Norma demandada: se declare inconstitucional la letra c) del artículo 8 del Decreto extraordinario número 912 de 1968
EMPRESA COLOMBIANA DE ESMERALDAS
La descentralización de poder. La delegación de funciones. Los Decretos 912 y 3161 de 1968 pertenecen a la categoría de los estatutos básicos. - No existe por lo tanto en este caso delegación de funciones y de esta manera no hay violación al artículo 135 de la Constitución. Exequibilidad del artículo 8º letra c) del Decreto 912 de 1968 acusado.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
Bogotá, D. E., octubre 20 de 1971.
(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).
El ciudadano César Castro Perdomo pide se declare inconstitucional la letra c) del artículo 8 del Decreto extraordinario número 912 de 1968, cuyo texto es:
"DECRETO NUMERO 912 DE 1968
(junio 18)
"por el cual se crea la Empresa Colombiana de Esmeraldas.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y
"CONSIDERANDO:
"……………………………………………………………………………………………..
"DECRETA:
"……………………………………………………………………………………………….
"Artículo 8. Son funciones del Gerente General:
"c) Ejecutar los actos comprendidos dentro del giro ordinario de las operaciones de la Empresa y celebrar los contratos que se requieran. Cuando la cuantía de éstos exceda de cien mil pesos ($ 100.000) se necesitará la aprobación de la Junta, y cuando pase de un millón de pesos ($ 1.000.000) será indispensable la autorización previa del Gobierno".
Guarda armonía la disposición transcrita con el artículo 31 del Decreto-ley 3161 de 1968, que dice:
"DECRETO NUMERO 3161 DE 1968
(diciembre 26)
"por el cual se reorganiza el Ministerio de Minas y Petróleos.
"El Presidente de la República de Colombia en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967,
"DECRETA:
"…………………………………………………………………………………………
"IV. Organismos adscritos y vinculados al Ministerio.
"Artículo 31. La Empresa Colombiana de Esmeraldas, creada por el Decreto 912 de 1968, se denominará en lo sucesivo Empresa Colombiana de Minas, y podrá extender sus actividades, conforme a sus estatutos, a la explotación de yacimientos mineros en cualquier parte del territorio nacional".
Cita el actor como infringidos los artículos 76-11, 120-13 y 135 de la Constitución y se expresa así:
"El concepto de la violación lo hago consistir en que mientras la norma acusada da competencia al señor Gerente General de Ecominas para celebrar en representación del citado establecimiento público toda clase de contratos sobre las minas de la Nación, unos con formalidades diferentes y otros autónomamente, en cambio la disposición constitucional le asigna esa misma competencia y como regla general al señor Presidente de la República, supremo Jefe de la Administración Pública (artículo 120 de la Constitución) quien claro está, puede delegar esa función si la ley lo autoriza, en sus Ministros y Jefes de Departamentos Administrativos únicamente para facilitar la agilización de los contratos respectivos, y en desarrollo del artículo 135 de la Constitución. Para el caso controvertido podría el Presidente aprobar aquellos contratos, en que es parte la Nación colombiana pero según el texto demandado en vez de haberse previsto así, se le da esa competencia al señor Gerente General sobre una cuestión que es privativa del Presidente y se contempla apenas la modalidad de unas autorizaciones previas del Gobierno al Gerente de Ecominas, que no aminora la falla constitucional, porque la competencia constitucional para representar a la Nación en los contratos administrativos siempre la tiene el Presidente o su delegado, y en este caso el Gerente General de Ecominas no puede recibir delegación de funciones presidenciales (Art. 135 de la C. N.). Por otro lado en materia de autorizaciones para celebrar contratos conforme al ordinal 11 del Art. 76 de la Constitución el competente para darlas es el Congreso y no el Gobierno".
El Procurador General considera que el Gerente de la Empresa Colombiana de Minas puede "ejecutar los actos comprendidos dentro del giro ordinario de las operaciones de la Empresa" pero que la facultad asignada en el resto de la norma es inconstitucional.
Dice que no hay transgresión del procedimiento de la delegación administrativa previsto en la Constitución sino una descentralización administrativa por servicios y agrega:
"En lo relativo a la celebración de contratos administrativos existen actualmente algunas disposiciones legales que para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 135 de la Carta, hacen referencia a la delegación administrativa en los Ministros o Jefes de Departamentos Administrativos, pero no en los gerentes de establecimientos públicos.
"Por consiguiente la disposición acusada quebranta lo dispuesto en el artículo 120-13 de la Constitución, según el cual la función de celebración de contratos, salvo delegación autorizada por ley, pertenece al Presiente, por cuanto que aquella norma traslada una función constitucional presidencial a un organismo descentralizado por medio de simple decreto".
CONSIDERACIONES
1ª La administración pública cuya suprema autoridad es, constitucionalmente, el Presidente de la República, se desarrolla unas veces a través de dependencias directas o sea en forma centralizada y otras indirectamente, con organismos descentralizados, regionalmente o por servicios; se opera así el fenómeno de la "descentralización de poder" para facilitar y permitir el cumplimiento de las funciones que la complejidad del Estado moderno acumula diariamente sobre la administración.
Esta descentralización ya había sido aceptada en la jurisprudencia nacional y en la doctrina administrativa con base en el artículo 23 del Acto legislativo número 1 de 1936 que distinguió para efecto de percibir más de una asignación entre Tesoro Público y empresas e instituciones en que tuviese parte principal el Estado.
Sobre esa elaboración jurisprudencial, la ley reorganizó las diferentes dependencias de la administración nacional, integrando la Rama Ejecutiva del Poder Público con los siguientes organismos: a) Presidencia de la República; b) Ministerios y Departamentos Administrativos; c) Superintendencias, y d) Establecimientos Públicos; y agregó:
"La Presidencia de la República y los Ministerios y Departamentos Administrativos son los organismos principales de la Administración; los demás les están adscritos y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley, bajo la orientación y control de aquellos"; normas estas contenidas en el Decreto 1050 de 1968 (julio 5) (Art. 1º) que racionalizó el funcionamiento de la administración pública, concebido ya con la orientación de la reforma constitucional del mismo año.
Son, pues, los establecimientos públicos y las empresas en que tenga parte el Estado la forma más frecuente de la descentralización y cuya finalidad es la prestación de los servicios públicos, los que hacen parte de la administración y que cumplen sus funciones bajo la orientación y control del Presidente de la República y de los Ministros del Despacho, en el orden nacional.
2ª Pero el Presidente de la República no puede, por sí solo, cumplir o satisfacer todas las funciones que le son propias en la actividad administrativa en cuanto a la totalidad de los servicios públicos bajo su exclusiva responsabilidad, por lo cual se hace necesaria la cooperación permanente de otros agentes que compartan con él el ejercicio del poder por medio de la delegación de funciones. Así se deduce del artículo 135 de la Carta que dice:
"Los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos, como Jefes Superiores de la Administración, y los Gobernadores, como Agentes del Gobierno, pueden ejercer, bajo su propia responsabilidad, determinadas funciones de las que corresponden al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, según lo disponga el Presidente. Las funciones que pueden ser delegadas serán señaladas por la ley.
"La delegación exime al Presidente de responsabilidad, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar el Presidente, reasumiendo la responsabilidad consiguiente2.
La delegación implica, por tanto, que el delegatario asuma la responsabilidad que corresponde al Presidente de la República y se desarrolla por medio de dos actos: a) La determinación legal de las funciones que pueden ser delegadas, y b) El acto administrativo por medio del erial se hace uso de la facultad de delegar.
Sin estos dos actos, legislativo uno y administrativo el otro, no se cumple la delegación dentro de la órbita de la Constitución.
3ª El constituyente de 1968 institucionalizó los establecimientos públicos y agregó nuevos organismos a la Rama Administrativa, como las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, atribuyendo funciones separadas al legislador y al Ejecutivo a fin de armonizar la ingerencia de cada uno de ellos en los nuevos organismos, así:
Corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos y expedir los estatutos básicos de estos Establecimientos Públicos, de las sociedades de economía mixta y de las empresas industriales y comerciales del Estado (Art. 76, numerales 9 y 10). Y el Presidente de la República tiene la facultad de nombrar y separar libremente los Directores o Gerentes de los Establecimientos Públicos nacionales; los representantes de la Nación en las Juntas Directivas de estos establecimientos públicos y organismos descentralizados son agentes del Presidente de la República (Art. 120, numerales 1º y 5º).
4ª Con base en lo anterior, la regulación que el legislador haga de las entidades mencionadas por medio de los "estatutos básicos" tiene pleno respaldo en la Constitución, sin que se infrinjan los artículos 76-11 y 120-13 de la misma.
La Ley 145 de 1959 en su artículo 15 autorizó al Gobierno para promover la organización de una Empresa Colombiana de Esmeraldas, como entidad autónoma, con patrimonio mixto o con aporte nacional únicamente y dedicada al comercio interno y externo de las piedras que se produzcan en el país.
Con esta facultad se expidió el Decreto-ley número 912 de 1968 cuyo artículo 1º dice:
"Créase y organizase la Empresa Colombia de Esmeraldas como entidad autónoma de tipo comercial e industrial, con patrimonio propio e independiente, personería jurídica y domicilio en Bogotá".
En el articulado subsiguiente se determina el objeto de esta empresa, el capital, la forma de administración, las funciones de la Junta de Directores, las funciones del Gerente, la duración y la manera de cumplir el objeto, su control, etc.
El artículo 6º dice:
"La Junta de Directores estará formada por el Ministro de Minas y Petróleos, quien la presidirá, y por cuatro miembros más designados por el Gobierno, junto con sus suplentes personales.
"El Gerente General será nombrado también por el Gobierno.
5ª De lo anterior se deduce que la "Empresa Colombiana de Esmeraldas" denominada luego "Empresa Colombiana de Minas" por el artículo 31 del Decreto número 3161 de 1968 (diciembre 26) tiene su estatuto básico expedido por el legislador extraordinario, con respaldo constitucional, que rige su objeto, funcionamiento y desarrollo de actividades.
El Decreto 3161 de 1968, expedido en de las facultades conferidas al Gobierno por la Ley 65 de 1967, pero dictado bajo la vigencia de la reforma constitucional de 1968, adoptó en sus normaciones las contenidas en el Decreto 912 del mismo año.
6ª No se trata, pues, de una delegación de funciones pertenecientes al Presidente de la República y por tanto no puede invocarse violación del artículo 135 de la Carta.
La norma acusada se encuentra dentro de un estatuto básico, expedido por el legislador extraordinario, Decretos 912 y 3161 de 1968, que por virtud de las autorizaciones conferidas por el legislador, tiene fuerza legal y pleno respaldo constitucional.
Refiriéndose a otras normas acusadas del Decreto 912 la Corte no encontró violación de la Constitución y agregó:
"…el Decreto... desarrolla la autorización contenida en el artículo 15 de la Ley 145 de 1959, creando una empresa comercial e industrial, que es una modalidad de establecimiento público, que a su vez, es una forma de administración; lo cual está conforme con el ordinal 9º del artículo 76 de la Constitución ya que en efecto reúne los rasgos característicos de gozar de autonomía administrativa; ser una persona jurídica; tener un patrimonio independiente; asumir la organización y prestaciones de un servicio o actividad públicos". (Sentencia de fecha mayo 8 de 1969).
La facultad conferida al Gerente General de la Empresa Colombiana de Minas por la letra c) í del artículo 8º del Decreto 912 de 1968 por tratarse de un estatuto básico expedido legalmente, no viola precepto alguno de la Carta.
Por las razones expuestas, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es exequible el artículo 8º letra c) del Decreto 912 de 1968.
Publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese a los señores Ministros de Gobierno y de Minas y Petróleos y archívese el expediente.
Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Ernesto Cediel Angel, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Sarmiento Buitrago, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.