Norma demandada: Control de constitucionalidad al Decreto No. 1651 de 1977 artpiculos 1, 3,134, 135, 135, por el cual se dictan normas sobre administración de personal en el Instituto de Seguros Sociales.
FUNCIONARIOS DE SEGURIDAD SOCIAL
Exequibilidad de los artículos 1º, 3º, 134, 135 y 136 del Decreto extraordinario 1651 de 1977. La clasificación efectuada mediante el uso de facultades extraordinarias, mantiene las dos especies básicas de empleados oficiales contempladas en los artículos 5º del Decreto extraordinario 3135 de 1968 y 3º del Decreto 1950 de 1973 y crea una tercera, la de los funcionarios de la seguridad social, ligados al ente administrativo por una relación legal y reglamentaria de naturaleza especial, "sui generis", en cuanto les confiere el derecho a la celebración de convenciones colectivas con el objeto exclusivo de modificar las asignaciones básicas de los cargos, pero sometidos a un régimen de provisión de los cargos de disciplina, de estabilidad, de ascenso y de prestaciones sociales, especial para ese "status" o condición. - Servidores públicos. Status frente a leyes administrativas: El "status" o condición de los servidores o empleados de un establecimiento público y la naturaleza de la relación laboral que a él los vincula, pueden ser fijados unilateralmente en la ley por tratarse de una situación jurídica general, administrativa. No constituyen derechos adquiridos, porque no se refieren a derechos civiles estipulados contractualmente.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., 17 de noviembre de 1977.
(Magistrado ponente: doctor Euclides Londoño Cardona).
Aprobado por Acta número 46, noviembre 17 de 1977.
I. Antecedentes.
Los ciudadanos César Castro Perdomo, Esaú Moreno Martínez, Heliodoro Agudelo Rivera, Josefina Iguarán y. Pedro Luis Vera Grisales, solicitan se declaren inexequibles los artículos 1º, 3º, 134, 135 y 136 del Decreto extraordinario número 1651 de 1977, cuyo texto en lo pertinente, expresa:
"DECRETO NUMERO 1651 DE 1977
"(julio 18)
"por el cual se dictan normas sobre administración de personal en el Instituto de Seguros Sociales.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 12 de 1977, y oído el concepto de la Comisión Asesora constituida con arreglo a dicha ley,
"Decreta:
"Artículo 1º. Del campo de aplicación. El presente Decreto regula la administración del personal que presta sus servicios al Instituto de Seguros Sociales.
"Artículo 2º…………………………………………………………………………….
"………………………………………………………………………………………...
"Artículo 3º. De los servidores del Instituto de Seguros Sociales. Serán empleados públicos de libre nombramiento y remoción, el Director General del Instituto, el Secretario General, los Subdirectores y los Gerentes Seccionales de la entidad. Tales empleados se sujetarán a las normas generales que rigen para los funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
"Las demás personas naturales que desempeñen las funciones de que trata el artículo precedente, se denominarán funcionarios de seguridad social, con excepción de las personas que cumplan las funciones relacionadas con las siguientes actividades, que serán trabajadores oficiales: aseo, jardinería, electricidad, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura, planchado de ropa y transporte.
"Los funcionarios de seguridad social estarán vinculados a la administración por una relación legal y reglamentaria de naturaleza especial, que les confiere el derecho a celebrar colectivamente con el Instituto convenciones para modificar las asignaciones básicas de sus cargos.
"Artículo 134. De la vinculación a la planta de personal. Las personas que al entrar en vigencia el presente Decreto tengan celebrados contratos individuales de trabajo con el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, serán nombrados en los empleos de la planta de personal que adoptará el Instituto de Seguros Sociales. Si aceptaren la designación, procederán a tomar posesión de sus cargos.
"Se exceptúan las personas que de acuerdo con el presente estatuto tuvieren la calidad de trabajadores oficiales.
"Artículo 135. De la prohibición de celebrar contratos de trabajo. En ningún caso podrán celebrarse contratos de trabajo en el Instituto de Seguros Sociales para el ejercicio de cargos que deben ser desempeñados por funcionarios de seguridad social. Tampoco podrá este Instituto celebrar con sus servidores convenciones que no se hallen referidas exclusivamente al aumento efe asignaciones básicas.
"Artículo 136. El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
"Comuníquese y cúmplase.
"…………………………………………………………………………………………".
(Diario Oficial número 34840 de 5 de agosto de 1977).
II. Violaciones y razones invocadas.
Se estima que fue violado el texto 30 de la Carta Política, en razón de que el Decreto 1651 de 1977, en el artículo 1º extiende su campo de aplicación a los actuales trabajadores oficiales del antiguo I. C. S. S., quienes en su mayoría están vinculados al Instituto mediante contratos de trabajo, como consecuencia de las convenciones colectivas de trabajo respectivas, y al hacer esa extensión la norma impugnada vulnera los derechos adquiridos que tienen aquellos trabajadores, cuyo origen es la vinculación contractual que determina unas relaciones más favorables que la nueva vinculación legal y reglamentaria.
Con fundamento similar se considera violada la aludida norma constitucional por el artículo 3º de dicho decreto, por cuanto el inciso tercero de esta norma ordena que el personal adscrito al I. C. S. S., hoy Instituto de Seguros Sociales, queda en adelante vinculado a éste por una relación legal y reglamentaria de naturaleza especial, mientras que dentro de los derechos adquiridos que la Constitución garantiza está el de poder continuar en esa relación contractual frente a la entidad.
Respecto al artículo 134 se afirma que afecta los contratos de trabajo celebrados por los trabajadores oficiales y el anterior Instituto por que la reorganización los da por terminados para ajustarlos al decreto extraordinario, causa que no estaba contemplada cuando se pactó la convención colectiva y, según el artículo 30 de la Constitución, el legislador debe proteger los derechos civiles adquiridos con justo título por aquellos trabajadores, uno de los cuales es el de que sus relaciones laborales con el nuevo Instituto se continúen desarrollando por las normas laborales pactadas que son más favorables que las de los Decretos extraordinarios 1651, 1652 y 1653 de 1977. Se agrega que las convenciones colectivas de trabajo celebradas entre el Instituto y sus trabajadores son válidas, por cuanto fueron "llevadas a cabo" por entidad pública debidamente autorizada para negociar en esa forma con sus trabajadores "y además se solemnizó conforme a la ley".
En relación con el artículo 135 se reitera el cargo de que al prohibir la celebración de contratos de trabajo con los funcionarios de seguridad social y también convenciones colectivas de trabajo se vulneran derechos adquiridos de los trabajadores oficiales como consecuencia de las convenciones colectivas correspondientes, hay desmejoramiento porque se frena una conquista laboral como es la validez de los contratos de trabajo y se lesiona el derecho que tiene cada trabajador oficial a continuar vinculado al Instituto mediante contrato de trabajo.
Finalmente, se considera que el artículo 136 del Decreto 1651 de 1977 viola el mencionado artículo 30 de la Carta porque aquella norma da fuerza jurídica inmediata al conjunto de disposiciones contenidas en el estatuto y con ello se vulneran derechos adquiridos de los trabajadores del Instituto que ya ingresaron a su patrimonio como consecuencia de las convenciones colectivas celebradas, lo mismo sucede con la derogatoria de las normas contrarias.
III. Concepto del Procurador General.
En escrito de octubre 5 de 1977 el Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor, en el que opina que las disposiciones demandadas son exequibles y solicita que la Corte lo declare así.
Apoya su conclusión en que tanto lo que el estatuto denomina campo de aplicación, que es el objeto o contenido del estatuto, como la clasificación .de los empleos y de los empleados, según las funciones o labores, modo de vinculación, etc., y la determinación de la naturaleza jurídica de ésta que forman parte, del estatuto básico de un establecimiento público, es materia regulable por el legislador conforme al artículo 76-10 de la Constitución, que fue lo que realizaron los artículos 1º y 3º del Decreto 1651 de 1977. Criterio que extiende a la manera de proveer los empleos públicos del Instituto, con excepción del Director General respecto de quien la norma tenía que ajustarse al artículo 120-1 de la Carta, Observa que carece de fundamento la tacha propuesta contra el artículo 134, en razón de que no dispone la terminación de los contratos individuales de trabajo vigentes entonces y nada dice qué sucede con quienes no aceptaren las nuevas designaciones; estima que el cargo contra el artículo 135 es infundado por cuanto esta norma legisla inequívocamente para el futuro, y, consecuencialmente, carece también de consistencia el formulado contra el artículo 136, sobre fecha de vigencia del decreto y derogatoria de las disposiciones contrarias.
Como la Procuraduría emitió ya su opinión sobre la demanda de inexequibilidad de los artículos 1, 41, inciso 1º, y 42 del Decreto 1653 de 18 de julio de 1977, que es otro de los expedidos en ejercicio de las facultades extraordinarias de la Ley 12 de 1977, acompaña copia de ese concepto.
IV. Consideraciones de la Corte.
El Decreto 1651, del que forman parte los textos cuya legitimidad constitucional se discute, fue expedido el 18 de julio de 1977 en ejercicio de las facultades extraordinarias que, por el término de 6 meses, se confirieron al Presidente de la República por medio de la Ley 12 del mismo año para "determinar la estructura, régimen y organización de los seguros sociales obligatorios y de las entidades que los administran" y para "fijar las escalas de remuneración correspondientes, las normas sobre clasificación de los empleos, el régimen de sus prestaciones sociales y las condiciones de ingreso y ascenso; y determinar las condiciones de estabilidad e incompatibilidades y el régimen disciplinario", según lo preceptúan los artículos 1º y 2º, numeral 6º.
El artículo 1º mpugnado <sic> se limita a señalar la finalidad o campo de aplicación del Decreto 1651 de 1977 que "regula la administración del personal que presta sus servicios al Instituto de Seguros Sociales", nueva denominación de la entidad encargada de administrar los seguros sociales obligatorios, contenida en el artículo 47 del Decreto 1650 del mismo año, norma que además le da la naturaleza de establecimiento público al mencionado instituto. Es por ello necesario determinar el concepto de "personal" de éste para establecer si el legislador extraordinario rebasó el canon 30 de la Constitución, pues del simple enunciado del objetivo del decreto no emerge el agravio a la Carta.
El artículo 3º del Decreto 1651 de 1977 comprende el concepto de "personal" en la locución genérica "servidores del Instituto de Seguros Sociales", clasificados en tres categorías o especies, a saber:
a) Empleados públicos;
b) Funcionarios de seguridad social, y
c) Trabajadores oficiales.
A la primera categoría o especie pertenecen el Director General del Instituto, el Secretario General, los Subdirectores y los Gerentes Seccionales, que desempeñan cargos administrativos, según la clasificación que de las funciones hace el artículo 2º, ibídem, son de libre nombramiento y remoción y se sujetan a las normas generales que rigen para los funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público. En consecuencia, ligados al Instituto por una relación legal y reglamentaria.
La segunda está compuesta por las personas naturales que desempeñan cargos asistenciales (artículo 2º, ibídem), están vinculados por una relación de naturaleza especial, y sometidos a un régimen jurídico también especial.
La tercera está formada por personas naturales que cumplen funciones administrativas relacionadas con las actividades de aseo, jardinería, electricidad, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura, planchado de ropa y transporte, vinculados al Instituto por contrato de trabajo (artículo 134, ibídem) y sujetos al régimen propio de esta clase de trabajadores.
La nueva clasificación mantiene las dos especies básicas de empleados oficiales contempladas en los artículos 5º del Decreto extraordinario 3135 de 1968 y 3º del Decreto 1950 de 1973 y crea una tercera, la de los funcionarios de la seguridad social, ligados al ente administrativo por una relación legal y reglamentaria de naturaleza especial, "sui generis", en cuanto les confiere el derecho a la celebración de convenciones colectivas con' el objeto exclusivo de modificar las asignaciones básicas de sus cargos. Pero, además, que en el cuerpo de normas de los Decretos 1651 y 1653 de 1977, se someten a un régimen de provisión de los cargos, de disciplina, de estabilidad, de ascenso y de prestaciones sociales, especial para .ese "status" o condición.
La clasificación de los empleados según las funciones o actividad que cumplen, su modo de vinculación, la naturaleza jurídica de ésta y la manera de proveer los empleos o cargos de un establecimiento público, con excepción del Director General que debe ceñirse al precepto 120-1 de la Constitución, corresponde al Congreso, según las nítidas voces del artículo 76-9 y 10 de ésta. Tal fue la materia desarrollada en los artículos 1º y 3º del Decreto 1651 de 1977, con arreglo a las facultades conferidas al legislador extraordinario en el artículo 1º in fine, en concordancia con el 2º, numeral 6º de la Ley 12 del mencionado año.
El "status" o condición de los servidores o empleados de un establecimiento público y la naturaleza de la relación laboral que a él los vincula, pueden ser fijados unilateralmente en la ley por tratarse de una situación jurídica general, administrativa. No constituyen derechos adquiridos, porque no se refieren a derechos civiles estipulados contractualmente.
Respecto de los derechos adquiridos garantizados en el artículo 30 de la Constitución, la Corte, en fallo del 17 de febrero de 1976, dijo:
"La norma, constitucional anotada se refiere, entre otros, a los derechos constituidos 'con arreglo a las leyes civiles', es decir, a las que determinan especialmente los derechos de los particulares, por razón del estado de las personas, de sus bienes, obligaciones, contratos y acciones civiles, como lo prevé el artículo 1º del respectivo Código.
"Mas el ejercicio normal o excepcional de la función legislativa del Poder Público genera igualmente, otra clase de leyes, las denominadas 'administrativas', que definen la situación o situaciones de los gobernados frente al Estado. Y al paso que en las primeras, las 'civiles', se respeta la autonomía de la voluntad, en las segundas, realmente ésta no existe. En el primer caso, lo ha advertido el Consejo de Estado y es lo cierto, hay equilibrio de derechos y poderes; en el segundo hay subordinación de un sujeto de derecho a otro. Es un fenómeno semejante al que se deduce de la comparación entre el derecho privado y el derecho público: el primero se aplica, de modo preferente, por concierto; el segundo, igualmente, por imperio".
Los razonamientos que anteceden son igualmente valederos en lo que respecta a la tacha de inconstitucionalidad que se formula contra los artículos 134 y 135 del Decreto 1651 de 19774 De otro lado, cabe observar que estas normas, como los artículos 1º y 3º, ibídem, no modifican las situaciones ya consumadas para los empleados públicos y trabajadores oficiales, rigen únicamente sus situaciones futuras. Y en lo que se refiere a los funcionarios de seguridad social debe advertirse que esta es una nueva categoría, de servidor de la entidad, creada por el mismo: decreto, con relación a la cual no cabe hablar" de situaciones anteriores.
Por último, el artículo 136 impugnado se contrae a ordenar que "el decreto rige desde la fecha de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias", como lo hubiera podido hacer el Congreso, con arreglo a la Carta.
Adicionalmente debe anotarse que, como lo ha sostenido esta corporación, decidir una controversia relativa a una situación jurídica individual, originada en una convención colectiva o en un contrato de trabajo, que se considera lesionada por la expedición de una ley, es función ajena a la Corte en ejercicio de la jurisdicción constitucional que se limita a definir la exequibilidad de una norma legal, mediante la confrontación con la norma superior y nada más.
Todo lo anterior permite concluir que los textos acusados se ajustan a. las facultades conferidas en la Ley 12 de 1977, en cuanto la materia reglada es desarrollo de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º, numeral 6º, y al tiempo de su ejercicio, y no violan precepto alguno de la Constitución Política.
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, DECLARA EXEQUIBLES los artículos 1º, 3º, 134, 135 y 136 del Decreto extraordinario número 1651 de 1977.
Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Enrique Romero Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José María Esquerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez L., Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Luis Carlos Sáchica, Julio Salgado Vásquez, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano A., Euclides Londoño Cardona, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Horacio Gaitán Tovar
Secretario General.