Norma demandada:  Demanda de constitucionalidad contra

PRESUPUESTO NACIONAL

Naturaleza de la ley orgánica, su jerarquía después de la Constitución sobre otras leyes. El Ejecutivo rebasó las facultades al establecer en el Decreto 294, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público llevará la contabilidad general de la Nación, sin estar autorizado para ello.

Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena- Bo­gotá, D. E., septiembre 20 de 1973.

(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).

Aprobada según Acta número 32 de septiembre 13 de 1973.

El ciudadano Alfonso Palacio Rudas, en ejercicio de la acción que concede el artículo 214 de la Constitución, pide que se declaren inexequibles el inciso 2º del literal d) del ar­tículo 3º del Decreto 294 de 1973 y los artículos 131, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 144 y 145 del mismo ordenamiento.

Disposiciones acusadas.

Se copian los preceptos tachados de inconstitucionales y, para mejor comprensión, se tras­ladará todo el artículo 3º, del cual solo está de­mandado el inciso 2º del literal d).

"DECRETO NUMERO 294 DE 1973

(febrero 28)

"por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación.

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley número 17 de 1972 y con base en el proyecto sobre normas orgánicas aprobado por la Comisión de que trata dicha ley,

Decreta:

"…………………………………………………………………………………………

"Artículo 3º. El Presupuesto Nacional se com­pone de las siguientes partes:

"a) Presupuesto de Rentas que contendrá la estimación de las que se espere reconocer du­rante el año fiscal;

"b) Presupuesto de los Recursos de Capital, que comprende los recursos de crédito y los del balance del tesoro;

"c) Presupuesto de Gastos o Ley de Apro­piaciones que contendrá, en detalle, las apropia­ciones para las Ramas Legislativas, Ejecutivas y Jurisdiccional y para la Procuraduría Ge­neral de la Nación y Contraloría General de la República para el año fiscal, y

"d) Las disposiciones generales tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto Nacional, las cuales regirán únicamente duran­te el año fiscal para el cual se expidan. Por medio de las disposiciones generales no se podrá crear recursos del crédito con carácter perma­nente, ni nuevas rentas, ni abolir las existentes, ni derogar ni modificar las leyes vigentes, ni disponer nuevos gastos.

"Las disposiciones generales del presupuesto podrán incluir facultades para emitir bonos de deuda pública interna por cuantías precisas, y solo para financiar gastos incluidos en la Ley de Apropiaciones del año respectivo.

"La expresión Presupuesto de Rentas que contiene la Constitución Nacional comprende el Presupuesto de Rentas y el Presupuesto de los Recursos de Capital de que trata este estatuto.

"XII. De la cuenta general del presupuesto y del tesoro.

"Artículo 131. Corresponde al Contralor Ge­neral de la República rendir a la Cámara de Representantes la cuenta general del presupues­to y del tesoro de cada año, según ordena la Constitución. Tal cuenta será elaborada por el Contralor con base en la contabilidad que lleve el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que audite la Contraloría; y presentada al Go­bierno antes del 15 de mayo de cada año y a la Cámara de Representantes, ya impresa, durante los diez primeros días de las sesiones ordinarias de julio.

"La cuenta del presupuesto y del tesoro con­tendrá los siguientes aspectos:

"1º Estados que muestren en detalle los reco­nocimientos de las rentas y recursos de capital contabilizados durante el ejercicio cuya cuenta se rinde, con indicación del cómputo de cada renglón, y los aumentos y disminuciones res­pecto del cálculo presupuesto;

"2º Resultados de la ejecución de la Ley de Apropiaciones, detallados por Ministerios y De­partamentos Administrativos, a nivel de capítu­los, programas,' subprogramas, proyectos y ar­tículos, presentando en forma comparativa la cantidad votada inicialmente por el Congreso pa­ra cada apropiación, el monto de las adiciones, los contracréditos, el total de las apropiaciones, el monto de los gastos comprobados, el de las re­servas constituidas por la Dirección General del Presupuesto y refrendadas por la Contraloría General de la República al liquidar el ejercicio, el total de los gastos y reservas para cada ar­tículo y la cantidad sobrante;

"3º Estado comparativo de las rentas y re­cursos de capital y los gastos y reservas presu­puestos para el año fiscal, en que se muestre globalmente el reconocimiento de las rentas; el de los empréstitos, el monto de los gastos y re­servas y el superávit o déficit que hubiere re­sultado de la ejecución del presupuesto. De acuerdo con los métodos que prescriba la Con­traloría General de la República, esta informa­ción podrá presentarse también en forma que permita distinguir el efecto del crédito en la financiación del presupuesto;

"4º Estado de la deuda pública nacional al finalizar el año fiscal, con clasificación de deu­da interna y deuda externa; detalle de los em­préstitos, cantidad emitida, capital amortizado durante el año, monto de la amortización causa­da, pagada y debida; saldo en circulación al fi­nal de la vigencia, monto de los intereses cau­sados, pagados y pendientes y comisiones y otros gastos pagados;

"5º Balance de la Nación cortado en 31 de diciembre del año cuya cuenta se rinde. Este balance mostrará el déficit o superávit fiscal, y comprende:

"a) Balance del tesoro: los saldos de las cuen­tas de activos corrientes, frente á los saldos de las cuentas de pasivos corrientes;

"b) Balance de la Hacienda: los saldos de las demás cuentas del activo frente a los saldos de las demás cuentas del pasivo y del patrimo­nio. El balance llevará como anexos el detalle de todas las cuentas en que se basa.

"De acuerdo con los métodos de contabilidad que prescriba la Contraloría General de la Re­pública, el balance de la Nación podrá presen­tarse en forma tal que permita el análisis dis­criminado del efecto del financiamiento interno y externo;

"6º Relación detallada de los gastos pagados durante el año fiscal cuya cuenta se rinda, con cargo a las reservas de la vigencia inmediata­mente anterior, y

"7º Las recomendaciones que el Contralor Ge­neral de la República, tenga a bien presentar al Gobierno y a la Cámara sobre la expresada cuen­ta general.

"Artículo 132. La cuenta general del presu­puesto y del tesoro, una vez recibida por la Se­cretaría de la Cámara, se remitirá a la Comisión del Presupuesto de la Cámara para que la exa­mine y proponga el proyecto de la resolución que corresponda.

"Artículo 133. El proyecto de resolución que resulte del estudio de la Comisión del Presu­puesto será sometido a estudio y aprobación de la Cámara de Representantes.

"Artículo 134. Si transcurrido un año, contado desde la fecha de la rendición de la cuen­ta, la Cámara de Representantes no hubiese to­mado ninguna decisión, se entenderá que la cuen­ta general del presupuesto y del tesoro ha sido aprobada.

"XIII. De la contabilidad de la Nación.

"Artículo 135. En desarrollo del artículo 76, literal a) del Acto legislativo número 1 de 1968, y para facilitar la ejecución presupuestal, distinguiendo además las funciones de contabi­lidad y auditoría, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Dirección Gene­ral de Presupuesto, llevará la contabilidad ge­neral de la Nación.

"Artículo 136. El sistema de contabilidad de la Nación comprende:

"a) La contabilidad presupuestaria;

"b) La contabilidad financiera;

"c) La contabilidad patrimonial, y

"d) La contabilidad de responsables.

"Se llevará en detalle la contabilidad de las operaciones presupuestarias y financieras de las Ramas del Poder Público, de la Contraloría Ge­neral de la República y de la Procuraduría Ge­neral de la Nación. Se registrará en forma sintética la contabilidad que lleven los estableci­mientos públicos nacionales de sus operaciones presupuestarias y financieras.

"Artículo 137. En la contabilidad presupues­ta se anotará:

"1º Presupuesto de rentas e ingresos;

"2º Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones.

"Artículo 138. La contabilidad financiera comprenderá:

"1º Movimiento de .fondos de la Dirección General de Tesorería;

"2º Movimiento de fondos no presupuestarios, tales como avances y descuentos;

"3º Movimiento de fondos de terceros, tales como depósitos y cuentas de orden;

"4º El movimiento de valores;

"5º La contabilidad de la deuda pública del Estado, según los datos del libro de la deuda pública que lleve el Contralor.

"Artículo 139. La contabilidad patrimonial contendrá el movimiento de los bienes nacionales y la existencia de materiales para inversiones de capital.

"Artículo 140. En la contabilidad de responsables se registrará, en detalle, el movimiento de cargos y descargos de las personas naturales o jurídicas que en forma permanente o esporádica tengan a su cargo la custodia, o el manejo de bienes, fondos, o valores públicos y que estén obligados a rendir cuentas a la Contraloría Ge neral de la República.

"Artículo 141. Los Establecimientos Públicos Nacionales enviarán sus estados financieros a la Dirección General del Presupuesto, según el detalle y períodos que señale el Gobierno para efectos de la consolidación de sus operaciones presupuestarias y financieras en la contabilidad de la Nación.

"Artículo 142. El registro del movimiento de las operaciones se cierra al final de cada año fiscal. Después de esta fecha solo podrán hacerse asientos de cierre para la preparación de balances.

"Artículo 143. …..........................................................................................................

"Artículo 144. Con el fin de dar cumpli­miento a lo dispuesto en este estatuto, créase en la Dirección General del Presupuesto, del Ministerio de Hacienda y Crédito y Público, la División de Contabilidad que tendrá como función llevar la contabilidad de la Nación, con los cargos y remuneraciones que determine el Gobierno. El Presupuesto Nacional incluirá las apropiaciones necesarias para la dotación de personal, equipo y materiales de tal división.

"Artículo 145. El Contralor General de la República establecerá un sistema de auditoría continua para el control numérico legal de la contabilidad de la Nación, para refrendar la constitución de reservas, giros y demás operaciones presupuéstales y financieras que requiera la ejecución del Presupuesto Nacional. Para el cumplimiento de este objetivo el Contralor General de la República podrá establecer una oficina permanente de auditoría en la Dirección General del Presupuesto y la dotará del personal técnico y administrativo necesarios y del equipo que fuere menester".

Violaciones invocadas.

Demandante y jefe del Ministerio Público coinciden en clasificar la ley de presupuesto como un acto-condición, dependiente de otro, principal, que le antecede y cuyas consecuencias suscita y pone en obra. A la luz de esta idea el presupuesto requiere que otros ordenamientos establezcan rentas o decreten gastos, únicos catalogables entre sus ingresos y apropiaciones. Los impugnadores reputan que esta doble dinámica se impone por mandato de los artículos constitucionales 210 y 211, que consideran violados por el inciso 2º del literal d) acusado, al permitir que recursos del crédito (emisión de bonos) todavía sin crear se autoricen por medio de las disposiciones generales del presupuesto en cuya ejecución y equilibrio tienen que in­fluir, con carácter a veces determinante. Los demás artículos demandados se tachan por extraños a las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 17 de 1972 y ser, en consecuencia, violatorios del precepto 118-8 de la Carta.

Consideraciones:

Las disposiciones demandadas son de dos cla­ses: una, el inciso 2º del literal d) del artículo 3º del Decreto 294, se refiere a la posibilidad de incluir entre las disposiciones generales de cada presupuesto anual facultades para emitir bonos de deuda, pública interna; y otra, forma­da por los artículos 131, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 144 y 145 del mismo Decreto 294, versa sobre obligación que se impone al Minis­terio de Hacienda y Crédito Público de llevar la contabilidad general de la Nación y manera de cumplir dicha labor.

Deben estudiarse separadamente.

Inciso 2º del literal d) del articulo 3º del Decreto 294.

Su tenor literal es el siguiente:

"Las disposiciones generales del presupuesto podrán incluir facultades para emitir bonos de deuda pública interna por cuantías precisas, y solo para financiar gastos incluidos en la Ley de Apropiaciones del año respectivo".

Las disposiciones generales que hacen parte del Presupuesto Nacional tienen por objeto ase­gurar su ejecución, y la vigencia de ellas se li­mita al año fiscal correspondiente. Son reglas relativas a la manera de poner en práctica, de un lado, los preceptos que hayan creado impuestos, recursos del crédito u otros ingresos, todos los cuales deben estar previstos en leyes ante­riores (arts. 76-13, 210 C. N.); y de otra parte las apropiaciones, también sujetas a la ley pre­via (arts. 76-10, 210 C. N.). Pero no cabe en el presupuesto establecer futuros arbitrios o, dicho concretamente, dar facultades generales "para emitir bonos de deuda pública interna por cuan­tías precisas, y solo para financiar gastos in­cluidos en la Ley de Apropiaciones del año res­pectivo". El requisito constitucional de la an­terioridad no lo sufre. Por donde se ve que la disposición acusada, en cuanto permite de ma­nera permanente que se alleguen recursos de crédito, por medio de emisión poco definida de bonos de deuda interna, en el mismo presu­puesto en que vayan a computarse las entradas correspondientes, no se aviene con los citados textos de la Constitución.

Una ley orgánica del presupuesto, a la cual tune que sujetarse estrictamente el Congreso para expedirlo, se impone, con primacía sobre cualquier otra, al propio legislador. (Y. arts. 76-3, 210 C. N.). Ella regula una actividad es­pecial de un órgano del Estado, y de ahí su nombre. Después de la Constitución tiene jerar­quía superior. Pero no se concibe que contraríe mandatos de la Carta, ley de leyes, incluso la orgánica que ahora se contempla.

La adquisición de fondos por medio de em­préstitos, emisión de bonos u otras operaciones semejantes debe ceñirse además a ciertos proce­dimientos constitucionales, en los que participan legislador y gobierno, sea que éste al celebrar los actos respectivos se ajuste a las normas ge­nerales que organicen el crédito público (arts. 76-22, 120-22), o bien cuando determinado ne­gocio de la índole referida se lleve a cabo en virtud de las autorizaciones de que trata el ar­tículo 76-11 del Código institucional, etc. En ninguno de estos moldes encaja la facultad que, en los términos vistos, concede el inciso 2º del literal d) del artículo 3º del Decreto 294.

Por lo dicho es inexequible.

Los artículos 131, 135, 136, 137, 138, 139, 140,141, 142, 144 y 145 ordenan que el Minis­terio de Hacienda y Crédito Público -a tra­vés de la Dirección General del Presupuesto- "llevará la contabilidad general de la Nación", y al efecto consagran reglas sobre la manera de llenar ese cometido, crean en dicho Ministerio una División de Contabilidad, con los cargos y remuneraciones que determine el gobierno y mandan que "el Presupuesto Nacional incluirá las apropiaciones necesarias para la dotación de personal, equipos y materiales de tal divi­sión" (art. 144).

Estas prescripciones dependen de una princi­pal (la 135), a cuyo tenor la contabilidad de la Nación estará a cargo del Ministerio citada: El mérito constitucional del artículo 135 influye en el de todos.

El artículo 135 pone de resalto que se expide en "desarrollo del artículo 76, literal a) del Ac­to Legislativo número 1 de 1968", el cual dice: "a) La ley determinará el organismo encarga­do de llevar las cuentas públicas generales de la Nación. Entre tanto lo seguirá haciendo la Contraloría General de la República".

El Decreto 294 se dictó en uso de las faculta­des extraordinarias de la Ley 17 de 1972, facul­tades que miran únicamente a que el Presidente de la República "actualice y reforme las nor­mas orgánicas del Presupuesto Nacional". Dado que el propio literal a) del artículo 76 del Ac­to Legislativo de 68 considera que el organismo encargado de llevar las cuentas públicas es en­tidad que la ley debe determinar, y como la 17 de autorizaciones extraordinarias no concede esa atribución, ni la menciona siquiera, es patente que tampoco la incluyó entre las potestades concedidas al Ejecutivo y que, de contera, el De­creto 294, en estos respectos, las excede. Por tal motivo las disposiciones cuestionadas son violatorias del artículo 118-8 en concordancia con el 76-12 de la Carta.

Sobre la carencia de autorización legal para dictar los artículos del Decreto 294 que en este aparte se consideran, cumple notar que el Go­bierno la reputó necesaria y que el respectivo proyecto de ley propuso un artículo que decía así:

"El Ministerio de Hacienda y Crédito Públi­co llevará la contabilidad de la Nación, y para tal efecto el Gobierno tomará las medidas nece­sarias para que esa entidad pueda cumplir su labor" (V. Anales, 197, número 65, p. 1137).

El Congreso, sin embargo, no acogió la inicia­tiva transcrita, y en el texto de la Ley 17 no aparece ninguna concesión de facultad.

En conclusión los artículos 131 y 135 a 142 y 144 y 145 del Decreto acusado son inexequibles.

Resolución.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justi­cia, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Primero. Es inexequible el inciso 2º del lite­ral d) del artículo 3º del Decreto 294 del 28 de febrero de 1973, "por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación"; cuyo, tenor es el siguiente: "d) Las disposiciones generales del presupuesto podrán incluir facultades para emitir bonos de deuda pública interna por cuantías precisas, y solo pa­ra financiar gastos incluidos en la Ley de Apro­piaciones del año respectivo".

Segundo. Son inexequibles los artículos 131, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 144 y 145 del mismo Decreto 294 del 28 de febrero de 1973.

Publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Ministro de Hacienda y archívese el expediente.

Guillermo González Charry, Mario Alario D' Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, José Gabriel de la Vega, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Alberto Ospina Botero, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Somero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza,

Secretario General.