Norma demandada: Demanda de constitucionalidad CONTRA EL artículo 1º del Decreto 524 de 1971 "por el cual se fijan unas asignaciones".
ASIGNACIONES DE LOS MAGISTRADOS DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONSEJEROS DE ESTADO Y PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Concepto de asignación, sueldo y gastos de representación. El ejecutivo en virtud de la Ley 16 de 1968 estaba facultado no sólo para acoger el sistema de sueldo básico y prima móvil, sino "cualquier otro"; de ahí la exequibilidad de la norma demandada.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -
Bogotá, D. E., 18 de mayo de 1972.
(Conjuez Ponente: Doctor Gerardo Cabrera Moreno).
I. Petición
El ciudadano Oscar José Dueñas Ruiz, solicita de la Corte, en ejercicio de la acción que consagra el artículo 214 de la Constitución Política, la declaración de inexequibilidad del artículo 1º del Decreto 524 de 1971 "por el cual se fijan unas asignaciones".
Reunidos los requisitos previstos en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969, la demanda fue admitida por el auto de 10 de noviembre de 1971.
II. Disposición acusada
"DECRETO NUMERO 524 DE 1971
"(marzo 27)
"por el cual se fijan unas asignaciones.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 16 de 1968 y oído el concepto de la Comisión Asesora que ella establece,
Decreta:
"Artículo 1º A partir del 1º de julio de 1971 las asignaciones mensuales de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de los Consejeros de Estado, de los Fiscales del Consejo de Estado y del Procurador General de la Nación, serán de trece mil pesos ($ 13.000.00) moneda corriente, de sueldo, y siete mil pesos ($ 7.000.00) de gastos de representación".
III. Textos que se dicen violados y razones de la acusación
Al respecto el actor expone textualmente:
a) "Sin perjuicio de que la Corte Suprema examine si la norma acusada viola otros artículos distintos a los que citaré (artículo 29 del Decreto 432 de 1969), estimo que el citado artículo 1º del Decreto 524 de 1971 infringe las siguientes normas de la Carta Fundamental: el 76, en cuanto establece que es al Congreso a quien compete hacer las leyes, y, además, por cuanto el numeral 12 al revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias, establece que éstas deben ser precisas y 'pro témpore'; el 120 en su numeral 2º en el cual se ordena al Presidente de la República promulgar, obedecer y velar por el exacto cumplimiento de las leyes; el 118 que dice que corresponde al Presidente de la República ejercer la facultad que el Congreso le da en virtud del numeral 12 del artículo 76; y el artículo 55 que consagra la separación de las ramas del poder público";
b) "La Constitución Nacional admite la división tripartita de las ramas del poder público: la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional (artículo 55); es obvio que, en principio, la función legisladora corresponde al Congreso (artículo 76).
Si el ejecutivo profiere leyes, es lógico que viola no solamente los artículos 55 y 76, sino la estructura misma de la Carta.
El señalamiento de asignaciones para los funcionarios públicos es materia propia de la ley, así se ha procedido siempre, luego cualquier determinación en tal sentido debe emanar del legislador.
Por supuesto que en casos excepcionales el legislador puede trasladar esa facultad al Poder Ejecutivo, tal el caso del numeral 12 del artículo 76; según esta norma 'corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: ...12) Revestir pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen'.
El Presidente de la República está obligado a ejercer la facultad a que se refiere el numeral 12 del artículo 76, y, necesariamente, debe ceñirse a las precisas facultades que se le otorgan y al límite temporal que se le señala. Si va más allá de las facultades o si deja que pase el tiempo y luego sí las ejercita, salta a la vista que se ha salido del marco que le ha sido fijado por el Congreso, y, es evidente que esta extralimitación implica una violación del artículo 118 numeral 8º y del 120 numeral 2º de la ley de leyes".
c) "La Ley 16 de 1968, en su artículo 20 numeral 5º ordenó:
'Artículo 20. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de tres años a partir de la sanción de la presente ley, para:
……………………………………………………………………………………………
5. Mejorar las asignaciones del personal de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público y del personal subalterno, mediante el sistema de sueldos básicos, fijos y de primas móviles de costo de vida y de antigüedad, o de cualquier otro que sin quebrantar la igualdad dentro de las categorías judiciales, atienda las diferencias de costo de vida en las distintas regiones del país, como la antigüedad y eficiencia de los funcionarios. Además, para fijar los honorarios de los Conjueces de la Rama Jurisdiccional, La ley fue sancionada el 28 de marzo de 1968 y publicada en el Diario Oficial al día siguiente.
De la lectura del referido artículo y del numeral 5º se deduce:
a) Las facultades extraordinarias fenecían el 27 de marzo de 1971, al cumplirse los tres años contados desde el día en que la Ley 16 fue sancionada;
b) La facultad que el Congreso le confirió al Presidente de la República en el mencionado numeral 5º es constitucional y por este concepto no hay violación de la Carta;
c) Dicha facultad se refirió a mejora de "asignaciones" para el personal indicado en dicho numeral;
d) Se consagró preferencialmente, un sistema dual: sueldos y primas móviles de costo de vida y de antigüedad;
e) Se permitió que se estableciera cualquier otro sistema, siempre y cuando respetara estos presupuestos:
1) Igualdad dentro de las categorías judiciales;
2) Atención a las diferencias de costo de vida en las distintas regiones del país;
3) La antigüedad y eficacia de los funcionarios.
En conclusión, sea cual fuere el sistema, hay dos constantes; una económica: el aumento en el costo de la vida, otra personal, "intuitu personae": antigüedad y eficacia.
En otras palabras, las 'asignaciones' a los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público responden a un concepto no capitalista del producto del trabajo. Me explico: Dentro del marco económico de nuestra sociedad, es presumible que cualquier Magistrado de la Corte o Consejero de Estado puede fácilmente ganar mucho más de los $ 20.000.00 mensuales; y dentro de ese mismo marco económico cualquier sustanciador de Juzgado con las mismas horas de trabajo, con preparación y con criterio jurídico, a duras penas devengará los $ 2.000.00. Pues bien, la Ley 16 de 1968 no estableció para los altos empleados de la Justicia una compensación para cubrirles la potencial ganancia que pudieran tener en el ejercicio de su profesión liberal de abogados. Lo que hizo la Ley 16 fue reconocer el fenómeno apremiante del costo de la vida que cada día sube más y por lo tanto impone un aumento en las asignaciones del trabajador, y, por otro lado, lo justo que es el reconocer antigüedad y eficacia para aumentar las asignaciones del asalariado".
d) "Aparentemente el Decreto 524 de 1971 fue dictado dentro del tiempo señalado por la ley de facultades, en efecto, lleva en la transcripción del Diario Oficial como fecha el 27 de marzo de 1971 (último día de los tres años otorgados por el Congreso). Pero ocurre que la publicación del decreto aparece en el Diario Oficial del 29 de abril de 1971, es decir pasados los tres años, y esto tiene las siguientes consecuencias: Si la ley no obliga sino en virtud de su promulgación, si la promulgación consiste en la inserción en el periódico oficial (artículo 52 C.R.P.M.) y si las leyes deben ser publicadas e insertadas en el periódico oficial dentro de los diez días siguientes a la sanción, es obvio que una publicación hecha el 29 de abril de 1971, no puede referirse a un decreto expedido el 27 de marzo; no podría argumentarse que hubo un inconveniente insuperable que impidió la publicación, porque el Diario Oficial apareció en los días posteriores a la presunta fecha del Decreto 524 de 1971. Si es la promulgación la que nos va a indicar la fecha exacta del decreto, tendríamos que no podría ser anterior al 19 de abril de 1971 (diez días antes de la publicación). Si el decreto tuvo que ser posterior al 19 de abril de 1971, se concluye que fue expedido después de que terminaron los tres años de facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 16 de 1968 y por consiguiente, falla el requisito de la temporalidad y por este concepto el Decreto 524 es inconstitucional".
e) "En gracia de discusión, admitiéndose que las facultades sí fueron ejercidas en tiempo, de todas maneras el ejecutivo se extralimitó por lo siguiente: Ya se dijo que estaba facultado para mejorar asignaciones y que tales asignaciones comprendían sueldos y primas móviles de costo de vida y de antigüedad y eficacia de los funcionarios. Lo de antigüedad y eficacia de los funcionarios se predica es de cada empleado (alto o subalterno) pero individualmente considerado; no puede decirse: se aumenta a todos los Magistrados de la Corte 'por antigüedad y por eficacia', sino que hay que examinar a cada uno de los Magistrados para ver cuánto se le puede aumentar por tales conceptos. Lo de primas móviles de costo de vida se relaciona con la incidencia que en una época y lugar determinados tiene el aumento del costo de la vida. De modo que el artículo acusado al establecer que los Magistrados de la Corte, los Consejeros de Estado, los Fiscales del Consejo de Estado y el Procurador General de la Nación tendrán una asignación de $ 20.000.00 de los cuales $ 13.000.00 corresponden a sueldo y $ 7.000.00 a gastos de representación, se va más allá de la facultad precisa y específica del numeral 5º de la Ley 16 de 1968, artículo 20, puesto que gastos de representación no es sinónimo de prima móvil de costo de vida.
Tal vez lo que pasó fue que el Presidente de la República no quiso indicar que a los altos empleados les aumentaba $ 5.000.00 para equilibrarles la desvalorización de la moneda, mientras a los empleados subalternos ese desequilibrio se trató de compensar con escasos $ 500.00 en el mejor de los casos.
En resumen, los $ 7.000.00 de 'gastos de representación' no tienen ningún asidero en el artículo 20, numeral 5º de la Ley 16 de 1968, y, entonces, surge nítida la conclusión: al extravasarse de las facultades que le fueron concedidas, el ejecutivo violó la Constitución".
f). Y concluye así: "Sentadas las premisas, se concluye que sí hay razones para considerar que el artículo 1º del Decreto 524 de 1971 viola preceptos constitucionales:
Expedido el decreto después de que fenecieron los tres años que el Congreso le señaló al ejecutivo para que desarrollara las facultades otorgadas por la Ley 16 de 1968, resalta la violación del artículo 76 no sólo porque el Presidente se apartó del límite temporal sino porque después de terminados los tres años de facultades, tiempo bastante largo por cierto, el Congreso reasumió su potestad legislativa. Además, se violaron los artículos 118, 120 y 55 por las razones ya explicadas en esta demanda.
Aunque hubiera sido expedido dentro del término, también se violó el artículo 76 numeral 12, porque el ejecutivo se apartó de las atribuciones precisas, determinadas y específicas fijadas en la Ley 16 tantas veces citada y expidió el artículo 1º del Decreto 524 de 1971, en cuya parte final se señaló una suma para 'gastos de representación', cuestión ésta que no tiene respaldo en la ley de facultades. Con esta determinación se viola también, en forma mediata, el artículo 55 que consagra la separación de las ramas del poder público, el numeral 2º del 120 que ordena al Presidente de la República obedecer y velar por el exacto cumplimiento de las leyes, y, fundamentalmente, el espíritu mismo del artículo 76, por cuanto allí se consigna el principio de que es al Congreso a quien le corresponde expedir las leyes, excepcionalmente se traslada al ejecutivo tal misión, por lo tanto éste debe ser exacto en el desarrollo de la excepcional facultad que se le otorga. Entonces, si el Congreso autorizó para aumentar sueldos y primas móviles de costo de vida, de antigüedad y eficacia, no puede el Presidente aumentar por concepto de 'gastos de representación'''.
IV. Concepto del Procurador General
Por impedimento del Jefe del Ministerio Público, actuó en este negocio el Procurador Delegado en lo Civil, quien en concepto del 11 de enero de 1972, se pronunció por la exequibilidad de la disposición acusada, por razones que enseguida se sintentizan <sic>:
En lo tocante con la extemporaneidad en el ejercicio de las facultades concedidas al Gobierno por la Ley 16 de 1968, observa que si bien es criticable la demora en la promulgación de los actos legislativos llamados a producir efectos respecto de los particulares, concluye que en el presente caso, la publicación del acto acusado "se hizo con notoria anterioridad a la fecha en que debía empezar a producir sus efectos".
Y en relación con el cargo referente a la extralimitación de las facultades en que habría incurrido el Gobierno, al señalar, a manera de asignación, la cantidad de siete mil pesos como gastos de representación de los funcionarios determinados en la disposición acusada, a vuelta de examinar las varias acepciones de la voz "asignación", expresa:
"Pero en la hipótesis inaceptable de que pretendiera identificar el concepto de asignación con el de salario para oponerlo al de prestación social y dado que los gastos de representación tienen este último carácter, no habría tampoco uso indebido de las facultades extraordinarias de la Ley 16 de 1968 invocada, porque ésta en el numeral 6º de su artículo 20 las concedió también para 'establecer un régimen especial de seguridad social para los mismos funcionarios y sus familias' -los de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público-, régimen que incluye todo lo relacionado con las prestaciones sociales".
V. Consideraciones de la Corte
Primera
Sabido es que la doctrina reiterada por la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en lo dispuesto por el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, ha declarado que son requisitos indispensables para la validez del otorgamiento de las facultades a que dicho texto se refiere:
a) Que se señale el término dentro del cual deben ejercerse tales facultades; y
b) Que el objeto y alcance de las mismas se determine en forma precisa.
Y, obviamente, el uso de tales facultades, por parte del Gobierno, debe ceñirse estricta y oportunamente a ellas, so pena de su inexequibilidad.
En relación con el primero de tales requisitos, cabe observar que la Ley 16 de 1968 en su artículo 20 dispuso: "Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de tres años a partir de la sanción de la presente ley, para: ...", y que dicha ley fue sancionada el 28 de marzo de 1968. Es, pues, evidente que el término para el ejercicio de las facultades en cuestión vencía el día 28 de marzo de 1971.
Ahora bien, como la disposición acusada fue expedida el día 27 de marzo de 1971, conclúyese, sin lugar a duda, que el Gobierno sí ejerció oportunamente las facultades que le había concedido el legislador. No es de recibo la tesis sustentada por el impugnante, según la cual las leyes y los actos que tienen el carácter de tales solamente deben considerarse expedidos en la fecha de su promulgación o inserción en el Diario Oficial, porque una cosa es la existencia del acto mismo que implica el ejercicio de la facultad, otra distinta es su vigencia y otra la producción de los efectos que le sean propios. Este último aspecto carece totalmente de incidencia en el caso que se examina, pues si bien es cierto que la disposición acusada se publicó en el Diario Oficial del 29 de abril de 1971, ella misma preceptuó que sus efectos comenzarían a producirse el 1º de julio de 1971, o sea con posterioridad a dicha publicación. Y en lo que se refiere al primero de los mencionados aspectos, que es el que interesa para los efectos del presente fallo, se repite que es incuestionable que la disposición acusada sí fue expedida dentro del término señalado para el efecto por el legislador.
Segunda
La materia de las facultades conferidas al Gobierno, quedó determinada así en el artículo 20 numeral 5º de la Ley 16 de 1968:
"5. Mejorar las asignaciones del personal de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y del personal subalterno, mediante el sistema de sueldos básicos fijos y de primas móviles de costo de vida y de antigüedad, o de cualquier otro que sin quebrantar la igualdad dentro de las categorías judiciales, atienda las diferencias de costo de vida en las distintas regiones del país, como la antigüedad y eficiencia de los funcionarios. Además, para fijar los honorarios de los Conjueces de la Rama Jurisdiccional".
Y la norma acusada, por la cual se ejercieron dichas facultades, dispuso:
"Artículo 1º A partir del 1º de julio de 1971 las asignaciones mensuales de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de los Consejeros de Estado, de los Fiscales del Consejo de Estado y del Procurador General de la Nación, serán de trece mil pesos ($ 13.000.00) moneda corriente, de sueldo, y siete mil ($ 7.000.00) de gastos de representación".
A este propósito, el impugnante formula dos cargos, a saber: el primero se sustenta sobre la consideración de que el concepto de gasto de representación es del todo extraño a la idea de "asignaciones" a las que se concretó la facultad; y el segundo se refiere al sistema que para aumentar las "asignaciones" tendría que adoptar el Gobierno, de conformidad con las pautas señaladas por el propio legislador.
El primero de tales cargos es infundado, como lo demuestra la historia legislativa:
El artículo 2º de la Ley 20 de 1966 ordenó: "A partir del 20 de julio de 1966, las asignaciones de los Ministros del Despacho Ejecutivo, del Contralor General de la República, del Procurador General de la Nación, de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de los Consejeros de Estado y de los Fiscales del Consejo de Estado, serán de seis mil quinientos pesos ($ 6.500.00) de sueldo, y de tres mil quinientos cincuenta pesos ($ 3.550.00) de gastos de representación..."
El artículo 1º de la Ley 83 de 1968 dispuso: "...Las asignaciones del Contralor General de la República, del Procurador de la Nación, de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los Consejeros de Estado, los Fiscales del Consejo de Estado..., serán de diez mil pesos ($ 10.000.00) de sueldo y cinco mil pesos ($ 5.000.00) de gastos de representación...".
Tiénese por tanto que el propio legislador ya le había dado a la voz "asignación" un significado que, a la vez, comprendía los sueldos y les gastos de representación. De manera que cuando autorizó al Gobierno para mejorar las asignaciones señaladas últimamente por el artículo 1º de la Ley 83 de 1968 obviamente dicha autorización lo era para mejorar tanto los sueldos como los gastos de representación. Y por si lo dicho no fuere suficiente, cabe observar, según ya se insinuó, que la referida acepción legal ha sido adoptada por el constituyente mismo, ya que en el artículo 76, ordinal d) del Acto legislativo número 1 de 1968, refiriéndose a los miembros del Congreso Nacional, quienes devengaban sueldo y gastos de representación, estatuyó: "Durante el receso del Congreso las asignaciones de sus miembros serán las mismas fijadas por la Ley 20 de 1966, mientras la ley no señale otras".
Tampoco se encuentra fundado el segundo de los cargos antes mencionados. De la simple lectura del precepto de autorizaciones se deduce que no es cierto que el legislador hubiera señalado una sola pauta a la que el Gobierno tuviera que acogerse rígidamente, pues si bien en la primera parte habla del sistema de sueldo básico y prima móvil, inmediatamente lo autoriza para adoptar "cualquier otro", siempre y cuando que éste no quebrantara la igualdad de categorías judiciales, y atendiera, por otra parte, al costo de vida, a la antigüedad y a la eficiencia de los funcionarios.
Al aumentar los sueldos básicos y los gastos de representación de los más altos funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, el Gobierno mejoró estas asignaciones que eran las fijadas anteriormente por el legislador, sin quebrantar la igualdad jerárquica de dichos funcionarios equiparados también por la ley hasta entonces vigente, y consultando el mayor costo de vida que representa para los mismos el desempeño de cargos de la mayor categoría dentro de la administración pública. Mal puede decirse, entonces, que hubiera desatendido el espíritu y el texto de la norma que otorgó las facutlades <sic>.
En cuanto a la apreciación de la antigüedad y la eficiencia de los funcionarios, para determinar sus asignaciones, tiene razón el demandante al afirmar que ello solo es posible dentro de un sistema de primas, .u otro análogo, pero ya se vio que el Gobierno no estaba obligado a adoptar un sistema determinado.
Tercera
Si el Gobierno obró dentro de la órbita del numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, no se ve cómo hubiera podido quebrantar el numeral 2º del mismo artículo que atribuye al Congreso la facultad de hacer las leyes, ni el numeral 2 del artículo 120 que le ordena al Presidente de la República promulgar, obedecer y velar por el exacto cumplimiento de las leyes, ni el artículo 118, en desarrollo del cual, precisamente, el Gobierno expidió la norma acusada, ni el artículo 55 que establece le separación de las Ramas del Poder Público,
VI. Conclusión
El artículo primero del Decreto 524 de 1971 es exequible.
VII. Fallo
De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es exequible el artículo primero del Decreto 524 de 1971.
Publíquese, cópiese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Oscar Alzate López, Conjuez; José Luis Aramburo, Conjuez; Ramiro Araújo Grau, Conjuez; Antonio Vicente Arenas, Conjuez; Enrique Arrazola Arrazola, Conjuez; Adán Amaga Andrade, Conjuez; Gerardo Cabrera Moreno, Conjuez; Carlos Delgado Morales, Conjuez; César Gómez Estrada, Conjuez; Jorge Guerrero, Conjuez; José Manuel Gutiérrez L., Conjuez; Alvaro Leal Morales, Conjuez; Enrique López de la Pava, Conjuez; Lisandro Martínez Zúñiga, Conjuez; Ildefonso Méndez, Conjuez; Abel Naranjo Villegas, Conjuez; Rodrigo Noguera Laborde, Conjuez; Guillermo Ospina Fernández, Conjuez; León Posse Arboleda, Conjuez; Rafael Poveda Alfonso, Conjuez; Carlos Restrepo Piedrahita, Conjuez; Jorge Valencia Arango, Conjuez; Alejandro Venegas Gil, Conjuez; Luis Carlos Zambrano, Conjuez.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.