Norma demandada: DECRETO NUMERO 756 DE 1976
ESTADO DE SITIO
Se suspenden y reemplazan de modo transitorio normas de procedimiento penal. - Constitucionalidad del Decreta 756 de 1976, "por el cual se dictan medidas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento".
Corte Suprema de Justicia - Sala Plena.
(Magistrado ponente: José Gabriel de la Vega).
Aprobado por acta numero 14 de 13 de mayo de 1976.
Bogotá, D.E., 13 de mayo de 1976.
Agotada la tramitación de rigor sin escritos de respaldo o de impugnaciones, debe la Corte resolver sobre la constitucionalidad del siguiente decreto:
"DECRETO NUMERO 756 DE 1976
"(abril 23)
"por el cual se dictan medidas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto 1249 de 1975,
''Decreta:
"Articulo 1° En las investigaciones que se adelanten por los delitos de secuestro, asociación para delinquir, infracción al Estatuto Nacional de. Estupefacientes o delitos conexos con ellos, la indagatoria deberá recibirse a la mayor brevedad posible, dentro de los seis días siguientes a aquel en que el capturado haya sido puesto a disposición del juez, Al sindicado deberá mantenérsele privado de comunicación hasta tanto se Je haya recibido indagatoria.
"Si esta no hubiere sido recibida en el término previsto en el inciso anterior, vencido tal término el juez levantará la incomunicación.
"Artículo 2º Terminada la indagatoria o vencido el término señalado en el artículo anterior, la situación del aprehendido deberá definirse a más tardar dentro de los diez días siguientes, decretando la detención preventiva, si hubiera pruebas que la justifiquen, u ordenando su libertad inmediata. En este último caso no podrá imponerse la caución, a menos que subsista algún indicio contra el indagado, Evento en el cual el juez podrá obligarlo a presentarse periódicamente a su despacho, o al de un funcionario judicial o de policía de su domicilió, so pena de multa hasta de $ 10.000.00, graduada de acuerdo con su posición económica.
"Artículo 3º Los términos previstos en los artículos anteriores se aumentarán hasta en otro tanto si hubiere más de dos capturados en el mismo proceso y la aprehensión se hubiere realizado en la misma fecha.
"Articulo 4º Los directores de los establecimientos carcelarios solo podrán hacer uso del derecho que le confiere el artículo 438 del Código de Procedimiento Penal, para poner en libertad a las personas capturadas, una vez vencido el termino señalado en este Decreto para resolver la situación jurídica.
"Articulo 5º Para efectos de lo dispuesto en este Decreto se suspenden las normas del Código de Procedimiento Penal, Código de Justicia Penal Militar y demás disposiciones legales que regulan esta materia en cuanto le sean contrarias.
"Articulo 6º Este Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
"Comuníquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 23 de abril de 1976".
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El acto que se revisa aparece firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros, lo que satisface una exigencia prevista por el artículo 121 de la Constitución para darle carácter obligatorio, Traduce, además, ejercicio de una potestad legislativa, de índole provisional, que , depara al Gobierno la expedición del Decreto 1249 de 1975, por el cual se declaró en estado de sitio todo el país, providencia que la Corte dijo que es constitucional La aptitud temporaria de que se hace mérito deriva del inciso 3 del artículo 121 de la Carta, a cuyo tenor el Ejecutivo pueda suspender, por medio de decretos, y en cuanto les sean contrarias, disposiciones legales que, durante la anormalidad, sean incompatibles con el mantenimiento del orden público.
A lo expuesto se ajusta el Decreto 756, pues no deroga, sino suspende y reemplaza de modo, transitorio algunos textos que señalan los términos que deben observarse para recibir indagatoria desde el día en que un capturado sea puesto a disposición del juez; tiempo de incomunicación y lapso dentro del mal debe definírsela situación de sindicados en las investigaciones por ilícitos de secuestro, asociación para delinquir, infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes o delitos conexos con ellos; aumento de dichos términos si hubiere más de dos capturados en el mismo proceso y del fijado a los directores de establecimientos carcelarios para poner en libertad a ciertas personas. Estas prescripciones y sus pormenores se contienen en los artículos 1º a 4º del Decreto 756, cuyos artículos 5º a 6º rezan:
"Artículo 5º Para efectos de lo dispuesto en este Decreto se suspenden las normas del Código de Procedimiento Penal, Código de Justicia Penal Militar y demás disposiciones legales que regulan esta materia en cuanto le sean contrarias.
"Artículo 6º Este Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
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Las medidas referidas tienden a facilitar sus trámites, permitiendo que en casos necesarios se amplíen los términos de que tratan, por ejemplo, los artículo 434, 437 y 438 del Código de Procedimiento Penal y los artículos 519, siguientes y concordantes del Código de Justicia Penal Militar; todo lo cual puede explicarse dada la abundancia de procesos por conductas punibles como las contempladas en el decreto sujeto a examen que en buena parte causaron la perturbación del orden público, Entre el propósito de restablecerle y las reglas comentadas existe vinculación conducente. Cuando hay ése enlace, las disposiciones correspondientes figuran entre las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público.
En suma, el Decreto 756 se atiene a los incisos 1, 2 y 3 del artículo 121 y al ordinal 8º del canon 118, todos del Código institucional.
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A mayor abundamiento cabe subrayar que los preceptos del Decreto 756, mirados en si mismos, también se confirman a los imperativos que consagra el artículo 23 de la Constitución, a cuyos términos nadie podrá ser molestado, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, sino a virtud mandamiento escrito de autoridad competente con las formalidades legales y por motivó previamente definido en las leyes. Todas las disposiciones estudiadas requieren para surtir efectos mandamiento escrito de autoridad idónea, como regla general, más formalidades y motivos previos.
La Constitución encuadra, y sostiene el Decreto 756.
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La Corte Suprema de Justicia, en ejercicio la competencia, que le atribuyen
Resuelve:
Es CONSTITUCIONAL el Decreto 756 de. 23^' abril de 1976, "por el cual se dictan medidas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento".
Publíquese, cópiese, comuníquese al Secretario General de la Presidencia de la República, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Alejandro Córdoba Medina,
Mario Alano. D'Filippo,
Humberto Barrera Domínguez,
Jesús Bernal Pinzón,
Francisco José Camocho Amaya,
Aurelio Camacho Rueda,
José Gabriel de la Vega,
José María Esguerra 8amper,
Germán Giraldo Zuluaga,
José Eduardo Gnecco C.,
Guillermo González Charry,
Juan Hernández Sáenz,
Gustavo Gómez Velásquez,
Jorge Gavina Salazar,
Álvaro Luna Gómez,
Juan Manuel Gutiérrez L
Alejandro Mendoza y Mendosa,
Humberto Murcia Ballén,
Alfonso Peláez Ocampo,
Luis Enrique Romero Soto,
Julio Salgado Vásquez,
Eustorgio Sarria,
Luis Sarmiento Buitrago,
José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza. Secretario.
Salvamento de voto del Magistrado Julio Salgado Vásquez. Decreto 756 de 23 de abril de 1976.
Conforme el artículo 76 de la Constitución, corresponde al Congreso hacer las leyes, pero "cuando la necesidad lo exija o las conveniencias publicas lo aconsejen", la atribución de legislar .puede ejercerla el Presidente de la República, siempre que el Congreso así lo determine mediante la expedición de una ley.
El primer problema que debe dilucidarse es el atinente al carácter con el cual obra el Presidente la República cuando queda revestido de facultades extraordinarias. Según algunos, el Congreso delega en el Presidente la facultad de legislar, pero, según otros expositores de derecho público, no existe tal delegación porque ningún texto de la Carta autoriza al Congreso para Efectuarla. Lo que ocurre es que la Constitución capacita al Presidente para legislar cuando el Congreso así lo decide. La ley de autorizaciones no implica una delegación de la función legislar sino un acto condición indispensable para que el Presidente pueda ejercer la facultad de legislar dada por la Constitución (artículo 76, humeral 12).
De parejo modo, el Presidente no usurpa la función legislativa cuando declara turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, o cuando declara el estado de emergencia, porque es la Constitución la que lo faculta para legislar, conforme los preceptos contenidos en los artículos 121 y 122.
En consecuencia, ni delegación ni usurpación la función legisladora ejerce el Presidente mando es revestido de facultades extraordinarias o cuando declarar turbado él orden público y en estado de sitio la República o parte de ella, o cuando declara el estado de emergencia.
José María Samper, uno de los artífices de la Constitución de1886, par de Miguel Antonio Caro y en muchas ocasiones su contendor victorioso en el seno del Consejo Nacional de Delegatarios, Lo expresó con nitidez y precisión:
"Tampoco es admisible que el Congreso, a titulo de conceder al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias, le delegue sus propias atribuciones. Ninguna disposición constitucional autoriza, semejante abuso" (Derecho Público Interno de Colombia. Edición de 1951. Tomo II, pág. 157).
Este certero pensamiento encontró cabal desenvolvimiento jurídico en Tulio Enrique Tascón cuando construyó la teoría de las facultades legislativas del Presidente, al decir:
"Sin embargo, la verdad es que cuando el Presidente de la República está revestido de facultades extraordinarias, no obra por delegación del Congreso sino por derecho propio, en virtud de las facultades extraordinarias de que entonces viene a hacer uso por ministerio de la Constitución y no por delegación del Congreso ".
Tal planteamiento tiene su antecedente en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 25 de marzo de 1915:
''Cuando el Congreso, en vista de ciertas necesidades, reviste pro tempore al Presidente de la República de la facultad dé gravar el consumo de ciertos artículos o de aumentar impuestos, tal autorización no implica una delegación de la facultad privativa del Congreso de establecer las rentas nacionales, sino el ejercicio de una facultad constitucional". (Cita de Tascón en su Derecho Constitucional Colombiano, edición de 1939, página 152).
Lo cual, significa que la frase de José Vicente Concha de que la Constitución se había convertido en un rey de burlas, debido a las múltiples veces en que el Congreso había delegado en el Presidente de la República la atribución de hacer las leyes, es más demagógica: que exacta, desde el punto de vista del estricto derecho constitucional.
El otro problema que plantean las facultades, extraordinarias para legislar, ya sea como consecuencia de una ley dictada según los términos del numeral 12 del artículo 76, o de la declaratoria del estado de sitio o del de emergencia (artículos 121 y 122), es el relacionado con el dintorno dentro del cual deben ejercerse tales facultades.
El numeral 12 del artículo 76 expresa que no son indefinidas sino pro tempore; el 121, que sólo tiene vida durante el tiempo en que la declamación del estado de sitio tenga vigencia y el 122, durante el lapso que se determine en el decreto de declaratoria de la emergencia, que no puede pasar de noventa días anuales.
La gran diferencia, en cuanto a su vigencia, es que los decretos provenientes de facultades extraordinarias o del estado de emergencia son verdaderas leyes de carácter indefinido, en tanto que loa decretos legislativos del estado de sitio dejan de regir cuando se declara el restablecimiento del estado de sitio, por ser de carácter transitorio.
La materia sobre la cual puede legislar el Gobierno Nacional ha sido tratada con sumo cuidado por la Constitución:
En las vinculadas a las facultades extraordinarias, que se originan en el precepto del numeral 12 del artículo 76, la materia debe ser precisa, Toda generalidad e imprecisión sería contraria a la precisión que debe tener la ley que señala las materias sobre las cuales puede legislar el Gobierno Nacional. Si el Congreso autorizara al Gobierno Nacional para legislar sobre asuntos penales, sin especificar temas, durante todo el tiempo que considerara necesario para luchar contra el delito, sin fijar un término, seguramente que la Corte Suprema de Justicia declararía inconstitucional semejante ley, porque estaría pecando de indeterminación, tanto en relación con el tiempo dentro del cual puede legislar, como sobre la materia misma, porque adolecerá de imprecisión.
Durante el estado de sitio, el Gobierno Nacional tiene capacidad de legislar únicamente para suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio, esto es, con el restablecimiento del orden público. Pero esa suspensión debe hacerla mediante la expedición de decretos, firmados por iodos los Ministros, dentro de los precisos límites del inciso primero del artículo 121: "Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá, además de las facultades legales, las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público y las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones".
En el estado de emergencia "podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley", pero "tales decretos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia".
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A la luz de los principios constitucionales esbozados, se pasa a examinar el Decreto legislativo 756 del 23 de abril de 1976.
Su artículo 5° dispone:
"Para efectos de lo dispuesto en este decreto, se suspenden las normas del Código de Procedimiento Penal, Código de Justicia Penal Militar y demás disposiciones legales que regulan esta materia en cuanto sean contrarias".
El inciso tercero del artículo 121 expresa que el Gobierno no puede derogar las leyes por medio de los decretos extraordinarios, porque sus facultades legislativas se limitan a la suspensión de la que sean incompatibles con el estado de sitio. Esto significa que es al Gobierno Nacional a quien se le ha dado la facultad de suspender los textos legales que impidan el restablecimiento del orden público. El mandato general de que se suspenden todas las normas procesales que sean incompatibles con lo ordenado por los articulos primero a cuarto del Decreto 756 del año en curso, acarreo las siguientes consecuencias:
a) Que se ha violado el artículo 121 porqué se ha dicho cuál o cuáles leyes se suspenden. En efecto, el Gobierno puede suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio, para lo cual debe expresar concretamente cuales son. Y esto porque la facultad legisladora del Gobierno Nacional no tiene la misma amplitud del Congreso, sino que está sometida a la camisa de fuerza de actuar en el sentido único de tomar las medidas necesarias para el establecimiento de orden público. Se trata de límites precisos, como lo ordena el inciso segundo del artículo 121, porque si al Congreso le compete hacer la legislación, el Presidente está en la obligación de ceñirse a los términos constitucionales que señalan las directivas de su actividad excepcional como legislador.
b) Si en el decreto legislativo no se dice cual es la ley suspendida, sino que se echa mano de la generalidad de ordenar que quedan suspendidas todas las leyes que sean incompatibles con lo dispuesto en el decreto en mención, la facultad que la Constitución le otorga al Gobierno Nacional de suspender leyes.
Y esto es constitucional, porque la Carta no le ha atribuido al Presidente, actuando conjuntamente con todos los Ministros, ni la facultad de legislar en términos generales o indeterminados en cuanto a la suspensión de leyes, ni la de delegar funcionarios de instrucción criminal tal poder.
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Se afirma en la motivación de la sentencia, que declaró la exequibilidad del, Decreto 756, que éste amplió los términos que señalan los articulos 434, 437 y 438 del Código de Procedimiento Penal y a los articulos 519 y siguientes del Código de Justicia Penal Militar. Aceptando por vía de hipótesis que la Corte está en lo cierto en esa apreciación de que el Gobierno Nacional intención de suspender los textos legales supradichos, en lo que se refiere a los términos en ellos contemplados, se plantea otro problema de inconstitucionalidad ninguna norma de la Carta ningún ordenamiento legal, ningún principio del evanescente Derecho de Gentes facultan al Gobierno Nacional para legislar sobre materias procesales. Recuérdese que el inciso 2º del artículo 121 establece que los decretos de estado de sitio para ser obligatorios, deben girar dentro de la estrecha órbita que el inciso 1º traza, o. sea, que el soporte jurídico de ellos no puede ser otro que el texto constitucional, legal o del Derecho de Gentes, que faculte al Gobierno Nacional para la suspensión de las leyes incompatibles con el estado de sitio, con la exclusiva finalidad de proponer por el restablecimiento del orden público perturbado por una guerra exterior o por una conmoción interior.
Los textos legales que señala la Corte, como presuntivamente reformados, que no propiamente suspendidos, por el Decreto 756 son restrictivas de la libertad personal, cuya defensa consagra el artículo 23 de la Constitución. No se entiende cómo puede el Gobierno Nacional hacer mas gravosos los términos que las leyes procesales han acordado al recortar la libertad personal para facilitar las investigaciones penales, en ausencia dé autorización de la Carta, la ley o el Derecho de Gentes.
El socorrido argumento de que el Gobierno Nacional no requiere de esa clase de mandatos para suspender leyes, a fin de legislar a su omnímodo talante sobre las materias que las leyes suspendidas reglamentaban, porque la guía, el propósito de defender el orden público, es insostenible por contrario al orden jurídico. Esa defensa es obligación constitucional durante toda época, sea de normalidad o de estado de sitio, porque los numerales 6 a 9 del artículo 120 encargan al Presidente de la República de la jefatura de la fuerza pública para asegurar la conservación del orden interior y de la seguridad exterior. Y a nadie se le ha ocurrido sostener que, so pretexto de la conservación del orden público, o de su restablecimiento, o la de proveer a la seguridad exterior, al Presidente de la Republica le está permitido, en tiempos de normalidad, suspender leyes. La defensa del orden público no exige necesariamente la suspensión de leyes, porque consiste en la adopción de medidas policivas compatibles con la integridad del orden legal. Durante el estad de sitio, el Gobierno legislador puede suspender determinadas leyes, precisamente las que sean incompatibles con el restablecimiento del orden público, pero no puede hacerlo de manera discrecional sino dentro de los "precisos límites" de "las facultades legales, las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público y las que conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones".
Tales fueron las, razones jurídicas que me llevaron a considerar que el Decreto 756 de 23 de abril de 1976, es inexequible.
Julio Salgado Vásquez.