Norma demandada: Control constitucionalidad el literal e) del artículo 1º de la Ley 8ª de 1969, y los artículos 1º, 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 8º, 10, en su primer inciso, 11, 12 y 13, del Decreto-ley 1255 de 27 de julio de 1970, dictado éste invocando las facultades del citado literal e) del artículo 1º de la Ley 8ª de 1969.
VEHICULOS AUTOMOTORES TERRESTRES
Exequibilidad de varias disposiciones del Decreto-ley 1255 de 1970.
a) Cuestión que preocupa primordialmente al actor es la de haberse establecido la exigencia de escritura pública, para todo acto o contrato que verse sobre derecho real o accesorio respecto a vehículos automotores; la sujeción al registro, como las demás escrituras, de las que acaban de mencionarse; y el señalamiento de los efectos probatorios de tales instrumentos, en forma similar a la vigente en cuanto a bienes inmuebles. Y ello porque para aquél no covienen <sic> tales exigencias y efectos sino precisamente respecto de inmuebles, pero no en cuanto a bienes muebles, como los automotores, que el legislador calificó así también en la ley de autorizaciones en orden a que se conservara, según lo supone el demandante, el régimen preestablecido para tales bienes.
En primer término, debe afirmarse que la Constitución no se ocupa, en parte alguna, de fijar o limitar el empleo del sistema de instrumentos públicos, o de escrituras públicas en particular, para ésta o aquélla clase de operaciones, ni para actos o contratos que versen sobre determinadas especies de bienes, ni sobre el valor probatorio y efecto de aquéllos, cuestiones que son todas de las más amplia iniciativa y competencia de la ley. Por tanto, puede la ley, o un decreto con fuerza de ley, como el que se examina, estatuir reglas sobre estas materias, suprimiendo formalidades exigidas, o extendiéndolas a casos no comprendidos previamente.
b) De otra parte, tampoco es cierto que la legislación haya reservado el sistema de escritura pública y la inscripción en el registro a los actos o contratos que versen estrictamente sobre bienes inmuebles; por el contrario, según es sabido, para algunos actos relativos al simple estado civil de las personas, el otorgamiento de testamentos, la constitución de ciertas sociedades, así sus capitales y aportes no se integren con bienes inmuebles, o para la adquisición de naves, los respectivos códigos prescriben escritura pública y registro, y señalan los efectos probatorios a que haya lugar.
3) Definido así el punto de la constitucionalidad de cualquier disposición legal que modifique el régimen preestablecido en estas materias, queda por estudiar si concretamente con las normas acusadas se excedieron las facultades que otorgara la Ley 8ª de 1969, y al efecto se observa lo siguiente:
a) Esta ley, en los literales a) y b) de su artículo 1º, facultó al Presidente para revisar los sistemas anteriores de Notariado y Registro dictando en consecuencia un estatuto con normas atinentes a la función notarial, y otro sobre registro de instrumentos, fines y efectos del mismo, e instrumentos a él sometidos, autorizaciones en las cuales, en principio, podrían eventualmente también encontrar respaldo las disposiciones acusadas, en cuanto exigen escritura pública y registro para los actos o contratos que versen sobre vehículos automotores, y sus efectos.
Pero, además y precisamente para el caso a estudio, el literal e) del mismo artículo 1º, dio expresas y muy claras facultades al gobierno para establecer "El régimen de constitución y registro de derechos reales y medidas judiciales de traba sobre vehículos automotores, con indicación de las solemnidades exigidas en cada caso y los efectos de los actos y de su inscripción".
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. Bogotá, D. E., octubre veintiuno de mil novecientos setenta.
(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro te Agudelo).
El ciudadano Tito Enrique Orozco P., en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, solicita de la Corte que se declaren inexequibles el literal e) del artículo 1º de la Ley 8ª de 1969, y los artículos 1º, 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 8º, 10, en su primer inciso, 11, 12 y 13, del Decreto-ley 1255 de 27 de julio de 1970, dictado éste invocando las facultades del citado literal e) del artículo 1º de la Ley 8ª de 1969.
LA DEMANDA
1) Las normas acusadas son del siguiente tenor:
a) Ley 8ª de 1969
(Noviembre 4)
"Por la cual se conceden al Presidente de la República facultades extraordinarias para reformar los sistemas de Notariado, Registro de Instrumentos, Catastro, Registro del Estado Civil de las personas y de constitución, transmisión y registro de derechos reales y trabas sobre vehículos automotores, Reglamentos de Policía Vial y de Circulación para cumplir lo estatuido hoy en el artículo 92 de la Codificación Constitucional Vigente.
El Congreso de Colombia
Decreta
"Artículo 1º. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, que se contará a partir de la vigencia de la presente ley, para que revise los sistemas de Notariado, Registro de Instrumentos Públicos y Privados, Catastro y Registro del Estado Civil de las Personas, y expida:
"………………………………………………………………………………………….
"e) El régimen de constitución, adquisición y registro de derechos reales y medidas judiciales de traba sobre vehículos automotores, de modo que se otorgue seguridad y certeza al tráfico jurídico que se realice respecto de tales bienes muebles y se haga expedita la prueba de los derechos, con indicación de las solemnidades exigidas en cada caso y los efectos de los actos y de su inscripción".
Debe advertirse que aunque literalmente la ley habla de "descripción", ha de entenderse "inscripción", como resulta del contexto.
b) Decreto 1255 de 1970
(Julio 27)
"Por el cual se determina el régimen de constitución, adquisición y registro de derechos reales y medidas judiciales de traba sobre vehículos automotores terrestres.
El presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 8ª de 1969 y atendido el concepto de la Comisión Asesora establecida en la misma,
Decreta
"Artículo 1º. Todo acto o contrato que implique constitución, disposición, aclaración, modificación, limitación, gravamen, traslación o extinción de la propiedad u otro derecho real principal o accesorio sobre vehículos automotores terrestres, debe celebrarse por escritura pública, y no se reputará perfecto ante la ley, mientras no se haya otorgado aquélla.
"Artículo 2º. La tradición de los vehículos automotores se efectuará por la inscripción del título en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
"Artículo 3º. Está sujeto al registro todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción de la propiedad u otro derecho real principal o accesorio sobre vehículos automotores, salvo la cesión del crédito prendario.
"Artículo 5º. Por regla general ningún título relativo a vehículos automotores terrestres, sujeto a inscripción, surtirá efectos respecto de terceros sino desde la fecha en que ésta se haya cumplido.
"Artículo 6º. Quien importe al país un vehículo automotor terrestre debe protocolizar ante Notario los documentos aduaneros del caso. Quien fabrique o ensamble un vehículo automotor terrestre en el país, debe protocolizar los documentos aduaneros relacionados con la importación del motor y del chasis. Y el adjudicatario de un vehículo automotor terrestre en remate por causa de contrabando, protocolizará copia de la diligencia de remate y de su aprobación.
En todos estos casos el interesado declarará su derecho, describirá el vehículo para su completa identificación y acompañará la ficha o cédula descriptiva del mismo, expedida por la competente autoridad.
"Artículo 7º. La escritura de protocolización de los documentos aduaneros y de declaración de la identidad y procedencia del vehículo, se inscribirán en la oficina de registro, en la matrícula de vehículos automotores, para lo cual se procederá a abrir el correspondiente folio. Sin el cumplimiento de esta formalidad no se dará licencia definitiva de circulación.
"Artículo 8º. Son competentes, a prevención, para llevar la matrícula de vehículos automotores, las oficinas de registro de instrumentos públicos de la capital de la República y de las capitales de Departamento, Intendencias y Comisarías.
……………………………………………………………………………………………
"Artículo 10. Los actuales poseedores regulares de vehículos automotores terrestres declararán en escritura pública su derecho, con expresión de su título e identificación del vehículo y protocolizarán los documentos de importación y de adquisición que les sean asequibles, y en todo caso, certificación completa, expedida por la Oficina de Circulación y Tránsito en la cual se halle inscrito el vehículo, acerca de las características de éste: marca, tipo, modelo, destinación, color, capacidad, número de motor, chasis y placas; nombre e identidad de quien figura como propietario del mismo, y los demás datos relacionados con la situación física y jurídica del bien, de que tenga constancia fidedigna. Sin la presentación de tal certificado el Notario no autorizará la escritura.
…………………………………………………………………………………………….
"Artículo 11. Copia de la escritura de declaración de derecho y de protocolización de los documentos que lo acrediten, será presentada para su inscripción en la Oficina de Registro de la capital del territorio a que pertenezca la Oficina de Circulación y Tránsito en la cual esté inscrito el vehículo, y con ella se procederá a la apertura del folio de matrícula, con anotación de las características y factores que identifiquen el bien o afecten su situación, derivadas de la declaración y de los documentos protocolizados, especialmente de la certificación de la competente Oficina de Circulación y Tránsito, que constituirá el fundamento de la matrícula.
"Artículo 12. Los poseedores regulares de vehículos automotores terrestres deberán proceder a declarar su derecho, protocolizar sus títulos y a la inscripción de los mismos en la competente oficina de Registro dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de esta ordenación. Expirado dicho término no se concederá licencia de circulación a los vehículos que no hayan sido matriculados en la forma aquí dispuesta.
"Artículo 13. Al celebrar el primer acto o contrato de los relacionados en el artículo 1º, los interesados harán la declaración y las protocolizaciones prescritas en el artículo precedente, y con la copia de dicha escritura, la competente Oficina de Registro procederá a abrir el folio de matrícula correspondiente al vehículo objeto de la operación".
Se advierte que el Decreto demandado sólo regirá desde el 1º de noviembre de 1970, como lo previene su artículo 18.
2) En cuanto al literal e) del artículo 1º de la Ley 8ª de 1989, la demanda invoca como infringido el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, en el concepto de que dicha norma exige precisión en las facultades extraordinarias de que pueda investirse al Presidente de la República, y en cambio el texto acusado carece de semejante requisito.
Refiriéndose al precepto legal en cuestión, el actor considera que nada tienen de precisas las facultades que otorga, ni nada de puntual, fijo o exacto, sino que son vagas, dudosas e impropias.
Y agrega:
"Dentro de la amplitud del texto es dudoso, impreciso saber, al ver la amplitud del Congreso, si se facultó al ejecutivo para reformar materias fundamentales en materia civil, como el régimen de los bienes muebles y de los contratos; para decretar nuevos impuestos, como así ocurrió y lo explicaré más adelante; para hacer retroactivas ciertas solemnidades e imponer limitaciones hasta el punto de desconocer derechos adquiridos, reorganizar el sistema de régimen probatorio y establecer nuevas cargas, contribuciones y obligaciones sobre los propietarios y sobre los comerciantes en vehículos automotores... y no se sabe en realidad si el ejecutivo está autorizado también para crear una nueva jurisdicción de funcionarios que deben desempeñarse en lo relacionado con automotores y los pleitos que surjan sobre los mismos, o simplemente dictar medidas para reforma sobre el sistema de cautelas judiciales, civiles o penales, o crear un sistema nuevo de medidas cautelares, modificando el Código Civil o el Penal..."
3) Al tratar de los artículos del Decreto- ley 1255 de 1970, objeto de la demanda, en forma genérica, pero aplicable a cada uno de ellos, el actor señala como infringidos algunos artículos de la Carta, que en seguida se citan, y funda el concepto de violación, en síntesis, así:
a) Resulta quebrantado el artículo 76, primera parte, y su numeral 12, por exceso en el ejercicio de las facultades de que trata el literal e) del artículo 1º de la Ley 8ª de 1969, pues cuando este confiere autorizaciones respecto al tráfico jurídico de los automotores, los califica como bienes muebles, lo cual entraña el mandato de que el gobierno respetara "la consensualidad de los contratos, el sistema de pruebas y demás ya establecido en el Código Civil", es decir el régimen ordinario previsto en las leyes para dichos bienes muebles. En cambio, el gobierno estableció para los automotores el régimen propio de los inmuebles. Y también, en vez de dictar un estatuto que "haga expedita la prueba de los derechos", como lo pide la ley, el decreto acusado dificulta tal prueba con las demoras y trabas propias de los sistemas notariales y de Registro. En conclusión, dice el demandante, el gobierno legisló como sólo podía hacerlo el Congreso, extralimitando las facultades que de él recibiera.
b) Igualmente, el actor estima violados los siguientes artículos de la Constitución: el 55, sobre separación de los poderes; el 76, numeral 14, que da al Congreso la facultad de decretar impuestos extraordinarios; el 203, que hace de cargo de la República las deudas interior y exterior; el 204 que atribuye a la ley fijar la fecha en que han de empezar a cobrarse los impuestos indirectos; y el 205 sobre variaciones en las tarifas aduaneras y época de vigencia.
Sustancialmente, el concepto de violación radicaría en que, según las normas acusadas del Decreto-ley 1255 de 1970, todos los actos y contratos relativos a automotores deben constar en escrituras públicas y éstas quedan sujetas a registro; en consecuencia, tales bienes y sus propietarios resultan así sometidos a nuevos tributos, es decir, a los que la ley había creado únicamente respecto a bienes inmuebles, como son no sólo los derechos del caso, sino especialmente los impuestos de registro y anotación, beneficencia, timbre y papel sellado, etc.
Así, el gobierno invadió una órbita propia del legislador ordinario al exigir, para los actos, contratos y actividades económicas relacionadas con automotores, unos gravámenes creados sólo para los bienes inmuebles dando lugar, además, a una doble imposición, pues los automotores siguen sujetos a ciertos tributos, tasas y derechos específicos.
c) Finalmente, se dice que los artículos 1º, 4º, 5º, 7º y 12 del Decreto-ley 1255 de 1970 infringen el 30 de la Carta, sobre derechos adquiridos, pues en lo sucesivo las operaciones relativas a automotores deben hacerse por escritura pública, y los títulos y documentos, aún los anteriores, carecerán de mérito probatorio si no se someten a las solemnidades de escritura y registro (artículos 1º y 4º), con lo cual vienen a desconocerse los derechos de los actuales propietarios; porque, según el artículo 5º, los títulos así sujetos a inscripción no producirán efectos contra terceros, sino desde la fecha de la misma; porque, conforme a los artículos 7º y 12, sin la escritura de protocolización de los documentos aduaneros y otros relativos a automotores y el registro del caso, no se dará licencia definitiva de circulación, impidiendo al propietario el uso económico de un bien protegido; y porque todo ello, además, entraña una aplicación retroactiva de la ley, que afecta situaciones anteriormente creadas.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
El Procurador General de la Nación, se refiere a los cargos, así:
1) En cuanto a la acusación parcial contra la Ley 8ª de 1969, estima que si bien ésta es amplia en cuanto a las facultades que otorga, no se opone a la precisión exigida por la Carta, que puede ser mayor o menor, según el caso, y en el propuesto no hay vaguedad ni dudas posibles, pues se refiere al régimen de derechos reales y medidas judiciales sobre vehículos, asuntos que poseen significado jurídico muy definido en la legislación, la doctrina y la jurisprudencia. A lo cual debe agregarse que la ley de facultades señaló, para mayor precisión, sus finalidades: la seguridad y certeza en el tráfico jurídico, la expedición de pruebas y, también de modo expreso, se refirió a las solemnidades exigibles y a los efectos de los actos e inscripciones, como materia de regulación por el gobierno.
Así, la Ley 8ª de 1969 no sólo otorgó unas facultades y precisó el objeto de las mismas, sino que al señalar sus fines vino a circunscribir más el campo de aquéllas, sin que sea constitucionalmente necesario entrar en detalles, que harían inútiles las autorizaciones de que se trata. Y no importa que al hacer uso de dichas facultades puedan modificarse ciertas disposiciones, contenidas en leyes o códigos, siempre que ellas encajen en el estatuto autorizado, o sea el del régimen de constitución de derechos sobre automotores, su limitación o transferencia y conexos, y a las solemnidades de los actos o contratos respectivos, inscripción, medios de prueba, y efectos de unos u otros.
En conclusión, el Procurador considera infundado el cargo contra el literal e) del artículo 1º de la Ley 8ª de 1969.
2) Refiriéndose a la acusación contra varios artículos del Decreto-ley 1255 de 1970 el jefe del Ministerio Público expresa sus conceptos así:
a) No hay exceso en el ejercicio de las facultades, que el actor pretende derivar de la calificación de bienes muebles, dada en la ley a los automotores, toda vez que resulta erróneo el supuesto de que con ello el Gobierno debería seguir conservando el sistema de contratos simplemente consensúales, pruebas y demás regulaciones establecidas en leyes anteriores en materia de muebles. En primer lugar, porque dicha ley no ordena, expresa ni implícitamente, que se mantenga el régimen anterior por esos aspectos; y en segundo término, porque al autorizar la ley un estatuto sobre el particular dijo que podría contener "indicación de las solemnidades exigidas en cada caso", con lo cual, por el contrario, resulta más bien la condición de que las convenciones o actos respectivos deben asumir formas más o menos solemnes.
b) Tampoco hay exceso en cuanto, como consecuencia de las nuevas normas, los actos y contratos relativos a automotores puedan ser gravados con algunos tributos preestablecidos para los que versan sobre bienes inmuebles, pues no se está legislando directamente con el fin de crear impuestos o contribuciones, ni se modifican las tarifas vigentes. Lo que por ese aspecto resulta es sólo un efecto colateral de las medidas autorizadas por la ley de facultades.
De otra parte, la nueva reglamentación cumple la finalidad de dar seguridad y certeza al tráfico jurídico de automotores, y si la prueba puede inicialmente no ser muy expedita, dada la actual organización de notariado y registro, es lo cierto que la misma Ley 8ª de 1969 propicia su modernización y agilización, realizada en estatutos recientemente expedidos, con lo cual se alcanzará pronto aquel propósito.
c) Finalmente, el Procurador no encuentra cómo pueda haberse infringido el artículo 30 de la Carta, sobre protección de los derechos adquiridos, pues el decreto acusado no afecta en forma alguna el dominio u otros derechos sobre vehículos automotores, ni se relaciona sustancialmente con esos aspectos, sino solamente con su prueba y las solemnidades exigidas para los actos que los afectan. De otra parte, los derechos reales se rigen, en cuanto a su ejercicio, careas y extinción, y en cuanto a la conservación, pérdida o recuperación de su posesión, en un todo por las disposiciones de la nueva ley, según los artículos 28 y 29 de la Ley 153 de 1887, preceptos que armonizan con el respeto de las situaciones concretas producidas anteriormente.
d) Con base en las consideraciones así resumidas, el Procurador expresa su concepto de que no hay infracción de norma alguna de la Carta y, en consecuencia, solicita que se declaren exequibles los ordenamientos acusados.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1) En multitud de providencias la Corte ha sostenido la doctrina, que hoy reitera, de que la precisión exigida por el numeral 12 del artículo 76 de la Carta ha de ser la necesaria para determinar, de un modo claro, la materia objeto de la autorización extraordinaria, pero sin que ello implique el que se tracen desde la misma ley los preceptos sustanciales o accesorios que constituyen el encargo dado al Presidente. Un entendimiento contrario de la disposición constitucional haría inútil la institución de las facultades extraordinarias, que se otorgan usualmente por razones de urgencia, con sólo la prefijación de la materia o de eventuales limitaciones en su tratamiento.
El literal e) del artículo 1º de la Ley de 1969 es, en todo caso, un buen ejemplo de precisión, pues:
a) Señala en forma inconfundible la materia del estatuto autorizado, esto es "El régimen de constitución, adquisición y registro de derechos reales y medidas judiciales de traba sobre vehículos automotores";
b) Faculta expresamente al Gobierno para indicar "las solemnidades exigidas en cada caso y los efectos de los actos y de su inscripción"; y
c) Da una orientación general para el uso de las autorizaciones, cuando predica que deben aplicarse a las finalidades de otorgar "seguridad y certeza al tráfico jurídico que se realice respecto de tales bienes muebles y se haga expedita la prueba de los derechos".
El hecho de que por el ejercicio de semejantes facultades puedan llegar a modificarse o derogarse, no las vicia de inconstitucionalidad, pues la Carta no da a las leyes el carácter de inmutables sino que, por el contrario, atribuye al legislador la potestad de sustituirlas o dejarlas sin vigor, la cual puede ejercer por sí mismo o, para el caso del artículo 76, numeral 12, cuando de ella inviste al Gobierno, a través de facultades precisas para regular ciertas materias, mediante decretos que así tiene completa fuerza de leyes. Y es obvio que si las autorizaciones se otorgan para dictar semejantes estatutos, necesariamente han de alcanzar hasta la derogación o modificación de las normas preexistentes, incompatibles con el nuevo ordenamiento.
En consecuencia, siendo precisas por su materia y fines las facultades a que se refiere la disposición que se examina, y limitadas en cuanto al tiempo de su ejercicio, se ajustan a las exigencias del numeral 12 del artículo 76 de la Carta, y no encontrándose que la norma acusada viole cualquier otro precepto constitucional, habrá de declararse exequible.
2) Pasando al examen de los cargos genéricamente formulados contra los artículos del Decreto-ley 1255 de 1970, objeto de la demanda, se tiene lo siguiente:
a) Cuestión que preocupa primordialmente al actor es la de haberse establecido la exigencia de escritura pública, para todo acto o contrato que verse sobre derecho real o accesorio respecto a vehículos automotores; la sujeción al registro, como las demás escrituras, de las que acaban de mencionarse; y el señalamiento de los efectos probatorios de tales instrumentos, en forma similar a la vigente en cuanto a bienes inmuebles. Y ello porque para aquél no convienen tales exigencias y efectos sino precisamente respecto de inmuebles, pero no en cuanto a bienes muebles como los automotores que el legislador calificó así también en la ley de autorizaciones en orden a que se conservara, según lo supone el ^mandante, el régimen preestablecido para tales bienes.
En primer término, debe afirmarse que la Constitución no se ocupa, en parte alguna, de fijar o limitar el empleo del sistema de instrumentos públicos, o de escrituras públicas en particular, para ésta o aquélla clase de operaciones, ni para actos o contratos que versen sobre determinadas especies de bienes, ni sobre el valor probatorio y efecto de aquéllos, cuestiones que son todas de las más amplias inciativa <sic> y competencia de la ley. Por tanto, puede la ley, o un decreto can fuerza de ley, como el que se examina, estatuir reglas sobre estas materias, suprimiendo formalidades antes exigidas, o extendiéndolas a casos no comprendidos previamente.
b) De otra parte, tampoco es cierto que la legislación haya reservado el sistema de escritura pública y la inscripción en el registro a los actos o contratos que versen estrictamente sobre bienes inmuebles; por el contrario, según es sabido, para algunos actos relativos al simple estado civil de las personas, el otorgamiento de testamentos, la constitución de ciertas sociedades, así sus capitales y aportes no se integren con bienes inmuebles, o para la adquisición de naves, los respectivos códigos prescriben escritura pública y registro, y señalan los efectos probatorios a que haya lugar.
3) Definido así el punto de la constitucionalidad de cualquier disposición legal que modifique el régimen preestablecido en estas materias, queda por estudiar si concretamente con las normas acusadas se excedieron las facultades que otorgara la Ley 8ª de 1969, y al efecto se observa lo siguiente:
a) Esta Ley, en los literales a) y b) de su artículo 1º, facultó al Presidente para revisar los sistemas anteriores de Notariado y Registro dictando en consecuencia un estatuto con normas atinentes a la función notarial, y otro sobre registro de instrumentos, fines y efectos del mismo, e instrumentos a él sometidos, autorizaciones en las cuales, en principio, podrían eventualmente también encontrar respaldo las disposiciones acusadas, en cuanto exigen escritura pública y registro para los actos o contratos que versen sobre vehículos automotores, y sus efectos.
Pero, además y precisamente para el caso a estudio, el literal e) del mismo artículo 1º, dio expresas y muy claras facultades al Gobierno para establecer "El régimen de constitución y registro de derechos reales y medidas judiciales de traba sobre vehículos automotores... con indicación de las solemnidades exigidas en cada caso y los efectos de los actos y de su inscripción".
Así, pues, sin exceder dichas autorizaciones, el Presidente podía exigir, como lo hizo mediante el decreto objeto de la demanda, que los actos y contratos relativos a la constitución o adquisición de derechos reales sobre automotores, consten en escrituras públicas; y para someter todas éstas, así como las providencias judiciales, administrativas o arbitrales de similar alcance, a la inscripción en el registro, fijando al tiempo el valor probatorio y efectos de dichos requisitos, y las consecuencias de la omisión de cualquiera de ellos, porque exacta y precisamente estaba investido de competencia para determinar el régimen especial de que se trata, las solemnidades exigibles y los efectos pertinentes.
Agrupadas las disposiciones objeto de la demanda según su finalidad, se tiene:
a) Los artículos 1º, 6º y 10 exigen escritura pública respecto a actos y contratos relativos a vehículos automotores; o la protocolización, que supone dicha escritura, de documentos justificativos del legítimo origen de tales vehículos, como cuando se trata de importaciones, ensamble de piezas importadas o remates por causa de contrabando; y la declaración, mediante escritura junto con la protocolización de determinadas piezas, como instrumento demostrativo de la propiedad, en cuanto a los actuales poseedores de vehículos. Tales preceptos se ajustan a la autorización para regular el régimen de constitución y adquisición de derechos sobre automotores, a que se refiere el literal e) del artículo 1º de la Ley 8ª de 1969, y para exigir solemnidades al efecto.
b) Los artículos 3º, 7º, 8º, 11, 12 y 13 hacen obligatoria la inscripción en el registro de los actos y contratos, declaraciones y protocolizaciones a. que se refieren las normas citadas en el literal anterior y, además, la de las providencias administrativas, judiciales o arbitrales que definan algún derecho real sobre los vehículos; o señalan plazos para el cumplimiento de sus mandatos, todo lo cual se ajusta a las facultades extraordinarias que autorizaron al Gobierno para ordenar lo relativo al registro de esos actos, contratos y medidas judiciales, con indicación de las solemnidades exigibles en cada caso.
Los artículos 1º, 2º, 5º, 7º y 12 indican, en algunos de sus apartes, los efectos del cumplimiento u omisión de los mandatos que imponen la solemnidad de la escritura y del registro, como son los de que actos y contratos no se reputen perfectos sin la escritura competente; que la tradición sólo pueda realizarse por la inscripción del título en el registro, y que este sólo cuente contra terceros desde su fecha; y finalmente que no se dará licencia de circulación para los vehículos si no se llenan los requerimientos de declaración, protocolización de documentos y registro, según los casos. Y con dichas normaciones, el decreto está puntualmente dentro de las amplias facultades de la ley para "señalar las solemnidades exigidas en cada caso y los efectos de los actos y de su inscripción", extremo este último que obviamente comprende no sólo las consecuencias positivas sino también las negativas o sanciones en el evento de infracción u omisión.
4) El artículo 12 del Decreto 1255 se acusa, de modo especial, por presunta violación del artículo 30 de la Carta, que garantiza los derechos adquiridos, en el concepto de que en caso de que los actuales poseedores regulares no cumplan, dentro de los seis meses de vigencia del mismo, con la obligación de hacer la declaración notarial exigida, protocolizar sus títulos e inscribir los mismos en la Oficina1 de Registro, perderán el derecho a la licencia de circulación, esto es, al uso legítimo de sus bienes; y porque, también según el actor, del contexto de las demás normas acusadas resulta que en adelante no surtirán efectos como prueba los actuales documentos de propiedad, ni las matrículas, ni se reputarán perfectos los actos relativos al dominio, si no se someten a requerimientos como la escritura pública y el registro, lo cual significa aplicación retroactiva del decreto, que como todas las leyes sólo puede tener efectos para el futuro.
a) Pero es evidente que el Decreto 1255 sólo dispone para el futuro; otra cosa es que a virtud de sus mandatos la prueba del dominio o posesión de vehículos automotores, y todo acto relativo a la constitución de derechos reales, principales o accesorios, o mutación o modificación de los mismos, que provengan de tiempo atrás, deban actualizarse mediante las declaraciones exigidas a los presentes poseedores, para mayor seguridad y publicidad de sus derechos o de terceros, y la consecuente certeza en el comercio de automotores. Nada en los textos acusados permite interpretarlos con el alcance que les atribuye el demandante, o sea el de que los títulos y pruebas anteriores, en sí, quedan sin valor alguno, convirtiendo en cosas de nadie los vehículos que amparaban. Lo que simplemente exige la ley es que tales documentos se hagan públicos, mediante la atestación notarial y el registro del caso, lo cual relieva precisamente que conservan su valor, pero bajo las formalidades prescritas si es que se quieren utilizar en el futuro.
Además, como lo anota el Procurador, ninguna de las normas acusadas se relaciona con el dominio u otros derechos reales sobre vehículos automotores, considerados en sí mismos, por sus aspectos sustanciales, sino solamente con solemnidades exigidas en los actos que con ellos tocan, y la prueba correspondiente, "de manera que no existe siquiera la posibilidad de que vulneren situaciones jurídicas individuales o concretas, derechos ya constituidos dentro del patrimonio del titular, que es lo que protege el artículo 30 (de la Carta), contra la norma nueva que pueda lesionarlos. Por otra parte, los derechos reales sé rigen, en cuanto a su ejercicio, cargas y extinción, por las disposiciones de la nueva ley, lo mismo que en cuanto a la conservación, pérdida y recuperación de su posesión (artículos 28 y 29 de la Ley 153 de 1887), de acuerdo con las normas que rigen el tránsito de derecho antiguo o derecho nuevo, las cuales armonizan con el respeto de las situaciones concretas producidas en los patrimonios, que son la materia propia de los derechos preexistentes que el legislador ordinariamente ha de respetar".
b) En este orden de ideas, ningún derecho adquirido se lesiona cuando los artículos 10 y 12 obligan a los actuales poseedores regulares de vehículos a hacer la declaración notarial a que se refieren, protocolizando los documentos allí señalados a fin de fundamentar esa posesión regular. Siendo la posesión un hecho, para el caso constituido por la tenencia de vehículos con ánimo de señor y dueño, es lógico que con el objeto de dar seguridad y certeza al tráfico comercial de los mismos, como lo quiere la ley de autorizaciones, sólo se llame a la declaración inicial de que se trata a los poseedores regulares, esto es a quienes no sólo tienen materialmente el bien en cuestión, sino justo título, o la apariencia del mismo, y buena fe. La situación de poseedores irregulares, o aún la de propietarios que hayan perdido la posesión, no puede jurídicamente afectarse por esa declaración unilateral, y cualquier derecho que los últimos pretendan contra aquéllos tiene vía expedita para que las autoridades competentes lo declaren, si resultare establecido.
Finalmente, en cuanto a las normas que en caso de infracción suya prohíben otorgar licencia de circulación, es obvio que por este aspecto constituyen una sanción por omitir el cumplimiento de mandatos expresos de la ley, que ni del texto de aquéllas, ni de su espíritu, ni del entendimiento racional de lo que pretenden, puede deducirse que sea definitiva e irrevocable, sino un medio de constreñir a los poseedores de vehículos para que acomoden su situación a las prescripciones legales, el cual evidentemente es transitorio, y ha de cesar con la prueba de que se acataron las exigencias mencionadas.
5) Genéricamente se impugnan los artículos acusados, afirmando que con el nuevo régimen de escritura pública, protocolizaciones e inscripción en el registro para los actos, contratos y providencias a que se refieren los artículos acusados del Decreto 1255 de 1970, el Gobierno estableció así impuestos, como los de registro y anotación, timbre y papel sellado, o derechos notariales y de registro, que obviamente antes no recaían sobre tales actos, contratos y providencias, invadiendo la órbita propia del Congreso, con violación de la Carta en los artículos 76, numeral 14, que da al legislador la facultad de decretar impuestos extraordinarios; 203, mediante el cual se hacen de cargo de la República las deudas interior y exterior, y se dice que a la ley corresponde determinar el orden y modo como ellas han de ser satisfechas; el 204 que atribuye a la ley determinar el día desde el cual han de empezar a regir los impuestos indirectos; y el artículo 205, sobre variación en las tarifas de aduanas, que podrá disponer el Gobierno pero ateniéndose, respecto a su vigencia, a lo que fije la ley.
Sobre el particular basta afirmar que ninguna de las disposiciones acusadas crea impuestos o derechos de cualquier naturaleza; otra cosa es que respecto a la forma y solemnidades prescritas en ellas, y que el Gobierno estaba plenamente facultado para exigir, como tantas veces se ha repetido, haya normas legales preexistentes que establezcan ciertos impuestos, o derechos por los servicios notariales y de registro. Es un caso de simple efecto colateral de las medidas adoptadas, que el legislador debió tener en cuenta, y que no quiso exceptuar como pudo haberlo hecho. Si de modo tan claro autorizó la exigencia de solemnidades y de registro, no podía ignorar que su cumplimiento acarreaba el pago de los impuestos y derechos preestablecidos, de donde se concluye que aún tales efectos están implícitamente autorizados en la propia ley. De ahí que, en todo caso, sea impropio hablar de exceso en el ejercicio de las facultades y de cualquier violación directa de normas constitucionales, como las citadas por el demandante, algunas de ellas sin conexión con el tema, como se colige de sus materias, según la reseña atrás hecha de las mismas.
CONCLUSIONES
Del análisis precedente se deduce que las disposiciones acusadas, tanto de la Ley 8ª de 1969, como del Decreto-ley 1255 de 1970, no violan en forma alguna las normas constitucionales invocadas por el actor; y como la Corte no encuentra infringidos otros preceptos de la misma índole, la conclusión que se impone es la de exequibilidad de todas aquéllas.
FALLO
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política,
Resuelve
Son exequibles el literal e) del artículo primero (1º) de la Ley 8ª de 1969, y los artículos primero (1º), segundo (2º), tercero (3º), quinto (5º), sexto (6º), séptimo (7º), octavo (8º), décimo (10) en su inciso primero, once (11), doce (12) y trece (13) del Decreto-ley 1255 de 1970.
Publíquese, cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Hernán Toro Agudelo, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Tito Octavio Hernández, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, Alejandro Córdoba Medina, José Eduardo Gnecco, Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.