Norma demandada: Control de constitucionalidad al Decreto legislativo No. 968 de 1977, por el cual se dictan medidas relacionadas con el restablecimiento del orden público.
ESTADO DE SITIO
Facultades al Rector Universidad de Nariño: al facultar al Rector, para dictar, cuando lo considere necesario, las medidas académicas, administrativas o disciplinarias que las leyes, decretos, ordenanzas, acuerdos, estatutos, reglamentos, y demás normas vigentes, atribuyan a los demás autoridades de la respectiva Universidad, se ciñe a la doctrina de la Corte sobre ejercicio de poderes en estado sitio.
Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena- Bogotá, D. E., 23 de junio de 1977.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
Aprobado según Acta número 26 de 23 de junio de 1977.
El Gobierno Nacional ha enviado para revisión constitucional el Decreto legislativo número 968 de 3 de mayo del año que cursa, por el cual se dictan medidas relacionadas con el "restablecimiento del orden público", y que dice actualmente:
"El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto 2131 de 1976, y
"Considerando:
"Que en la Universidad de Nariño se han presentado numerosos actos de violencia que han impedido el normal funcionamiento de dicho claustro;
"Que la perturbación de la vida universitaria en el momento actual del país constituye uno de los factores graves de alteración del orden público;
"Que es deber del Gobierno dictar las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público;
"Que es indispensable dotar a las autoridades universitarias de los poderes necesarios para que contribuyan eficazmente al restablecimiento de la normalidad en el funcionamiento del centro educativo a su cargo,
"Decreta:
"Artículo 1o Mientras dure el presente estado de sitio facúltase al Rector de la Universidad de Nariño con sede en la ciudad de Pasto, para dictar cuando lo considere necesario, las medito académicas, administrativas o disciplinaria, me las leyes, decretos, ordenanzas, acuerdos, estatutos reglamentos y demás normas vigentes, atribuyan a las demás autoridades de la respectiva Universidad.
"Artículo 2o Los actos que expida el Rector de la Universidad de Nariño en virtud de la facultad conferida en el artículo 1o de este Decreto deberán ser aprobados por el Gobernador del Departamento de Nariño, en su condición de Presidente del Consejo Superior Universitario de esa Universidad.
"Artículo 3o Este Decreto rige desde-su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
"Comuníquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, a 3 de mayo de 1977".
El Decreto transcrito viene firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho Ejecutivo, y tiene como anteceden te el número 2131 de 1976, por el cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, el cual fue declarado exequible por la Corte en sentencia de noviembre 4 de 1976.
Dentro del traslado para la intervención ciudadana los señores José Francisco Delgado y Galo Armando Burbano, pidieron que se declarara inexequible el Decreto por adolecer de falsa motivación y no tener relación alguna con el orden público.
El Procurador General de la Nación, en su oportunidad conceptuó, que el Decreto es exequible y solicitó que así se declare. Aduce en apoyo de su tesis el fallo de la Corte de 9 de agosto de 1971 dictado sobre el Decreto legislativo número 1259 de 25 de junio de 1971.
Cuando se hizo la revisión constitucional del Decreto legislativo número 1259 de 1971, por medio del cual se dispuso que "mientras dure el presente estado de sitio, facúltese a los rectores de las universidades oficiales de carácter nacional, departamental o distrital para dictar cuando lo consideren necesario, las medidas académicas, administrativas o disciplinarias que las leyes, decretos, ordenanzas, acuerdos, estatutos reglamentos y demás normas vigentes, atribuyan a las demás autoridades de sus respectivas universidades, excepción hecha de las relativas a aprobación anual del presupuesto y creación de universidades docentes, investigad vas o administrativas", la Corte para declararlo constitucional, se expresó en los siguientes términos, que reitera ahora como motivación de su fallo:
"Consideraciones:
"Primera, La Corte reitera su doctrina sobre la normación legal de estado de sitio, los poderes excepcionales del Presidente de la "República durante éste y el alcance y el valor jurídico de las medidas que puede tomar, todo encaminado, necesariamente, al restablecimiento del orden público perturbado y a su preservación. Dicha doctrina está consignada en los fallos de 23 y 30 de octubre y 6 de noviembre de 1969, 21 de mayo y 18 de agosto de 1970 y 23 y 31 de marzo, 1o de abril y 27 de mayo del año en curso.
"Segunda. El Decreto 1259 que se revisa, al facultar a los rectores de las universidades oficiales de carácter nacional, departamental o distrital, 'para dictar, cuando lo consideren necesario, las medidas académicas, administrativas o disciplinarias que las leyes, decretos, ordenanzas, acuerdos, estatutos, reglamentos y demás normas vigentes, atribuyan a las demás autoridades de sus respectivas universidades', se ciñe a la doctrina expuesta sobro ejercicio de los poderes de estado de sitio". (G. J. T. CXXXVIII, Nos. 2340, 2341 y 2342, enero a diciembre de 1971, pág. 341).
Como el Decreto que ahora se revisa, salvo lo dispuesto en el artículo 2o que dispone la aprobación por el Gobernador de Nariño de las medidas señaladas en el artículo 1o, en su condición de Presidente del Consejo Superior Universitario de la Universidad del mismo Departamento, es igual al dictado en 1971, que se transcribió, la conclusión es que se arregla a la Constitución Nacional.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, DECLARA EXEQUIBLE el Decreto legislativo número 968 de mayo 3 de 1977, por el cual se dictan medidas relacionadas con el restablecimiento del orden público.
Cópiese, publíquese, insértese en la Gacela Judicial y archívese el expediente.
Luis Enrique Romero Soto,
Jerónimo Argáez Castello,
Jesús Bernal Pinzón,
Fabio Calderón Botero,
Aurelio Camacho Rueda,
Alejandro Córdoba Medina,
José Marín Esquerra Samper,
Germán Giraldo Zuluaga,
José Eduardo Gnecco C.,
Guillermo González Charry,
Juan Manuel Gutiérrez L.,
Gustavo Gómez Velásquez,
José Gabriel de la Vega,
Juan Hernández Sáenz,
Alvaro Luna Gómez,
Humberto Murcia Ballén,
Hernando Rojas Otálora,
Alberto Ospina Botero,
Julio Salgado Vásquez,
Eustorgio Sarria,
Luis Sarmiento Buitrago,
Pedro Elías Serrano Abadía,
Ricardo Uribe Holgín,
José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza
Secretario General.
___________________________________
Salvamento de voto.
El artículo 121 de la Constitución, en caso de .conmoción interior, autoriza al Presidente, con la firma de todos los Ministros, para que declare turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. Esta declaración tiene la virtualidad de conferir al Gobierno, además de las facultades legales, las que la Constitución autoriza en tiempos de guerra o de perturbación del orden público, y las que .el Derecho de Gentes acepta para reglamentar la guerra entre naciones.
Tales facultades las ejerce el Gobierno mediante la expedición de decretos que lleven la firma del Presidente y de todos los Ministros del Despacho, pero con ellos no se pueden derogar las leyes sino únicamente suspender las que sean incompatibles con el estado de sitio. La actividad legisladora del Gobierno tiene por finalidad exclusiva la de restablecer el orden público, según se desprende del numeral 7o del artículo 120 de la Carta que confiere al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa la atribución de '"conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado". Se trata del orden público policivo, y no del orden público económico o social, que encuentra reglamentación en el artículo 122 del Código Institucional.
El Presidente de la República de Colombia, con la participación de todos los Ministros del Despacho, dictó el Decreto 2131 de 7 de octubre de 1976, por, el cual dispuso: "Decláranse la turbación del orden público y el estado de sitio en todo el territorio nacional".
Dos motivos se aducen en la parte considerativa de ese Decreto para justificar esa declaratoria. El primero fue la huelga de los médicos del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, pero como ella terminó desde el año pasado, quiere esto decir que cesó esa causa que condujo a Colombia al estado de conmoción interior.
El segundo motivo que llevó al Gobierno a expedir el Decreto por medio del cual declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, es el que describe su considerando 8o, cuyo texto reza:
"Que, además junto con los hechos anteriores han ocurrido otros, como frecuentes asesinatos, secuestros, colocación de explosivos e incendios, característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desvertebran el régimen republicano vigente, hechos que atenían contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constitución y por las leyes y que son esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático, propio del Estado de Derecho".
El 3 de mayo del año en curso, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 968, que es del siguiente tenor:
"Considerando:
"Que en la Universidad de Nariño se han presentado numerosos actos de violencia que han impedido el normal funcionamiento de dicho claustro;
"Que la perturbación de la vida universitaria en el momento actual del país constituye uno de los factores graves de alteración del orden público;
"Que es deber del Gobierno dictar las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público;
"Que es indispensable dotar a las autoridades universitarias de los poderes necesarios para que contribuyan eficazmente al restablecimiento de la normalidad en el funcionamiento del centro educativo a su cargo,
"Decreta:
"Artículo 1o Mientras dure el presente estado de sitio, facúltase al Rector de la Universidad de Nariño, con sede en la ciudad de Pasto, para dictar cuando lo considere necesario, las medidas académicas, administrativas o disciplinarias que las leyes, decretos, ordenanzas, acuerdos, estatutos, reglamentos y demás normas vigentes, atribuyen a las demás autoridades de la respectiva Universidad. . .
"Artículo 2o Los actos que expida el Rector de la Universidad de Nariño en virtud de la facultad conferida en el artículo 1o de este Decreto, deberán ser aprobadas por el Gobernador del Departamento de Nariño, en su condición de Presidente del Consejo Superior Universitario de esa Universidad.
"Artículo 3o Este Decreto rige desde su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias".
La Corte Suprema de Justicia declaró exequible el decreto, transcrito, fundándose en la consideración de que las autorizaciones dadas al Rector de la Universidad de Nariño tienden al restablecimiento del orden público. Además, rememora que anteriormente el Decreto 1259 de 1971, de texto similar al 969 de 3 de mayo de 1977 había sido declarado constitucional. En esa oportunidad dijo la Corte que durante el estado de sitio el Presidente de la República asume poderes excepcionales, siendo tal doctrina reiteradamente acogida en todas las sentencias proferidas para pronunciarse sóbrela exequibílidad de los decretos de estado de sitio.
El aserto que predica la existencia de "los poderes excepcionales del Presidente de la República" no se compadece con el régimen de derecho que rige en Colombia. El artículo 121 de la Carta apenas faculta al Presidente de la República para suspender las leyes incompatibles con el restablecimiento del orden público policivo. Pero tal facultad de suspender el imperio de las leyes no es discrecional y omnímoda, pues se encuentra reglada por el artículo 121 de la Constitución. El Presidente queda sujeto a las facultades que las leyes reglamentarias del estado de sitio le otorguen; a las autorizaciones que la Constitución le confiere durante el estado de sitio; y a las reglas del Derecho de Gentes que disciplinan la guerra entre naciones.
Sabido es que nunca el Congreso ha reglamentado el ejercicio de las facultades legislativas que emanan de la declaratoria del estado de sitio. Se trata de un vacío legislativo que el Congreso debe llenar, a fin de que se le ponga término a la doctrina de supuestos poderes excepcionales presidenciales durante el estado de sitio.
La Constitución autoriza al Gobierno a suspender garantías y derechos durante el estado de sitio únicamente en los siete casos a que se refieren sus artículos 28, 33, inciso 3o del 38, inciso 1o del 42, 43, 61 y 206.
La cita del Derecho de Gentes que hace el artículo 121 es sencillamente anacrónico, porque el indeterminado Derecho de Gentes de los romanos se ha transformado en la época contemporánea en el Derecho Internacional, que se nutre de tratados y convenciones bilaterales y multinacionales.
Considerar que el Gobierno Nacional durante el estado de sitio, asume las facultades legislativas que la Carta le atribuye al Congreso, es atentar contra la totalidad del orden jurídico, una de cuyas bases esenciales es la separación de funciones que establecen los artículos 55, 56, 57 y 58 de la Constitución. Una de las grandes conquistas de la Revolución Francesa fue la separación de poderes. El artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano así lo consagró: "Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de los poderes determinada, no tiene Constitución". Esa norma se dictó como adecuada reacción contra el despotismo del absolutismo monárquico, en el cual la ley era la voluntad arbitraria del soberano. En cambio, para la Asamblea Nacional Francesa "la ley es la expresión de la voluntad general" (artículo 6o de la Declaración).
Dentro del sistema de democracia representativa que la Constitución establece, la función legislativa la ejerce el Congreso mediante la expedición de leyes (artículo 76). Y tal función no puede pasar a manos de la Rama Ejecutiva por el solo hecho de que el Presidente declare turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, como lo demuestra el inciso 4o del artículo 121 al disponer que "la existencia del estado de sitio en ningún caso impide el funcionamiento normal del Congreso", explicando que éste "se reunirá por derecho propio durante las sesiones ordinarias y en las extraordinarias cuando el Gobierno lo convoque".
La Universidad de Nariño se ha convertido en una institución reglada por el derecho, en la cual funcionan organismos administrativos y otros de carácter docente y de organización. Es una institución porque distintas normas han reglamentado su funcionamiento, de tal manera que las varias funciones indispensables para el desarrollo y cumplimiento de la difusión de la ciencia y de la cultura en general se ejerzan por personal especializado en cada una de las actividades universitarias. El conjunto de las normas legales que reglan el funcionamiento de la Universidad y distribuyen entre sus múltiples organismos y autoridades las funciones académicas, administrativas o disciplinarias, constituyen la esencia misma de la institución universitaria. Centralizar en el Rector las funciones que corresponden a otras autoridades docentes, administrativas o de carácter disciplinario, equivale a desinstitucionalizar la Universidad, quebrantado así el Estado de Derecho, ya que por virtud del Decreto 968 de 3 de mayo de 1977 quedan suspendidas las leyes que reglamentan la existencia y funcionamiento de la Universidad.
Por otra parte, por más que se examine dicho Decreto no se encuentra la vinculación que puedan tener las medidas académicas, administrativas o disciplinarias que adopte el Rector de la Universidad de Nariño con la cesación de la conmoción interior que tuvo en cuenta el Gobierno Nacional para declarar la turbación del orden público y el estado de sitio, siendo así que dicha conmoción la hace consistir el considerando 8o del Decreto 2131 de 7 de octubre de 1976 en los frecuentes asesinatos, secuestros, colocación de explosivos e incendios que constituyen prácticas terroristas dirigidas a derribar el régimen republicano y atentar contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constitución y las leyes.
Si el Rector de la Universidad de Nariño resuelve destituir un profesor de la Facultad de Derecho, por considerarlo incapaz de regentar la cátedra que profesa, debido a sus escasas capacidades intelectuales y a su comprobada ignorancia, se estaría contribuyendo con esa medida a la lucha contra la ola de asesinatos, secuestros, uso de explosivos e incendios, según el decreto que ha desinstitucionalizado el célebre centro docente de Pasto!
Cualquiera entendería, como lo define el Diccionario de la Lengua Española, que conmoción es "tumulto, levantamiento, alteración de un Estado, provincia o pueblo". El decreto que declaró turbado el orden público y el estado de sitio concibe la conmoción como el acaecimiento de delitos. Jacques M. Verges, en su estupendo libro intitulado Estrategia Judicial en los Procesos Políticos, afirma que "una sociedad sin crímenes es como un jardín sin flores: inconcebible". Enrique Ferri esudió muy pormenorizadamente en su Sociología Criminal el fenómeno social de la delincuencia, que es fenómeno constante de la sociedad, hasta el extremo de que sostuvo el aserto de que las leyes de la saturación criminal y de la sobresaturación criminal suministran, pauta segura para calcular el número de delitos que pueden cometerse. Si la comisión de asesinatos, secuestros, atentados con explosivos y la producción de incendios fuera causa para suspender el régimen jurídico del Estado de Derecho, no solamente en Colombia, sino en el mundo entero, tendría que implantarse el estado de sitio de manera permanente, porque el delito es la reacción constante de los delincuentes.
Si el artículo 1o del Decreto 968 de 3 de mayo de 1977 es ostensiblemente inconstitucional, el tercero no lo es menos porque implica una delegación de las funciones que el artículo 121 de la Carta le confiere al Gobierno Nacional para suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio. En efecto, al disponer que el decreto suspende las disposiciones que le sean contrarias, como no dice cuáles son, será en definitiva el Rector de la Universidad de Nariño quien va a decidir qué disposiciones legales son las que quedan suspendidas. El artículo 121 le atribuye a los decretos de estado de sitio la función de suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio, pero no autoriza al Presidente de la República para delegar esa atribución.
Tales son las razones jurídicas que sirven para sustentar el voto negativo emitido en contra de la sentencia que declaró la exequibilidad del decreto que desinstitucionalizó la Universidad de Nariño, porque la ha sometido al arbitrio discrecional de su Rector.
Julio Salgado Vásquez,
Gustavo Gómez Velásquez,
José María Velasco Guerrero.