Norma demandada: Decreto legislativo número 528 del 18 de marzo de 1976
ESTADO DE SITIO
El derecho de huelga no existe en los servicios públicos. - Suspensión de empleados y trabajadores oficiales. - Nadie tiene derecho a ser mantenido en el empleo, público o privado, cuando ha violado las leyes u obligaciones de su cargo. - Exequibilidad del Decreto 528 de 1976, "por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablecimiento".
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
Aprobado por acta número 11 de 22 de abril de 1976.
Bogotá, D. E., 22 de abril de 1976.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo dispuesto por el parágrafo del artículo 121 de la Constitución, ha enviado a la Corte, para su revisión, el Decreto legislativo número 528 del 18 de marzo de 1976, el cual viene con la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros del Despacho, y tiene como antecedente el número 1249 de 1975, por medio del cual, y previo el lleno de los requisitos constitucionales de rigor, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional.
El Decreto que se revisa, es del siguiente tenor:
"Por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablecimiento.
"El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y en desarrollo del Decreto 1249 de 1975,
"Decreta:
"Artículo 1º. Los empleados públicos y trabajadores oficiales escalafonados en las carreras administrativa, docente, carcelaria y penitenciaria y diplomática y consular, que participen en huelgas o en reuniones tumultuarias, o que entraben o impidan la prestación del servicio, o que inciten a participar en los hechos aquí, expresados, podrán ser suspendidos en sus empleos sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión, que no será menor de seis meses ni mayor de doce.
"La suspensión para el personal del magisterio se hará en los Departamentos por el Gobernador y en el Distrito Especial de Bogotá por el Alcalde Mayor. En los planteles nacionales en donde dicho personal hubiere sido nombrado por el Ministerio, de Educación Nacional, a éste le corresponderá efectuarla, y en los municipales el respectivo alcalde.
"La suspensión del personal escalafonado en las otras carreras determinadas en este artículo se hará por la autoridad que hizo el nombramiento.
"Artículo 2º. Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, quedan suspendidas las normas concernientes a los derechos, garantías y demás efectos de dichas carreras.
"Artículo 3º. La suspensión determinada en el artículo 1º se aplicará sin perjuicio de las sanciones establecidas en los Decretos legislativos 1250 y 2407 de 1975.
"Artículo 4º. Constituirá causal de terminación de los contratos de trabajo de quienes no estén escalafonados, y de los de prestación de servicios, celebrados con particulares por entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal, incluidas las descentralizadas, la participación del trabajador o del contratista en cualquiera de los hechos determinados en el artículo 1º.
"Artículo 5º. Constituirá causal de cancelación de la matrícula, en los establecimientos oficiales de educación media y superior, del orden nacional, departamental y municipal, la participación de estudiante en cualquiera de los hechos determinados en el artículo 1º.
"El estudiante sancionado conforme al presente artículo no podrá ser admitido en ningún otro establecimiento oficial de educación y, en su hoja de vida, se anotarán la cancelación y las causales que la motivaron.
"Artículo 6º. La vigilancia del cumplimiento del presente decreto, en cuanto se refiere al personal docente, carcelario y penitenciario y diplomático y consular será ejercida por el respectivo Ministerio. La del personal de carrera administrativa será de cargo del Departamento Administrativo del Servicio Civil.
"Artículo 7º. El presente Decreto rige desde su expedición".
Dentro del término de fijación en lista intervinieron para impugnar la exequibilidad del decreto los ciudadanos Adalberto Carvajal Salcedo, Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Eduardo Mora y Mora, Edgar Guillermo Escobar Vélez, Eduardo Uribe Chaves y Clímaco Giraldo Gómez. Sus argumentos, en resumen, son los siguientes:
Que se violó el artículo 26 de la Constitución, por cuanto que, al disponerse la suspensión de los funcionarios y trabajadores oficiales (aquéllos, de carrera), que incurran en los hechos señalados por el artículo 1º, sin sujeción a los procedimientos administrativos actuales que garantizan la estabilidad, se les ha sometido a un régimen de arbitrariedad en el que carecen de toda defensa. En este punto los dos primeros impugnadores se apoyan en el salvamento de voto que se consignó con ocasión del fallo de la Corte sobre el Decreto legislativo número 508 de 5 de abril de 1972, pronunciado el 27 del mismo mes y año.
Que hubo abuso del derecho por parte del Gobierno, así como extralimitación de funciones. Lo primero porque al par que desoyó las peticiones y necesidades de los maestros, preparó de antemano la medida represiva contenida en el decreto; y lo segundo, porque dentro de las atribuciones que le permite y señala el artículo 121 de la Constitución, no puede estar comprendida la suspensión o limitación de las garantías que implican las carreras administrativas de servicio, pues ellas no son incompatibles con el estado de sitio.
Que la medida del artículo 5º sobre expulsión de los establecimientos docentes oficiales, de estudiantes que incurran en los hechos ya indicados, implica la consagración de una pena vitalicia, lo que excede todo poder en el ejercicio de las facultades propias del estado de sitio.
Que hay violación del artículo 30 de la Carta, que garantiza los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles, en cuanto se dispone por el artículo 4º, para quienes no estén escalafonados, y cometan las faltas precitadas, que incurrirán en causal de terminación del respectivo contrato.
Que hay violación del artículo 45 del estatuto superior, en cuanto, al entregar a diferentes autoridades administrativas la misión de vigilar por el cumplimiento del decreto que se revisa, priva al Procurador General de la Nación de la tarea que aquel texto le señala y que implica la vigilancia de todos los funcionarios públicos.
Consideraciones.
Como puede observarse, se trata de disposiciones encaminadas a prevenir perturbación en los servicios públicos, y a garantizar el funcionamiento permanente de los mismos, lo que constituye deber esencial del Gobierno. En efecto, el derecho de huelga, reconocido y garantizado en el artículo 18 de la Constitución como instrumento de lucha de las clases trabajadoras, destinado a obtener reivindicaciones económicas y una más equitativa distribución de la riqueza en el sector privado, se encuentra despojado de tal garantía en los servicios públicos y allí lo prohíbe la ley. Tal prohibición se justifica en razones de orden superior como son el asegurar la continuidad en los servicios públicos y la firmeza de las instituciones. Cuando el decreto que se revisa sanciona disciplinariamente con suspensión no remunerada, de seis a doce meses, a todos los funcionarios y trabajadores oficiales de cualquier carrera de servicio, con excepción de la judicial y de la militar, que participen en tales huelgas, así como en los demás actos que él menciona., no hace cosa distinta de facilitar el cumplimiento de aquel deber, pues la circunstancia de pertenecer a tales carreras no excusa a los servidores del Estado de cumplir rigurosamente con sus obligaciones, ni al Gobierno de la obligación que le impone el precepto 120-7 de la Constitución, en concordancia con el 121, de mantener el orden público y de responder por él.
La circunstancia de que para proceder a dicha suspensión no se sigan los procedimientos administrativos señalados para tiempos normales, no significa que se haya quitado a dichos funcionarios el derecho de defensa, pues esto no está en juego, sino más propiamente la tutela de presuntos derechos privados, que sigue vigente y en manos de las jurisdicciones competentes. De ahí pie no haya lugar a ocuparse de la tesis del salvamento de voto que cita una de las impugnaciones, pues el caso que lo suscitó, y el presente, son distintos.
Lo que no se puede sostener jurídicamente, es que sea válida o defensable la actuación contra el orden legal de quienes lo hacen amparados en un estatuto de servicio, y sea, en cambio, inconstitucional la del Gobierno que, en guarda de tales instituciones, y en estado de sitio, se ve precisado a suspender las garantías de tal estatuto.
Tampoco hay quebranto del artículo, 45 de la Carta, pues el hecho de disponer que la ejecución del decreto se cumpla por determinados funcionarios, en nada limita la atribución que aquel texto da al Procurador General para vigilar la conducta de los empleados públicos.
Las disposiciones del artículo 4º del decreto están, de igual modo, encaminadas a mantener, mediante sanciones disciplinarias, el orden, o a restablecerlo si fuere perturbado, citando trabajadores oficiales no escalafonados en ninguna carrera participan en los hechos señalados en el artículo 1, es decir, en huelgas o reuniones tumultuarias, o en actos que entraben o impidan la prestación de los servicios públicos o que inciten a participar en los mismos hechos.
Ciertamente se crea aquí una causal de terminación de contratos, que debe operar normalmente a partir de la vigencia del decreto, pero que no viola ningún derecho adquirido, porque nadie lo tiene a ser mantenido en el empleo, público o privado, cuando ha violado las leyes u obligaciones de su cargo. La tesis contraria conduciría necesariamente a la imposibilidad de mantener la autoridad y el funcionamiento normal de la Administración Publica, si normalmente y lo que es más grave, en estado de sitio, el Gobierno estuviera obligado a mantener contratos con personas que están actuando fuera de la ley o contra ella.
En cuanto a estudiantes se refiere, las conductas contrarias al orden académico, así como las controversias o diferencias del mismo origen, deben resolverse normalmente a través de los mecanismos y procedimientos peculiares de las instituciones docentes. Pero cuando los hechos rebasan éstos linderos para convertirse en factores de perturbación del orden público, deben quedar sometidos a las reglas y procedimientos apropiados, pues en este terreno se trata de personas a quienes ni la .Constitución ni la ley eximen del deber general de someterse en todo caso y circunstancia al orden legal y a las autoridades instituidas (artículo 10 de la Constitución). Ello explica y justifica la especial sanción disciplinaria contenida en el artículo 5º.
El decreto en cuestión aplica, pues, la suspensión transitoria, mientras dure el estado de sitio, de algunas garantías de estabilidad que las leyes administrativas y laborales establecen, ya para funcionarios de carrera, ora para, simples trabajadores no pertenecientes a ellas, así como el establecimiento de medidas disciplinarias administrativas y académicas para proceder de conformidad cuando incurran en los hechos indicados por el artículo 1º.
Y todo él se encuentra derechamente encaminado a preservar el orden público o a proveer, al Gobierno y demás autoridades competentes, de medios idóneos para restablecerlo, con lo cual se ajusta lo dispuesto por el artículo 121 de la Constitución, según cuyas voces, el Gobierno durante el estado de sitio, está autorizado para tomar aquellas medidas precisamente encaminadas a restablecerlo donde fuere turbado.
Por lo dicho, el decreto en cuestión es exequible.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, DECLARA EXEQUIBLE el Decreto legislativo número 528 de 18 de marzo de 1976, "por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablecimiento".
Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno Nacional y archívese el expediente.
Alejandro Córdoba Medina, Mario Alario D' Filippo, Francisco Camacho Amaya, Humberto Barrera Domínguez, Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Jesús Bernal Pinzón, Aurelio Camacho Rueda, José María Esquerra Samper, German Giraldo Zuluaga, José Gabriel de la Vega, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Hernández Sáenz, Gustavo Gómez Velásquez, Jorge Gaviria Salazar, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Ernesto Escallón Vargas, Luis Enrique Romero Soto, Alfonso Peláez Ocampo, Julio Salgado Vásquez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José Mana Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.
Salvamento de voto del Magistrado Julio Salgado Vásquez.
La Corte Suprema de Justicia, en la sesión del 22 del mes en curso, declaró exequibles los Decretos legislativos números 528, 543 y 591 de 1976, dictados por el Gobierno "en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y en desarrollo del Decreto 1249 de 1975".
Por estimar inconstitucionales tales decretos, disentí del resto de la Sala Plena, por cuyo motivo voté negativamente las ponencias que fueron aprobadas por sendas sentencias de esa fecha.
Las razones jurídicas que expuse para sustentar ese punto de vista, las sintetizaré en este salvamento de voto.
La función legislativa de que queda investido el Gobierno con la declaratoria de turbación del orden público y del estado de sitio de toda o de parte de la República, está reglamentada, en lo pertinente para los fines de este salvamento de voto, por el artículo 121 de la Constitución Política de Colombia, en los siguientes términos:
"Mediante tal declaración el Gobierno tendrá, además de las facultades legales, las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público y las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen la guerra entre naciones".
"Los decretos que dentro de esos precisos límites dicte el Presidente tendrán carácter obligatorio, siempre que lleven la firma de todos los Ministros.
"El Gobierno no puede derogar las leyes de los expresados decretos. Sus facultades se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio.
"El Gobierno declarará restablecido el orden público tan pronto como haya cesado la guerra exterior o terminado la conmoción interior y dejarán de regir los decretos de carácter extraordinario que haya dictado".
Del texto constitucional emana la conclusión de que la función legislativa, que puede ejercer el Gobierno en estado de sitio no es discrecional, ad libitum, sino reglada por el derecho.
El marco jurídico dentro del cual deben quedar encuadrados los decretos extraordinarios o legislativos -de ambas maneras lo denomina el artículo 121- que dicte el Gobierno durante el estado de sitio, es el siguiente:
1. El Gobierno ejerce las facultades que las leyes le concedan.
2. Puede hacer uso de las facultades que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público.
3. También el Gobierno puede echar mano de las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, que regulan la guerra entre naciones.
4. Los decretos no pueden rebasar los precisos límites de las tres fuentes de derecho antes mencionadas.
5. La función legislativa extraordinaria del Gobierno no le atribuye la facultad de derogar las leyes.
6. Esa función legislativa, excepcional apenas capacita al Gobierno para suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio.
7. Los decretos tienen carácter transitorio, por cuanto dejan de regir al quedar restablecido el orden público.
A continuación se amplían los temas antes enunciados:
1. Facultades legales.
Dos interpretaciones se han dado a la expresión "facultades legales", que el artículo 33 del Acto legislativo número 3 de 1910 empleó en lugar de la frase "las facultades que le confieran las leyes", que traía el artículo 121 de la Constitución de 1886:
a) Por facultades legales debe entenderse el conjunto de atribuciones que tanto la Constitución como las leyes le asignan al Presidente para que las ejerza en tiempo de paz. Como el estado de sitio no suspende ni cercena esas atribuciones ordinarias, el Presidente debe cumplirlas aun durante la etapa de la vigencia del estado de sitio, por no existir incompatibilidad entre su cumplimiento y la facultad legislativa extraordinaria que le confiere la declaratoria sobre turbación del orden público y del estado de sitio.
b) Algunos expertos en derecho público conceptúan que, como el artículo 121 se limita a investir al Presidente de la función legisladora, sin que en su texto aparezca la declaración de que dicha función extraordinaria y transitoria sustituya a las que normalmente le asignan la Constitución y las leyes, hay que entender que ambas atribuciones pueden ser ejercidas simultáneamente por el Presidente. La frase "además de las facultades legales" del artículo 121 no puede tener la finalidad de reafirmar la vigencia de las normas constitucionales o legales que reglamentan las funciones presidenciales, porque resultaría inútil. De donde hay que extraer la conclusión de que otro es el papel de esa frase. Como es regla constante del derecho público de que los preceptos constitucionales que hagan referencia a las leyes necesitan ser desarrollados por el Congreso, a efecto de que comiencen a regir, resulta lógico sostener que el legislador debe dictar una ley para determinar cuáles serían los poderes legales del Presidente durante el estado de sitio.
Pero tal ley nunca ha sido expedida por el Congreso. Y, al parecer, jamás ha sido presentado al Congreso ningún proyecto al respecto.
Cualquiera de las dos interpretaciones que se adopte, para averiguar cuál es el contenido jurídico de la expresión "facultades legales", contenida en la fracción segunda del inciso principal del artículo 121, conduce a la conclusión de que el Presidente, cuando ejerce "las facultades legales", al dictar decretos extraordinarios, debe fundarse en el texto constitucional o legal que lo autorice para legislar extraordinariamente. Aun cuando resultaría incomprensible predicar que el Presidente, para poder ejercer las atribuciones que el orden jurídico le asigna en tiempos de normalidad, tendría que dictar un decreto legislativo durante el estado de sitio, para cumplir esa clase de atribuciones de tiempo de paz. Don José María Samper afirma muy claramente que el Presidente queda sometido al orden jurídico, cuando actúa en ejercicio de las facultades que Como legislador extraordinario le inviste la declaratoria del estado de sitio: "2º Que las facultades extraordinarias del Presidente, no son todas aquellas que él arbitrariamente crea necesarias (como se propuso en el proyecto de constitución), sino las que le confieran las leyes (como nosotros lo propusimos en el debate); y que sólo en defecto de leyes se usará de las facultades que confiere el Derecho de Gentes". (Derecho Público Interno de Colombia. Tomo II página 308, Edición 1951. Biblioteca Popular de Cultura Colombiana).
2. Autorización constitucional.
Como la Constitución contiene el repertorio de normas fundamentales que estructuran el orden jurídico y el Estado, su vigencia se extiende a todas las épocas, tanto a la de paz como a las de la guerra, así como a las de perturbación del orden público. Pero autoriza para que algunas de sus normas solamente rijan en tiempos de paz, esto es, que cuando se haya declarado el estado de sitio, el Presidente puede dictar decretos legislativos que ni siquiera el Congreso estaría en capacidad de dictar.
Esas normas son:
a) En tiempo de guerra, como también en tiempo de paz, pueden ser "aprehendidas y retenidas las personas contra quienes haya graves motivos de que atentan contra la paz pública", aun cuando no exista "la ley, orden o decreto en que previamente se haya prohibido el hecho y determinándose la pena correspondiente", (artículo 28).
b) En tiempo de paz no puede haber expropiación sin sentencia judicial dictada como remate de un juicio y previa indemnización (artículo 30). Sin embargo, en caso de guerra, puede haber ocupación temporal de la propiedad inmueble por orden de autoridad que no sea jurisdiccional, y pueden ser expropiados los muebles sin previa indemnización y sin sentencia judicial (artículo 33).
c) En tiempo de guerra puede prohibirse la circulación de impresos por los correos (artículo 38, inciso 3).
d) En tiempo de guerra puede establecerse la censura de prensa (artículo 42, inciso 1º).
e) En tiempo de guerra puede el Gobierno decretar impuestos (artículo 43).
f) En tiempo de guerra se puede ejercer simultáneamente la autoridad política o civil y la judicial o la militar (artículo 61).
g) En tiempo de guerra se pueden percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el Presupuesto de Rentas y se pueden hacer erogaciones que no se hallen incluidas en el Presupuesto de Gastos (artículo 206).
Fuera de las mencionadas autorizaciones de la Constitución, el Presidente no puede suspender ninguna otra norma de la Carta, sin incurrir en extralimitación de sus funciones.
Aun cuando se ha venido sosteniendo que con fundamento en el numeral 7º del artículo 120, el Presidente está autorizado para efectuar esa clase de suspensiones debido a que tiene la atribución de "conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado". Tal argumento es erróneo, porque el Presidente no necesita del estado de sitio para mantener la tranquilidad en el territorio nacional. Esta función le está encomendada a los organismos policivos. Y si se perturba el orden público, el Presidente no requiere del estado de sitio para ordenarle a las Fuerzas Armadas que lo restablezcan. Si un grupo de obreros, de estudiantes, de empleados, de desocupados, de soldados, etc., etc., se levanta en armas, o impide que se realice una procesión de Viernes Santo, o que se cumpla una sentencia de lanzamiento, o que circulen los vehículos, o los incendia, etc., etc., el Presidente no tiene porqué declarar el estado de sitio para poder ordenarle a la fuerza pública que oponga resistencia a los revoltosos, aun haciendo uso de las armas, y los encarcele. Esa es función de las autoridades, conforme a los mandatos de la legislación ordinaria.
Por lo tanto, so pretexto de defender el orden público, el Presidente no puede llegar al extremo de atentar precisamente contra el orden jurídico constitucional cuya integridad le está encomendada, pues la Constitución le ha equipado de atribuciones idóneas para que, sin necesidad de recurrir al estado de sitio, pueda desplegar todas las actividades indispensables para asegurar a las personas residentes en Colombia la incolumidad de sus vidas, honra y bienes, y para defender el normal funcionamiento de todos los organismos estatales.
3. El Derecho de Gentes.
Hablar de Derecho de Gentes en la actualidad es un rotundo anacronismo, por cuanto se parte del supuesto de que todavía está rigiendo la legislación del imperio romano. El derecho internacional ha hecho avances considerables para tratar de reglamentar lo que escapa al derecho, como lo es la guerra. Hay una verdadera selva de tratados y convenciones sobre la manera como debe adelantarse la guerra. El tratado multinacional sobre derechos humanos, que fue aprobado mediante la Ley 74 de 1968 por el Congreso de Colombia, es la mejor demostración de que en la hora de ahora se acusa falta de memoria cuando se habla del Derecho de Gentes. Inclusive el máximo pontífice de la Constitución de 1886, don Miguel Antonio Caro, no obstante que en su proyecto incluyó el Derecho de Gentes, en la sesión del 6 de julio de 1886 del Consejo Nacional de Delegatarios lanzó la siguiente sentencia lapidaria: "Sin esta facultad conferida al Gobierno, siempre, en tiempo de guerra, se invocaría el Derecho de Gentes, o la ley marcial, pero un derecho que nadie conoce, una ley que no está escrita en parte alguna, y que poco o nada se diferencia de la arbitrariedad".
En todo caso, el Derecho de Gentes se aplicaría en dos ocasiones: cuando hay guerra internacional, o cuando existe guerra civil entre el Gobierno y una parte del pueblo alzado en armas. Como ninguno de tales supuestos ha servido al Gobierno para declarar el actual estado de sitio, examinar ese extremo está fuera de lugar.
4. El ámbito jurídico de los decretos de estado de sitio.
El inciso 2º del artículo 121 expresa que los decretos extraordinarios serán obligatorios únicamente cuando se cumplan dos requisitos: que estén firmados por todos los Ministros, y que legislen dentro de los precisos límites señalados el inciso 1º, o sea, cuando el Gobierno ha hecho uso de facultades legales, o de las facultades que la Constitución autoriza para tiempo de guerra o de perturbación del orden público, o de las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes para reglamentar la guerra entre naciones.
5. Prohibición al Presidente legislador.
Mediante la expedición de los decretos extraordinarios, el Presidente no puede derogar las leyes. Esta prohibición se explica porque la Constitución y las leyes integran el orden jurídico estructural, cuya vigencia se confunde con la existencia misma del Estado.
6. Facultad del Presidente legislador.
Los decretos legislativos sólo tienen la virtualidad de suspender las leyes, siempre que se cumplan dos condiciones: que las leyes suspendidas tengan estrecha relación de causalidad con la perturbación del orden público, hasta el extremo de que su vigencia constituya una de las fuentes del trastorno que dieron motivo para declarar el estado de sitio; y que el Gobierno sólo puede suspender aquellas leyes cuya suspensión autoricen cualesquiera de las tres clases de normas relacionadas en el inciso 1º del artículo 121: la ley, la Constitución o el Derecho de Gentes.
La facultad de suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio no puede entenderse en el sentido de que el Presidente queda autorizado para dejar sin vigencia cualquier norma legal, sin sujeción al límite fijado por el inciso 1º del artículo 121. Divorciar el mandato de que el Presidente debe dictar los decretos extraordinarios dentro de los precisos límites de "las facultades legales" de las "que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público", y de "las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes" que "rigen para la guerra entre naciones", del precepto de la suspensión de las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio, constituye una errónea interpretación, por cuanto se trata como dos textos independientes elementos que forman un contexto unitario, aun cuando complejo.
Esto es, que sólo procede la suspensión de las leyes que obstaculizan el restablecimiento del orden público cuando normas constitucionales o legales, o los principios del Derecho de Gentes, autorizan al Presidente para efectuar la suspensión.
7. Transitoriedad de los decretos legislativos.
Cuando el Gobierno declara restablecido el orden público, dejan de regir los decretos extraordinarios que dictó. Esa transitoriedad indica que no puede ser materia de ellos la regulación permanente de ningún asunto, precisamente porque su vigencia está, circunscrita al tiempo del estado de sitio.
El imperio de la Constitución.
Se ha generalizado la creencia de que con la declaratoria del estado de sitio cesa de regir la Constitución, lo mismo que el conjunto de leyes que la desarrollan, porque el Presidente adquiere "la plenitud del poder", como pregonaba el señor Caro en la sesión del 6 de julio de 1886 del Consejo Nacional de Delegatarios, como consecuencia lógica del proyecto que presentó, en el cual se afirma que "mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las facultades que crea necesarias para contener la agresión o reprimir el alzamiento con arreglo al Derecho de Gentes".
Semejante creencia es a todas luces errónea. El señor Caro, no obstante su mentalidad orientada hacia la concepción autoritaria del derecho, decía en esa misma oportunidad: "Insisto en que por este proyecto la Constitución no cesa de regir en ningún tiempo: él establece dos órdenes de legalidad: a la de la paz reemplaza constitucionalmente, llegado el caso, la legalidad marcial, una verdadera legislación, no la arbitrariedad, como sucedía antes".
Otro de los grandes constitucionalistas nacionales, el doctor Francisco de Paula Pérez, comentaba al respecto: "Todo esto impugna la infundada creencia de que con las facultades extraordinarias queda sustituido el imperio de la Constitución y de las leyes, y puede el gobernante hacer y deshacer a su antojo. Nada más inexacto. La Constitución sigue en su puesto, y las leyes ordinarias en el suyo. Los decretos de carácter extraordinario, rodeados de formalidades especiales, como la firma de todos los Ministros, sólo alcanzan a suspender las disposiciones legislativas incompatibles con el estado de sitio. No derogan ninguna ley". (Derecho Constitucional Colombiano. Biblioteca de Autores Colombianos. Tomo ii, pág. 146. Tercera edición de 1952).
El doctor Tulio Enrique Tascón expone su criterio sobre este asunto en los siguientes términos:
"¿Qué consecuencia produce el estado de sitio En primer lugar, no cesa el imperio de la Constitución ni de las leyes: éstas siguen rigiendo mientras no sean suspendidas por decretos de carácter extraordinario que el Presidente podrá dictar siempre que reúnan estas condiciones: que lleven la firma de todos los Ministros y que la suspensión de las leyes se limite a las que sean incompatibles con el estado de sitio, incompatibilidad que queda a juicio del Presidente y de los Ministros; y, en segundo lugar, el Presidente además de las facultades legales queda investido de las que, conforme al Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones" (Derecho Constitucional Colombiano. Edición de 1939. Página 224).
El doctor Jacobo Pérez Escobar, en su tratado de Derecho Constitucional Colombiano, llega a hacer una precisión todavía más nítida sobre la extensión de los poderes del Presidente durante el estado de sitio:
"La declaración del estado de sitio tiene como único objeto aumentar, en forma excepcional, las atribuciones policivas del Gobierno como medio para lograr el restablecimiento del orden público perturbado, ya sea en todo el territorio nacional o en parte de él, a causa de guerra exterior o conmoción interior.
"Según nuestra Constitución, en virtud de la declaración del estado de sitio, el Gobierno adquiere tres clases de facultades: las que la Constitución le otorga para tiempos de guerra o de perturbación del orden público, las facultades legales y las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen la guerra entre naciones (inciso 1º, artículo 121)". (Edición de 1974. Página 453).
Por último, el doctor Eduardo Fernández Botero transcribe en su libro Estudios sobre la Constitución Colombiana la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 21 de mayo de 1970:
"Tal como se concibió por el constituyente y lo ha sostenido la jurisprudencia, durante el estado de sitio se mantiene el imperio de la Constitución y de las leyes. Sólo que el Gobierno puede suspender aquellas leyes incompatibles con dicho estado de sitio y tomar las medidas con fuerza legislativa, que sean indispensables para el restablecimiento del orden público, siempre dentro de los límites señalados por la Carta, conforme a las facultades que de la misma se derivan para tiempos de perturbación del orden, o que se otorgan por leyes especiales o contempladas por el Derecho de Gentes.
"Al Presidente de la República corresponde, como misión primordial conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, para lo cual dispone siempre de la fuerza pública, pudiendo asumir su conducción directa (artículo 120, numerales 6, 7 y 8). Y en los casos del estado de sitio, como es bien sabido, el artículo 121 confiere al Gobierno las facultades especiales de que trata, y hace responsables al Presidente y a los Ministros cuando turbado el orden público sin haber ocurrido el caso de guerra exterior o de conmoción interna y por cualquier abuso en el ejercicio de aquellas facultades". (Página 451. Edición de 1974. Talleres Gráficos de Lito-Textos).
Consecuencia de lo expuesto sería la imposibilidad en que está el Gobierno de suspender la Constitución con decretos extraordinarios de estado de sitio.
El destacado jurista doctor Guillermo González Charry, miembro de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, dictó una conferencia en el aula máxima del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, en agosto de 1973, siendo Presidente de la Corte, sobre el estado de sitio y los poderes del, Presidente, en donde aleccionadoramente expuso:
"En esta materia conviene recordar un punto que fue objeto de controversia durante los debates de la reforma, y es, a saber, si también la Constitución puede ser suspendida por el Gobierno durante el estado de sitio. Dio pie para esta discusión una frase que se contiene en la sentencia de la Corte a que me he venido refiriendo, de la cual parecía deducirse que en su opinión, cuando la Carta dispone que mediante los decretos de estado de sitio pueden ser suspendidas las leyes incompatibles con el mismo, dentro del concepto de 'leyes', quedaban incluidas, en los aspectos pertinentes, algunas normas de la Constitución. En mi opinión, y lo digo en forma categórica, la respuesta es negativa. La Constitución no puede ser suspendida en ningún caso so pretexto del estado de sitio. Si el supremo deber y la primera obligación del Gobierno es mantener el orden constitucional en toda circunstancia y con especial énfasis en caso de grave perturbación del orden, resulta ilógico, incomprensible y abusivo que comenzara por suspender sus mandatos. En este aspecto la posición del Congreso fue muy enérgica tanto en los debates de comisión como en las sesiones plenarias y con toda razón. Porque una cosa es suspender la Constitución y otra suspender algunas garantías individuales cuya fuente sea uno de sus textos, pero que de ordinario ya han descendido y encontrado desarrollo en el plano de la legislación común. El Gobierno, en su tarea de volver al país a la normalidad institucional, puede suspender, como ya se ha visto, garantías de origen constitucional, pero consagradas en la ley, por ejemplo, los derechos de reunión, de locomoción o de huelga. Pero no se puede sostener como tesis que pueda suspender la vigencia de la Constitución, porque ello obligaría también a admitir, para ser lógico, que tal como lo hace con las leyes en caso semejante, podría sustituir los textos de la Carta, aunque fuera transitoriamente, por otros que estimara compatibles con el estado de sitio. O para decirlo en otras palabras, se le reconocería al Presidente poder bastante para instaurar su propia Constitución, lo cual sería sencillamente un adefesio". (Páginas 31 y 32 del folleto El Estado de Sitio y los Poderes del Presidente. 1974. Editorial Kelly. Bogotá).
El Decreto legislativo 528 de 18 de marzo de 1976.
El artículo primero es del siguiente tenor:
"Los empleados públicos y trabajadores oficiales escalafonados en las carreras administrativa, docente, carcelaria y penitenciaria y diplomática y consular, que participen en huelgas, o en reuniones tumultuarias, o que entraben e impidan la prestación del servicio, o que inciten a participar en los hechos aquí expresados, podrán ser suspendidos en sus empleos sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión, que no será menor de seis meses ni mayor de doce.
"La suspensión para el personal del magisterio se hará en los Departamentos por el Gobernador y en el Distrito Especial de Bogotá por el Alcalde Mayor. En los planteles nacionales en donde dicho personal hubiere sido nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, a éste le corresponderá efectuarla, y en los municipales el respectivo alcalde.
"La suspensión del personal escalafonado en las otras carreras determinadas en este artículo se hará por la autoridad que hizo el nombramiento".
Esta disposición peca de inconstitucionalidad por los motivos que se exponen a continuación:
a) Describe como conductas punibles determinados comportamientos de los empleados públicos y los trabajadores oficiales escalafonados en las carreras administrativa, docente, carcelaria y penitenciaria y en la diplomática o consular, a quienes sanciona con la suspensión en sus empleos, sin derecho a remuneración por un término de seis meses a un año.
Ni la Constitución, ni las leyes, ni los desconocidos principios del inexistente Derecho de Gentes, faculta al Presidente de la República para legislar en materias penales. En el Decreto 528 de 18 de marzo del año en curso ha debido indicarse cuál es la norma que autoriza al Gobierno para elevar a falta o contravención la conducta descrita de su artículo 1º. Y esto porque si el artículo 121 de la Constitución fija los límites precisos dentro de los cuales debe discurrir la actividad legislativa del Gobierno durante la vigencia del estado de sitio, los decretos extraordinarios deben señalar la norma constitucional, legal o de Derecho de Gentes en que fundan sus determinaciones.
El artículo 187 de la Constitución le confiere a las Asambleas Departamentales competencia "para reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal" (numeral 9). Esta norma significa que sólo las Asambleas Departamentales y el Congreso, mediante ordenanzas y leyes, pueden legislar sobre contravenciones o faltas, y en cuanto a la policía de tránsito, el Congreso tiene la facultad de unificar las normas que al respecto rijan en el territorio de la República (artículo 76, numeral 24). Para que el Gobierno pueda suspender, durante el estado de sitio, los textos constitucionales mencionados, sería indispensable que la misma Carta así lo haya ordenado. Como tal autorización no se encuentra incluida en ninguno de sus artículos, es por lo que el artículo 1º del Decreto 528 de 18 de marzo de 1976 resulta inexequible.
b) También expresa el artículo 1º del Decreto 528 que la sanción allí ordenada se tomará "sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión", con lo cual se está desconociendo el mandato del artículo 26 de la Constitución, en cuanto manda que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio".
El principio constitucional del debido proceso se aplica a toda actividad jurisdiccional, sea que esta se cumpla por los jueces o por funcionarios de las otras Ramas del Poder Público. Sancionar por delitos o contravenciones requiere del debido proceso. Disponer que las sanciones pueden fulminarse sin proceso de ninguna clase, tal como se ordena en la disposición que se comenta, equivale a dejar sin efectividad la garantía constitucional del debido proceso, por cuya razón el artículo 1º del Decreto 528 es inconstitucional.
c) Si la legislación extraordinaria del estado de sitio es transitoria, señalar a la suspensión de los empleos un término de seis, a doce meses, equivale a fijarle al estado' de sitio un plazo o término, con lo cual dejaría de ser transitorio.
El estado de sitio se extiende hasta el momento en que el Gobierno declare restablecido el orden público, lo cual depende de la cesación de la guerra exterior o de la terminación de la conmoción interior (inciso 7 del artículo 121 de la Constitución). En términos de la legislación sobre las obligaciones civiles, se diría que la cesación del estado de sitio depende de una condición potestativa; en cambio, el señalamiento del término mínimo de seis meses y del máximo de año a la suspensión del empleo, tal como lo hace el artículo 1º del Decreto 528, se presta para pregonar que el estado de sitio deja de ser transitorio para convertirse en situación que se extenderá hasta el cumplimiento de un determinado plazo.
Porque sancionado un empleado público con la suspensión de su empleo, durante un año, sin el orden público se restablece cuando la suspensión apenas lleve quince días, el empleado recobra ipso jure los derechos que se le habían suspendido, precisamente porque el Decreto 528 habría dejado de regir, lo cual implicaría indulto o rehabilitación, como lo tiene establecido el artículo 45 de la Ley 153 de 1887.
Señalar un plazo para el restablecimiento del orden público, aun cuando sea tácito, como se desprende del Decreto 528, es inconstitucional.
El artículo 2º del Decreto 528 dispone:
"Mientras subsiste turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, quedan suspendidas las normas concernientes a los derechos, garantías y demás efectos de dichas carreras".
Esta ordenación es mandato que contradice de manera total el artículo 1º. En efecto, si los empleados públicos y los trabajadores oficiales pueden ser suspendidos, cuando realicen cualquiera de las conductas descritas por el artículo 1º, es porque tales personas tienen el derecho de permanecer en sus puestos y de devengar un sueldo; en cambio, por el artículo 2º se suspenden las normas legales que le aseguraron a los servidores estatales escalafonados el derecho a la estabilidad en sus cargos. Si ya no rige la ley que dispuso la estabilidad, no se entiende cómo pueda ser suspendido un derecho inexistente, por lo menos temporalmente durante el estado de sitio.
Por otra parte, no se ve a primera vista la vinculación que pueda tener la vigencia de la ley que estableció la carrera administrativa, o docente, o carcelaria y penitenciaria, o diplomática y consular, con la perturbación del orden público.
Por último, el Decreto 528 no cita el artículo constitucional, o la norma legal, o el principio del Derecho de Gentes, que autoricen al Gobierno para suspender la ley que estableció la carrera administrativa, o docente, o carcelaria y penitenciaria, o diplomática y consular.
Por tales razones, el artículo segundo no puede ser ejecutado.
***
El artículo 4º modifica el Código Sustantivo del Trabajo, porque agrega una nueva causal de terminación del contrato de trabajo, como lo es la ejecución de cualquiera de las conductas descritas por el artículo 1º.
Las razones que se expusieron para reputar como inconstitucional este artículo, son valederas para predicar que el artículo 4º también lo es.
***
El artículo 5º reza:
"Constituirá causal de cancelación de la matrícula, en los establecimientos oficiales de educación media y superior, del orden nacional, departamental y municipal, la participación del estudiante en cualquiera de los hechos determinados en el artículo 1º.
"El estudiante sancionado conforme el presente artículo no podrá ser admitido en ningún otro establecimiento oficial de educación y, en su hoja de vida, se anotarán la cancelación y las causales que la motivaron".
Al Presidente de la República le está atribuida la facultad de "reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional" (numeral 12 del artículo 120). En ejercicio de esta facultad, puede establecer cuáles serían las causas para la cancelación de la matricida en los establecimientos oficiales de educación, pero lo que le estaría vedado sería que esa sanción pudiera adoptarse sin oír y vencer en juicio al estudiante sancionado. Esa falta de proceso vulneraría la garantía constitucional del debido proceso que consagra el artículo 26 de la Carta.
Como el artículo 5º del Decreto 528 se remite a lo dispuesto por el artículo 1º, las razones expuestas sobre la inconstitucionalidad de dicha norma, sirven para respaldar parejo criterio en cuanto a la cancelación de la matrícula a los estudiantes en establecimientos oficiales, sin que se adelante un proceso para explicar esa sanción.
***
Como los Decretos 543 y 591 de 1976 se limitan a ampliar las disposiciones del Decreto 528, lo dicho con respecto a éste puede aplicarse a aquéllos.
***
Consideraciones finales.
Al formular los reparos anteriores, no desconozco que se ha venido estudiando el artículo 121 de la Constitución, tanto por la Corte Suprema de Justicia como por la doctrina, en el sentido de que el estado de sitio le confiere al Gobierno Nacional ilimitadas facultades legislativas, porque se ha considerado que la atribución de suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio, liberta al Gobierno de la obligación de dictar los decretos extraordinarios dentro de los precisos límites del inciso principal del artículo 121.
Esa interpretación apareja la consecuencia de que el Gobierno Nacional queda facultado para crearse su propia legalidad, por encima de los preceptos constitucionales y las leyes que le concedan autorizaciones especiales durante el estado de sitio.
Con semejante tesis, puede llegarse a sostener que todo decreto extraordinario es constitucional, porque le corresponde al Gobierno Nacional decidir la conveniencia de la suspensión de cualquier norma, sea constitucional o legal, sin control jurisdiccional.
Para cohonestar esa interpretación, se afirma que al Presidente le está confiada la conservación del orden público y su restablecimiento donde fuere turbado, en todo tiempo (numeral 7 del artículo 120), por cuya razón puede durante el estado de sitio suspender toda suerte de garantías constitucionales, mediante la expedición de decretos extraordinarios. Ese criterio conduce a la negación del Estado organizado jurídicamente, porque si bien es cierto que el derecho policivo autoriza para tomar determinaciones transitorias para impedir la libertad de palabra, de locomoción o de reunión, aun en tiempos de paz, la conservación del orden público, o su restablecimiento cuando fuere turbado, no puede facultar para expedir normas de estado de sitio cuya finalidad sea la suspensión del orden jurídico.
Este salvamento de voto se orienta a llamar la atención sobre el planteamiento de que el estado de sitio está sometido a las reglas del derecho, que es lo que dispone el artículo 121 de la Constitución, y no al criterio de quienes forman el Gobierno Nacional.
Julio Salgado Vásquez.
Salvamento de voto.
En plenaria, al discutirse la ponencia del Magistrado Guillermo González Charry sobre la constitucionalidad del Decreto 528 de 18 de marzo de 1976, tuve oportunidad de expresar algunas críticas a puntos que no aparecían tratados con la debida explicitud. Observo ahora que, no obstante la Corte haber señalado la necesidad de esclarecer, al menos, uno de tales aspectos (el que comento en el aparte número 1), la providencia no fue variada, situación que me lleva a insistir en el tema:
1. El Decreto 528 de 1976, parece confundir, .en cuanto a la suspensión del estatuto de servicio, dos situaciones: a) la suspensión de las carreras administrativa, docente, carcelaria, penitenciaria, diplomática y consular de quienes participen en huelgas, reuniones tumultuarias, entraben, impidan esos servicios públicos o inciten a participar en tales hechos (artículo 1º); y b) la suspensión de todo derecho, garantía y demás efectos propios a esas carreras, aunque no se participe en acciones tales de perturbación (artículo 2º).
Las consideraciones de la Corte explican, al menos en el ramo docente, la constitucionalidad del artículo primero, pero soslayan lo relativo al artículo segundo, por la simplísima razón de no poderse admitir que un empleado o trabajador oficial, ajeno a la clase de conductas allí previstas, padezca la suspensión de la tutela inherente a la carrera de servicio a que pertenece. La perturbación que algunos crean o fomentan no se prolonga ficticiamente- a quienes comparten la misma función pública pero no asumen el mismo comportamiento. So pretexto de sancionar de modo adecuado a los que deterioran o impiden la prestación de un servicio público, se extiende este severísimo correctivo a amplios sectores que residían extraños al desorden objeto de control.
Quedó muy en claro en la disensión de este- pronunciamiento, que la suspensión de la carrera únicamente alcanzaba al trabajador o empleado que incurriese en una cualquiera de las hipótesis determinadas en el artículo 1º. Los ajenos a esta clase de conductas, conservan el favor del estatuto de servicio pertinente, pues sus prerrogativas y derechos mantienen su integral vigencia, sin sufrir el más mínimo menoscabo.
La Sala Constitucional, por voz de su calificado vocero el distinguido Magistrado ponente, reconoció que el artículo 2º debió numerarse como 1º y, en consecuencia, el generalizado tratamiento que, equívocamente, insinúa el citado artículo 2º se supedita a la ocurrencia de los hechos precisados en la primera de las disposiciones de este Decreto. Son, pues, textos que se integran y que no tienen una acción independiente y distinta. Por el contrario, el uno sirve de presupuesto al otro y se refieren a idéntico asunto.
No se crea, entonces, que el trabajador o empleado atento al cumplimiento de sus deberes y obligaciones ha sido privado de su escalafón o carece de la protección que éste le brinda. Todavía no se llega a tan penosa situación de desamparo ante la Administración.
Entiendo, como opinión muy personal, que el sistema institucionalizado en el artículo 121 y concordantes, de la Carta, no deja de presentar facetas muy inquietantes. El límite temporal del estado de sitio y la duración de los decretos declarados circunstancialmente constitucionales, son aspectos que escapan a un debido control. Este debiera ser constante y no de aparición y efecto fugaces. Mejor resultarían los términos fijos y breves del estado de sitio, susceptibles de renovación, pero siempre precedidos de la intervención jurisdiccional que hoy, así sea en labor de mera consulta, rige; y, la posibilidad de re-estudio periódico de la legislación extraordinaria con lo cual podrían evitarse no pocos excesos y contrasentidos, como los percibibles en el mantenimiento de un estado de sitio que ya no corresponde a los factores que lo originaron, o, la aplicación imperturbada de medidas que resultan igualmente extravagantes e insólitas si se las confronta con el cambio operado en el orden público. Esta teórica apreciación y la facultad de que goza el Gobierno para acompasar sus medidas de emergencia a las vicisitudes de una conmoción interior (uno de los aspectos del artículo 121), que le permite dictar y aplicar de inmediato las más variadas normas, me inducen a pensar que el Gobierno peca por exceso cuando se anticipa a conjurar alternativas que ni existen ni se insinúan racionalmente, y, la Corte desvanece el rigor de sus atribuciones cuando mira con amplitud tan exorbitado ejercicio de funciones extraordinarias. La necesidad de esos decretos y su buen uso, son cuestiones que aparecen muy comprometidas y casi de imposible apreciación, pues no incidiendo en una realidad o situación próxima, el criterio se vuelve artificioso y aventurado. Lo aconsejable está del lado no de la tolerancia sino del ejemplarizante rigor.
Esta situación crítica es la que se destaca en el decreto glosado. No otra es la deducción que se aviene con la amplísima suspensión de carreras propias a estamentos de la administración que se muestran ajenos a la perturbación social imperante.
Escasa, o mejor, ninguna es la significación que tienen en el actual trastorno del orden público los servicios penitenciarios, diplomáticos consulares o el generalizado e ilímite sector "administrativo" a que alude el decreto. Lo relativo a la educación, se entiende. Sus integrantes aparecen involucrados en el desorden nacional, pero los otros mencionados servidores públicos no están desempeñando este papel. Con la misma impropiedad que se palpa en la suspensión de estas carreras, pudo extenderse la medida a la sensitiva zona de las Fuerzas Militares, de la Rama Jurisdiccional, o de toda la Administración Pública.
En este punto el decreto se presenta como categóricamente inconstitucional.
2. Cuando la providencia señala que "el derecho de defensa, durante el estado de sitio, debe regirse por las normas propias del mismo", expresa un concepto que carece de la debida exactitud: Porque puede acontecer que tales normas lo conserven, así sea de modo precario; o lo desconozcan y supriman sin embozo. Si lo primero, está bien que tan fundamental garantía se discipline, porque queda algo que aplicar, por esas especiales disposiciones. De suceder lo segundo, el abuso que entraña su eliminación mal puede erigirse en precepto acatable. Su inconstitucionalidad sería incuestionable.
Por más necesario que sea el estado de sitio, por más aflictivas que sean sus condiciones, el derecho de defensa no puede desaparecer. No se demanda una posibilidad de defensa amplia, extrema, plena o absoluta. Se admite su restricción pero a términos razonables y que aseguren su relativa eficacia. El derecho de defensa, así sea limitado, es principio constitucional de esencia que el estado de sitio, por grave y calamitoso, no puede vulnerar. A un gobierno democrático no le es dable prescindir de su vigencia, aunque su reconocimiento y ejercicio parezcan entorpecer su labor reorganizadora. Cuando asume esta dificultad y riesgo, respeta la Constitución, hace profesión vital y hasta heroica de su apego a la juridicidad y enseña que el desorden se controla y reencarna por las vías legales. De no, los gobiernos pierden su diferencia específica y su destino histórico y se confunden hombres y medios, quedando apenas la diferencia de épocas.
No se diga que estos aspectos del decreto son tópicos meramente administrativos o laborales, que nada tienen que ver con el derecho de defensa. Bastaría considerar en respuestas a esta nociva concepción, que aquí se está aplicando un derecho disciplinario, al cual no puede serle indiferente el debido proceso, que encierra como factor más importante el derecho de defensa, ejercitable antes de imponerse la sanción. La defensa trata de precaver una injusta, ilegal o excedida represión, sin que pueda suplirla la gestión posterior encaminada a la restitución de desconocidos derechos y el resarcimiento de los daños sufridos. Esta es cuestión distinta.
Ahora bien, si algo, procura un estatuto de servicio es el derecho de defensa. En él reside la perspectiva de poder impedir remociones, degradaciones u otras penas. La estabilidad, la conservación de niveles, el goce de prestaciones sociales penosamente adquiridas, etc., sólo se resguardan 'si existe un derecho de defensa eficaz. Normas como las de este comentado decreto, que afectan esta preciada garantía, deben prever nuevas disposiciones que, así sea de modo precario, instrumentaren el derecho de defensa. El silencio sobre el mismo, después de la manifiesta abolición de los preceptos que lo consagraban, cataloga el decreto como inconstitucional.
Estas breves reflexiones apoyan y explican mi disentimiento.
Mayo de 1976.
Gustavo Gómez Velásquez.