Norma demandada: Control de constitucionalidad del Decreto 924 de 1976 artículo 60.
NOMBRAMIENTOS
Capacidad nominadora. En el terreno constitucional, la circunstancia de que una entidad o funcionario tenga facultad para nombrar no excluye en modo alguno que la ley pueda poner a esa facultad límites, tales como condiciones, requisitos, calidades, períodos, etc. De manera que no siempre donde se entrega la facultad de nombrar hay que entender que ella se practique sin condiciones ni limitaciones, pero sin el extremo de que resulte afectada la competencia constitucional nominadora. - Contraloría General de la República. Hace parte de la estructura de la administración, pues la labor de fiscalizar y controlar la percepción e inversión de los dineros públicos, y llevar la contabilidad de la Nación es, esencialmente, una modalidad de la tarea administrativa, muy específica, no solo por su naturaleza, sino por la misión que debe cumplir y los medios que debe emplear para hacerlo. Ello explica que la propia Constitución haya querido darle una organización especial. Pero eso no induce a pensar en forma alguna que pueda tener funciones judiciales o legislativas, o que, por cuanto la gran directriz de su conducta y desempeño público sea la técnica, la rectitud y la moralidad de sus funcionarios, haya dejado de pertenecer al cuadro político de la Administración Nacional.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., noviembre 10 de 1977.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
Aprobado según Acta número 45, noviembre 10 de 1977.
Es el caso de decidir la demanda que el ciudadano José Vicente Martínez Caballero, ha propuesto para que se declare inconstitucional el artículo 60 del Decreto 924 de 1976, en la parte que dice: "...con la aprobación del Presidente de la República". El texto completo del artículo dice así:
"El Contralor Auxiliar será nombrado por el Contralor General con la aprobación del Presidente de la República".
Considera la demanda, que han sido quebrantados los artículos 60-5, el 120-5 y el 78-2 de la Constitución Nacional, por cuanto, de acuerdo con el primero, corresponde al Contralor General proveer los empleos de su dependencia que haya creado la ley; con arreglo al segundo, compete al Presidente, .en materias de nombramientos, hacerlos en las personas que deban desempeñar cualesquiera empleos nacionales cuya provisión no corresponda a otros funcionarios o corporaciones según la Constitución o leyes pertinentes, y al haberle señalado la ley la facultad de conombrar al Contralor Auxiliar, se apartó de este texto. Y por último el artículo en cuestión implica que el Congreso se ha inmiscuido en asunto que es de competencia de otros poderes.
Básicamente los argumentos de la demanda son tres:
a) Que la Contraloría General de la República no hace parte de la administración y que, por lo mismo, no le son aplicables sino sus reglas específicas de organización constitucional y legal;
b) Que desde la reforma constitucional de 1945 se quitó al Presidente de la República la atribución de intervenir en el nombramiento del Contralor Auxiliar, pues el Decreto extraordinario 911 de 1932, que la consagraba, perdió implícitamente su vigencia, y
c) Que la teoría política de la separación de las Ramas del Poder Público implica necesariamente que el Jefe de la Rama Ejecutiva no extienda sus poderes hasta la Contraloría General o los confunda con los de ésta.
En su oportunidad el Procurador General de la Nación expresó que la norma es inconstitucional, porque contraría abierta y claramente el numeral 5º del artículo 60 de la Constitución, que señala como prerrogativa y deber del Contralor General de la República, el nombramiento de los empleados de su dependencia que haya creado la ley.
Consideraciones:
1ª La Constitución Política, en sus artículos 2º y 55, hace descansar la estructura del Estado en un poder público dividido, en tres Ramas solamente: la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional. Fuera de estas Ramas, toda creación sería artificial, y toda jurisprudencia descentrada, si no abusiva. Es cierto que la Contraloría General de la República no aparece enumerada en el artículo 76-9 de la Carta como elemento integrante de la estructura de la administración, pero ello no significa que haya dejado de hacer parte, alguna vez, de esa administración. Pues la labor de fiscalizar y controlar la percepción e inversión de los dineros públicos, y llevar la contabilidad de la Nación es, esencialmente, una modalidad de la tarea administrativa, muy específica por cierto, no solo por su naturaleza, sino por la misión que debe cumplir y por los medios que debe emplear para hacerlo. Ello explica que la propia Constitución haya querido darle una organización especial, que hoy se contiene en los artículos 59 y 60 de la Carta Política, correspondientes al artículo 8º del Acto legislativo número 1 de 1.968, que en parte modificaron el acto de la misma naturaleza y número del año de 1945. Pero eso no induce a pensar en forma alguna que pueda tener funciones judiciales, por ejemplo, o funciones legislativas, o que, por cuanto la gran directriz de su conducta y desempeño público sea la técnica, la rectitud y la moralidad de sus funcionarios, haya dejado de pertenecer al cuadro político de la Administración Nacional. Dicho en otras palabras, es un sector especial y específico de la Administración, que tiene como funciones esenciales la de vigilarla y controlarla en el aspecto fiscal. Esta situación, por lo demás, quedó definida con precisión en la sentencia de 4 de abril de 1972. (G. J., Tomo CXLIV, No. 2364, pág. 102).
2ª El que aparece hoy como numeral 5º del artículo 60 de la Constitución, es exactamente el mismo texto que perteneció al numeral 5º del artículo 94-del Acto legislativo número 1 de 1945. En ambos se dice que corresponde al Contralor General nombrar los empleados de su dependencia, creados por la ley.
Una razón de conveniencia y de moral política, indica que tanto el Contralor General como quien haya de sustituirlo durante su período, por faltas transitorias, fueran elegidos por la Cámara de Representantes, ya que de todas maneras se trata de un funcionario potencialmente destinado a dirigir el control fiscal de la Nación, y no parece aconsejable que esa designación la cumpla en todo o en parte el Presidente de la República.
De un lado, en el terreno constitucional, la circunstancia de que una entidad o funcionario tenga facultad para nombrar no excluye en modo alguno que la ley pueda poner a esa facultad limitantes, tales como condiciones, requisitos, calidades, períodos, etc., como resulta, por ejemplo del artículo 62. De manera que no siempre donde se entrega la facultad de nombrar hay que entender que ella se practique sin condiciones ni limitaciones, pero sin el extremo de que resulte afectada la competencia constitucional nominadora.
Pero de otro lado, la intervención del Presidente para aprobar el nombramiento del Contralor Auxiliar, implica necesariamente su capacidad para no aprobarlo o vetarlo, si a bien lo tiene, lo que vendría a determinar, en últimas, que sería él y no el Contralor General, quien determinara inequívocamente el nombramiento de dicho funcionario. En este caso la facultad Dominadora del Contralor quedaría reducida a una facultad de proposición. Este fenómeno, no sería ya una condición, ni un requisito, ni un limitante, sino la asunción parcial, por el Presidente de una competencia que no le está atribuida. Como de conformidad con los artículos 1º, 2º y 4º del Decreto extraordinario número 924 de 1976, el Contralor Auxiliar, es un subalterno del Contralor General de la República, su nombramiento compete exclusivamente a éste con arreglo a lo dispuesto por el artículo 60-5 de la Constitución. Por tanto, la intervención del Presidente, establecida por la parte final del artículo 60 del mismo decreto, objeto de la acción, contraría el texto constitucional y así habrá de declararse.
Por lo expuesto, la Corta Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación, DECLARA INEXEQUIBLE el artículo 60 del Decreto extraordinario número 924 de 1976, sobre nombramiento del Contralor General Auxiliar, en la parte que dice: "con la aprobación del Presidente de la República".
Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Enrique Romero Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Serval Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camocho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez L., Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Luis Carlos Sáchica, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Euclides Londoño Cardona, Julio Salgado Vásquez, Marco Gerardo Monroy C., Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Horacio Gaitán Tovar
Secretario General.