Norma demandada: Control de constitucionalidad del Decreto extraordinario No. 542 de 1977, por el cual se fija la remuneración para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, y se dictan otras disposiciones.
RAMA JURISDICCIONAL Y MINISTERIO PUBLICO: REMUNERACIÓN
La protección al trabaja no puede implicar el desconocimiento de diferencias de remuneración que forzosamente deben existir entre las distintas categorías de empleos, por razón de su naturaleza, de la complejidad de sus funciones, de las calidades y responsabilidad inherente a su ejercicio, porque eso sería inequitativo. Habiendo establecido el artículo 162 Constitucional Nacional la Carrera Judicial, de tal concepto debe deducirse que no existe carrera sin grabación de los distintos niveles de empleo y la consiguiente escala salarial, que permite los ascensos que son de la esencia de toda carrera profesional. -Los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público están vinculados en el Estado mediante una situación estatutaria, impersonal y objetiva, lo cual autoriza para que unilateralmente y en ejercicio de facultades otorgadas por la ley el Gobierno fije sus escalas de remuneración, atendiendo a los factores que considere adecuados, tanto en cuanto al salario básico como a la remuneración, atendiendo a los factores que considere adecuados, tanto en cuanto al salario básico como a la remuneración adicional, respetando las situaciones subjetivas y concretas y la garantía constitucional del artículo 160, inciso final de la Carta.
Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena. -Bogotá, D.E., 20 de octubre de 1977.
(Magistrado ponente; doctor Luis Carlos Sáchica).
Aprobada por Acta número 42 de 20 de octubre de 1977.
I. Antecedentes.
El ciudadano Jairo López Morales solicita se declare inexequible el artículo 4o del Decreto extraordinario número 542 de 10 de marzo de 1977, cuyo texto en lo pertinente, expresa:
"DECRETO NUMERO 542 DE 1977
"(marzo 10)
"por el cual se fija la remuneración para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, y se dictan otras disposiciones.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere la Ley 60 de 1976,
"Decreta:
" ………………………………………………………………………
"Artículo 4o Ningún funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional tendrá derecho a percibir, por concepto de sueldo básico más prima de antigüedad, remuneración superior al sueldo básico de la respectiva autoridad nominadora. En los casos autoridad nominadora colegiada el límite lo constituirá la remuneración básica mensual de sus miembros. Los Fiscales tendrán el mismo límite de los funcionarios ante quienes ejercer sus funciones
"Ningún funcionario o empleado del Ministerio Público podrá percibir por concepto de sueldo básico más prima de antigüedad una remuneración superior al último sueldo básico que corresponda a su superior inmediato.
"Sin embargo, las personas que una vez realizado el reajuste a que se refiere el artículo 1o quedaren con remuneración superior, por concepto de sueldo básico más prima de antigüedad, continuarán devengando dicha remuneración".
II. Violaciones y razones invocadas.
El actor señala como violados los artículos 17, 30, 118-8, 142-3 y 160 de la Constitución. El 17 "ya que antes que proteger el trabajo de los hervidores de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, lo que hizo fue quitarles una garantía, una conquista salarial lograda a través de reiteradas y respetuosas solicitudes, de luchas sindicales que dieron como resultado el movimiento de una prima de antigüedad, la que venían disfrutando la mayoría de los servidores de la justicia, hasta la expedición del artículo 4o ya mencionado, mediante el cual se cercena, para el futuro, él goce y disfrute de tan justo reconocimiento...". El 30 por cuanto el derecho a gozar de una prima de antigüedad reconocido por los Decretos-leyes 902 de 1969, 1231 de 1973 "lo tenían todos, los funcionarios que con esmero y dedicación estaban laborando en la administración de justicia el día de la expedición del decreto del cual hace parte el artículo 4o que estoy demandando. Muchos de estos abnegados servidores esperaban la llegada del mes de abril, mayo o junio, para completar el bienio y gozar de la prima de antigüedad. Pero ante la expedición de la norma acusada, el tiempo servido dejó de constituir un derecho al disfrute de tan anhelada prestación, porque ningún empleado o funcionario puede devengar por concepto de sueldo básico más prima de antigüedad una remuneración superior al último sueldo básico que corresponda a la autoridad nominadora o al superior inmediato". El 118-8, debido a que ninguna de las disposiciones de la Ley 60 de 1976 "el Congreso de la República facultó al Presidente para desmejorar los derechos sociales de los trabajadores de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público, reconocidos en leyes anteriores, ni ese era el pensamiento del legislador"'. El 142-3 "por cuanto se rompe el equilibrio que el Constituyente quiere establecer entre los Magistrados o Jueces y los Fiscales que ante ellos ejercen. Si por ejemplo una persona es nombrada para ejercer el cargo de Fiscal de Tribunal y al cumplir los requisitos para devengar determinado porcentaje de prima de antigüedad, que sumado rebasa el básico de la autoridad nominadora del Magistrado ante quien ejerce el cargo y éste, por la excepción contenida en el mismo artículo 4o, sí tuviere el derecho a percibir su remuneración rebasando el límite, el Fiscal no tendría la misma remuneración, privilegios y prestaciones que el Magistrado ante quien ejerce su cargo, puesto que este último si gozaría de la prima de antigüedad y el Fiscal no". Y el 160, pues no existiendo el artículo 4' del decreto acusado "Los Magistrados y Jueces podrían continuar disfrutando de la prima de antigüedad aun cuando el sueldo básico y la prima constituyan para el funcionario o empicado una remuneración superior al último sueldo básico que .corresponda a la entidad nominadora o al inmediato superior".
III. Concepto del Procuro
de la Nación.
El Jefe del Ministerio Público en concepto número 278 de 15 de julio del año en curso solicita que se declare exequible el artículo objeto de la acusación. Funda esa solicitud en estas razones:
a)No hay violación del artículo 118-8 por cuanto el Decreto 542 de 1977 fue expedido dentro del término fijado por la Ley 60 de 1976 y porque la prima de antigüedad es un factor adicional de la remuneración y no una prestación social, estando, pues, ajustado el artículo acusado a la ley citada;
b)La norma impugnada no viola el artículo 30 de la Constitución Nacional, "ya que, para quienes no alcanzaron antes del Decreto 542 la cuantía máxima de la prima de antigüedad fijada por el mismo, el aumento indefinido de esta asignación era apenas una posibilidad que en cualquier momento podía dejar de actualizarse, o según la calificación legal, una mera expectativa que no constituía derecho contra la ley nueva que la anulara o cercenara (Art. 17, Ley 153 de 1887)";
c) Tampoco se infringe el inciso 4o del artículo 160 de la Constitución, pues "ningún funcionario o empleado en ejercicio el 31 de marzo de 1977 empezó a devengar el día 1o de abril siguiente, por virtud de lo dispuesto en la norma acusada, un sueldo básico menor ni una prima de antigüedad de menor cuantía de los que venía disfrutando. Ni del texto legal ni dé su espíritu' es posible extraer resultado práctico semejante";
d) Igualmente no hay violación del inciso 3o del artículo 142 de la Carta por cuanto "la igualdad de remuneración impuesta por el canon 142 citado no es aplicable a aquellas que varían según las circunstancias personales de cada funcionario o empleado, atinentes a su diverso grado de capacitación, a su mayor tiempo de servicio, a la continuidad o discontinuidad de éste, etc.", y
e)"No parece lógico ni equitativo que funcionarios y empleados a quienes se les exigen menores requisitos y calidades o no se les exige ninguno, devenguen mejores remuneraciones que sus nominadores o sus superiores jerárquicos o funcionales, con quienes la Constitución y la ley-son más exigentes".
Los señores Ministro y Viceministro de Justicia coadyuvaron la constitucionalidad del artículo 4o del Decreto extraordinario 542 de 1977 en escrito presentado en oportunidad legal.
IV. Consideraciones de la Corte
Se estudia en primer lugar el cargo consistente en que se violó el artículo 118-8 en relación con el 76-12 de la Carta, ya que de lo que sobre él se decida dependen las restantes impugnaciones.
Ha dicho la Corte que "de acuerdo con el contenido del ordinal 12 del artículo 76, dos elementos caracterizan las facultades: la temporalidad y la precisión. El primero hace referencia a un lapso cierto; el segundo a una materia determinada. El Presidente de la República debe obrar dentro de estos límites, siendo entendido que a más de ellos están o existen los que la misma Constitución señala al Congreso, al cual sustituye en el ejercicio de la función legislativa" (sentencia de 8 de mayo de 1969, G.J., Tomo CXXXVII, No 2338, pág. 47).
En el presente caso, considera la Corte que el Decreto número 542 no incurrió en extralimitación de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 60, conclusión fundada en las siguientes razones:
a) La ley 60 de 1976 (diciembre 17), "por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para fijar escalas de remuneración y el régimen de prestaciones sociales en la Administración Pública Nacional y en la Rama Jurisdiccional", dispuso: "Artículo 1o De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de 3 meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, para fijar las escalas de remuneración de todas las categorías de empleos de la Administración Pública Nacional y de la Rama Jurisdiccional y el régimen de sus prestaciones sociales" (D.O.No 34714 de 1o de febrero de 1977). Dicha ley entró a regir desde su sanción, impartida el 17 de diciembre de 1976, y el Decreto número 542 de 1977 fue expedido el 10 de marzo y rige desde su expedición (Art. 15), lo cual significa que se dictó dentro del término señalado; y
b) Si se tiene en cuenta la materia, tampoco hay extralimitación de las facultades, ya que la prima de antigüedad a pesar de su denominación, no tiene el carácter de prestación social sino que es un factor de remuneración adicional al sueldo básico y aquellas se concedieron precisamente para "fijar las escalas de remuneración de todas las categorías de empleos de la Administración Pública Nacional y de la Rama Jurisdiccional", y, por tanto, el Presidente podía fijar tanto la asignación ordinaria como las adicionales (primas, bonificaciones, viáticos, gastos de representación, etc.), que integran el concepto de remuneración.
Este concepto es comprensivo de toda forma de retribución de servicios. Es necesario entender que cuando la constitución y la ley hablan de "fijar escalas de remuneración" tal facultad envuelve la de señalar cuantitativamente los distintos factores constantes, como el sueldo básico, y variables, como las primas y los gastos de representación, que tengan aquella finalidad. Este fue el criterio, para poner un ejemplo, aplicado por el Decreto 1912 de 1973 en su artículo 5o al determinar la escala de remuneración para los empleos de Ministerios, Departamentos Administrativos y superintendencias.
Es cierto que la norma acusada solo fijó la escala de sueldos básicos, pero con ello, indirectamente señaló también la prima de antigüedad, debido a que automáticamente se aumentaba tal remuneración adicional, dependiente de aquellos por liquidarse así mismo mediante el sistema de porcentajes. La Ley 60 otorgó así al Gobierno en poder completo de regulación de las asignaciones y prestaciones de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, igual al del propio legislador en dicha materia, por lo cual no se violó el artículo 118-8 en relación con el 76-12 de la Constitución.
2. El segundo cargo se refiere a una posible violación del artículo 17 de la Constitución Nacional que dice: "El trabajo es una obligación social y gozará de la especial protección del Estado" (Art. 17, Acto legislativo número 1 de 1936), al considerar el actor que la norma acusada priva a los funcionarios de la Rama Jurisdiccional de una conquista social como la prima de antigüedad. Tal norma no infringe la disposición transcrita por cuanto la protección al trabajo no puede implicar el desconocimiento de las diferencias de remuneración que forzosamente deben existir entre las distintas categorías de empleos, por razón de su naturaleza, de la complejidad de sus funciones, de las calidades y responsabilidad de sus funciones, de las calidades y responsabilidad inherentes a su ejercicio, porque eso sería inequitativo. Habiendo establecido el artículo 162 de la Constitución Nacional, la Carrera Judicial, de tal concepto debe deducirse que no existe carrera sin grabación de los distintos niveles de empleo y la consiguiente escala salarial, que permite los ascensos que son de la esencia de toda carrera profesional.
En consecuencia, cuando la ley establece esas diferenciaciones no está burlando las garantías de los servidores públicos. Simplemente, precisa y fija sus derechos, dentro de un sistema racional, señalando fórmulas equitativas de remuneración.
3. La tercera censura es la de transgresión del artículo 30 de la Constitución Nacional por desconocimiento de derechos adquiridos, afirmando que el tiempo servido dejó de constituir un derecho al disfrute de la prima de antigüedad, "porque ningún empleado o funcionario puede devengar por concepto de sueldo básico más prima de antigüedad, una remuneración superior al último sueldo básico que corresponda a la autoridad nominadora o al inmediato superior".
En la aplicación del artículo 4o acusado se pueden presentar dos hipótesis:
a) El caso de los funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público que, hechos los reajustes de sueldos básicos y primas de antigüedad ordenados por el artículo 1o del Decreto 542 de 1977, sobrepasen con las nuevas remuneraciones alcanzadas las de sus nominadores, los cuales entrarán a gozar, o continuarán gozando de las mismas si ya habían sobrepasado dicho límite, en virtud de la excepción contenida en el inciso final del artículo 4o impugnado. O sea, que, por esa vez, no los afectarán los límites establecidos en los dos incisos iniciales de tal disposición. Pero debe aclararse que, para ellos en el futuro no tendrá nueva aplicación la referida norma exceptiva, y
b) El caso de los funcionarios o empleados de las mencionadas Rama y Ministerio, a quienes hechos los reajustes del artículo 1o del Decreto 542 citado, no sobrepasen los límites indicados, y con posterioridad deba reajustárseles otra vez la prima de antigüedad por cumplimiento de los requisitos legales, oportunidad en la cual se limitarán esos reajustes a la remuneración de sus nominadores, cuando sumados sus sueldos básicos a la prima de antigüedad excedan tal remuneración.
De lo anterior resulta que, en ninguna de las situaciones descritas se están desconociendo derechos adquiridos, que solo se están dando al Decreto 542 efecto a partir de su vigencia, sin consecuencia alguna retroactiva. Y, por tanto, no se presenta violación del artículo 30 de la Constitución.
De lo anterior resulta que, en ninguna de las situaciones descritas se están desconociendo derechos adquiridos, ya que solo se está dando al Decreto 542 efecto a partir de su vigencia, sin consecuencia alguna retroactiva. Y, por tanto, no se presenta violación del artículo 30 de la Constitución.
De otra parte, sin las fórmulas limitativas en él consignadas, no se mantendrían las escalas de este sistema de remuneración. Sin ellas desaparecerían los grados de remuneración establecidos y se distorsionaría la jerarquización entre los empleos de la Rama Jurisdiccional.
Debe observarse, además que los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y los del Ministerio Público están vinculados con el Estado mediante una situación estatutaria, impersonal y objetiva, lo cual autoriza para que unilateralmente y en ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley 60 el Gobierno fije sus escalas de remuneración, atendiendo a los factores que considere adecuados, tanto en cuanto al salario básico como a la remuneración adicional, respetando las situaciones subjetivas concretas y la garantía constitucional del artículo 160, inciso final.
4. El cuarto de los cargos hechos consiste en que el artículo 4o acusado violó el 142-3 al romper el equilibrio que el Constituyente estableció entre los Magistrados o Jueces y los Fiscales que ante ellos ejercen. A este propósito, debe observarse que el Decreto 542 fijó sueldos básicos iguales para los cargos de Magistrados y Jueces y para los respectivos Agentes del Ministerio Público; pero como se expresa el concepto del Procurador, "en atención a los cargos mismos", sin que se deban tener en cuenta las distintas situaciones individuales, cambiantes para cada funcionario o empleado, según el mayor o menor tiempo de servicio, su continuidad o discontinuidad y, en fin, sus personales y específicas circunstancias. Esto, por cuanto ya se ha visto que la situación de funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, no es contractual sino objetiva, por lo cual las normas de que se trata se dictaron sin entrar a prever situaciones individuales y concretas, en las cuales puede haber diferencias pero no por virtud de la ley sino de la concreta situación personal.
En consecuencia, las disparidades resultantes derivan de las circunstancias personales y no de la norma que es objetivamente idéntica para todos. Tanto es así, que tales diferencias se presentan no solo entre los funcionarios citados, sino entre los de la Rama Jurisdiccional que ejercen el mismo cargo y entre funcionarios del propio Ministerio Público de igual categoría.
5. La última violación planteada en la demanda es la de ser contraria al artículo 160 de la Carta, debido a que se produciría una disminución del sueldo de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional.
Analizados ya los casos posibles de aplicación del artículo 4o, ha de notarse en primer término, que la protección constitucional de dicho artículo alcanza tan solo a los sueldos de Magistrados y Jueces en ejercicio, mas no a sus empleados. Y en segundo lugar, que el artículo 4o del decreto impugnado, no reduce el sueldo sino que regula la remuneración adicional denominada prima de antigüedad como incentivo a los servicios judiciales, teniendo en cuenta la jerarquía, calidades y responsabilidad del nominador sobre el nominado y, como se expresó anteriormente, respecta la situación jurídica concreta y consolidada de expedición del Decreto 542, por lo cual no afecta dichas situaciones, no se incurre, por tanto, en violación del precepto citado.
Confrontada la norma que se demandó con las demás disposiciones constitucionales, no se observa violación de las mismas.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído en Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es EXEQUIBLE el artículo 4o del Decreto extraordinario número 542 de 10 de marzo de 1977, "por el cual se fija la remuneración para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público y se dictan otras disposiciones".
Comuníquese a quien corresponda, cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Enrique Romero Soto, Presidente;
Jerónimo Argáez Castello,
Jesús Bernal Pinzón,
Fabio Calderón Botero,
Aurelio Camacho Rueda,
Alejandro Córdoba Medina,
José Eduardo Gnecco C.,
Guillermo González Charry,
Juan Manuel Gutiérrez Lacouture,
Gustavo Gómez Sáenz,
Alvaro Luna Gómez,
Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Murcia Ballén,
Hernando Rojas Otálora,
Alberto Ospina Botero,
Luis Carlos Sáchica,
Julio Salgado Vásquez,
Hernando Tapias Rocha,
Pedro Elías Serrano Abadía,
Ricardo Uribe Holguín,
José María Velasco Guerrero.
Horacio Gaitán Tovar
Secretario.