Norma demandada: por el cual se organiza la protección nacional a la ancianidad
FACULTADESEXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL GOBIERNO NACIONAL
Exequibleslos artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 8 del Decreto 2011 de 1976; inexequibilidad del artículo 22 del mismo Decreto.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -
Bogotá, D. E., 10 de mayo de 1979.
Magistrado ponente: doctor Jaime Bemol Cuéllar.
Aprobada por Acta número 15.
I. Miguel Angel Marín Vanegas, ciudadano, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 214 de la Constitución, mediante escrito presentado el 15 de diciembre de 1978, solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 22 del Decreto 2011 de 1976 dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 29 de 1975, por ser violatorias del parágrafo único del artículo 7º de la citada Ley.
II. Las normas demandadas son del siguiente tenor:
"DECRETO NUMERO 2011 DE 1976"
(septiembre 24)
"por el cual se organiza la protección nacional a la ancianidad".
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley 29 de 1975,
"Decreta:
"…………………………………………………………………………………………..
"Artículo 3º. Créase el Consejo Nacional de fe: Protección al Anciano, que estará integrado así:
"a) Por el Ministro de Salud o su representante;
"b) Por el Ministro de Trabajo o su representante;
"c) Por dos representantes del Presidente de la República o sus suplentes;
"d) Por el Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o su representante;
"e) Por un representante de la Sociedad Colombiana de Geriatría;
"f) Por un representante de la Cruz Roja Colombiana.
"Artículo 4º. El Consejo será presidido por el Ministro de Salud; cuando éste no concurriere, la sesión será presidida por alguno de los principales asistentes, en el orden señalado en el artículo anterior.
"Será Secretario del Consejo el Jefe de la Sección de Geriatría del Ministerio de Salud.
"Artículo 5º. Son funciones del Consejo Nacional de Protección al Anciano las siguientes:
"1. Promover la obtención de recursos financieros para cumplir la finalidad de protección a que se refieren la Ley 25 de 1975 y este Decreto.
"2. Dirigir las operaciones administrativas del Fondo de Protección al Anciano.
"3. Velar por el cumplimiento de la ley en lo que respecta a la protección del anciano mayor de 60 años, que acuda a las instituciones para ancianos.
"4. Velar por el cumplimiento de todas las normas relacionadas con el programa geriátrico del Ministerio de Salud.
"5. Coordinar con el Ministerio de Salud y con otras entidades del Gobierno Nacional, departamental, municipal y privado e instituciones docentes, los planes, programas y actividades para el mejor logro de sus finalidades.
"6. Cumplir y hacer cumplir las políticas y normas del Ministerio de Salud en los aspectos técnicos y administrativos para protección de la ancianidad y para el buen funcionamiento de los centros de bienestar del anciano.
'"Artículo 6º. La distribución de los aportes y partidas nacionales la hará el Consejo Nacional de acuerdo con los programas y prioridades determinados por el Ministerio de Salud.
"El ordenador de gastos será el Presidente del Consejo.
"Artículo 7º. En lo departamental, intendencial y comisarial, las apropiaciones destinadas al programa de protección del anciano serán manejadas por la División Administrativa de los Servicios Seccionales de Salud.
"Artículo 8º. Para ser incluidos en el presupuesto general de los servicios generales de salud y su posterior aprobación por el Ministerio del ramo, los presupuestos para funcionamiento e inversión de las instituciones de bienestar del anciano, serán estudiados por las unidades regionales de salud.
"……………………………………………………………………………………………
"Artículo 22. Todas las instituciones para ancianos deben modificar sus estatutos para armonizarlos con las finalidades de la Ley 29 de 1975 y de este decreto.
"El Ministerio de Salud hará un modelo de estatutos sobre la materia para que en lo pertinente oriente los de las instituciones a que se refiere este decreto".
"…………………………………………………………………………………………".
"Comuníquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá a 24 de septiembre de 1976''.
III. La Procuraduría General de la Nación reúne en diferentes grupos las normas demandadas de acuerdo con su contenido y alcance y resume las argumentaciones del actor en los siguientes términos:
"En orden a examinar los cargos de la demanda, formulados por violación de los artículos 76-12, 118-8, 36, 44 y 120-19 de la Carta Política, las normas acusadas pueden agruparse así:
"a) Los artículos 3, 4, 5, 6, que crean y organizan el Consejo Nacional de Protección al Anciano;
"b) El artículo 7, según el cual en las entidades regionales las apropiaciones para el programa de protección al anciano serán manejadas por la División Administrativa de los Servicios Seccionales de Salud;
"c) El artículo 8, que dispone que los presupuestos de las instituciones de bienestar del anciano serán estudiados por las unidades regionales de salud, antes de ser incluidos en el presupuesto general de los servicios de salud y aprobados por el Ministerio del ramo, y
"d) El artículo 22, que exige a todas las instituciones para ancianos armonizar sus estatutos con las finalidades de la Ley 29 de 1975 y del propio Decreto 2011 de 1976, y dispone que el Ministerio de Salud hará un modelo para orientarlas en esa armonización.
"En cuanto al primer grupo de normas acusadas, el demandante objeta en general la creación del Consejo Nacional de Protección al Anciano y en particular la función que se le dio de 'dirigir las operaciones administrativas del Fondo de Protección al Anciano' (numeral 2 del artículo 5), pues, dice, el Gobierno en vez de señalar o determinar los organismos o entidades de seguro social o asistencia social que deberían administrar ese Fondo, que era lo autorizado por el parágrafo del artículo 7 de la Ley 29 de 1975, resolvió arbitrariamente crear un organismosui generis para asignarle esa administración, con lo cual, concluye, violó el citado precepto de la ley de facultades extraordinarias.
"Ese mismo cargo lo extiende a los artículos 7º y 8º, sobre el supuesto de que implican reglamentación del Consejo a que se refieren los artículos precedentes, del 3º al 6º del artículo 8º afirma, además, que es violatorio del artículo 8º de la mencionada Ley 29, porque éste autorizó al Gobierno para 'incluir en los proyectos de presupuestos las sumas suficientes a los gastos que demande el cumplimiento de esta ley y ellas serán tomadas del presupuesto de gastos ordinarios...', pero en manera alguna condicionado a la posterior aprobación del Ministerio de Salud después del estudio que deberán realizar las unidades regionales. Agrega el actor que 'esta facultad la incumple el Gobierno al integrar una partida presupuestal que fue especial y específicamente creada por la ley para ser incluida dentro del presupuesto general de gastos ordinarios, adscribiéndola al Capítulo de 'Servicios Generales de Salud' del Ministerio del ramo, que puede aprobarlas o no".
"Respecto del artículo 22, lo impugna como H especialmente violatorio del artículo 44 de la Carta porque implica 'una impertinente ingerencia <sic> del Gobierno al asumir la facultad de reglamentar el manejo y dirección de entidades de derecho privado', lo que 'en la práctica conduce a hacer nugatoria la facultad constitucional de que gozan los particulares para formar compañías, asociaciones o fundaciones con la única limitación de que no sean contrarias a la moral o al orden legal'. Lo encuentra violatorio también de los artículos 36 y 120-19, porque el Gobierno, so pretexto de orientar el funcionamiento de las instituciones para ancianos, excede la facultad de fiscalización sobre el manejo e inversión de las donaciones hechas para fines de interés social y las de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común".
IV. El Procurador General de la Nación en concepto número 360 fechado el 22 de febrero de 1979 considera que las normas demandadas no son violatorias de los artículos 76-12, 118-8, 36, 44 y 120-19 de la Carta Política.
V.Consideraciones de la Corte
La Corte es competente para conocer de la presente demanda, puesto que se trata de un decreto dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 29 de 1975, según el artículo 76-12 de la Constitución y del 214 de la misma.
El decreto a que pertenecen las normas acusadas fue dictado dentro de los límites temporales señalados para el ejercicio de las facultades conferidas en la Ley 29.
1. En líneas generales, de las argumentaciones del demandante, se deducen fundamentalmente dos órdenes de impugnación: el uno, por considerar que algunos preceptos del decreto extralimitan la voluntad del legislador ordinario manifestada en la Ley 29 de 1975, en cuanto que el estatuto demandado crea un organismo no previsto expresamente en las facultades extraordinarias otorgadas; el otro, se hace consistir en que otros artículos del decreto impugnado exceden también la ley, por asignar funciones o por contemplar reglamentaciones que desbordan la previsión legislativa.
2. El artículo 3º del Decreto 2011 de 1976 crea el Consejo Nacional de Protección al Anciano y señala su integración. Al respecto conviene advertir que la mayoría de sus integrantes forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público o de entidades relacionadas con ella; los demás son representantes de asociaciones particulares, pero en ningún caso funcionarios de rama distinta.
Frente a la ley de facultades, el artículo 3º del decreto, constituye apenas un desarrollo del mandato de aquélla contenido en su artículo 1º, según el cual, en lo pertinente el Gobierno queda facultado "para que dicte las normas legales necesarias" tendientes a favorecer a los ancianos mayores de 60 años carentes de recursos económicos. En igual sentido, el artículo 5° de la misma ley atribuye competencia al Gobierno Nacional, para que "por intermedio del Ministerio de Salud Pública o de las entidades que juzgue convenientes" preste los servicios correspondientes a la finalidad legal.
De lo anterior se deduce una amplia facultad otorgada al legislador extraordinario, según los criterios de necesidad (artículo 1º de la ley) o de conveniencia (artículo 5º de la ley) para crear entidades que por intermedio del Ministerio de Salud, sean las encargadas de prestar servicios a la ancianidad. Así las cosas, el Gobierno creó el Consejo Nacional de Protección al Anciano en desarrollo del mandato legal, para cumplir su cometido, pero nunca en contraposición con los preceptos de la ley.
El demandante parece dar a entender que como quiera que el artículo 7º de la ley facultó al ejecutivo para crear el fondo en favor de la ancianidad desprotegida, no podía entonces crearse organismo distinto. Sin embargo, lo que el legislador decidió, y el decreto respetó al tenor de su artículo 2º, fue que de todas maneras se organizara el fondo nacional de protección al anciano; pero esto no quiere decir que el Gobierno según lo dispuesto en los artículos 1º y 5º de la misma ley, no pudiera organizar otras entidades que estimare necesarias o convenientes para lograr los objetivos descritos en ella.
Por tales consideraciones, resulta evidente el ceñimiento del legislador extraordinario a las facultades otorgadas cuando creó el Concejo Nacional de Protección al Anciano. En tal virtud no prosperan por este aspecto las pretensiones de inconstitucionalidad alegadas por el demandante.
Ahora bien, podría argumentarse que lo que sucede es que las facultades legales que se otorgaron fueron sumamente amplias y acaso hasta imprecisas y que por lo mismo, al desarrollarlas el Gobierno organizó entidades distintas al fondo.
En relación con este último aspecto es procedente la siguiente aclaración: de llegarse a considerar que la ley de facultades fue imprecisa, en cuanto amplia, no corresponde en el caso sub lite pronunciamiento alguno de la Corte,pues resultaría juzgando la ley, y no el decreto, y aquélla no fue motivo de impugnación.
3. Dispone el artículo 4º del decreto en comento que el Consejo será presidido por el Ministro de Salud, o en su ausencia por alguno de los otros asistentes. Señala el artículo las funciones de dicho Consejo. Ordena el artículo 6º que la distribución de los aportes y partidas que haga el Consejo deberá ceñirse a los programas y prioridades que determine el Ministerio de Salud, y que el ordenador de gastos será el Presidente titular de ese Consejo, esto es, el Ministro. Finalmente, los artículos y asignan competencia de manejo y de estudio de las apropiaciones y de los presupuestos de funcionamiento e inversión destinados al programa de protección de los ancianos.
En relación con los preceptos citados resulta evidente que apenas constituyen un desarrollo obvio de la investidura legislativa extraordinaria otorgada al Presidente de la República en los artículos 1º y 5º de la Ley 29 de 1975. Pues el artículo 1º de dicha ley le atribuye competencia al Gobierno para que éste expida "las normas legalesnecesarias tendientes a favorecer a los ancianos"; además de lo cual el artículo 5º de la referida ley reitera la atribución del 1º para que el Gobierno con igual propósito, "por intermedio del Ministerio de Salud Pública o de las entidades que juzgue convenientes" preste esos servicios.
De consiguiente:
a) Según el artículo 4º del decreto, en cumplimiento de lo previsto en aquellos preceptos de la ley, el Consejo de Protección al Anciano se organiza como entidad asesora del Ministerio de Salud, y se estimó conveniente señalar al Ministro del ramo como Presidente suyo;
b) Lo prescrito en el artículo 5º del decreto corresponde a las funciones asignadas a dicho Consejo, pero enmarcadas dentro de las pautas generales señaladas por la ley tanto de necesidad como de conveniencia requeridas a juicio del ejecutivo, para lograr el objeto esencial de la investidura extraordinaria, esto es, el de proteger al anciano;
c) Igualmente, la distribución de aportes a que se refiere el artículo 6º demandado, así como su manejo, según lo establecido en el artículo 7º, o su estudio, al tenor de lo previsto en el artículo 8º, son mero desarrollo de la voluntad de la ley de facultades expresada en sus artículos 1º y 5º, y no normaciones que contradigan o extralimiten estos mandatos legislativos.
En consecuencia, habrá que colegir, según lo expuesto, que el legislador extraordinario mediante las normas referidas del decreto, se limitó simplemente a organizar las entidades y a señalarles sus respectivas competencias que juzgó necesarias y convenientes de acuerdo con lo autorizado por la ley y no contra lo ordenado en ella.
4. Naturalmente, si alguna de las funciones asignadas por los artículos 4º a 8º del Decreto 2011 que se analiza, llegaren a constituir extralimitación con respecto a las que quiso atribuir la ley de facultades, sí se incurriría en violación de la Constitución.
Tales serían los casos, del numeral 1º del artículo 5º, y del artículo 7º del decreto.
a) El numeral 1º del artículo 5º del estatuto, le asigna al Consejo la función de "promover la obtención de recursos financieros para cumplir la finalidad de protección a que se refiere la Ley 29 de 1975 y este decreto''. Se argumenta que con dicha atribución el Gobierno estaría autorizando al Consejo para crear o imponer contribuciones, lo cual es de exclusiva competencia, nadie lo discute, del Congreso según los artículos 43 y 76-14 de la Constitución Nacional, y no del ejecutivo ni de un organismo delegatario de éste. Y como según el demandante el Gobierno no tenía facultad legislativa extraordinaria para decretar impuestos y mucho menos para autorizar a otras entidades para ello, se estaría extralimitando con el decreto la ley, y resultaría aquél inconstitucional en ese numeral.
Sin embargo, la Corte deja en claro que la función asignada por el Gobierno al Consejo de Protección al Anciano, de promover la obtención de recursos financieros no comparte la facultad de crear tributos ni de imponer contribuciones, sino apenas la de realizar aquellas gestiones administrativas tendientes a estimular, con relación a organismos o recursos públicos y privados, la finalidad de asistencia, como sería por ejemplo el caso de fomentar actos sociales o culturales destinados a recolectar fondos. Más en ningún evento implicaría dicha atribución la facultad de incrementar el presupuesto nacional mediante recaudación impositiva.
b) En lo que atañe a la impugnación intentada contra el artículo del decreto, conviene analizar su contenido para delimitar su alcance en relación con lo prescrito en los artículos 7º y 8º de la ley de facultades extraordinarias, así como frente a lo estipulado en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Nacional.
Podría pensarse que al asignarle el Gobierno, mediante el artículo 7º del decreto, a la División Administrativa de los Servicios Seccionales de Salud, el manejo en lo departamental, de las apropiaciones destinadas al programa de protección al anciano, se estaría contraviniendo el mandato constitucional del artículo 183, el cual dispone que los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su exclusiva propiedad, y que el Gobierno Nacional no podrá conceder exenciones sobre ellos, nia fortiori según el artículo 182 de la Carta, interferir su manejo.
Dados los marcos señalados por la ley de facultades en sus artículos 7º y 8º, esta Corporación estima que el Gobierno asignó el manejo a una entidad administrativa, con sede en los departamentos, sobre las apropiaciones "tomadas del presupuesto de gastos ordinarios" de carácter nacional, lo cual en nada afecta las de propiedad de los departamentos, conforme con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 29 de 1975. Es precisamente por tal razón por la que el artículo 8º del mismo decreto faculta al Consejo Nacional para distribuir los aportes y partidas del presupuesto nacional sin hacer referencia al departamental, y por lo que tal disposición le da la facultad de ordenación de gasto al Ministro de Salud como Presidente titular del Consejo, dejando así a salvo la autonomía patrimonial y presupuestal de los departamentos.
Advierte sin embargo la Corte que lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 2011 de 1976, no constituye impedimento para que dichas entidades territoriales, en desarrollo de sus facultades autónomas de disposición de sus bienes, rentas y gestión de sus asuntos, puedan voluntariamente contribuir con la política legislativa de asistencia al anciano, aportando recursos al Pondo Nacional para la protección de la ancianidad, cuyo manejo por un organismo nacional no implica violación al mencionado artículo 182 de la Constitución Nacional.
En cambio, sería aplicación indebida del artículo 7º del Decreto 2011 de 1976, entenderlo como la obligación para los departamentos de hacer apropiaciones forzosas de su presupuesto destinadas al fondo para la protección al anciano.
5. Al tenor del artículo 22 del Decreto 2011 de 1976 "todas las instituciones para ancianos deben modificar sus estatutos para armonizarlos con las finalidades de la Ley 29 de 1975 y de este decreto".
"El Ministerio de Salud hará un modelo de estatutos sobre la materia para que en lo pertinente oriente los de las instituciones a que se refiere este decreto".
No aparece de ninguno de los preceptos de la Ley 29 de 1975 la facultad para el Gobierno de asumir la función legislativa extraordinaria de reglamentar la forma de constitución de las asociaciones o fundaciones que destinen sus cometidos a contribuir con el de la ley a la asistencia y protección de los ancianos.
La ley quiso oficializar el servicio de protección a los ancianos con las siguientes limitaciones: que sus beneficiarios fueran mayores de 60 años, carentes además de recursos económicos que les permitan subsistir dignamente, absolutamente gratuito y que no esté sometido a ninguna clase de recomendaciones.
Lo anterior implica que pueden constituirse asociaciones privadas para ancianos que acrediten recursos económicos o cuya asistencia sea onerosa o esté sometida a requisitos o recomendaciones.
Por consiguiente, la prescripción normativa del artículo 22 del decreto desborda los lineamientos de la ley, puesto que pretende condicionar los estatutos de todas las asociaciones existentes, o que se creen, a los requisitos fijados en el decreto demandado sin que la ley hubiera dado autorización para ello. Además, el mandato de esta disposición entraña clara violación de la autonomía privada.
El artículo 44 de la Constitución Nacional asigna la competencia para regular asociaciones y fundaciones a la ley y no al ejecutivo y habida consideración de que la ley no habilitó al ejecutivo para ejercer por vía general esa facultad, en lo que se refiere a la asistencia a los ancianos, resulta evidente la contradicción de lo dispuesto en el artículo 22 frente al alcance de la misma ley y a lo previsto en el artículo 44 de la Carta, y por ende inconstitucional, por violatorio de dicho precepto del estatuto mayor, así como del 1118-8 en relación con el 76-12 también de la Constitución Nacional.
De otra parte el artículo 12 de la Constitución Nacional es imperativo en estatuir que "el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas", así como su capacidad y reconocimiento se determinará por la ley. Como quiera que la Ley 29 de 1975 no le atribuyó en ninguna de sus disposiciones competencia al ejecutivo para determinar el régimen de las asociaciones o fundaciones que se dedicaren a proteger al anciano, sino únicamente en los términos y condiciones de lo previsto en su artículo 1º, resulta exorbitante la pretensión del artículo 22 del decreto de exigir a todas las instituciones para ancianos la modificación de sus estatutos y de otorgarle al Ministerio de Salud la facultad de elaborar un modelo sobre la materia.
Además, según el inciso 2º del artículo 19 de la Constitución Nacional le corresponde solo a la ley determinar la forma como se preste la asistencia pública, y en razón de que el legislador extraordinario no fue facultado para hacerlo, también se violó por parte del artículo 22 que se analiza, aquél precepto constitucional.
En igual sentido es incompatible lo ordenado en el artículo 22 del decreto con relación a lo que disponen los artículos 36, 76-20 y 120-19 de la Carta por las siguientes consideraciones:
El artículo 36 de la Carta le prohíbe al legislador variar el destino de las donaciones intervivos o testamentarias que se hagan conforme con la ley para fines de interés social. Siendo esto así con mayor razón dicha prohibición se extiende al legislador extraordinario, tanto más cuanto que ni siquiera la propia ley de facultades le dio la potestad al ejecutivo de hacerlo. Dado que por testamento o por donación intervivos se puede destinar bienes con el fin de constituir o apoyar asociaciones de protección al anciano, es incompatible lo prescrito en el artículo 22 del decreto con lo dispuesto en este precepto constitucional en la medida en que se restrinja la voluntad del testador o del donante a las condiciones de la asistencia para el anciano prescritas en la ley;
Es más, el fomentar empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo es competencia exclusiva del Congreso por medio de ley, y solo lo sería del Ejecutivo cuando aquél lo invistiere de dicha facultad, y como la mencionada atribución no se le otorgó al Gobierno, éste excedió la ley y mediante el artículo 22 quiso atribuirse competencia que no tenía;
c) Ciertamente, aun cuando el Presidente de la República tiene la facultad constitucional de ejercer inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común, según lo dispone el artículo 120-19 de la Carta, dicha potestad no implica la de reglamentar el régimen jurídico de esas instituciones, por cuanto además, la sola inspección y vigilancia sobre las mismas debe respetar la "voluntad de sus fundadores", esto es la iniciativa privada en el destino de bienes a la asistencia social.
Por las razones anotadas y con fundamento en lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
Resuelve:
DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 8 del Decreto 2011 de 1976 por no ser contrarios a las disposiciones constitucionales señaladas por el demandante, ni a ninguna otra de la Carta.
2º.DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 22 del mismo decreto por ser violatorio de los artículos 12, 19 inciso 2º, 36, 44, 76-12, 76-20, 118-8 y 120-19 de la Constitución Nacional.
Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José María Esguerra Samper
Presidente.
Jerónimo Argáez Castello, Jaime Bemol Cuéllar, Dante Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez "Oribe, Juan Manuel Gutiérrez L., Alberto Ospina Botero, Hernando Rojas Otálora, Luis Sarmiento Buitrago, Ricardo Uribe Holguín, Gonzalo Vargas Rubiano, José María Velasco Guerrero, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Germán Giraldo Zuluaga, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Luis Enrique Romero Soto, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Humberto Murcia Ballén.
Secretario General.
Carlos Guillermo Rojas Vargas
Salvamentode voto de los Magistrados José Eduardo Gnecco C., Juan Hernández Sáenz, Jerónimo Argáez Castello, Fernando Uribe Restrepo y José María Velasco Guerrero.
Referencia: Demanda de Miguel Ángel Vanegas contra varios artículos del Decreto - ley número 2011 de 1976.
Se ha dicho siempre, y es la verdad, que la expedición de decretos-leyes por el Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias precisas y temporales que le haya conferido el Congreso en forma excepcional y provisional del ejercicio de la potestad legislativa, que consustancialmente le corresponde al Congreso y que, por lo mismo, su alcance es restringido y concreto.
Lo que no diga entonces expresamente la ley que otorga las facultades, queda excluido de la habilitación para legislar concedida al Presidente de la República, así se trate de materias conexas o complementarias de la autorizada, o así la urgente necesidad de una norma o la conveniencia pública de adoptarla, hicieran aconsejable su expedición. El texto del artículo 76, ordinal 12, de nuestra Carta Fundamental no tolera la existencia de facultades implícitas, genéricas o de amplitud rayana con la vaguedad.
La facultad del Congreso de determinar la estructura de la administración nacional, mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, que contempla el ordinal 1º del artículo 76 de la Constitución Nacional, es diferente a cualquier otra, tiene individualidad propia y por consiguiente solo si el Congreso se desprende de ella en forma expresa puede el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que aquél le conceda, crear Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos o modificar de algún modo su estructura.
El artículo 1º de la Ley 29 de 1975 revistió al Gobierno Nacional, por el término de un año, de facultades extraordinarias "para que dicte las normas legales necesarias tendientes a favorecer a los ancianos mayores de 60 años que carezcan de recursos económicos que les permitan subsistir dignamente". Esta facultad, aparentemente demasiado amplia e imprecisa, se encuentra determinada por los demás artículos de la Ley 29 de 1975, que señalan el límite dentro del cual el Gobierno Nacional debe legislar extraordinariamente para dictar las "normas necesarias" que señala el artículo 1º y dentro de las cuales no es posible considerar que se encuentra la facultad de crear entidades administrativas.
Es en el artículo 7º de la ley analizada en donde se concede esa facultad en forma precisa y clara. Dice así la norma: "El Gobierno Nacional creará el Fondo en favor de la ancianidad desprotegida que estará formado por los auxilios nacionales y municipales, las donaciones y legados y los auxilios que apropie el Congreso Nacional. Parágrafo. El Gobierno queda facultado para determinar las entidades de Seguro Social o de asistencia social que debe administrar el Fondo a que se refiere este artículo".
La disposición transcrita, faculta únicamente para crear un Fondo que deberá ser administrado por una entidad de Seguro Social o de asistencia social señalada por el Gobierno Nacional, que obviamente ha de ser preexistente, pues no se concede facultad al Presidente de la República para crearla.
El artículo 3º del Decreto 2011 de 1976 crea el Consejo Nacional de Protección al Anciano; el artículo 4º reglamenta su funcionamiento; el artículo 5º señala sus atribuciones y el artículo 7º dispone sobre la destinación de los aportes y la ordenación de gastos.
Dentro del orden de ideas que vinimos exponiendo, los artículos 3º, 4º, 5º y 7º que han sido demandados, son inexequibles por cuanto el Gobierno Nacional creó una entidad administrativa: el Consejo Nacional de Protección al Anciano, sin estar expresamente facultado por la Ley 29 de 1975, pues el Congreso trasladó en forma temporal al Ejecutivo la facultad de determinar la estructura de la administración nacional solamente para crear el Fondo de Protección a la Ancianidad, pero no en relación con cualquiera otra entidad.
Violan estos artículos, en consecuencia, el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional al exceder el Gobierno Nacional las facultades extraordinarias dentro de las cuales debía moverse para legislar. No es óbice para la inexequibilidad, que, como lo dice el fallo del cual nos apartamos, la mayoría de los integrantes del Consejo Nacional de Protección al Anciano sean funcionarios de la Rama Ejecutiva, pues las normas acusadas violan la Constitución, a nuestro juicio, por cuanto crean un Organismo Administrativo sin facultad expresa para ello.
Es de observar, además, que el ordinal 3º del artículo 5º acusado, que señala como funciones del Consejo Nacional de Protección al Anciano la de "dirigir las operaciones administrativas del Fondo de Protección al Anciano", no solo rebasa las facultades de la Ley 20 de 1975, sino que las contraría expresamente al asignar a un organismo nuevo, que no es una entidad de Seguro Social o asistencia social, la administración del Fondo para cuya creación sí se encontraba facultado el Gobierno Nacional con la limitación clara respecto de su administración.
III. Dice el artículo 7º del Decreto 2011: "En lo departamental, intendencial y comisarial, las apropiaciones destinadas al programa de protección al anciano, serán manejadas por la División Administrativa de los Servicios Seccionales de Salud".
Consideramos que la norma transcrita es inexequible por cuanto dispone que las apropiaciones que hagan los departamentos para la protección del anciano serán manejadas por la nación por medio de la División Administrativa de los Servicios Seccionales de Salud, siendo así que de acuerdo con el artículo 183 de la Carta los bienes de dichas entidades territoriales son de exclusiva propiedad de aquellos, derecho que se conculca por el artículo acusado al ordenar que esas apropiaciones serán manejadas por la nación, produciéndose así una clara violación del precepto constitucional.
Dejamos en esta forma expuestas las razones que nos han llevado a salvar nuestros votos.
José Eduardo Gnecco C., Jerónimo Argáez Castello, Juan Hernández Sáenz, Fernando Uribe Restrepo, José María Velasco Guerrero.