Norma demandada: Control de constitucionalidad al Decreto legislativo 508 de 1972, "por el cual se dictan medidas relacionadas con el restablecimiento del orden público"
CONTROL CONSTITUCIONAL A LOS DECRETOS DE ESTADO DE SITIO
Sanciones a profesores de enseñanza media o primaria que promuevan actos que atenten contra el orden público.
Corte Suprema de Justicia. -
Sala Plena. Bogotá, D. E., 27 de abril de 1972.
(Magistrado Ponente: Doctor José Gabriel de la Vega).
El Gobierno en cumplimiento del parágrafo del artículo 121 de la Constitución, ha remitido a la Corte, para estudio de constitucionalidad, el Decreto legislativo 508, firmado a 5 de abril en curso, por el Presidente de la República y todos los Ministros.
Tenor del acto
"DECRETO NUMERO 508 DE 1972
"(abril 5)
"por el cual se dictan medidas relacionadas con el restablecimiento del orden público.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto legislativo número 250 de 1971,
"Decreta:
"Artículo 1º Las autoridades nacionales, departamentales o municipales, según el caso, podrán suspender hasta por el término de noventa (90) días a los profesores de enseñanza media o primaria que promuevan o realicen, en el recinto de los establecimientos educativos o en lugares públicos, actos que atenten contra el orden público o dificulten su restablecimiento, tales como pares o asambleas que impidan la vida académica normal u otras actividades extra-académicas que conduzcan a los mismos resultados.
"Artículo 2º Para los efectos contemplados en el presente decreto, suspéndense las normas vigentes sobre estabilidad y demás garantías del procedimiento disciplinario del personal docente.
"Artículo 3º La suspensión que aquí se autoriza será dispuesta por la autoridad nominadora, bien sea nacional, departamental o municipal, mediante resolución que se expedirá de plano y que tendrá vigencia inmediata.
"Esta se expedirá con base en la información que las autoridades educativas de supervisión, o los funcionarios que determine el Gobierno, suministren a la respectiva autoridad nominadora sobre el hecho de encontrarse el profesor o profesores en uno de los casos previstos en el artículo 1º del presente decreto.
"Artículo 4º El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 5 de abril de 1972".
Impugnación
Durante la fijación en lista, el ciudadano Humberto Velásquez Galarza impugna el decreto que se revisa. A vueltas de transcribir algunos conceptos relativos a los antecedentes de la reforma constitucional de 1968, desarrolla sus puntos de vista de la siguiente manera:
"Así las cosas, resulta por demás evidente que dentro de las atribuciones que la declaratoria de estado de sitio otorga al presidente no se encuentra, no podía encontrarse, la de suspender las normas del estatuto o escalafón docente que garantizan estabilidad al personal de profesores y que prescriben procedimientos muy especiales para su remoción o destitución. No hay relación de causalidad entre la existencia o vigencia de estas normas y la alteración del orden público o entre su suspensión y la preservación de la tranquilidad, el cese de la conmoción interior. No existe argumentación o razonamiento capaz de demostrar que las normas sobre carrera docente son incompatibles con el estado de sitio.
"II. Porque si no puede suspender las normas sobre escalafón tampoco puede el Presidente autorizar a 'las autoridades nacionales, departamentales o municipales' -como pretende hacerlo en los artículos 1º y 3º del decreto impugnado- para suspender de plano y por 90 días mediante simple resolución, 'a los profesores de enseñanza media o primaria que promuevan o realicen, en el recinto de los establecimientos educativos o en lugares públicos, actos que atenten contra el orden público o dificulten su restablecimiento, tales como paros o asambleas que impidan la vida académica normal u otras actividades extra-académicas que conduzcan a los mismos resultados".
"La suspensión temporal de los profesores está regulada por distintas leyes y decretos que establecen que debe seguírseles un proceso previo mediante el lleno de distintas formalidades destinadas precisamente a prevenir la arbitrariedad y garantizar la estabilidad de estos servidores, a la vez que se garantiza la estabilidad de la administración educativa.
"Si no puede suspender las leyes y decretos que establecen estos especiales procedimientos disciplinarios aplicables a los profesores, mal puede autorizar a las autoridades nacionales, departamentales y municipales para hacer caso omiso de ellos y disponer de plano la sanción ameritada.
"Lo único que el Gobierno puede hacer, u ordenar hacer a sus agentes, es evitar los paros o asambleas e incluso, si lo estima necesario para sus actuales finalidades políticas, ordenar la aprehensión de los profesores que realicen actividades que impliquen alteración del orden público. Jamás atentar contra la estabilidad docente y el escalafón, pues no es con el ejercicio de dichas normas, sino con el de las que contempla el Título III de la Constitución Nacional: derecho de reunión, libertad de prensa, derecho de petición, agremiación, etc., con las que eventualmente pudiera el magisterio alterar el orden público.
"III. Porque no pueden aplicarse al movimiento de los maestros que es un mero movimiento sindical de reivindicación laboral y profesional, adelantado dentro de las normas del derecho de gentes e iniciado como protesta por un decreto inconstitucional del Gobierno Nacional (El Estatuto Docente), las normas del estado de sitio sin antes, establecer claramente la relación de causalidad entre dicho movimiento y la alteración o perturbación del orden público. Ni el Decreto 508 ni norma alguna anterior invocada en él establecen ese nexo que a mi juicio es indispensable para extender a este paro las normas de excepción relativas a la turbación del orden público.
"No basta con que haya público conocimiento de los hechos perturbatorios el orden. Si éstos existen y el Gobierno desea aprovecharlos como razón o fundamento de una medida, debe expresarlos en el texto mismo de la providencia".
Para resolver se hacen las siguientes Consideraciones
1. El país se halla en estado de sitio, según el Decreto 250 de 1971, el cual declaró turbado el orden público, y, por ende, permite al Gobierno dictar reglas obligatorias encaminadas a conservar o restablecer la normalidad.
2. A términos del Decreto 508, los profesores de enseñanza media o primaria que promuevan o realicen ciertos actos contra el orden, podrán ser suspendidos de plano hasta por 90 días, mediante resoluciones de sus superiores, previa información levantada por agentes oficiales. De esta manera se tiende a prevenir la ejecución de hechos determinados, se establece una sanción administrativa, se atribuye aptitud suficiente a las autoridades que deben aplicarla y se traza un procedimiento brevísimo para hacerlo. Técnicamente, se dan aquí los elementos que de ordinario configuran las prohibiciones jurídicas y sus consecuencias: actos vedados, sujeto infractor, sanción, autoridad competente para decidir, trámite. Cabe destacar, sobre este último extremo, que el artículo 2º del Decreto 508 suspende 'las normas vigentes sobre estabilidad y demás garantías del procedimiento disciplinario del personal docente".
3. Como se ha visto, el impugnante en este negocio tacha de inexequibilidad el decreto que se revisa, por considerar que entre las medidas que adopta y el restablecimiento del orden público "no hay relación de causalidad", a falta de la cual no es aplicable el artículo 121 de la Constitución, texto que gobierna de modo fundamental todo lo atinente a la turbación del orden público.
Sin embargo, la Corte, al estudiar el Decreto 508 y reparar en su tenor literal, no puede menos de rendirse a la evidencia de que él tiene por objeto sancionar "actos que atenten contra el orden público o dificulten su restablecimiento, tales como paros o asambleas que impidan la vida académica normal u otras actividades extra-académicas que conduzcan a los mismos resultados" (Art. 1º). Entre esta clase de hechos, previstos en el el <sic> Decreto, aún si se prescinde de coincidencias de terminología, y él mantenimiento del orden, hay ostensible conexión, máxime si se tiene en cuenta que la educación es servicio público esencial para el país. Promover o realizar actos que impidan o embaracen la vida académica, o de cariz subversivo, en los establecimientos de enseñanza o en lugares públicos, es fomentar sectores de agitación y trastrocar la marcha regular de actividades que guardan estrechos nexos con la tranquilidad general, sobre todo cuando se halla turbada. Es notorio que por medio del Decreto 508 se trata de prevenir conductas que el Gobierno estima incompatibles con el estado de sitio. Al proceder así, se conforma al artículo 121 de la Carta, sin que aparezca justificada la censura que se analiza. No es el caso de apreciar las ventajas o inconvenientes de esas medidas, en sí mismas o comparadas con otras que el Ejecutivo pudiera tomar en estado de sitio. A la Corte sólo incumbe apreciarlas a la luz de la Constitución, objetivamente.
Despejado este primer aspecto, falta ver si el Decreto 508 consulta otras exigencias constitucionales.
4. El ordenamiento referido no riñe con preceptos constitucionales de obligatoria observancia durante períodos de conmoción interna ni se aparta de las condiciones que deben reunir, conforme al artículo 121 de la Carta, las reglas ejecutivas enderezadas a corregir esa situación anómala.
5. De modo especial es de notar que la prescindencia, en estado de sitio, del régimen disciplinario del personal docente a efecto de imponerle sanciones administrativas, no está prohibida por la Constitución ninguno de cuyos mandatos impide al Ejecutivo aplazar, en tales momentos, las disposiciones relativas a la separación del servicio público de funcionarios adscritos a la enseñanza. En este punto rige, salvo excepción constitucional, la regla del inciso tercero del artículo 121 mencionado: el Gobierno puede suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio. Sobre este punto concreto ha dicho la Corte: "No pueden equipararse los procedimientos administrativos para separar del servicio público a un funcionario con los juicios en que se controvierten los derechos. Por eso no toca con les primeros el artículo 26 de la Constitución que reglamenta las condiciones para que una persona sea vencida en juicio" (Sentencia de abril 19 de 1955 G. 80 p. 3).
De otra parte, el canon citado da naturaleza transitoria a las providencias que se glosan: terminado el trastorno, dejarán de regir los decretos extraordinarios (Art. 121, inciso séptimo).
Decisión
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le atribuyen los artículos 121 y 214 de la Constitución,
Decide:
Es constitucional el Decreto 508 del 5 de abril de 1972, "por el cual se dictan medidas relacionadas con el restablecimiento del orden público".
Comuníquese al Gobierno.
Juan Benavides Patrón, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Aurelio Camocho Rueda, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Guillermo González Charry, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Carlos Pérez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero, Alejandro Córdoba Medina.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.
SALVAMENTO DE VOTO
Con el respeto debido a nuestros colegas, salvamos, de modo parcial, el voto, de acuerdo con las siguientes consideraciones:
Primera
El artículo 1º del Decreto 508 contiene una medida que encaja dentro de los poderes excepcionales que el artículo 121 de la Constitución otorga al Presidente de la República: es conducente o adecuada para preservar el orden público o para restablecerlo, aunque entraña una pena o sanción de inocultable gravedad, ya que la suspensión priva al profesor de su salario o sea de la renta de trabajo, indispensable para atender a la congrua subsistencia. Por tal puede entenderse "un modo de vida económico y social que guarde proporción con la dignidad y jerarquía del cargo". (Decreto 546 de 1971, Art. 20, parágrafo 1º).
Segunda
1. Mas no puede afirmarse lo mismo respecto de los artículos 2º y 3º, en cuanto por ellos se suspenden las "garantías del procedimiento disciplinario del personal docente", y la sanción se impone "mediante resolución que se expedirá de plano y que tendrá vigencia inmediata", "con base en la información que las autoridades educativas de supervisión, o los funcionarios que determine el Gobierno, suministren a la respectiva autoridad nominadora sobre el hecho de encontrarse el profesor o profesores en uno de los casos previstos en el artículo 1º del presente decreto".
2. De este modo y por estas previsiones legislativas se viola la garantía, esencial al estado de derecho, de que nadie puede ser condenado sin antes haber sido oído y vencido en juicio, aunque para determinados casos se pueda adoptar un procedimiento lo más breve o sumario posible, acorde con las circunstancias inherentes al orden público y al estado de sitio.
Tercera
1. Tal garantía, en el estado colombiano, está ínsita en el texto y en el espíritu del artículo 26 de la Constitución que dice: "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se impute, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio". (se subraya).
2. El principio rige en todas las materias, y no exclusivamente, como se ha pretendido, en la penal. Así lo ha entendido y practicado la Corte en múltiples casos, sobre todo a partir del año de 1937, cuando en sentencia del 18 de octubre dijo: "Según el artículo 26 de la Constitución actual "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se impute, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio". La Corte, en sentencias antiguas y recientes de la Sala de Casación en negocios civiles ha admitido la universalidad de este principio y su repercusión en materias que no pertenecen al ramo penal". (G. J. Nº 1928, Pág. 623).
Además, el artículo 27 confirma esta doctrina, al referirse al 26 y contemplar casos típicamente administrativos.
3. Y en cuanto al sentido y alcance jurídico de las voces del artículo 26, la misma Corte, desde el año de 1928, en sentencia de 13 de noviembre expuso:
"Las expresiones formalidades legales, plenitud de forma en cada juicio, empleadas en la Constitución, son fórmulas con que ésta ordena la observancia de los siguientes requisitos, aparte de otros declarados en ellos expresamente: a) que la ley (entendiéndose también por tal toda disposición emanada de autoridad competente, que ordene o prohíba de modo general), debe definir de antemano y de una manera precisa el acto, el hecho o la omisión que constituye el delito, la contravención o culpa que han de prevenirse o castigarse; b) que hay atentado contra la libertad individual cuando la ley no llena esta condición, sino que deja al arbitrio de quien deba aplicarla como autoridad, la calificación discrecional de aquellos actos, de suerte que puedan estar o no sujetos a prevención, ser o no ser punibles, según el criterio personal de quien los califique; c) que medie un procedimiento apropiado, el cual puede ser sumario y brevísimo, cuando así lo requieren las funciones rápidas de la policía preventiva, que allegue la prueba adecuada, según el caso, del hecho individual que ha de sujetarse a la medida de prevención o al castigo correccional, y el comprobante que establezca la probabilidad, por lo menos, respecto de la culpabilidad de los autores, siempre que hayan de tomarse contra estas personas providencias preventivas, coercitivas o correccionales; d) que el procedimiento en todos estos casos garantice al sindicado los medios de defensa, y e) que la ley no imponga medidas o castigos que sean insólitos, excesivos o desproporcionados en extremo". (Se subraya). (G. J. T. XXXVI, 203).
4. En consecuencia, cuando se suspende la garantía del procedimiento disciplinario y la resolución que impone la pena o sanción se profiere de plano y se aplica de inmediato, no media el procedimiento apropiado, el profesor sindicado carece de los medios de defensa y no se allega la prueba adecuada de su responsabilidad; con todo lo cual, como es claro, se viola el artículo 26 de la Constitución.
Cuarta
1. Este criterio jurídico o interpretación del artículo 121, no es de ahora o de oportunidad, sino que encuentra, por el contrario, su respaldo en una permanente y reiterada doctrina de la Corte.
2. Así, en fallo del 19 de abril de 1955, del cual fue ponente el entonces Magistrado Aníbal Cardozo Gaitán, se dijo:
"Establece el artículo 120 de la Constitución que corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado, y el artículo 121 le otorga la facultad de declarar que aquél se ha turbado y de adoptar las medidas ordenadas a su restablecimiento. Los dos preceptos se hallan íntimamente vinculados, porque al deber que la Constitución le impone al Presidente de conservar el orden y restablecerlo, debía corresponder la potestad de aplicar los medios conducentes al cumplimiento de esa delegación.
"Las facultades extraordinarias en estado de sitio pueden llegar a afectar los derechos individuales y sociales en forma más sensible que si lo hiciera el Congreso. Hay sin embargo preceptos constitucionales de obligatorio imperio en todo tiempo, a cuyo cumplimiento no puede sustraerse el Presidente de la República cuando expide decretos de carácter legislativo. (Se subraya). No existe un poder absoluto en el jefe del Estado sobre la adopción de normas de carácter legislativo. Sus atribuciones, que se reconocen muy amplias, no alcanzan hasta destruir los preceptos, de obligatorio cumplimiento por el presidente, que consagran derechos individuales, garantías sociales, o estructuran las instituciones. (Se subraya).
"Hay normas de la Constitución que por su naturaleza, extraña a implicaciones sobre el orden público, rigen en todo tiempo, como garantías individuales y sociales. Así, por .ejemplo: el artículo 22, que establece que no habrá esclavos en Colombia, el 23, que prohíbe la detención, la prisión o el arresto por deudas; el 25, según el cual nadie está obligado a declarar contra sí mismo; el 26, que dispone que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes, (se subraya); el 29, que impide al legislador establecer la pena capital; el 30, que garantiza la propiedad y los demás derechos adquiridos con justo título; el 31, que no permite establecer un monopolio sin antes indemnizar a quienes dejan de ejercer una industria lícita; el 34, que impide imponer la pena de confiscación; el 36, sobre respeto al destino de las donaciones; el 37, sobre libre enajenación de bienes raíces; el 39, relacionado con la libre escogencia de profesión u oficio; el 41, que declara la libertad de enseñanza; el 44, referente a la libre asociación dentro de la moral y el orden legal; el 49, que prohíbe la emisión de papel moneda de curso forzoso; el 53, que garantiza la libertad de conciencia".
3. En sentencia posterior, del mismo año, 15 de noviembre, ratificó los mismos conceptos. (G. J. LXXXI, 575, 2).
Quinta
1. Acordada la suspensión de los profesores, cuya estabilidad garantiza el escalafón respectivo, la imposición de esta pena debe estar precedida de un procedimiento, lo más breve y sumario que se quiera, que le permita al sindicado conocer los cargos que se le hacen y referirse a ellos, por lo menos. No hacerlo así implica menosprecio de una garantía esencial a la dignidad humana y al reconocimiento y defensa de la libertad individual, garantía que está, como queda dicha, implícita en el artículo 26 de la Carta.
2. No aparece, de modo inequívoco, la necesidad de una medida de esta naturaleza, que viola una garantía constitucional, para el mantenimiento o restablecimiento del orden público.
3. Es verdad que respecto de otros decretos de estado de sitio que prevén sanciones similares, la Corte, con nuestro voto, ha declarado su constitucionalidad. Mas esto no es aplicable al presente decreto, en sus artículos 2º y 3º, por cuanto en aquellos otros no se suspendía, de modo expreso, la garantía del procedimiento previo, lo cual indica que se debe aplicar el vigente u ordinario, tal como se ha venido haciendo, según es del dominio público.
Sexta
Conclusión de lo expuesto, es la de que el Decreto número 508 es constitucional en sus artículos 1º y 4º e inconstitucional en sus artículos 2º y 3º. Así debió declararlo la Corte.
Eustorgio Sarria, Humberto Barrera Domínguez, Luis Carlos Pérez.