Norma demandada:  Control de constitucionalidad del Decreto extraordinario No. 1653 de 1977 artículo 41 y 42 inciso 1, por el cual le establea el régimen especial de prestaciones sociales de los funcionarios de seguridad social que prestan ni servicios al Instituto de Seguros Sociales.

FUNCIONARIOS DE SEGURIDAD SOCIAL

Exequibilidad de los artículos 1º, 41, inciso 1º, y 42 del Decreto extraordinario 1633 del 18 de julio de 1977. - Facultades para fijar el régimen de prestaciones sociales de los establecimientos públicos. Sin perjuicio de las situaciones subjetivas creadas anteriormente, la vigencia del régimen que establece en el artículo mencionado no puede plantear problemas de retroactividad, por su entera novedad, y tal creación legislativa, ajustada a la expresa facultad de la Ley 12 citada, no envuelve violación constitucional alguna. Corresponde nada más al ejercicio de la potestad legislativa atribuida al Congreso en el artículo 76-9 para fijar el régimen de prestaciones sociales de los establecimientos públicos. Esa es la na­turaleza asignada al mencionado Instituto en el artículo 47 del Decreto 1650 de 1977, y aquella facultad fue otorgada al Gobierno en la Ley 12 de 1977, artículo 2º, ordinal 6º, para hacer la fijación de dicho régimen como legislador extraordinario.

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bo­gotá, D. E., noviembre 17 de 1977.

(Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica).

Aprobada por Acta número 46, noviembre 17 de 1977.

I. Antecedentes.

Los ciudadanos César Castro Perdomo, Esaú Moreno Martínez, Heliodoro Agudelo Rivera, Josefina Iguarán y Pedro Luis Vera Grisales, solicitan se declaren inexequibles los artículos 41, inciso 1º, y 42 del Decreto extraordina­rio número 1653 de 18 de julio de 1977, cuyo texto es el siguiente:

"DECRETO NUMERO 1653 DE 1977

"(julio 18)

"por el cual le establea el régimen especial de prestaciones sociales de los funcionarios de se­guridad social que prestan ni servicios al Ins­tituto de Seguros Sociales.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de los facultades extraordinarias que le confiere la Ley 12 de 1977, y oído el concepto de la Comisión Asesora constituida con arreglo a dicha ley,

"Decreta:

"Artículo 1º. Del campo de aplicación. Los funcionarios de seguridad social del Instituto de Seguros Sociales, tendrán derecho al reconocimiento de las garantías sociales y económicas que se establecen a continuación, en la cuantía y términos fijados por el presente estatuto.

"Artículo 2º……………………………………………………………………………

"……………………………………………………………………………………..

"Artículo 41. De la aplicación del presente estatuto. Las normas del presente Decreto se aplicarán en el reconocimiento y efectividad de las prestaciones causadas a partir de la fecha de su expedición, y respecto de aquellas personas que habiendo sido designadas para desempeñar cargos en la Planta de Personal del Instituto de Seguros Sociales, acepten el nombramiento y to­men posesión.

"……………………………………………………………………………………

"Artículo 42. El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición y deroga las disposi­ciones que le sean contrarias.

"Comuníquese y cúmplase.

(Diario Oficial número 34840 de 5 de agoste de 1977).

II. Violaciones y razones invocadas.

Los actores consideran que las normas acusadas son violatorias del artículo 30 de la Constitución Política.

Fundan ese aserto, básicamente, en que los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales "tienen derecho adquirido a que sus prestaciones sociales se rijan por las convenciones colectivas de trabajo pactadas", pues, en su opinión, son más favorables que el régimen establecido en las normas que impugna (Art. 1º e inciso 1º del artículo 41). Adicionalmente, afirman que tales convenciones han sido formalizadas legalmente, y que el I.C.S.S. ha obrado con competencia suficiente para celebrarlas.

Respecto del artículo 42 acusado, sientan que la violación consiste en que, al dar vigor jurídico inmediato al Decreto 1653 en mención, sin hacer reserva sobre los derechos adquiridos por los trabajadores, ni hacer distinción alguna entre ellos, y al derogar las normas contrarias a sus disposiciones, desconoce derechos que fueron constituidos bajo su vigencia. Para precisar ta­les derechos transcriben parcialmente la con­vención pactada en 1974, y sostienen que uno de los derechos vulnerados es el de gozar de los beneficios en ella conseguidos.

Respaldan la validez de las convenciones co­lectivas de trabajo en su doble carácter de con­venciones-leyes, con apoyo en la doctrina y en jurisprudencia de la Corte, expuesta en fallo de 5 de abril de 1975 sobre la obligatoriedad de los contratos.

La competencia del I.C.S.S. para celebrar convenciones colectivas la sustentan basándose en que el artículo 76-11 de la Constitución Po­lítica, según el cual el Estado tiene atribuciones para celebrar contratos administrativos tendien­tes a lograr el funcionamiento regular y conti­nuo de los servicios públicos, y en que el I.C.S.S., desde su creación tuvo competencia legal para adoptar las decisiones necesarias al cumplimien­to de sus fines.

Concepto del Procurador General.

El Procurador rindió el concepto de rigor en escrito de 3 de octubre pasado, sosteniendo la exequibilidad de las normas acusadas, por en­contrarlas ajustadas a las facultades extraor­dinarias otorgadas por la Ley 12 de 1977, de conformidad con el artículo 76-12 de la Cons­titución, y porque el legislador tiene facultad para fijar el régimen de prestaciones de los ser­vidores de los establecimientos públicos, al atri­buirle la Constitución en los numerales 9 y 10 del artículo 76 del mismo estatuto las referentes a la creación de estas entidades y la expedición de sus estatutos orgánicos, actos que comprenden el régimen prestacional de aquellos.

Agrega que las disposiciones impugnadas solo rigen situaciones posteriores a su vigencia, y que "6. Lo que en cada caso concreto pueda suceder con las convenciones colectivas vigentes a la ex­pedición del Decreto 1653, no es cuestión para dilucidar en un proceso de inexequibilidad, ni constituye motivo para que ésta sea declarada respecto de una norma como las impugnadas, de naturaleza jurídica abstracta, general y objetiva, reguladoras de un servicio público y expedidas con los fundamentos constitucionales anterior­mente analizados".

Consideraciones de la Corte:

1ª El Decreto número 1653 de 1977, a cuyo articulado corresponden las disposiciones acusa­das, fue expedido en ejercicio de las facultades de que se revistió al Presidente de la República mediante la Ley 12 de 1977.

El cargo formulado contra el artículo 1º y el primer inciso del artículo 41 del Decreto 1653 es el de que, al aplicarse estas disposiciones a los funcionarios de seguridad social del Instituto de Seguros Sociales, resulta que se está sustituyen­do el régimen convencional de prestaciones so­ciales de tales funcionarios por uno de carácter legal, y que las garantías sociales y económicas reconocidas en este estatuto son menos favora­bles que las prestaciones, que estaban pactadas en convenciones colectivas, lo cual entraña vio­lación del derecho adquirido a celebrar esa clase de convenciones y al goce de las prestaciones en ellas estipuladas y, por tanto, implica infracción del artículo 30 de la Constitución.

A este propósito ha de observarse, en primer término, que el artículo 1º del Decreto 1653 no se limita simplemente a fijar el campo de apli­cación del mismo, cuando declara que a los fun­cionarios de que se trata les deberán ser re­conocidas las garantías sociales y económicas que se establecen en el mismo decreto, en la cuantía y términos en él señalados. En verdad, lo que resulta de esta disposición es el establecimiento, que hace el Gobierno como legislador extra­ordinario, por primera vez, de un nuevo régi­men prestacional: el que corresponde a una también nueva clase de servidores del Instituto de Seguros Sociales, como son los "funcionarios de seguridad social", categoría creada por el Decreto 1651 de 1977, dictado con base en las mismas facultades extraordinarias de la Ley 12 de 1977.

Por consiguiente, sin perjuicio de las situaciones subjetivas creadas anteriormente, la vigencia del régimen que se establece en el artículo mencionad no puede plantear problemas de retroactividad, por su entera novedad, y tal creación legislativa, ajustada a la expresa facultad de la Ley 12 citada, no envuelve violación constitucional alguna. Corresponde nada más, al ejercicio de la potestad legislativa atribuida al Congreso en el artículo 76-9 para fijar el régimen de prestaciones sociales de los establecimientos públicos. Esa es la naturaleza asignada al mencionado Instituto en el artículo 47 del Decreto 1650 de 1977, y aquella facultad que otorgada al Gobierno en la Ley 12 de 1977, artículo 2º, ordinal 6º, para hacer la fijación de dicho régimen como legislador extraordinario.

De modo que ningún convenio objetivo de la índole de los invocados por los demandantes, puede entrabar el ejercicio de la función legislativa, pues esa potestad no es materia de compromiso. Envuelve ejercicio de poder público, desligado de intereses particulares, y es de su esencia la plena autonomía en la formulación del derecho, con el respeto debido y garantizado de los efectos cumplidos bajo el imperio de la normatividad anterior.

De otra parte, ha de tomarse en cuenta, que de acuerdo con el artículo 30 del Decreto extraordinario 1651 de 1977, los funcionarios de seguridad social están vinculados a la administración por una relación legal reglamentaria "de naturaleza especial", en tanto les concede el derecho a celebrar colectivamente con el Instituto convenciones pero solo "para modificar las asignaciones básicas de sus cargos", mas no su régimen prestacional.

La naturaleza del vínculo laboral existente entre la administración y aquellos funcionarios, tomando en consideración, además, la naturaleza del Instituto, permite concluir que su régimen prestacional es de igual carácter. Esto es, que puede ser fijado unilateralmente en la ley por tratarse de una relación administrativa, de derecho público, y no de "derechos civiles estipulados contractualmente", como afirman los demandantes.

Y, así, el régimen prestacional de los nombrados funcionarios de seguridad social del mencionado establecimiento público es hoy de origen legal, dentro de las modalidades señaladas en el Decreto 1653 de que se habla.

En este sentido y en forma constante, la Corte ha sostenido en relación con las garantías consignadas en el artículo 30 de la Constitución:

"La norma constitucional anotada se refiere, entre otros, a los derechos constituidos con arreglo a las leyes civiles', es decir a las que 'determinan especialmente los derechos de los particulares, por razón del estado de las personas, de sus bienes, obligaciones, contratos y acciones civiles', como lo prevé el artículo 1º del respectivo Código.

"Mas el ejercicio normal o excepcional de la función legislativa del Poder Público genera, igualmente, otra clase de leyes, las denominadas 'administrativas', que definen la situación o situaciones de los gobernados frente al Estado. Y al paso que en las primeras, las 'civiles', se respeta la autonomía de la voluntad, en las segundas, realmente esta no existe. En el primer caso, lo ha advertido el Consejo de Estado y es lo cierto, hay equilibrio de derecho y poderes; en el segundo hay subordinación de un sujeto de derechos a otro. Es un fenómeno semejante al que se deduce de la comparación entre el derecho privado y el derecho público: el primero se aplica, de modo preferente, por concierto; el segundo, igualmente, pro imperio". (Fallo del 17 de febrero de 1976).

El concepto de "leyes administrativas", derivado y propio del ejercicio del poder del Estado frente a quienes le están subordinados, tanto en condición de gobernados como de servidores de sus funciones, implica, por virtud del interés público que representa, la facultad para cambiar la ley con efectos hacia el futuro. De lo cual se desprende, que las disposiciones acusadas, en cuanto señalan el régimen de prestaciones sociales del establecimiento público, Instituto de Seguros Sociales, es constitucional.

Debe considerarse, además, que la Corte ha sostenido que "la jurisdicción constitucional, tal como aparece concebida en el Título XX de la Carta, artículo 214, no comprende la decisión de las controversias entre gobernantes y gobernados, derivadas de posibles perjuicios causados por los actos o hechos de los primeros. Su ejercicio se limita a definir la exequibilidad de una norma legal, mediante confrontación con la norma superior, y nada más" (fallo del 10 de agosto de 1973, Sala Plena). De modo que el planteamiento sobre violación de situaciones subjetivas es extraño a la acción de inexequibilidad, referido como debe estar a una cuestión de puro derecho objetivo y abstracto, y no es pertinente confrontar el contenido y efectos de una convención colectiva de trabajo con el contenido del decreto en cuestión.

2ª Respecto del cargo hecho al artículo 41, inciso 1º, del Decreto 1653 por violación del mismo artículo 30 de la Constitución, en cuanto sus disposiciones rigen a partir de su fecha de ex­pedición, es preciso anotar:

a) Que dicha disposición prescribe que la apli­cación de sus normas se refiera al reconocimiento y efectividad de "las prestaciones causadas a partir de la fecha de su expedición", o sea, que únicamente rige situaciones futuras, posteriores a su vigencia, sin efecto retroactivo, y

b) Que su aplicación igualmente está circuns­crita a las personas que "habiendo sido desig­nadas para desempeñar cargos en la Planta de personal del Instituto de Seguros Sociales, acep­ten el nombramiento", es decir, a quienes entran o continúen en el servicio mediante tal nombra­miento, después de la iniciación de la vigencia del nuevo régimen prestacional, sin que se afec­ten situaciones anteriores.

3ª El cargo formulado contra el artículo 42 del Decreto 1653 de 1977, es, en el fondo, el mismo hecho a las otras disposiciones acusadas. Se sintetiza en que el efecto inmediato que atri­buye a las demás disposiciones de aquel decreto, sin que se haya hecho reserva de los derechos adquiridos por los trabajadores del citado Ins­tituto, viola la garantía del artículo 30 de la Constitución, infracción que se repite con la de­rogatoria de las normas contrarias que constitu­yen derechos adquiridos por los trabajadores.

Debe advertirse que esta disposición coincide con la del artículo 41, inciso 1º acusado. Esto es, que todos sus efectos son futuros y que solo comprenden a quienes acepten y tomen posesión de cargos en el nombrado Instituto, después de la expedición del decreto. No regula ni afecta situaciones jurídicas anteriores, ni desconoce efectos ya surtidos, de lo cual se deduce que no infringe el artículo 30 del estatuto constitu­cional. Argumentación que también vale para la disposición derogatoria, pues sus alcances tam­poco tienen efecto retroactivo, que es la conse­cuencia natural de toda norma de derogación.

Demostrada la existencia y validez constitu­cional de la facultad legislativa para señalar el régimen prestacional de los servidores del Instituto en mención y, entre ellos, de los fun­cionarios de seguridad social, atribuida al Pre­sidente de la República por la Ley 12 de 1977, cualquiera sea la naturaleza jurídica de las con­venciones colectivas de trabajo, el régimen de derecho público establecido, se repite, no puede entrar en colisión con aquellas.

Por esa razón, no es procedente invocar la fuerza obligatoria de una convención frente o contra la ley, ni tiene aplicación la jurispruden­cia de la Corte sobre tal materia a que se refiere la demanda.

4ª Tampoco es pertinente sustentar la com­petencia del Instituto de Seguros Sociales para celebrar convenciones colectivas de trabajo, fun­dándola en el ordinal 11 del artículo 76 de la Carta.

Esta disposición atribuye competencia al Con­greso para que, mediante ley, autorice al Go­bierno la celebración de contratos. Sin entrar a calificar las convenciones de que se trata como contratos administrativos o de otra clase, es bien claro que dicha norma no se refiere a las facul­tades que en desarrollo de sus objetivos tengan los establecimientos públicos. Estas facultades se derivan directamente de los estatutos básicos y actos de creación de esos establecimientos, que corresponde expedir al Congreso, según el ordi­nal 10 del artículo 76 citado. Y en el campo prestacional, se reitera, de lo que dispone el ordinal 9º del mismo artículo.

5ª Las disposiciones acusadas, de otra parte, se ajustan a las facultades extraordinarias con­feridas por la Ley 12 de 1977, en cuanto a la materia y al tiempo de su ejercicio.

En consecuencia, la Corte Suprema de Justi­cia, Sala Plena, oído el concepto del Procurador General de la Nación, DECLARA EXEQUI­BLES los artículos 1º, 41, inciso 1º, y 42 del Decreto extraordinario número 1653 de 18 de julio de 1977, "por el cual se establece el régi­men especial de prestaciones sociales de los fun­cionarios de seguridad social que prestan sus servicios al Instituto de Seguros Sociales".

Cópiese, publíquese, comuníquese a quien co­rresponda, insértese en la Gaceta Judicial y ar­chívese el expediente.

Luis Enrique Romero Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Cór­doba Medina, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Luis Carlos Sáchica, Julio Salgado Vásquez, Luis Sarmiento Buitrago, Euclides Londoño C., Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.

Horacio Gaitán Tovar

Secretario General.