 298 y 308 del Código Penal, o que promueva, dirija u organice cualquiera de las actividades referidas en el artículo 2º del presente Decreto.
"Artículo 6º. La vigilancia del cumplimiento del presente Decreto en cuanto se refiere al personal docente, carcelario y penitenciario y diplomático y consular, será ejercida por la entidad nominadora. La del personal de carrera administrativa será de cargo del Departamento Administrativo del Servicio Civil.
"Artículo 7º. El presente Decreto rige desde su expedición.
"Comuníquese y cúmplase".
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El acto en estudio deriva del Decreto legislativo número 2131 de 1976, por el cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, declarado constitucional en sentencia de fecha cuatro del mes ele noviembre de 1976; y, de consiguiente, expedido con la debida competencia. Aparece firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros, requisito de validez que acredita su texto, autenticado en copia por la Secretaría General de la República.
El ciudadano Gelasio Cardona Serna impugnó solamente la corrección del artículo 5º copiado.
El Procurador General de la Nación sigue idénticas opiniones, y afirma, en primer término:
"5. En el examen del Decreto legislativo 2132 de 1976 se observa en primer término que sus normas son de carácter transitorio, de vigencia temporal, pues por su misma naturaleza jurídica y conforme a lo anotado anteriormente, dejarán de regir automáticamente al levantrase <sic> el estado de sitio, así en algunos de sus artículos (2º, 4º y 5º), no se indique expresamente su precariedad.
"6. Las medidas contempladas en el artículo 1º del decreto (toque de queda, prohibición de expendio y consumo de bebidas embriagantes en establecimientos abiertos al público y prohibición de manifestaciones, desfiles y reuniones públicas), son notoriamente conducentes al control del orden público. La autorización a los alcaldes para aplicarlas en casos particulares inviste a tales funcionarios de la condición de agentes del Presidente de la República para el ejercicio de la función que le atribuye el artículo 120-7 del estatuto fundamental.
"Estimo constitucionales estas restricciones temporales de la libertad personal
"Por lo demás, el precepto es reproducción textual del artículo 1º del Decreto legislativo 1142 de 1975, expedido también en circunstancias de conmoción interior y que la Corte Suprema declaró constitucional en sentencia de 10 de julio de 1975 (v. Foro Colombiano, tomo XIII, página 73).
"7. Análoga observación puede hacerse respecto de otros artículos del Decreto 2132, en relación con sus equivalentes del Decreto legislativo 528 de 1976, así: el artículo 2º, igual a los incisos primero y segundo del artículo 1º; el artículo 3º, igual al 2º; el 4º, igual al del mismo número, y el 6º, sustancialmente igual al 6º y con redacción más técnica. Como es sabido, los preceptos citados del Decreto 528 fueron declarados exequibles por la Corte en sentencia de 22 de abril de 1976 (v. Foro Colombiano, tomo xiv, página 443)".
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Evidentemente, las razones apuntadas por el Jefe del Ministerio Público llevan a una conclusión de constitucionalidad, por razones expuestas en sentencias anteriores de la Corte, y que respaldan hoy la corrección de los artículos 2º, 3º, 4º, 6º y 7º del Decreto 2132. En efecto, se trata de medidas que por sí denotan que conviene o se impone tomarlas, en lugares determinados, cuando surgen desórdenes que ellas pueden corregir. Nada más natural que se prevea la legitimidad de su empleo. Como se consideran, a justo título, prevenciones locales, es indicado que se dé la facultad de dictarlas a los alcaldes. Nótese que la conexidad entre las providencias mencionadas y el estado de sitio es obvia. Por ello el Decreto 1142 de 1975, cuyo artículo 1º reproduce el Decreto 2132, también en su disposición inicial, se declaró exequible por la Corte en sentencia del 10 de julio de 1975 relativa, a la misma cuestión, exactamente.
En cuanto a los artículos 2º y 3º del Decreto 2132, ya la Corte ha tenido ocasión de pronunciarse, en puntos similares, así:
"Como puede observarse, se trata de disposiciones encaminadas a prevenir perturbaciones en los servicios públicos, y a garantizar el funcionamiento de los mismos, lo que constituye deber esencial del Gobierno. En efecto, el derecho de huelga, reconocido y garantizado en el artículo 18 de la Constitución como instrumento de lucha de las clases trabajadoras, destinado a obtener reivindicaciones económicas y una más equitativa distribución de la riqueza que en el sector privado, se encuentra despojado de tal garantía en los servicios públicos y allí lo prohíbe la ley. Tal prohibición se justifica en razones de orden superior como son el asegurar la continuidad en los servicios públicos y la firmeza de las instituciones. Cuando el decreto que se revisa sanciona disciplinariamente con suspensión no remunerada, de seis a doce meses, a todos los funcionarios y trabajadores oficiales de cualquier carrera de servicio, con excepción de la judicial y de la militar, que participen en tales huelgas, así como en los demás actos que él menciona, no hace cosa distinta de facilitar el cumplimiento de aquel deber, pues la circunstancia de pertenecer a tales carreras no excusa a los servidores del Estado de cumplir rigurosamente con sus obligaciones, ni al Gobierno de la obligación que le impone el precepto 120-7 de la Constitución, en concordancia con el 121, de mantener el orden público y de responder por él.
"La circunstancia de que para proceder a dicha suspensión no se sigan los procedimientos administrativos señalados para tiempos normales, no significa que se haya quitado a dichos funcionarios el derecho de defensa, pues éste no está en juego, sino más propiamente la tutela de presuntos derechos privados, que sigue vigente y en manos de las jurisdicciones competentes...
"Lo que no se puede sostener jurídicamente, es que sea válida o defensable la actuación contra el orden legal de quienes lo hacen amparados en un estatuto de servicio, y sea, en cambio, constitucional la del Gobierno que, en guarda de tales instituciones, y en estado de sitio, se ve precisado a suspender las garantías de tal estatuto".
(Sentencia, de 22 de abril de 1976).
Relativamente al artículo 4º es oportuno transcribir el siguiente paso de la misma sentencia de 22 de abril:
"Las disposiciones del artículo 4º del Decreto están, de igual modo, encaminadas a mantener, mediante sanciones disciplinarias, el orden, o a restablecerlo si fuere perturbado, cuando trabajadores oficiales no escalafonados en ninguna carrera participen en los hechos señalados en el artículo 1º es decir, en huelgas o reuniones tumultuarias, o en actos que entraben o impidan la prestación de los servicios públicos o que inciten a participar en los mismos hechos.
"Ciertamente se crea aquí una causal de terminación de contratos, que debe operar normalmente a partir de la vigencia del decreto, pero que no viola ningún derecho adquirido, porque nadie lo tiene a ser mantenido en el empleo, público o privado, cuando ha violado las leyes u obligaciones de su cargo. La tesis contraria conduciría necesariamente a la imposibilidad de mantener la autoridad y el funcionamiento normal de la Administración Pública, y si normalmente y lo que es más grave, en estado de sitio, el Gobierno estuviera obligado a mantener contratos con personas que están actuando fuera de la ley o contra ella".
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El artículo 5º del decreto que se viene examinando viola garantías consagradas en la Constitución, por cuanto permite suspender hasta por un año la licencia o matrícula del profesional que incurra en los hechos contemplados en los artículos 184, 209, 298 y 308 del Código Penal, sin perjuicio de las sanciones establecidas en esas mismas normas y por cuanto no señala procedimiento alguno para llegar a decretar esas suspensión.
En efecto:
Tratándose del orden público del país, la finalidad de los poderes extraordinarios que la regla 121 de la Constitución le concede al Presidente de la República es la de conseguir el restablecimiento de la normalidad perdida por causa de la conmoción interior no combatible por los medios establecidos dentro de la normalidad ordinaria, para que cumpla así el Jefe del Estado con la obligación que le impone el ordinal 7º del artículo 120 de conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
De donde resulta incontrastable que las medidas que adopte el Presidente en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 deben estar directamente encaminadas al restablecimiento del orden público pues, de lo contrario, se desvían de la finalidad constitucional de esos poderes extraordinarios y así aquéllas vienen a ser inexequibles.
No es adecuado entonces, conforme a esos principios, que a través de decretos legislativos se dicten medidas modificatorias de los reglamentos de las profesiones, cuyo cauce normal es el Congreso, según lo enseña el artículo 39 de la Constitución, porque su vinculación con el restablecimiento del orden público no resulta establecida en forma alguna.
Se concluye así que el aludido artículo 5º que se examina, es violatorio de los artículos 121 y 39 de la Carta.
Agrégase a lo anterior, como otro quebranto que la norma infiere a los derechos individuales, el silencio que guarda el decreto sobre el procedimiento que se ha de seguir para aplicar esas sanciones, lo que permite suponer que puedan deducirse de plano, contrariándose, como lo anota el Procurador, el artículo 26 de la Carta, que garantiza a los gobernados que se les juzgue por medio de procedimientos ciertos y preestablecidos.
Sin que sea dable presumir que el Ejecutivo ha omitido señalarlo porque considera que deben aplicarse las disposiciones procesales ordinarias, puesto que no se sabría si ha de acudirse a las de policía, ya que la norma en examen se refiere a las contravenciones que contempla el artículo 1º del mismo decreto, o a las que contiene el Código de Procedimiento Penal porque también hace referencia a delitos.
Y se ignoraría si deben aplicarse en cada caso los procedimientos ordinarios o los especiales.
O sea que, en definitiva, la norma en comento es abiertamente inconstitucional por lo que habrá de declararse así en la parte resultiva <sic> de esta providencia.
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Los artículos 6º y 7º no suscitan reparos.
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Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la competencia que le dan el parágrafo del artículo 121 y el 214 de la Constitución, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
1º Son EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º y 7º del Decreto 2132 del 7 de octubre de 1976, "por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablecimiento".
2º Es INEXEQUIBLE el artículo 5º del misino Decreto 2132 de 1976.
Publíquese, cópiese, comuníquese a la Presidencia de la República por medio de su Secretario General, insértese en la Gaceta Judicial y archívese.
Alejandro Córdoba Medina, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Aurelio Camacho Rueda, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez L., Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Hernando Rojas Otálora, Luis Enrique Romero Soto, Julio Salgado Vásquez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario.
Salvamento de voto.
Discrepamos, con el mayor respeto, de la parte resolutiva y sus razones, relativas al artículo 5º del Decreto 2132, por lo siguiente:
El artículo 5º dice:
"Artículo 5º. Sin perjuicio de las sanciones establecidas en el Código Penal, el Gobierno podrá suspender hasta por un año la licencia o matrícula del profesional que incurra en alguno de los hechos contemplados en los artículos 184, 209, 298 y 308 del Código Penal, o que promueva, dirija u organice cualquiera de las actividades referidas en el artículo 2º del presente Decreto".
El Procurador escribe sobre esta disposición:
"Pero lo que ha de resaltarse es que esta norma no establece ningún procedimiento para la imposición de la sanción de suspensión de la licencia o matrícula profesional, ni directamente, ni por reenvío expreso a alguno previamente establecido.
"De otra parte, la mención al 'Gobierno' como el competente para imponerla y el hecho de que uno de los principales motivos invocados para declarar el estado de sitio fue el del paro en el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, ' que afecta sus servicios médicos, paramédicos y complementarios', y el de solidaridad en 'otras entidades oficiales pertenecientes al Sistema Nacional de Salud' (considerandos del Decreto 2132 de 1976), son circunstancias que, entre otras, hacen imposible pensar que el procedimiento aplicable sea, por extensión o analogía, el previsto para las contravenciones en el Código Nacional de Policía o el del régimen disciplinario de alguna otra profesión.
"Debiéndose así entender el texto en el sentido de que la sanción la impone de plano el Presidente de la República., no se sabe con la firma de cuál Ministro, en única instancia y sin siquiera recurso de reposición, es decir, que no prevé, al menos, una averiguación sumaria y términos brevísimos para todas las actuaciones, estimo que ese artículo 5º es violatorio del artículo 26 de la Constitución en su inciso primero, por cuanto desconoce la garantía del debido proceso que implica la del derecho del acusado a ser oído".
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El artículo 5º establece un correctivo especial a los profesionales que ejerzan sus labores en uso de licencia o de matrícula expedidas de conformidad con la ley. La sanción hace parte de la reglamentación de la respectiva actividad, y, al instituirse por medio de un decreto con fuerza legislativa consulta el artículo 39 de la Carta Fundamental. Se prevé "suspender hasta por un año la licencia o matrícula" del infractor. Y los actos constitutivos de la previsión son los siguientes:
-Comisión en cualquier forma de violencia contra un empleado, funcionario público o encargado de un servicio público, o amenazas, para obligarlo a ejecutar u omitir algún acto de sus funciones.
-Incitación a otro u otros, de manera pública y directa, a cometer un delito determinado.
-Constreñir injustamente a otro, con violencias o amenazas, a hacer, tolerar u omitir alguna cosa.
-Impedir a otro el ejercicio de su industria, comercio u oficio, o forzarle a ejercerlos, o impedirle abrir o cerrar establecimiento u oficina de trabajo o negocio, o trabajar o dejar de trabajar en determinados días, todo fuera de los casos autorizados por la ley.
-Promover, dirigir, organizar o participar en huelgas o reuniones tumultuarias o entrabar o impedir la prestación del servicio encomendado a los empleados públicos y trabajadores oficiales o que .inciten a participar en los hechos que se enumeran en este párrafo.
Los actos referidos se describen "sin perjuicio de las sanciones establecidas en el Código Penal", esto es, independientemente de las nociones de delito y de pena, y en particular de los ilícitos contemplados en los artículos 184, 209, 298 y 308 del Código Penal. No se aprecian, pues, como hechos delictuosos sino como conductas únicamente contrarias al orden público, a la tranquilidad general, a la regular convivencia entre los asociados. Por ello tienen características policivas, y pertenecen a la llamada policía administrativa, bajo el imperio del derecho respectivo.
Y como cada uno de los casos enumerados consiste en atentados contra el orden y la libertad, el sancionarlos es conducente al restablecimiento del orden público que ellos, por naturaleza intrínseca, son capaces de perturbar. Negarlo, según escriben Procurador y sentencia, es caprichoso, o, mejor dicho, contraevidente.
El artículo 5º del Decreto 2132 contempla, desde el punto de vista material, conductas contrarias a los fines de policía y castiga su observancia, "en tratándose de profesiones liberales", con la suspensión por cierto tiempo de la licencia o matrícula necesarias para ejercerlas, a efecto de preservar o mantener el orden general hoy turbado. Se tiene, pues, en cuenta las implicaciones con el orden público de los actos materia de una represión administrativa peculiar y adecuada, la personalidad del transgresor, el grado de su educación y las circunstancias de las acciones u omisiones prohibidas; todo lo cual es muy adecuado al derecho policivo (así lo estatuye el C. N. de la materia) e independiente de la represión penal a que también hubiere lugar. Y en cuanto a. competencia se atribuye el conocimiento del asunto al Gobierno, es decir, al Presidente de la República y al Ministro o Ministros del Despacho correspondiente que lo constituyen (artículo 57 C. N.), o sea a las supremas autoridades administrativas del país (120, inc. 1 C. N.). Esta adcripción <sic>, por lo eminente, representa significativa garantía contra la arbitrariedad Su conocimiento, conforme a la ley, corresponde al Ministro respectivo, directamente, o, si el Gobierno lo prefiere, a Presidente y Ministro, actuando juntos. No podemos en este punto, tan diciente, compartir las consideraciones formuladas por la mayoría de la Corte y el Procurador, las cuales desconocen la importancia que se subraya y habla por sí sola. Y en cuanto al procedimiento mismo, existen las formalidades constitucionales de rigor (artículo 26), pues tratándose de un negocio policivo la competencia preexistente (el propio Decreto 2132) se halla legalmente preservada; y, de otra parte, el artículo 224 del Código Nacional de Policía, aplicable al asunto de autos, en su inciso primero manda: "El contraventor deberá ser oído previamente". Lo que supone indagación preliminar, adelantada en un Ministerio, exposición de hechos concretos; acriminación, traslado de cargos, derecho de defensa mediante audiencia, a favor de quien haya podido violar el artículo 5º en relación con el 2º del Decreto que se analiza, resolución motivada, etcétera.
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En este caso se contempla un asunto típicamente policivo, cuya decisión ha de someterse al trámite señalado en el Código Nacional de Policía. Invocar posibilidad de aplicación del Código de Procedimiento Penal, es incongruente a más no poder.
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Tampoco es aceptable, ni aun de lejos, que el artículo 5º sea violatorio del 39 de la Constitución, ya que éste defiere a la ley "reglamentar el ejercicio de las profesiones", lo que hace el artículo 5º, cuyo carácter legislativo es indiscutible. Es reglamentario de profesión durante el estado de y sitio actual, para casos que a éste concierne.
Negar esta evidencia se hace extraño.
Bogotá, D. E., noviembre de 1976.
Guillermo González Charry, José Gabriel de la Vega, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, Aurelio Camacho Rueda, Alberto Ospina Botero, Humberto Murcia Ballén.
Salvamento parcial de voto.
La sentencia, en cuanto declaró la inexequibilidad del artículo 5º del Decreto legislativo 2132 de 7 de octubre de 1976, tiene entero y cabal fundamento jurídico, no sólo por las razones jurídicas que se expresan en su parte motiva, sino por otras más, que no es indispensable exponerlas en esta oportunidad;
En cambio, no ocurre lo mismo en lo-concerniente a la declaratoria de constitucionalidad del resto del Decreto 2132, como pasa a explicarse.
El artículo primero dispone que '' mientras se mantenga el estado de sitio en el territorio nacional, los alcaldes municipales podrán aplicar las siguientes medidas: a) Toque de queda; b) Prohibición de expendio y consumo de bebidas embriagantes en establecimientos abiertos al público; e) Prohibición de manifestaciones, desfiles y reuniones públicas".
Si el Presidente de la República tiene la obligación de "conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado" (numeral 7 del artículo 120 de la Carta), no se ve la necesidad de recurrir a decretos legislativos de estado de sitio para poder disponer cualesquiera de las medidas policivas enumeradas en el artículo que se comenta. No sólo en tiempos de normalidad jurídica, sino también cuando el orden público se encuentra seriamente comprometido por la existencia de guerra exterior o de conmoción interior, el Presidente de la República tiene la obligación de recurrir a todas las medidas policivas que estime conducentes al aseguramiento de la tranquilidad pública. Claro que tales medidas deben discurrir dentro de los marcos constitucionales, especialmente en lo que se refiere a los derechos y garantías acordadas en favor de los habitantes del territorio nacional.
Lo expuesto significa que el artículo primero del Decreto 2132 es constitucional, aun cuando se le hace el reparo de que las medidas policivas en él previstas, pueden adoptarse por los medios normales de que dispone el Jefe del Estado para obtener la conservación del orden público y su restablecimiento en los lugares en que hubiere sido turbado.
El artículo 2º reza:
"Los empleados públicos y trabajadores oficialas escalafonados en las carreras administrativa, docente, carcelaria, y penitenciaria y diplomática y consular, que participen en huelgas o reuniones tumultuarias, o que entraben o impidan la prestación del servicio, o que inciten a participar en los hechos aquí expresados, podrán ser suspendidos en sus empleos, sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión, que no será menor de seis meses ni mayor de doce.
"La suspensión del personal escalafonado se hará por la autoridad que hizo el nombramiento".
Con leves variaciones de redacción, esta norma reproduce el artículo primero del Decreto legislativo 528 de 18 de marzo de 1976, que se puso en vigencia durante el anterior estado de sitio.
Las razones jurídicas que se expusieron en el salvamento de voto de la sentencia que declaró la constitucionalidad del Decreto 528 sirven para fundamentar el actual, ya que se trata de textos exactamente iguales, por cuyo motivo se transcriben:
"Esta disposición peca de inconstitucionalidad por los motivos que se exponen a continuación:
"a) Describe como conductas punibles determinados comportamientos de los empleados públicos y los trabajadores oficiales escalafonados en las carreras administrativa, docente, carcelaria y penitenciaria y en la diplomática y consular, a quienes sanciona con la suspensión de sus empleos, sin derecho a remuneración por un término de seis mesas a un año.
"Ni la Constitución ni las leyes, ni los desconocidos principios del inexistente derecho de gentes, faculta al Presidente de la República para legislar en materias penales: En el Decreto 528 de 18 de marzo del año en curso, ha debido indicarse cuál es la norma que autoriza al Gobierno para elevar a falta o contravención la conducta descrita en su artículo 1º (artículo 2º del Decreto 2132). Y esto porque si el artículo 121 de la Constitución fija los límites precisos dentro de los cuales debe discurrir la actividad legislativa del Gobierno durante la vigencia del estado de sitio, los decretos extraordinarios deben señalar la norma constitucional, legal o de derecho de gentes en que fundan sus determinaciones.
"El artículo 187 de la Constitución le confiere a las Asambleas Departamentales competencia 'para reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal'' (numeral 9). Esta norma significa que sólo las Asambleas Departamentales y el Congreso, mediante ordenanzas y leyes, pueden legislar sobre contravenciones o faltas. Y en cuanto a la Policía de Tránsito, el Congreso tiene la facultad de unificar las normas que al respecto rijan en el territorio de la República (artículo 76, numeral 24). Para que el Gobierno pueda suspender, durante el estado de sitio, los textos constitucionales mencionados, sería indispensable que la misma Carta así lo haya ordenado. Como tal autorización no se encuentra incluida en ninguno de sus artículos, es por lo que el artículo primero del Decreto 528 de 18 de marzo de 1976 resulta inexequible.
"b) También expresa el artículo 1º del Decreto 528 (artículo 2º del Decreto 2132) que la sanción allí ordenada se tomará 'sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión', con lo cual se está desconociendo el mandato del artículo 26 de la Constitución, en cuando manda que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio'.
"El principio constitucional del debido proceso se aplica a toda actividad jurisdiccional, sea que ésta se cumpla por los jueces o por funcionarios de las otras Ramas del Poder Público. Sancionar por delitos o contravenciones requiere del debido proceso. Disponer que las sanciones pueden fulminarse sin proceso de ninguna clase, tal como' se ordena en la disposición que se comenta, equivale a dejar sin efectividad la garantía constitucional del debido proceso, por cuya razón el artículo 1º del Decreto 528 (artículo 2º del Decreto 2132) es inconstitucional.
"c) Si la legislación extraordinaria del estado de sitio es transitoria, señalar a la suspensión de los empleos un término de seis a dope meses, equivale a fijarle al estado de sitio un plazo o término con lo cual dejaría de ser transitorio.
"El estado de sitio se extiende hasta el momento en que el Gobierno declare restablecido el orden público, lo cual depende de la cesación de la guerra exterior o de la terminación de la conmoción interior (inciso 7 del artículo 121 de la Constitución). En términos de la legislación sobre las obligaciones civiles, se diría, que la cesación del estado de sitio depende de una condición potestativa; en cambio, el señalamiento del término mínimo de seis meses y del máximo de un año a la suspensión del empleo, tal como lo hace el artículo 1º del Decreto 528 (artículo 2º del Decreto 2132), se presta para pregonar que el estado de sitio deja de ser transitorio para convertirse en situación que se extenderá hasta el cumplimiento de un determinado plazo.
"Porque sancionado un empleado público con la suspensión de su empleo durante un año, si el orden público se restablece cuando la suspensión apenas lleve quince días, el empleado recobra ipso jure los derechos que se le habían suspendido, precisamente porque al Decreto 528 habría dejado de regir, lo cual implicaría indulto o rehabilitación, como lo tiene establecido el artículo 45 de la Ley 153 de 1887.
"Señalar un plazo para el restablecimiento del orden público, aun cuando sea tácito, como se desprende del Decreto 528 (Decreto 2132), es inconstitucional".
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El artículo 3º del Decreto 2132 de 7 de octubre de 1976 es copia exacta del artículo 2º del Decreto 528 de 18 de marzo de 1976.
El texto de los dos artículos es el siguiente:
"Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, quedan suspendidas las normas concernientes a los derechos, garantías y demás efectos de dichas carreras".
En el salvamento de voto relacionado con el artículo 2º del Decreto 528 se formularon las siguientes glosas de inconstitucionalidad, que son aplicables al artículo 3º del Decreto 2132:
"Esta ordenación es mandato que contradice de manera total el artículo 1º (artículo 2º del Decreto 2132). En efecto, si los empleados públicos y los trabajadores oficiales pueden ser suspendidos, cuando realicen cualquiera de las conductas descritas por el artículo 1º (artículo 2º del Decreto 2132) es porque tales personas tienen el derecho de permanecer en sus puestos y de devengar un sueldo; en cambio, por el artículo 2º (3º del Decreto 2132) se suspenden las normas legales que le aseguraron a los servidores estatales escalafonados el derecho a la estabilidad en sus cargos. Si ya no rige la ley que dispuso la estabilidad, no se entiende cómo pueda ser suspendido un derecho inexistente, por lo menos temporalmente durante el estado de sitio.
"Por otra parte, no se ve a primera vista la vinculación que pueda tener la vigencia de la ley que estableció la carrera administrativa, o docente, o carcelaria y penitenciaria, o diplomática y consular, con la perturbación del orden público".
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El artículo 4º del Decreto 2132 es igual al artículo 4º del Decreto 528. La norma expresa:
"Constituirá causal de terminación de los contratos de trabajo de quienes no están escalafonados y de los de prestación de servicios, celebrados con particulares por entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal, incluidas las descentralizadas, la participación del trabajador o del contratista en cualquiera de los hechos determinados en el artículo 2º".
Los contratos de trabajo están reglamentados por el Código Sustantivo del Trabajo, o por leyes especiales. La ordenación del artículo 4º del Decreto 2132 constituye una modificación a la legislación que de manera permanente reglamenta las actividades laborales. Conforme la Constitución, corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de las cuales pueden, entre otras atribuciones, reformar los textos legales preexistentes. El estado de sitio confiere al Gobierno la facultad de suspender las leyes que sean incompatibles con el restablecimiento del orden público quebrantado por guerra exterior o conmoción interior, pero ese poder excepcional no le da capacidad para introducir modificaciones a la legislación que conforma el orden jurídico relacionado con situaciones generales y permanentes, como la referente al régimen de los contratos laborales.
La nueva causal de terminación de los contratos de trabajo que introduce el artículo 4º del Decreto 2132 incide directamente sobre el Código Sustantivo del Trabajo, cuya reforma le está reservada al Congreso, por mandato del artículo 76 de la Carta. Si esta norma dijera que, en tiempo de paz le corresponde al Congreso la derogación y reforma total o parcial de los Códigos, en tal hipótesis podría el Gobierno, durante el estado de sitio, legislar para derogar o modificar los Códigos. Pero como esa condición no la establece el artículo 76 para ninguno de sus numerales, le impone la irrefragable conclusión de que rige en todo tiempo, tanto para el de normalidad jurídica, como bajo el imperio de la tan cacareada legislación marcial, que no es tal, tanto porque ley y guerra son términos que se excluyen, como porque si "ley es una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional" según define el artículo 4º del Código Civil, sería el Congreso, conforme al artículo 76 de la Carta, la única entidad que, por regla general, tiene capacidad para legislar.
El eminente constitucionalista Alfonso López Michelsen acaba de afirmar en el prólogo al libro de Carlos Restrepo Piedrahíta, institulado "25 años de evolución político constitucional 1950 - 1975:
"Sobreviene luego la dictadura, cuando desaparece el estado de derecho y se institucionalizó gobernar en todos los campos bajo el régimen de estado de sitio, haciendo caso omiso del Órgano Legislativo" (págs. XXVII y XXVIII).
Si los asesores jurídicos de la Presidencia de la República entendieran las enseñanzas del profesor López Michelsen, seguramente que no habría confeccionado el artículo 4º del Decreto 2132, porque con ese texto se está suplantando al
Congreso en la labor legislativa.
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El artículo 6º sería inconstitucional porque atribuye a determinados funcionarios el cumplimiento de ordenaciones inconstitucionales, como son los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 2132.
El artículo 7º dispone que el Decreto 2132 rige desde su expedición. Si son inconstitucionales sus artículos 2º a 6º es apenas lógico concluir que este texto también lo es porque manda que el desconocimiento de normas del Código institucional se ejecute.
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Faltaría al Decreto 2132 el artículo en que enumere cuáles son las leyes que suspende, porque si el artículo 121 de la Carta le prohíbe al Gobierno derogar leyes, quedando reducido su poder excepcional de estado de sitio a suspender los que sean incompatibles con el restablecimiento del orden público, tiene la perentoria obligación de expresar, en concreto, cuáles textos legales suspende. Y esto porque si corresponde al Gobierno Nacional suspender determinadas leyes, al no hacerlo mediante los decretos de estado de sitio, está delegando en autoridades subalternas la atribución que el artículo 121 le confiere al Presidente de la República y a sus Ministros, obrando conjuntamente. Y esa delegación se opera porque los funcionarios encargados de ejecutar el Decreto 2132, tendrían que decidir, por vía de interpretación, qué ley fue suspendida, con lo cual se estaría usurpando una competencia que la Carta le ha conferido, de manera exclusiva, al Gobierno Nacional.
Tales son las razones jurídicas que sirven de sustento a este salvamento de voto.
Julio Salgado Vásquez, Gustavo Gómez Velásquez.