Sentencia de 1978

300Corte SupremaCorte Suprema30030011041Guillermo Gonz�lez Charry197816/03/1978Guillermo Gonz�lez Charry_1978_16/03/197830011041SUBSIDIO FAMILIAR El Congreso puede se�alar el mecanismo o instrumento pagador. El decreto rige a partir de su promulgaci�n, o sea que no afecta situaciones anteriores. - Exequibilidad de los art�culos 1�. 2�, 3�, 4o y 5o del Decreto extraordinario n�mero 1445 de 1975. Corte Suprema de justicia. -Sala Plena - Bogot�, D. E., marzo 16 de 1978. Magistrado ponente: doctor Guillermo Gonz�lez Charry. Aprobada seg�n Acta n�mero 9, marzo 16 de 1978. 1978

Guillermo Salamanca Molanodeclare inexequible el Decreto extraordinario n�mero 1445 de julio 18 de 1975, en sus cinco primeros art�culosIdentificadores30030011042true84070Versi�n original30011042Identificadores

Norma demandada: �declare inexequible el Decreto extraordinario n�mero 1445 de julio 18 de 1975, en sus cinco primeros art�culos

El Congreso puede se�alar el mecanismo o instrumento pagador. El decreto rige a partir de su promulgaci�n, o sea que no afecta situaciones anteriores. - Exequibilidad de los art�culos 1�. 2�, 3�, 4o y 5o del Decreto extraordinario n�mero 1445 de 1975.

El ciudadano Guillermo Salamanca Molano, ha pedido que se declare inexequible el Decreto extraordinario n�mero 1445 de julio 18 de 1975, en sus cinco primeros art�culos que son del siguiente tenor:

"Art�culo 1o A partir de la vigencia de este Decreto, el subsidio familiar a que tienen dere�cho los empleados oficiales de la Rama Ejecutiva del Poder P�blico, se pagar� por intermedio de las cooperativas o por las organizaciones cooperativas de segundo grado del sector oficial ya creado, o que se creen por dichos servidores.

"Art�culo 2o La Superintendencia Nacional de Cooperativas, previo estudio de la capacidad administrativa, del manejo financiero y de los antecedentes de seriedad y responsabilidad que presenten las organizaciones cooperativas descri�tas en el art�culo 1o, se�alar� aquellas que deban cubrir el subsidio a que se refiere la presente norma.

"Art�culo 3o No obstante, los Ministerios, De�partamentos Administrativos, Superintendencia y Establecimientos P�blicos podr�n elegir la or�ganizaci�n cooperativa de base o de grado supe�rior a la cual girar�n lo que deban pagar a sus servidores, conforme a la ley, o promover por intermedio de la Superintendencia del ramo la fun�daci�n de nuevas cooperativas u organizaciones de segundo grado para los efectos se�alados en este Decreto.

Art�culo 4o Cuando los empleados a que se refiere este Decreto se hallaren afiliados a una Caja de Compensaci�n, se continuar� con dicho r�gimen salvo que medie solicitud de los mismos empleados en contrario

"Art�culo 5" Cualquier gasto adicional que resulte por este concepto en el a�o de 1975 debe�r� ser cubierto por las respectivas entidades con base en traslados de sus asignaciones presupues�tales actuales".

La demanda fue admitida dentro del l�mite indicado porque, no obstante que en el texto de ella, el peticionario dice (P�g. 6), que el citado decreto "viola en su totalidad", el art�culo 30 de la Constituci�n, y que (P�g. 8), pide la declaratoria de inexequibilidad "en los art�culos transcritos en los hechos de la demanda", es lo cierto, que solo transcribi� cinco de los seis que contiene como puede verse en las p�ginas 1 y 2 del escrito, lo que signific� que �sta quede res�tringida a la consideraci�n de dicho art�culo 1o.

Las razones de la violaci�n se hacen consistir en "un exceso respecto de la materia fijada al Gobierno por la Ley 24 del 20 de diciembre de 1974.

Sostiene el demandante que esta ley autoriz� al Gobierno "para fijar las escalas de remuneraci�n correspondientes a las distintas categor�as de empleos de la administraci�n nacional, as� co�mo el r�gimen de sus prestaciones sociales". Sin embargo, el decreto -dice- en su art�culo primero, dispuso que el subsidio familiar a que tie�nen derecho los empleados oficiales de la Rama Ejecutiva del Poder P�blico se pagar� por inter�medio de las cooperativas de segundo grado del sector oficial ya creadas o que se creen por dichos servidores. Es decir, que seg�n la demanda, el decreto legisl� sobre materias distintas de las autorizaciones, puesto que, de una parte extendi� su acci�n a empleados del sector oficial de la Rama Ejecutiva que no pertenecen a los organismos integrantes de la estructura de la administraci�n como son lo de las empresas industriales y comerciales y por otra, porque decir qui�n paga una prestaci�n social no es establecer el r�gimen de dicha prestaci�n sino tratar tema distinto.

Agrega el demandante que la disposici�n del art�culo 1o constituye un verdadero despojo a las Cajas de Compensaci�n Familiar, las cuales han adquirido l derecho de manejar y administrar el subsidio familiar, pues de ellos se mantiene su administraci�n y subsistencia, seg�n normas legales vigentes. Entregar parte de esos subsidios a las cooperativas es privarlas de un bien propio, con lo cual se quebranta el art�culo 30 de la Constituci�n.

En su oportunidad el se�or Procurador General de la Naci�n, encargado, conceptu� que las normas objeto de la acci�n son exequibles. Sostiene el Agente del Ministerio P�blico que el Gobierno, al hacer uso de las facultades extraordinarias, se mantuvo dentro de la materia que le fue asignada por el Congreso, y no hizo tarea distinta de la que aquella corporaci�n hubiera podido hacer leg�timamente al legislar sobre el mismo aspecto.

1. El subsidio familiar es una de las prestaciones sociales establecidas por la legislaci�n, como resulta del Decreto 180 de 1956, y como lo acept� la Corte en sentencia de fecha 12 de agosto de 1976.

2. La Ley 24 del 20 de diciembre de 1974 revisti� al Presidente de facultades extraordinarias para llevar a cabo diferentes tareas legislativas, entre ellas la se�alada en el art�culo 3� que es del siguiente tenor:

"Rev�stese igualmente al Presidente de la Rep�blica de facultades extraordinarias hasta el 19 de julio de 1975, para fijar las escalas de remuneraci�n correspondientes a las distintas categor�as de empleos de la administraci�n nacional, as� como el r�gimen de sus prestaciones sociales". Con apoyo en esta facultad, se expidi� el decreto demandado y ya transcrito, por el cual se dispuso, esencialmente, que el subsidio familiar a que tienen derecho los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder P�blico, se pagar�a en adelante por intermedio de cooperativas corrientes o de organizaciones cooperativas de segundo grado, del sector oficial, agregando en el art�culo 4o que cuando los empleados a que el decreto se refiere "se hallaren afiliados a una Caja de Compensaci�n se continuar� con dicho r�gimen, salvo que medie solicitud de los mismos empleados en contrario".

3. Debe establecerse ahora si las facultades otorgadas al Presidente inclu�an el se�alamiento del instrumento pagador del subsidio, o no daban para ello. Hasta la fecha, como lo registr� el fallo de la Corte arriba mencionado, tal instrumento en general, vienen siendo las cajas de Compensaci�n Familiar, entidades sometidas a riguroso control oficial por medio de la Superintendencia de Cooperativas, primero, y del Ministerio de Trabajo, despu�s, as� como de la Contralor�a General en el aspecto contable, todo con el objeto de velar por el cumplimiento de sus finalidades. Empero, al ser dictado el Decreto de emergencia n�mero 2373 de 1974, por el cual se orden� el pago del subsidio de algunos sectores privados por medio de la Caja de Cr�dito Agrario m�s cercana al domicilio de los trabajadores, y se orden� a ella que, en coordinaci�n con la Superintendencia de Cooperativas, tuvieran entre sus tareas, la de pagarlo, aquella l�nea se alter�. Y la Corte, en fallo del 28 de noviembre de 1974, lo declar� exequible con dos excepciones que en nada se refieren al punto que se estudia. La importancia de esta referencia radica en que en el fallo citado, aunque pronunciado sobre una providencia excepcional de car�cter legislativo, la Corte no encontr� que se violara la Constituci�n al entregarle el pago del subsidio familiar a entidades distintas de las Cajas de Compensaci�n.

4. El establecimiento del r�gimen de prestaciones sociales del sector oficial, a que se refiere el ordinal 10 del art�culo 76 de la Carta al se�alar las atribuciones que cumple el Congreso por medio de ley, significa algo m�s que la enumeraci�n de las prerrogativas sociales, distintas del salario, causadas en una relaci�n de trabajo asalariado. Es obvio que el congreso pueda y debe se�alar los sujetos activos y pasivos de esas obligaciones, su cuant�a, las condiciones de tiempo y modo de su reconocimiento y el mecanismo pagador, so lo estimare necesario. Todos estos aspectos integran el concepto de un "r�gimen de prestaciones sociales". Bien es cierto que el decreto objeto de la acci�n no altera la naturaleza ni la cuant�a del subsidio familiar y s�lo se limita, respecto de algunos trabajadores oficiales, que de �l vienen gozando, a indicar el organismo o entidad que debe servir de intermediario para el pago. Tal se�alamiento, dijo la Corte en el fallo de noviembre de 1973, ya citado, no s�lo no quebranta la Carta sino que supones una mejora para los trabajadores porque implica, o al menos busca, que el pago del subsidio se haga en forma m�s r�pida, y por lo mismo, m�s eficaz. Resultar�a �rrito y representar�a un criterio re�cortado, que el Congreso pudiera decretar pres�taciones sociales, limit�ndose a enumerarlas y se�alar los sujetos de la obligaci�n que ellas im�plican y no pudiera legislar sobre las diferentes y complejas modalidades que muchas de ellas entra�an, incluyendo el mecanismo o instrumen�to payador. Pero si se acepta, como cuesti�n l�gica, que puede hacer lo �ltimo porque elfo es comprensivo del concepto de "r�gimen de pres�taciones", es preciso admitir, como conclusi�n forzosa, que cuando autoriza al Presidente para regularlo en todo o en parte �ste puede leg�timamente proceder de id�ntica manera sin que�brantar la Constituci�n.

5. La demanda separa los criterios de la deno�minada "estructura de la administraci�n" (Art. 76-9) y de la Rama Ejecutiva del Poder P�blico, para sostener que tanto el Congreso como el Go�bierno investido de facultades extraordinarias, no pueden ocuparse del r�gimen de prestaciones sociales sino para las personas que prestan sus servicios en los organismos que integran la pri�mera: Porque los que est�n por fuera de ella tienen autonom�a para se�alarse dicho r�gimen. Ciertamente entre les dos criterios hay notoria diferencia que radica, principalmente, en que la primera, por razones t�cnicas est� constituida por entidades que de modo expreso ha se�alado la Constituci�n, al paso que la segunda, con el Presidente a la cabeza, implica todo un concepto pol�tico sobre la separaci�n de las Ramas del Poder y est� integrada por la totalidad de los organismos, dependencias, oficinas, servicios, etc., que en lo nacional, departamental y mu�nicipal, tiene como misi�n principal�sima la de administrar. Tal diferencia, empero, no supone, ni ha supuesto nunca, una limitaci�n en la competencia que da al Congreso el art�culo 76 de la Carta para reglamentar la situaci�n social de los trabajadores oficiales de la Rama Admi�nistrativa, en todos los aspectos.

S� en el caso presente, el pago del subsidio familiar a trabajadores oficiales por intermedio de cooperativas, comprende a ambos sectores o s�lo a uno de ellos, en nada afecta tal extensi�n la Carta Pol�tica.

6. La Constituci�n no garantiza a ninguna entidad o persona la prerrogativa de ser paga�dora del subsidio familiar. Ya se advirti� que aun cuando en un principio ello se vino haciendo a trav�s de Cajas de Compensaci�n Familiar, fue por disposici�n de sucesivas normas de car�cter legislativo, que, como es obvio, pueden ser cam�biadas por el Congreso cuando lo estime conve�niente para la pol�tica social, como hasta ahora lo ha hecho. Por lo tanto, la afirmaci�n de que el decreto que se viene estudiando quebranta el art�culo 30 de la Carta en cuanto constituye un despojo del patrimonio de las Cajas de Compen�saci�n, es errada, si se le mira desde aqu�l �ngu�lo. Y lo es tambi�n desde el punto de vista del presunto derecho adquirido a manejar los fondos del subsidio familiar provenientes del sector ofi�cial, porque, de una parte, esa administraci�n debe cumplirse s�lo mientras la ley lo disponga, de otra, el decreto seg�n su art�culo 6o, rige a partir de su promulgaci�n, lo que significa que no afecta situaciones anteriores; y porque final�mente, el actor no ha reparado en que seg�n las voces del art�culo 4o, cuando los empleados a que se refiere el decreto, se hallaren afiliados a una Caja de Compensaci�n, se continuar� con dicho r�gimen, salvo que medie solicitud de los mismos empleados en contrario. De suerte que si a pesar de haberse creado un intermediario para el pago, distinto del que hoy existe, aqu�l entra a funcionar, respecto de los ya afiliados a una Caja de Compensaci�n, s�lo cuando �stos lo soliciten, no se ve por parte alguna el atropello o desconocimiento de derecho de que habla la demanda.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitu�cional y o�do el concepto del se�or Procurador General de la Naci�n, encargado, declara: son exequibles los art�culos 1o, 2o, 3o, 4o y 5o del Decreto extraordinario n�mero 1445 de 1975.

C�piese, comun�quese al Gobierno, ins�rtese en la Gaceta Judicial y arch�vese el expediente.