Sentencia de 1976

300Corte SupremaCorte Suprema30030009958JOSE GABRIEL DE LA VEGA197622/04/1976JOSE GABRIEL DE LA VEGA_1976_22/04/197630009958ESTADO DE SITIO Se extienden a las Intendencias y Comisar�as las medidas tendientes a la preservaci�n del orden p�blico. - Constitucionalidad del Decreto 543 de 1976, "por el cual se dictan medidas concernientes a la preservaci�n del orden p�blico y su restablecimiento". Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. (Magistrado ponente: doctor Jos� Gabriel de la Vega ). 1976

DECRETO NUMERO 543 DE 197Identificadores30030009959true82869Versi�n original30009959Identificadores

Se extienden a las Intendencias y Comisar�as las medidas tendientes a la preservaci�n del orden p�blico. - Constitucionalidad del Decreto 543 de 1976, "por el cual se dictan medidas concernientes a la preservaci�n del orden p�blico y su restablecimiento".

Corresponde a la Corte decidir sobre la exequibilidad del Decreto 543 de 1976, dictado por ^el Gobierno Nacional, que a la letra, dice:

"por el cual se dictan medidas tendientes a la 'preservaci�n del orden p�blico y a su restablecimiento.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el art�culo 121 de la Constituci�n Nacional, y en desarrollo del Decreto 1249 de 1975,

"Art�culo 1� Exti�ndense a las Intendencias y Comisar�as las medidas tendientes a la preservaci�n del orden p�blico previstas en el Decreto legislativo n�mero 528 de marzo 18 de 1976.

"Los Intendentes y Comisarios tendr�n las mismas atribuciones conferidas en el citado decreto, a los Gobernadores y al Alcalde Mayor de Bogot�, Distrito Especial.

Por medio del Decreto 1249 de 1975 se declar� turbado el orden p�blico en todo el territorio nacional, y mediante tal declaraci�n el Gobierno dict� el Decreto 528 de 1976, en virtud del cual se suspendieron durante la turbaci�n del orden publico tr�mites y garant�as establecidos por la legislaci�n anterior al estado de sitio y referentes a empleados p�blicos y trabajadores oficiales escalonados en las carreras administrativa, docente, carcelaria, penitenciaria, diplom�tica y consular que participen en huelgas o reuniones tumultuarias o impidan la prestaci�n de servicios p�blicos, o inciten a participar en tales hechos. El Decreto 528 establece, as� mismo, sanciones para quienes infrinjan sus textos, y causas de terminaci�n, de contratos de trabajo y expide otras disposiciones, Y para aplicarlas confiere- atribuciones en los departamentos a los Gobernadores, en el Distrito Especial de Bogot� a su Alcalde Mayor, en los planteles de educaci�n nacional al Ministerio del Ramo y en los establecimientos educativos; municipales al respectivo alcalde.

El Decreto 543, ahora en estudio, extiende a las Intendencias y Comisar�as, en. lo pertinente, las medidas previstas en el Decreto 528 y da a los intendentes y comisarios "las mismas atribuciones "antes conferidas" a los Gobernadores y al Alcalde Mayor de Bogot�".

Durante el t�rmino de fijaci�n en lista no se presentaron impugnaciones ni escritos de respaldo en relaci�n, con el Decreto 543.

En cambio, la constitucionalidad del Decreto 528 s� fue detenidamente estudiada por esta corporaci�n, en sentencia de hoy, de la cual cumple destacar lo siguiente:

"Y todo �l se encuentra derechamente encaminado a preservar el orden p�blico o a proveer al Gobierno y dem�s autoridades competentes, ele medios id�neos para restablecerlo, con lo cual se ajusta- a lo dispuesto por el art�culo 121 de la Constituci�n, seg�n cuyas voces, el Gobierno durante el estado de sitio, est� autorizado para tomar acuellas medidas precisamente encaminadas a restablecerlo donde fuere turbado.

Como el Decreto 543 no hace sino extender a Intendentes y Comisarios atribuciones referentes a medidas de estado de sitio que la Corte ha encontrado constitucionales, �l tambi�n, por las razones que expone la sentencia que se acaba de citar, es exequible.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo el tr�mite de rigor, y en ejercicio de la competencia que le atribuyen los art�culos 214 y 121 de la Constituci�n, decide: Es CONSTITUCIONAL el Decreto 543 de 23 de marzo de 1576, "por .el cual se dictan medidas concernientes a la preservaci�n del orden p�blico y a su restablecimiento", acto que se ci�e a los requisitos de forma y de fondo que prescribe la Constituci�n.

Publ�quese, c�piese, comun�quese al Gobierno por conducto del se�or Secretario General de la Presidencia de la Rep�blica y arch�vese el expediente.

La Corte Suprema de Justicia, en la sesi�n del 22 del mes en curso, declar� exequibles los Decretos legislativos n�meros 528, 543. y 591 de 1976, dictados por el Gobierno "en ejercicio de las atribuciones que Je confiere el art�culo121 de la Constituci�n Nacional, y en desarrollo del Decreto 1249 de 1975".

Por estimar inconstitucionales tales decretos disent� del resto de la Sala Plena, por cuyo motivo vot� negativamente las ponencias que fueron aprobadas por sendas sentencias de esa fecha.

Las razones jur�dicas que expuse para sustentar ese punto de vista, las sintetizar� en el salvamento de voto.

La funci�n legislativa de que queda investid el Gobierno con. la declaratoria de turbaci�n del orden p�blico y del estado de sitio de toda o de parte de la Rep�blica, est� reglamentada, en lo pertinente para los fines de este salvamento de voto, por el art�culo 121 de la Constituci�n Pol�tica de Colombia, en los siguientes t�rminos:

"Mediante tal declaraci�n el Gobierno tendr� adem�s de las facultades legales, las que la Constituci�n autoriza para tiempos de guerra o de perturbaci�n del orden p�blico y. las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen la guerra entre naciones.

"Los decretos que dentro de esos precisos limites dicte, el Presidente tendr�n car�cter obligatorio, siempre que lleven la firma de todos los Ministros.

"El Gobierno no puede derogar las leyes, de los expresados decretos. Sus facultades se limitan a la suspensi�n de las que sean incompatibles con el estado de sitio.

"El Gobierno declarar� restablecido el orden p�blico tan pronto como haya cesado la guerra exterior o terminado la conmoci�n interior y dejar�n de regir los decretos de car�cter extraordinario que haya dictado".

Del texto constitucional emana, la conclusi�n de que la funci�n legislativa, que puede ejercer el Gobierno en estado de sitio y no es discrecional, ad libitum, sino reglada por el derecho.

El marco jur�dico dentro del cual deben dar encuadrados los decretos extraordinaria legislativos -de ambas maneras lo denomina el art�culo 121- que dicte el Gobierno durante el estado de sitio, es el siguiente: .

2. Puede hacer uso de las facultades que la Constituci�n autoriza para tiempos de guerra de perturbaci�n del orden p�blico.

3. Tambi�n el Gobierno puede echar mano de las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes que regulan la guerra entre naciones.

4. Los decretos no pueden rebasar los precisos limites de las tres fuentes de derecho antes mecionadas.

5. La funci�n legislativa extraordinaria del gobierno no le atribuye la facultad de derogar las leyes.

6. Esa funci�n legislativa excepcional apenas capacita al Gobierno para suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio.

7. Los decretos tienen car�cter transitorio, por cuanto dejan de regir al quedar restablecido el "orden p�blico.

Dos interpretaciones se han dado a la expresi�n "facultades legales", que el art�culo 33 del Acto legislativo n�mero 3 de 1910, emple� en lugar de la frase "las facultades que ]e confieran las leyes", que tra�a el art�culo 121 de la Constituci�n de 1886:

a) Por facultades legales debe entenderse el conjunto de atribuciones que tanto la Constituci�n como las leyes le asignan al Presidente para que las ejerza en tiempo de paz. Como el estado de sitio no suspende ni cercena esas atribuciones "Ordinarias, el Presidente debe cumplirlas a�n durante la etapa ele la vigencia del estado de sitio, por no existir incompatibilidad entre su cumplimiento y la facultad legislativa extraordinaria que le confiere la declaratoria sobre turbaci�n del orden p�blico y del estado de sitio.

b) Algunos expertos en derecho p�blico concept�an que, como el art�culo 121 se limita a investir al Presidente de la funci�n legisladora, sin que en su texto aparezca la declaraci�n de que dicha funci�n extraordinaria y transitoria sustituye a las que normalmente le asignan la Constituci�n y las leyes, hay que entender que ambas atribuciones pueden ser ejercidas simult�neamente por el Presidente, La frase "adem�s de las facultades legales" del art�culo 121 no puede tener la finalidad de reafirmar la vigencia dejas normas constitucionales o legales que reglamentan las funciones presidenciales, porque resultar�a in�til De donde hay que extraer la inclusi�n de que otro es el papel de esa frase. C�mo es regla constante del derecho p�blico de que los preceptos constitucionales que hagan referencia a las leyes necesitan ser desarrollados por el Congreso a efecto de que comiencen a regir, resulta l�gico sostener que el legislador debe dictar una ley para determinar cu�les ser�an los poderes legales del Presidente durante el estado de sitio.

Pero tal ley nunca ha sido expedida por el Congreso. Y, al parecer, jam�s ha sido presentado al Congreso ning�n proyecto al respecto. .

Cualquiera de las dos interpretaciones que se adopte, para averiguar cu�l es el contenido jur�dico de la expresi�n "facultades legales", contenida en la fracci�n segunda del inciso principal del art�culo 121, conduce a la conclusi�n de que el Presidente, cuando ejerce "las facultades legales", al dictar decretos extraordinarios, debe iniciarse en �l texto constitucional o legal que lo autorice para legislar extraordinariamente. Aun cuando resultar�a incomprensible predicar que el Presidente, para poder ejercer las atribuciones que el orden jur�dico le asigna en tiempos de normalidad, tendr�a que dictar un decreto legislativo durante el estado de sitio, para cumplir esa clase de atribuciones de tiempo de paz. Don Jos� Mar�a Samper afirma muy claramente que el Presidente queda sometido al orden jur�dico, cuando act�a en ejercicio de las facultades que como legislador extraordinario le inviste la declaratoria del estado de sitio: "2� Que las facultades que confiere el Derecho de Gentes". (De todas aquellas que el arbitrariamente crea necesarias (como se propuso en el proyecto de constituci�n), sino las que le confieran las leyes (como nosotros lo propusimos en el debate); y que s�lo en defecto de leyes se usar� de las facultades que. confiere el Derecho de Gentes". (Derecho P�blico Interno de Colombia. Tomo II. p�g. 308. Edici�n 1951. Biblioteca Popular de Cultura Colombiana).

Como la Constituci�n contiene el repertorio de normas fundamentales que estructuran el orden jur�dico y el Estado, su vigencia se extiende a todas, las �pocas, tanto a la de paz como a las de la guerra, as� como a las de perturbaci�n del orden p�blico. Pero autoriza para que algunas de sus normas solamente rijan en tiempos de paz, esto es, que cuando se haya declarado el estado de sitio, el Presidente puede dictar decretos legislativos que ni siquiera el Congreso estar�a en capacidad de dictar.

a) En tiempo de guerra, como tambi�n en tiempo de paz, pueden ser "aprehendidas y retenidas las personas contra quienes haya graves motivos de que aten�an contra la paz p�blica", aun cuando no exista "la ley, orden o. decreto en que previamente se haya prohibido el hecho y determin�ndose la pena correspondiente" (art�culo 28).

b) En tiempo de paz no puede haber expropiaci�n sin sentencia judicial dictada como remate de un juicio y previa indemnizaci�n (art�culo 30). Sin embargo, en caso de guerra, puede haber ocupaci�n temporal de la propiedad inmueble por orden de autoridad que no sea jurisdiccional, y pueden ser expropiados los muebles sin previa indemnizaci�n y sin sentencia judicial (art�culo 33).

c) En tiempo de guerra pueda prohibirse, la circulaci�n de impresos por los correos (art�culo 38, inciso 3).

d) En tiempo de guerra puede establecerse la censura de prensa" (art�culo 42, inciso 1�).

f) En tiempo de guerra se puede ejercer simult�neamente la autoridad pol�tica o civil y la judicial o la militar (art�culo 61).

g) En tiempo de guerra se pueden percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el Presupuesto de Rentas y se puedan hacer erogaciones que no se hallen incluidas en el Presupuesto c�e Gastos (art�culo 206),

Fuera de las mencionadas autorizaciones d� la Constituci�n, el Presidente no puede suspender ninguna otra norma de la Carta, sin incurrir en extralimitaci�n de sus funciones.

Aun cuando se ha venido sosteniendo que con fundamento en el numeral 7� del art�culo 120, el Presidente est� autorizado para efectuar esa clase de suspensiones debido a que tiene la atribuci�n de "conservar en todo el territorio el orden p�blico, y restablecerlo donde fuere turbado". Tal argumento es err�neo, porque el Presidente, no necesita del estado de sitio para mantener la tranquilidad en el territorio nacional. Esta funci�n le est� encomendada a los organismos policivos. Y si se perturba el orden p�blico, el Presidente no requiere del estado de sitio para ordenarle a las Fuerzas Armadas que lo restablezcan. Si un grupo de obreros, de estudiantes, de empleados, de desocupados, de soldados, etc., etc., se levanta en armas, o impide que se realice una procesi�n, de Viernes. Santo, o que se cumpla una sentencia de lanzamiento, o que circulen los veh�culos, o los incendia, etc., etc., el Presidente no tiene porqu� declarar el estado de sitio para poder ordenarle a la fuerza p�blica que oponga resistencia a los revoltosos aun haciendo uso de las armas, y los encarcele. Esa es funci�n de las autoridades, conforme a los Mandatos de la legislaci�n ordinaria.

Por lo tanto, so pretexto de defender el orden p�blico, el Presidente no puede llegar al extremo de atentar precisamente contra el orden publico constitucional cuya integridad le est� encomendad pues la Constituci�n le ha equipado atribuciones id�neas para que, sin necesidad recurrir al estado de sitio, pueda desplegar todas las actividades indispensables para asegura, las personas residentes en Colombia la incoluminadad de sus vidas, honra y bienes, y para defender el normal funcionamiento de todos los organismos estatales.

Hablar de Derecho de Gentes en la actualidad es un rotundo anacronismo; por cuanto se parte del supuesto de que todav�a est� rigiendo la legislaci�n del imperio romano. El derecho internacional ha hecho avances considerables tratar de reglamentar lo que escapa al derecho como lo es la guerra. Hay una verdadera selva de tratados y convenciones sobre la manera como debe adelantarse la guerra. El tratado multinacional sobre derechos humanos, que fue aprobado mediante la Ley 74 de 1968 por el Congreso de Colombia, es la mejor demostraci�n de que la hora de ahora se acusa falta de memoria cuando se habla del Derecho de Gentes. Inclusive el m�ximo pont�fice de la Constituci�n de 188 don Miguel Antonio Caro, no obstante que en su proyecto incluy� el Derecho de Gentes, en la sesi�n del 6 de julio de 1886 del Consejo Nacional de Delegatarios lanz� la siguiente sentencia lapidaria: "Sin esta facultad conferida al Gobierno siempre, en tiempo de guerra, se invocar�a el derecho de Gentes, o la ley marcial, pero un derecho que nadie conoce, una ley que no est� escrita en parte alguna, y que poco o nada se diferencia de la arbitrariedad".

En todo caso, el Derecho de Gentes se aplicar�a en dos ocasione: cuando hay guerra internacional, o cuando existe guerra civil entre el Gobierno y una parte del pueblo alzado en armas. Como ninguno de tales supuestos ha servido Gobierno para declarar el actual estado de examinar ese extremo est� fuera de lugar.

El inciso 2� del art�culo 121 expresa que los decretos extraordinarios ser�n obligatorios �nicamente cuando se "cumplan dos requisitos: que est�n firmado por todos los Ministros, y que legislen dentro de los precisos l�mites se�alados en el inciso 1� , o sea; cuando el Gobierno ha hecho uso de facultades legales, o de las facultades la Constituci�n autoriza para tiempo de guerra de perturbaci�n del orden p�blico, o de las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes para reglamentar la guerra entre naciones.

Mediante la expedici�n denlos decretos extraordinarios, el Presidente no puede derogar las leyes. Esta prohibici�n se explica porque la Constituci�n y las leyes integran el orden jur�dico estructural, cuya vigencia se confun.de con la existencia misma del Estado.

Los decretos legislativos s�lo tienen la virtualidad de suspender las leyes, siempre que se cumplan dos condiciones: que las leyes suspendidas tengan estrecha relaci�n de causalidad con la perturbaci�n del orden p�blico, hasta el extremo de que su vigencia constituya una d� las fuentes del trastorno que dieron motivo para declarar el estado de sitio; y que �l Gobierno s�lo puede suspender aquellas leyes cuya suspensi�n autoricen cualesquiera de las tres clases de normas relacionadas en el incisodel art�culo 121: la ley, la Constituci�n o el Derecho de Gentes.

La facultad de suspender las leyes que sean compatibles con el estado de sitio no puede encenderse en el sentido de que el Presidente queda autorizado para dejar sin vigencia cualquier norma legal, sin sujeci�n al l�mite fijado por el inciso 1� del art�culo 121. Divorciar el mandato de que el Presidente debe dictar los decretos extraordinarios dentro de los precisos l�mites de "las facultades legales", de las "que la Constituci�n autoriza para tiempos de guerra o de perturbaci�n del orden p�blico", y de "las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes" que rigen para la guerra entre naciones", del precepto de la suspensi�n de las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio, constituya una err�nea interpretaci�n, por cuanto se trata como, |os textos independientes elementos que forman un contexto unitario, aun cuando complejo.

Esto es, que s�lo procede la suspensi�n de las leyes que obstaculizan el restablecimiento del orden p�blico cuando normas m�s constitucionales o legales, o los principios del Derecho de Gentes, autorizan al Presidente para, efectuar la suspensi�n.

Cuando el Gobierno declara restablecido el orden p�blico, dejan de regir los decretos extraordinarios que dict�. Esa transitoriedad indica que no puede ser materia de ellos la regulaci�n permanente de ning�n asunto, precisamente porque su vigencia est� circunscrita al tiempo del estado de sitio.

Se ha generalizado la creencia de que con la declaratoria del estado de sitio cesa de regir la Constituci�n, lo mismo que el conjunto de leyes que la desarrollan, porqu� el Presidente adquiere "la plenitud del poder", como pregonaba el se�or Caro en la sesi�n del 6 de julio de 1886 del Consejo Nacional de Delegatarios, como con-secuencia l�gica del proyecto que present�, en el cual se afirma que "mediante tal declaraci�n quedar�" el. Presidente nvestido de las facultades que crea necesarias para contener la agresi�n o reprimir el lanzamiento con arreglo al Derecho de Gentes".

Semejante creencia es a todas luces err�nea, El se�or Caro, no obstante su mentalidad orientada hacia la concepci�n autoritaria del derecho, dec�a en esa misma oportunidad: "Insisto en que por este proyecto la Constituci�n no cesa de regir en ning�n tiempo: �l establece dos �rdenes de legalidad: a la de la paz reemplaza constitucionalmente, llegado el caso, la legalidad marcial, una verdadera legislaci�n, no la arbitrariedad, como suced�a antes".

Otro d� los grandes constitucionalistas nacionales, el doctor Francisco de Paula P�rez, comentaba al respecto: "Todo esto impugna la infundada creencia de que con las facultades extraordinarias queda sustituido el imperio de la Constituci�n y de las leyes, y puede el gobernante hacer y deshacer a su antojo. Nada m�s inexacto. La Constituci�n sigue en su puesto, y las leyes ordinarias en el suyo. Los decretos de car�cter extraordinario, rodeados de formalidades especiales, como la firma de todos los Ministros, s�lo alcanzan a suspender las disposiciones legislativas incompatibles con el estado de sitio, No derogan ninguna .ley". (Derecho. Constitucional Colombiana Biblioteca de Autores Colombianos. Tomo II. P�gina 146. Tercera edici�n de 1952),

"El doctor Tulio Enrique Tasc�n expone su criterio sobre este asunto en los siguientes, t�rminos:

"�Qu� consecuencia produce el estado de sitio En primer lugar, no cesa el imperio de la, Constituci�n ni de las leyes: �stas siguen rigiendo mientras no sean suspendidas por decretos de car�cter extraordinario que el Presidente podr� dictar siempre que re�nan estas condiciones: que lleven la firma de todos los Ministros y queja suspensi�n de las leyes se limite a las que sean incompatibles con el estado de sitio, incompatibilidad que queda a juicio del Presidente y de los Ministros; y, en segundo lugar, el Presidente, adem�s de las facultades legales queda investido de las que, conforme al Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones". (Derecho Constitucional Colombiano. Edici�n de 1939. P�gina 224).

El doctor Jacobo P�rez Escobar, en su tratado de Derecho Constitucional Colombiano llega a hacer una precisi�n todav�a m�s n�tida sobre la extensi�n de los poderes del Presidente durante el estado de sitio:

"La declaraci�n del estado de sitio tiene como �nico objet� aumentar en forma Gobierno como medio para lograr el restablecimiento del orden p�blico perturbado, ya sea en todo el territorio nacional o en parte de �l, a causa de guerra exterior o conmoci�n interior.

"Seg�n nuestra Constituci�n, en virtud de la declaraci�n del estado de sitio el Gobierno adquiere tres clases de facultades: las que la Constituci�n le otorga para tiempos de guerra o de perturbaci�n del orden p�blico, las facultades legales y las qu�, conforme a.las reglas aceptadas. por el Derecho de Gentes, rigen la guerra entre naciones (inc.1� , art�culo 121)", (Edici�n de 1974, p�gina 453).

Por �ltimo el doctor Eduardo Fern�ndez Botero transcribe en su libro Estudios sobre la Constituci�n Colombiana la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 21 de mayo de 1970:

"Tal como se concibi� por el constituyente y lo ha sostenido la jurisprudencia, durante el estado de sitio se mantiene el imperio de la Constituci�n y de las leyes. S�lo que el Gobierno puede suspender aquellas leyes incompatibles con dicho estado de sitio y tomar las medidas con fuerza legislativa, que sean indispensables para el restablecimiento del orden p�blico, siempre dentro de los limites se�alados por la Carta, conforme a las facultades que de la misma se derivan para tiempo de perturbaci�n del orden, o que se otorgan por leyes especiales contempladas por el Derecho de Gentes.

"Al Presidente de la Rep�blica corresponde, como misi�n primordial conservar el orden p�blico y restablecerlo donde fuere turbado, para lo cual dispone siempre de la fuerza p�blica, pudiendo asumir su conducci�n directa (art�culo 120, numerales 6, 7 y 8). Y en los casos del estado de sitio, como es bien sabido, el art�culo 121 confiere al Gobierno las facultades especiales de que trata, y hace responsables al Presidente y a los Ministros cuando turbado el orden p�blico sin haber ocurrido el caso de guerra exterior de conmoci�n interna y por cualquier abuso en el ejercicio de aquellas facultades". (P�gina 451. Edici�n de 1974. Talleres Gr�ficos de Lito .Textos),

Consecuencia de lo: expuesto ser�a la imposibilidad en que est� el Gobierno de suspender Constituci�n con decretos extraordinarios de estado de sitio.

El destacado jurista doctor Guillermo Gonz�lez Charry, miembro de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, dict� una conferencia en el aula m�xima del Colegio Mayor de Nuestra Se�ora del Rosario, en agosto de 1973, siendo Presidente de la Corte, sobre el estado de sitio y los poderes del Presidente, en donde aleccionadoramente expuso:

"En esta materia conviene recordar un punto que fue objeto de controversia durante los debate de la reforma, y es, a saber, si tambi�n la Constituci�n puede ser suspendida por el Gobierno durante el estado de sitio. Dio pie para esta discusi�n una frase que se contiene en la sentencia de la Corte a que me he venido refiriendo, de la cual parec�a deducirse que en su opini�n, cuando la Carta dispone que mediante los decretos de estado de sitio pueden ser suspendidas las leyes incompatibles con el mismo, dentro del concepto, de 'leyes.', quedaban incluidas, en los aspectos; pertinentes, algunas normas de la Constituci�n. En mi opini�n, y lo digo en forma categ�rica, la respuesta es negativa. La Constituci�n no puede ser suspendida en ning�n caso so pretexto del estado de siti�. Si el supremo deber y la primera obligaci�n del Gobierno es mantener el orden constitucional en toda circunstancia y con especial �nfasis en caso de grave perturbaci�n del orden , resulta il�gico, incomprensible y abusivo que comenzara por suspender sus mandatos. En este aspecto la posici�n del Congreso fue muy en�rgica tanto en los debates de comisi�n como ven las sesiones plenarias, y con toda raz�n. Porque una cosa es suspender la Constituci�n y otra suspender algunas garant�as individuales cuya fuente sea uno de sus textos, pero que de ordinario ya han descendido y encontrado desarrollo; en el plano de la legislaci�n com�n. El Gobierno en su tarea de volver al pa�s a la normalidad instititucional, puede suspender, como ya se ha visto garant�as de origen constitucional, pero consagradas en la ley, por ejemplo, los derechos de reuni�n, de locomoci�n o de huelga. Pero no puede sostener como tesis que pueda suspende la vigencia de la Constituci�n, porque ello obligar�a tambi�n a admitir, para ser l�gico, que tal como lo hace con las leyes en caso semejante podr�a sustituir los textos de la Carta, aunque fuera transitoriamente, por otros que estimara combatibles con el estado de sitio. 0 para decirlo, en otras palabras, se le, reconocer�a al Presidente poder bastante para instaurar su propia Constituci�n, lo cual ser�a sencillamente un adefesio" (P�ginas 31 y 32 del folleto El Estado de Sitio y los Poderes del Presidente. 1974. Editorial Kelly. Bogot�)

"Los empleados p�blicos y trabajadores oficiales escalafonados en las carreras administrativa, docente, carcelaria y penitenciaria y diplom�tica y consular, que participen en huelgas, o en reuniones tumultuarias, o que entraben e impidan la prestaci�n del servicio, o que inciten a participar en los hechos .aqu� expresados, podr�n ser suspendidos en sus empleos sin derecho a remuneraci�n y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensi�n, que no ser� menor de seis meses ni mayor de doce.

"La suspensi�n para el personal del magisterio har� en los departamentos por el Gobernador y en el Distrito Especial de Bogot� por �l Alcalde Mayor. En los planteles nacionales en donde dicho personal hubiere sido nombrado por el Ministerio de Educaci�n Nacional a �ste le corresponder� efectuarla, y en los municipales el respectivo alcalde;

"La suspensi�n del personal escalafonado en las otras carreras determinadas en este art�culo se har� por la autoridad que hizo el nombramiento".

Esta disposici�n peca de inconstitucionalidad por los motivos que.se exponen a continuaci�n:

a) Describe como conductas punibles determinados comportamientos de los empleados p�blicos y los trabajadores oficiales escalafonados en las carreras administrativa, docente, carcelaria y penitenciaria y en la diplom�tica o consular, a quienes sanciona con la suspensi�n en sus empleos, sin derecho a remuneraci�n por un t�rmino de seis meses a un a�o.

Ni la Constituci�n, ni las leyes, ni los desconocidos principios del inexistente Derecho de Gentes, faculta al Presidente de la Rep�blica, para legislar en materias penales. En el Decreto 528 de 118 de marzo del a�o en curso ha debido indicarse cu�l es la norma que autoriza al Gobierno para elevar a falta o contravenci�n la conducta descrita en su art�culo 1� Y esto porque si el art�culo 121 de la Constituci�n fija los l�mites precisos dentro de los cuales debe discurrir la actividad legislativa del Gobierno durante la vigencia del estado de sitio, los decretos extraordinarios deben se�alar la norma constitucional, le-gal o de derecho de gentes en que fundan sus determinaciones.

El art�culo 187 de la Constituci�n le confiere a las Asambleas Departamentales competencia "para reglamentar lo relativo p, la polic�a local en todo aquello que no sea materia de disposici�n legal" (numeral 9). Esta norma significa que s�lo las Asambleas Departamentales y el Congreso, mediante ordenanzas y leyes, pueden legislar sobre contravenciones o faltas, y en cuanto a la polic�a de tr�nsito, el Congreso tiene la facultad de unificar las normas que al respecto rijan en el territorio de la Rep�blica (art�culo 76, numeral 24). Para que el Gobierno pueda suspender, durante el estado de sitio, los textos constitucionales mencionados, ser�a indispensable que la misma Carta as� lo haya ordenado. Como tal autorizaci�n no se encuentra incluida en ninguno de sus art�culos, es por lo que el art�culo l9 del Decreto 528 de 18 de marzo de 1976 resulta inexequible.

b) Tambi�n expresa el art�culo 1� del Decreto 528 que la sanci�n all� ordenada se tomar� "sin ,el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensi�n", con lo cual se est� desconociendo el mandato del art�culo 26 do la Constituci�n, en cuanto manda que "nadie podr� ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante Tribunal, competente, y observando la -plenitud de las formas propias de cada juicio".

El principio constitucional del debido proceso se aplica a toda actividad jurisdiccional, sea que �sta se cumpla por los jueces o por funcionarios de las otras Ramas del Poder P�blico. Sancionar por delitos o contravenciones requiere del debido proceso. Disponer que las sanciones puedan fulminarse sin proceso de ninguna clase, tal como se ordena en Indisposici�n que se comenta, equivale a dejar sin efectividad la garant�a constitucional del debido proceso, por cuya raz�n el art�culo 1 del Decreto 528 es inconstitucional.

c) Si la legislaci�n extraordinaria del estado de sitio es transitoria, se�alar a la suspensi�n de los empleos un t�rmino de seis a doce meses, equivale a fijarle al estado de sitio un plazo o t�rmino, con lo cual dejar�a de ser transitorio.

El estado de sitio se extiende hasta el momento en que el Gobierno declare restablecido el orden p�blico, lo cual depende de la cesaci�n de la guerra exterior o de la terminaci�n de la conmoci�n interior (inciso 7 del art�culo 121 de la Constituci�n). En t�rminos de la legislaci�n sobre las obligaciones civiles, se dir�a que la cesaci�n del estado de sitio depende de una condici�n potestativa; en cambio, el se�alamiento del t�rmino m�nimo, de seis meses y del m�ximo de un a�o a la suspensi�ndel empleo, tal como lo hace el art�culo 1� del Decreto 528, se presta para pregonar que el estado de sitio deja de ser transitorio para convertirse en situaci�n que se extender� hasta el cumplimiento de un determinado plazo.

Porque sancionado un empleado p�blico con la suspensi�n de su empleo durante un a�o, si el orden, p�blico se restablece cuando la suspensi�n apenas lleve quince d�as, el empleado recobra ipso jure los derechos que se le hab�an suspendido, precisamente, porque el Decreto 528 habr�a dejado de regir, lo cual implicar�a indulto o rehabilitaci�n, como lo tiene establecido el art�culo 45 de la Ley 153 de 1887.

Se�alar un plazo, para el restablecimiento del orden p�blico, aun cuando sea t�cito como se desprende del Decreto 528, es inconstitucional.

"Mientras subsiste turbado el orden p�blico y en estado de sitio el territorio nacional, quedan suspendidas las norm.as concernientes a los derechos, garant�as y dem�s efectos de dichas carreras".

"Esta ordenaci�n es mandato que contradice de manera total el art�culo 1�. En efecto, si los empleados p�blicos y los trabajadores oficiales pueden ser suspendidos, cuando realicen cualquiera de las conductas descritas por el art�culo 1�, es porque tales personas tienen el derecho de permanecer en sus puestos y de devengar un sueldo; en cambio, por el art�culo 2� se suspenden las normas legales que le aseguraron a los servidores estatales escalafonados el derecho a la estabilidad en sus cargos. Si ya no rige la ley que dispuso la estabilidad, no se entiende c�mo pueda ser suspendido un derecho inexistente, por lo menos temporalmente durante el estado de sitio.

Por otra parte, no se ve a primera vista, la vinculaci�n que pueda tener la vigencia de la ley que estableci� la carrera administrativa, o docente, o carcelaria y penitenciaria, o diplom�tica y consular, con la perturbaci�n del orden p�blico.

Por; �ltimo, el Decreto 528 no cita el art�culo constitucional, o la norma legal, o el principio del Derecha de Gentes, que autoricen al Gobierno par o suspender la ley que estableci� la carrera administrativa, o docente, o carcelaria y penitenciaria, o diplom�tica y consular.

"El art�culo 4� modifica el C�digo Sustantivo del Trabajo, porque agrega una nueva causal de terminaci�n del contrato de trabajo, como lo es la ejecuci�n de cualquiera de las conductas descritas por el art�culo 1�.

Las razones que se expusieron para reputar como inconstitucional este art�culo, son valederas para predicar que el art�culo 4� tambi�n lo es.

"Constituir� causal de cancelaci�n de la matr�cula, en los establecimientos oficiales de educaci�n media y superior, del orden nacional, departamental y municipal, la participaci�n del estudiante en cualquiera de los hechos determinados en el art�culo 1�.

"El estudiante sancionado conforme el presente art�culo no podr� ser admitido en ning�n otro establecimiento oficial de educaci�n su hoja de vida, se anotar�n la cancelaci�n y las causales que la motivaron".

Al Presidente de la Rep�blica le est� atribuida la facultad de "reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucci�n p�blica nacional" (numeral 12 del art�culo 120). En ejercicio de esta facultad, puede establecer cu�les ser�an las para la cancelaci�n de la matr�cula en los establecimientos oficiales de educaci�n, pero lo que le estar�a vedado ser�a que esa sanci�n pudiera adoptarse sin o�r y vencer en juicio al estudiante sancionado. Esa falta de proceso vulneraria la garant�a constitucional del debido proceso que consagra el art�culo 26 de la Carta.

Como el art�culo 59 del Decreto 528 se remite a lo dispuesto por el art�culo 1�, las razones expuestas sobre la inconstitucionalidad de dicha norma, sirven para respaldar parejo criterio en cuanto a la cancelaci�n de la matr�cula a los estudiantes en establecimientos oficiales, sin que se adelante un proceso para explicar esa sanci�n.

Como los Decretos 543 y 5.91 de 1976 se limitan a ampliar las disposiciones del Decreto: 528, lo dicho con respecto a �ste puede aplicarse a aqu�llos.

Al formular los reparos anteriores, no desconozco que se ha venido estudiando el art�culo 121 de la Constituci�n, tanto por la Corte Suprema de Justicia como por la doctrina, en el sentido de que el estado de sitio le confiere al Gobierno Nacional ilimitadas facultades legislativas, porque se ha considerado que la atribuci�n de suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio, liberta al Gobierno de la obligaci�n de dictar los decretos extraordinarios dentro de los precisos limites del inciso principal del articulo 121.

Esa interpretaci�n apareja la consecuencia de que el Gobierno Nacional queda facultado para crearse su propia legalidad, por encima de los preceptos constitucionales y las leyes que le concedan autorizaciones especiales durante el estado de sitio.

Con semejante tesis, puede llegarse a sostener que todo decreto extraordinario es constitucional, porque le corresponde al Gobierno Nacional decidir la conveniencia de la suspensi�n de cualquier norma, sea constitucional o legal, sin control jurisdiccional.

Para cohonestar esa interpretaci�n, se afirma que al Presidente le est� confiada la conservaci�n del orden p�blico y su restablecimiento donde fuere turbado, en todo tiempo (numeral 7 del art�culo 120), por cuya raz�n puede durante el estado de sitio suspender toda suerte de garant�as constitucionales, mediante la expedici�n de decretos extraordinarios. Ese criterio conduce a la negaci�n del Estado organizado jur�dicamente, porque s� bien es cierto que el derecho policivo autoriza para tomar determinaciones transitorias para impedir la libertad de palabra, de locomoci�n o de reuni�n, aun en tiempos de paz, laconservaci�n del orden p�blico, o su restablecimiento cuando fuere turbado, no puede facultar para expedir normas de estado de sitio cuya finalidad sea la suspensi�n del orden jur�dico.

Este salvamento de voto se orienta a llamar la atenci�n sobre el planteamiento de que el estado de sitio est� sometido a las reglas del derecho, que es lo que dispone el art�culo 121 de la Constituci�n, y no al criterio de quienes forman el Gobierno Nacional.