Norma demandada: Acción de inexequibilidad contra el parágrafo del artículo 15 del Decreto número 588 de 1978. Sanciones por inexactitud en el registro de vehículos de transporte público urbano.
INTERVENCIONISMO. LA INTERVENCION DEL ESTADO EN LA INDUSTRIA DEL TRANSPORTE.
Corresponde al Presidente de la República, intervenir en la economía para racionalizar la producción, utilización, distribución y consumo de bienes y servicios públicos.
Exequible el parágrafo del artículo 15 del Decreto 588 de 1978.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 36.
Referencia: Expediente número 1761.
Acción de inexequibilidad contra el parágrafo del artículo 15 del Decreto número 588 de 1978. Sanciones por inexactitud en el registro de vehículos de transporte público urbano.
Actor. Álvaro Escobar Henríquez.
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada según Acta número 14.
Bogotá, D. E., abril siete (7) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
ANTECEDENTES
El ciudadano Álvaro Escobar Henríquez presentó escrito de demanda en el que solicita a esta Corporación que declare que el parágrafo del artículo 15 del Decreto número 588 de 197S es inexequible.
Se admitió la demanda y se ordenó el traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto fiscal que le corresponde en este tipo de acciones.
Procede la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada, cumplidos como se encuentran todos los trámites que prevé el Decreto número 432 de 1969.
I. Lo Acusado
El texto de la disposición acusada es el que sigue:
DECRETO NUMERO 588 DE 1978 (abril 7)
Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre el Subsidio al Transporte Público
Colectivo Urbano
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones conferidas por la Ley 15 de 1959.
DECRETA:
Artículo 15. ...
Parágrafo. La Corporación Financiera del Transporte podrá retener, de los dos valores a pagar por concepto de subsidio al transporte público colectivo urbano, las sumas cobradas indebidamente, sin perjuicio de las indemnizaciones ordenadas por la justicia ordinaria.
II. LA DEMANDA
En concepto del actor, la norma acusada desconoce lo prescrito por los artículos 32 y 76 numeral 2º de la Constitución Nacional. El actor fundamenta su demanda en las siguientes consideraciones:
1. El parágrafo que se acusa entrega a la Corporación Financiera del Transporte, funciones administrativas que sólo pueden ser objeto de regulación por el Código Contencioso Administrativo, puesto que se dirige a reglamentar los efectos de una especie de acto administrativo y no tiene nada que ver con las competencias de intervención que prevé el artículo 32 ni con las que autoriza la Ley 15 de 1959.
2. En su concepto la norma acusada resulta extraña a la voluntad del Congreso lo mismo que a los límites que señala el artículo 32 de la Carta, la que en ninguno de sus apartes autoriza la expedición, por medio de decretos que desarrollen el mandato legal de intervención, de normas sobre procedimiento para el cobro de deudas originadas en actos de la Administración. Lo acusado desborda en su sentir todas y cada una de las autorizaciones que confiere la Ley 15 de 1959 y es más bien una norma propia del Código de Procedimiento Civil o del Código Contencioso Administrativo.
3. Por último "introducir una modificación al régimen que regula los efectos de los actos administrativos mediante decreto de intervención del artículo 32 rebasando los límites señalados por la ley de intervención (15 de 1959) constituye una desviación de las atribuciones constitucionales del Ejecutivo y una abusiva intromisión de las órbitas legislativas propias del Congreso".
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR
En la vista fiscal número 1287 de febrero 8 de 1988, el señor Procurador Central de la Nación rindió El concepto que le corresponde en el trámite de esta clase de acciones, y solicita a esta Corporación que declare que el parágrafo del artículo 15 del Decreto número 588 de 1978 es exequible. Sus argumentaciones son las que, siguen, en resumen:
1. La norma acusada es resultado del desarrollo de los objetivos de la intervención prevista por el literal b) de la Ley 15 de 1959. A este respecto sostiene que "... el Ejecutivo al fijar en el decreto citado las sumas a pagarse por concepto del subsidio de transporte público colectivo urbano para compensar el valor total de la tarifa real que deberían pagar los usuarios de este servicio, reglamentó en el artículo 15, las sanciones a imponerse por las inexactitudes en las cuentas de cobro presentadas por dicho concepto, y en el parágrafo del mismo, el mecanismo para que la Corporación Financiera del Transporte, entidad encargada del pago de subsidio efectuara el cobro, a manera de compensación, de las sumas indebidamente recaudadas por los beneficiarios del mismo, lo que no entrañaría, en manera alguna, violación del artículo 32 del Estatuto Superior, por cuanto no excedió el Ejecutivo las facultades otorgadas, sino que, por el contrario, en uso de ellas, reglamentó un aspecto del servicio de transporte público colectivo urbano, en beneficio del bien común que es el límite" señalado por el precepto constitucional citado, tanto para la libertad de empresa como para la iniciativa privada"'.
En su concepto, el que la Corporación Financiera de Transporte efectúe la deducción al subsidio por simias cobradas indebidamente, no produce ningún cambio en el régimen general previsto por la ley para regular los efectos de los actos administrativos, ya que una cosa es la producción del acto en sí y otra bien distinta, las acciones que tiene el presunto afectado con el mismo, para acudir ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en demanda de la anulación de dicho acto y del restablecimiento de sus derechos.
IV. CONSIDERACION DE LA CORTE
Competencia
De conformidad con lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Nacional, corresponde; esta Corporación conocer de la acción pública de inexequibilidad que se dirige contra el parágrafo del artículo 15 del Decreto número 588 de 1978, ya que se trata de una norma expedida con base en lo dispuesto por la Ley 15 de 1959, y por el artículo 76 numeral 11 de la Carta, que prevé el concepto de autorizaciones al Gobierno para ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional.
La intervención del Estado en la industria del transporte
La norma acusada forma parte del Decreto número 588 de 1978, expedido por el Gobierno Nacional con base en las autorizaciones concedidas por la Ley 15 de 1959, "por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones". Esta ley, como lo ha reconocido la Corte, señala una serie "de competencias y atribuciones que, como objetivos de la intervención del Estado en la industria del transporte, puede ejercer el Gobierno Nacional dentro de las previsiones que señalan los artículos 30, 32, 39 y 76 numeral 11 de la Carta.
En efecto esta ley dispuso en la parte pertinente que:
Artículo 1º En desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional, el Gobierno en representación del Estado y por mandato de esta ley, intervendrá en la industria del transporte automotor, tanto urbano como en servició por carreteras, para la movilización de carga y pasajeros, con los siguientes objetivos:
a) Organizar y patrocinar empresas públicas, privadas o mixtas de carácter distrital, municipal, departamental o nacional, pudiendo expropiar o adquirir los equipos pertenecientes a particulares, previa indemnización o arreglo contractual sobre el pago;
b) Reglamentar el funcionamiento de dichas empresas y la prestación de sus servicios;
c) Hacer o autorizar importaciones de vehículos y repuestos, pudiendo modificar o eliminar las tarifas aduaneras, requisitos y demás gravámenes de importación de elementos destinados a intervenir para regular los precios de venta al público de todas estas mercancías;
d) Fijar para todas las ciudades del país las tarifas de transporte urbano, intermunicipal e interdepartamental, y establecer la forma de pago o prestación del servicio de transporte que por esta ley le corresponde al empleador en beneficio del empleado, y
e) Establecer cuando las necesidades del transporte urbano en otras ciudades del país lo exijan, y en forma transitoria mientras se establecen tarifas definitivas, el sistema previsto en esta ley para el Distrito Especial de Bogotá, y en consecuencia señalar el monto, forma de pago, distribución y recaudo del auxilio patronal por transporte allí previsto,
"Parágrafo. La facultad establecida en el ordinal d) del artículo anterior, y en cuanto hace relación al servicio urbano, podrá delegarla el Gobierno en los gobernadores o en los alcaldes, cuando los respectivos municipios tengan una organización adecuada en sus dependencias de tránsito y transportes, de acuerdo con las reglamentaciones que dicte el Gobierno sobre el particular. Para la aplicación de las determinaciones que se dicten en virtud de esta delegación, se requiere la previa autorización del Gobierno Nacional.
Como son varios los aspectos relacionados con el tema de la intervención del Estado en la economía que aquí adquieren relevancia, procede la Corte a resumir algunos de ellos:
De tiempo atrás se tiene que esta Corporación ha considerado que el régimen constitucional de la intervención del Estado en la economía, en los términos que lo permite el artículo 32 de la Carta, es compatible con las leyes de autorizaciones y los decretos que las desarrollan, de conformidad con el numeral 11 del artículo 76 del mismo estatuto superior.
Además, forma parte de las funciones que le corresponde cumplir al Presidente de la República, dentro de su órbita constitucional, la de intervenir en la economía para racionalizar la producción, utilización, distribución y consumo de bienes y servicios públicos, tal y como se lo autoriza la ley que manda la intervención en la citada industria del transporte.
A este respecto pueden mencionarse las sentencias de la Corte, proferidas el 14 de mayo de 1980, 7 de julio de 1983 y enero 22 de 1987 que reiteran lo aquí considerado.
También, y como lo sostiene la reiterada jurisprudencia de la Corte, el reglamento necesario para cumplir las funciones de intervención que la Constitución autoriza al Estado no tiene la índole de un simple decreto reglamentario de la ley; todo lo contrario, constituye por su naturaleza el desarrollo jurídico de la ley que ordena la intervención en la que el Estado acude a sus propios mecanismos de acción, para lograr sus cometidos. En este sentido la Carta ha dispuesto que exista unidad lógica y material y continuidad normativa entre ambos preceptos, aunque sean de diferente origen.
Los decretos expedidos por el Gobierno para estos casos, no reglamentan la ley sino que la hacen cumplir además son instrumentos de la intervención del Estado, que por su carácter legislativo y su generalidad, ponen en funcionamiento varios organismos del mismo para que éste pueda "racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral".
En este punto es conveniente transcribir lo dicho por la Corte respecto de la intervención del Estado:
"Ahora bien, de acuerdo con los principios dominantes de la libertad de industria y comercio, de la libertad de empresa e iniciativa privada que dentro de los límites del bien común, consagra la Constitución (artículos 32 y 34), las actividades de los ciudadanos en materia de prestación de servicios públicos y privados no pueden restringirse sino a virtud de la ley y conforme a un doble mecanismo que regula el memorado artículo 32 procedimiento que esta Corporación ha descrito así: De una parte, declaración de orientaciones y lineamientos generales por mandato de la ley; y de otra, aplicación en detalle de tales directrices, adaptándolas a las mudables necesidades del movimiento económico, a través de medidas concretas del Gobierno consistentes en decretos" (Sentencia de febrero 18 de 1971).
"Y en el asunto concreto de los transportes, la intervención estatal, relativa a tarifas y reglamentos, ha de revestir una de dos formas: o el Estado revisa (lo que supone aprobar o improbar) las tarifas y reglamentos, o dicta unas y otros. En ambos casos precisa observar un doble procedimiento para que opere el mecanismo de la intervención: en primer lugar se requiere la expedición de tina ley que ordene expresamente la revisión y la fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de conducciones (artículo 39 de la Constitución Nacional), o un mandato, también legal, que prescriba la intervención del Estado en el servicio de transportes (artículo 32); y en segundo término, el Gobierno, en cumplimiento de la ley excepcional de intervención, procede a revisar tarifas y reglamentos o a establecerlos directamente" (Sentencia de agosto 3 de 1971).
De otra parte, establecida por mandato de la ley la intervención del Gobierno, subsisten las autorizaciones concedidas mientras éstas no hayan sido derogadas, o sea que la potestad de intervención en la industria del transporte automotor, que confiere la Ley 15 de 1959, durará tanto como dure la vigencia de esta ley. De tal manera que la competencia para la intervención, por el aspecto temporal, cuando el legislador 110 fija término a las mismas, carece de plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo; de igual manera, el Gobierno puede modificar o derogar los decretos que expida en desarrollo de estas normas mientras temporalmente no pierda la competencia.
"Ahora bien, para esta Corporación resulta evidente que la norma acusada se ajusta por el aspecto temporal a lo dispuesto, tanto por la Ley 15 de 1959, como por el numeral 11 del artículo 76 ya que la primera no fijó término a la intervención y la segunda no limita en el tiempo la competencia atribuida o las autorizaciones concedidas.
Sobre el aspecto material, que es al que en última instancia se dirige el concepto de la violación planteado por la demanda, debe la Corte también hacer algunas consideraciones previas.
El Decreto número 588 entre otras materias se ocupa de señalar los elementos económicos que integran el concepto de subsidio al transporte público colectivo urbano, objeto de regulación especial en el parágrafo del artículo 15 cuya constitucionalidad se examina. Así, este subsidio administrado por la Corporación Financiera del Transporte, es la suma de dinero que fija el Gobierno para compensar el valor total de la tarifa real que deberían pagar los usuarios del servicio; el monto del mismo se determina de conformidad con los costos mensuales del transporte público colectivo urbano' como resultado del estudio que sobre éstos elabore el Instituto Nacional del Transporte con base en determinados costos variables, fijos y de capital. El subsidio se paga sólo a los propietarios de buses y busetas destinados regular y exclusivamente a la prestación de este servicio, únicamente en las ciudades que determine el Gobierno (Cfr. artículos 1º y 2º, 3º y 4º).
Además, para su reconocimiento, deberá presentarse cuenta de cobro a la citada Corporación, fundamentada en las planillas de despacho de los terminales de ruta, en las cartulinas de control de los vehículos y en general en la contabilidad de la empresa. En este sentido el artículo 13 del mismo decreto dispone:
Artículo 13. Las cuentas de cobro presentadas para el pago del subsidio por las empresas, las cooperativas o los propietarios no constituyen prueba de la prestación del servicio.
La Corporación Financiera del Transporte podrá verificar en cualquier tiempo su veracidad, a fin de ratificar los pagos efectuados o de exigir los reintegros por las inexactitudes o irregularidades que se observen durante la visita o cualquier examen de control.
A juicio de la Corte, el procedimiento que prevé la norma acusada debe ser estudiado en relación con todo el decreto al que pertenece.
En efecto, como se vio, el subsidio es una medida de intervención de carácter compensatorio que. Con base en principios de justicia conmutativa, crea y distribuye una carga pública asumida por el erario nacional, para cuya realización y ejecución práctica requiere la mayor atención y celo administrativo.
Con el propósito de hacer que la prestación del servicio público de transporte colectivo urbano funcione y atienda las necesidades de b colectividad de manera adecuada y sin interrupciones, y para compensar el mayor valor del transporte, que se deriva del aumento del precio de la gasolina y de otros instintos, el Gobierno Nacional dispuso la creación del subsidio que aquí se analiza. Por lo tanto, no cabe duda de que, dentro de las competencias que prevé el literal b) de la Ley 15 de 1959, la norma acusada fue expedida en relación directa con aquel mandato intervencionista".
De manera que, como se trata de una carga pública distribuida con propósitos de garantizar el normal funcionamiento de un servicio público, está también habilitado el Gobierno para hacer que éste no se distorsione ni desvíe en su finalidad; pero además, como los mecanismos previstos para su pago no pueden, por la naturaleza y características del servicio, ser objeto de anticipados controles precisos y exactos, el legislador resguarda a la administración de posibles defraudaciones y de la disminución de unos dineros públicos destinados exclusivamente a asegurar, no la ganancia del transportador, sino la continuidad del servicio público intervenido. Sólo después de verificadas las inexactitudes, la administración se precave y retiene de nuevos valores a pagar, las sumas cobradas indebidamente, todo dentro del deber legal del Estado de vetar con efectividad y certeza por la prestación del servicio y de evitar que la compensación económica ordinaria cambie irregularmente en cuanto a sus fines;.
Dentro de este marco, la norma acusada se a justa en todas sus partes a la Carta y a la ley de autorizaciones que debe desarrollar. Además, la ley, en el literal d) del artículo 1º, autorizó al Gobierno para fijar en todas las ciudades del país las tarifas del transporte y como queda comprendida dentro de éstas la parte en dinero que compensa los costos reales de la prestación del servicio, nada más lógico, por medio del mecanismo que contiene la norma acusada, que procurar que ésta no sea objeto de irregulares manejos. Por tanto, se encuentra que la norma demandada se ajusta a la Constitución y así habrá de declararlo la Corte.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE
DECLARA EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 15 del Decreto número 588 de 1978 que dispone:
"'Parágrafo. La Corporación Financiera del Transporte podrá retener, de los dos valores a pagar por concepto de subsidio al transporte público colectivo urbano, las sumas cobradas indebidamente, sin perjuicio de las indemnizaciones ordenadas por la justicia ordinaria".
Cópiese, publíquese, comuníquese al gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández,
Presidente;
Rafael Boquera Herrera,
Jorge Carreña Luengas,
Guillermo Dávila Muñoz,
Manuel Enrique Daza Álvarez,
Jairo E. Duque Pérez,
Guillermo Duque Ruiz,
Eduardo García Sarmiento,
Hernán do Gómez Ulloa,
Gustavo Gómez Velásquez,
Juan Hernández Sáenz,
Pedro Elías Serrano Abadia,
Rodolfo Mantilla Jácome,
Héctor Marín Naranjo,
Lisandro Martínez Zúñiga,
Fabio Morón Díaz,
Alberto Ospina Botero,
Dídimo Páez Velandia,
Jorge Iván Palacio Palacio,
Jacobo Pérez Escobar,
Rafael Romero Sierra,
Edgar Saavedra Rojas,
Jaime Sanín Greiffenstein,
Ramón Zúñiga Valverde.
Álvaro Ortiz Monsalve
Secretario