Norma demandada: Decreto número 262 de 2 de marzo de 1971
REVISION CONSTITUCIONAL
Exequibilidad del Decreto legislativo número 262 de 1971, sobre competencia a los Ministros de Gobierno y Defensa, Gobernadores y Alcalde de Bogotá, para designar interventores especiales en las empresas de servicios públicos. Las empresas de servicio público oficiales, se encuentran clasificadas y definidas en los Decretos 1050 y 3130 de 1968; y las de servicio público particulares en el Código Sustantivo del Trabajo, en sus artículos 430, 464 y 465. - Validez transitoria de los actos realizados por tales interventores, una vez haya sido levantado el estado de sitio.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
Bogotá, D. E., abril 1º de 1971.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
El Presidente de la República, en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 121 de la Constitución Nacional, ha enviado a la Corte el Decreto número 262 de 2 de marzo de 1971, dictado dentro de la situación de estado de sitio Establecida por el Decreto legislativo número 250 del mismo año, a fin de que se decida definitivamente sobre su exequibilidad.
El texto del Decreto dice:
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto legislativo 250 de 1971,
"DECRETA:
"Artículo 1º. Mientras subsista el estado de sitio, el Gobierno Nacional, constituido en este caso por el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno y Defensa Nacional, podrá designar, cuando lo considere necesario, Interventores Especiales en las empresas de servicios públicos, oficiales o particulares, y de carácter nacional, departamental o municipal, a fin de asegurar la oportuna y normal prestación de tales servicios.
"Artículo 2º. Los interventores de que trata el artículo anterior, vigilarán y controlarán el funcionamiento de las empresas ante las cuales actúan y podrán suspender, por el tiempo que consideren, necesario, a cualquier directivo o dependiente de las mismas cuando encuentren que sus actividades constituyen descuido grave o exista mal empleo de los elementos y mecanismos con que el servicio se presta y destituirlos cuando se trate de actos de sabotaje o de complicidad con éste, informando en todo caso a las autoridades respectivas para lo de su competencia.
"Las resoluciones que expidan los interventores en desarrollo de lo ordenado por el inciso anterior deberán ser enviadas inmediatamente después de su notificación al Gobierno, acompañadas de las razones que se tuvieron en cuenta para dictarlas. Este podrá revocarlas en cualquier momento.
"Parágrafo. Los interventores designarán provisionalmente las personas que deban reemplazar a los directivos o dependientes suspendidos o destituidos.
"Una vez terminado el estado de sitio, la persona, autoridad o corporación encargada de hacer la designación correspondiente reemplazará al directivo o dependiente destituido.
"Artículo 3º. Los Gobernadores y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, por autorización del Gobierno Nacional, mediante decretos que llevarán la firma de los respectivos Secretarios de Gobierno, podrán ejercer las funciones de que tratan los artículos anteriores en relación con servicios públicos que se presten en el territorio de su jurisdicción.
"Artículo 4º. Este Decreto rige desde la fecha de su expedición, suspende las disposiciones que le sean contrarias.
"Publíquese y cúmplase".
Agotado el procedimiento de rigor, la Corte entra a decidir mediante las siguientes consideraciones:
1. Las materias atinentes a los decretos que se dicten dentro del estado de sitio, deben guardar relación esencial con dos supuestos: Las razones expuestas por el Gobierno en el Decreto por medio del cual declara turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional o parte de él, y los hechos manifiestos que hayan perturbado o continúen perturbando el orden público. Sólo bajo esta mira se podrá decir acertadamente si las medidas tomadas se hallan dentro de "los precisos limites", autorizados por la Constitución (Art. 121) y que son, de un lado, las facultades legales ordinarias; de otro, las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden, y, finalmente, las que, conforme las reglas aceptadas por el derecho de gentes, rigen para la guerra entre Naciones.
2. Si una de las causas que llevó al Gobierno a declarar turbado el orden público, fue "la evidente intención por parte de algunos grupos de paralizar las actividades sociales", dentro de las cuales como es obvio, las hay que afectan por modo directo y grave a la comunidad, resulta de evidente necesidad tomar medidas para que aquella intención no se realice, o, para que de realizarse, cause el menor daño posible. Por lo mismo, el nombramiento de interventores especiales destinados a vigilar la marcha de las empresas oficiales y particulares que prestan servicios esenciales para la comunidad, constituye una precaución y un deber elementales, que se encuentran encaminados a cumplir los fines mencionados.
El artículo 1º habla de los citados interventores en empresas de servicio público oficiales y particulares, tanto de carácter nacional como departamental y municipal. Cuanto al primer aspecto, dichas empresas se encuentran hoy clasificadas y definidas en los Decretos 1050 y 3130 de 1968, y se dividen en dos grupos: a) Aquellas en que la participación del Estado es total, y que se rigen en aspectos varios por las normas propias de los establecimientos públicos y aquellas otras en las cuales hay participación privada, y que constituyen las de economía mixta. Las primeras son las denominadas "empresas industriales y comerciales del Estado", y éstas que tienen un régimen jurídico diferente según que la participación oficial sea superior o inferior 90% de su capital. Pero tienen de común que, en algún grado -las primeras en todo y segundas parcialmente-, manejan y funcionan con bienes públicos y ambas actúan sobre servicios de interés general. Por lo tanto, tratándose de entidades descentralizadas del orden nacional, la medida es compatible con la función gubernamental de mantener el orden por el aspecto comentado.
3. Respecto de la intervención en las empresas de carácter departamental y municipal, debe recordarse que conforme al artículo 120-7 de la Constitución, es deber del Presidente de la República, mantener el orden en todo el territorio nacional, lo que permite deducir que si ese orden se ve perturbado, como en el caso presente, o amenaza estarlo, en el sector territorialmente descentralizado de la administración, hasta allá debe llegar el cumplimiento del deber presidencial. Este aspecto es sólo un desarrollo de la centralización política que consagra la Constitución. Sin embargo, el artículo tercero del decreto que se estudia, dispone, con evidente prudencia, que tanto los Gobernadores como el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, podrán ejercer respecto de las empresas pertenecientes a la administración nacional, departamental y municipal las funciones que se asignan a los interventores, mediante autorización del Gobierno Nacional, y a través de decretos firmados por los Gobernadores y el Alcalde de Bogotá, respectivamente, con la firma de los Secretarios Gobierno. De consiguiente, en este aspecto tampoco existe pugna entre el Decreto legislativo número 262 y los preceptos de la Constitución.
4. En cuanto a la intervención en empresas particulares que presten servicios públicos a que también se refiere el artículo primero, se encuentran señaladas entre otras disposiciones, en el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, y respecto de ellas la misma norma prohíbe terminantemente la huelga o cese de actividades; además los artículos 464 y 465 ibídem establecen, el primero, requisitos especiales para suspender o paralizar labores; y el segundo autoriza al Gobierno para que, en cualquier caso en que se presentare, de hecho, esa suspensión, tome "todas las providencias necesarias para restablecer los servicios suspendidos y garantizar su mantenimiento". Si esto es legalmente factible en tiempo de paz, con mayor razón lo es en casos de turbación del orden público; y por lo mismo la extensión de la medida consistente en el nombramiento de interventores para que velen por la continuidad del servicio, no solo es un desarrollo o aplicación de las normas citadas, sino además una aplicación directa del artículo 18 de la Constitución, que priva de garantía legal a la huelga o cesación del trabajo en los servicios públicos.
5. En cuanto a la facultad para destituir a directivos u otros empleados de empresas oficiales, debe hacerse una precisión. La medida está condicionada a la comisión de actos de sabotaje o de complicidad con él, y sólo estos actos podrían justificarla. Pero como el sabotaje es un hecho que se encuentra erigido en delito según el artículo 276 del Código Penal, el Decreto, dispone, con lógica, que una vez tomada la medida, se de cuenta de ella "a las autoridades respectivas para lo de su competencia", es decir, a los jueces correspondientes. Ello supone implícita, pero necesariamente que el funcionario o empleado sancionado así, tenga a su disposición los medios de defensa que le garantizan las leyes. Por lo mismo la medida es de carácter transitorio en cuanto queda condicionada a los resultados del proceso correspondiente, y por lo mismo es la decisión judicial la que viene a determinar la separación definitiva o la reincorporación del empleado al servicio. Así entendida la función de los interventores en este aspecto, se arregla al espíritu del artículo 121 de la Carta, que, se repite, sólo permite la restricción o limitación de algunas garantías y libertades públicas mientras permanezca turbado el orden publico. No sobra agregar que entre la "suspensión" y la denominada por el Decreto "destitución", existe una diferencia consistente en que mientras la primera pueda ser de corta duración, como sólo de uno o varios días, la segunda, en cambio, puede ser más prolongada en tanto se adelanta y define el proceso por el Juez competente. Explicado así el alcance de esta atribución especial de los interventores, resulta exequible la parte final del primer inciso del artículo 2º del Decreto estudiado.
6. Tratándose de empleados de empresas privadas que presten servicios públicos, es admisible que el trabajador particular que incurra, en uno de los hechos señalados en el Decreto, puede y debe ser retirado transitoriamente del trabajo por el interventor. Pero de ahí a ordenar su reemplazo, o lo que es igual, a mantener la llamada "destitución", hecha por el interventor, una vez levantado el estado de sitio, es dar a la norma un efecto permanente contra lo dispuesto en el citado artículo 121 de la Carta. Lo razonable y lógico tratándose de empresas privadas que por la naturaleza del servicio que prestan, han sido legalmente asimiladas a servicios públicos, es que, levantado el estado de sitio, sean ellas mismas quienes decidan su situación contractual con los trabajadores sancionados por el interventor oficial, usando los medios comunes que señalan las leyes del trabajo. Por lo tanto el segundo inciso del parágrafo del artículo 2º del Decreto en estudio, viola en este aspecto el artículo 121 de la Constitución, en cuanto toma disposiciones para después de levantado el estado de sitio.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de las atribuciones que le otorgan los artículos 121 y 214 de la Constitución Nacional,
RESUELVE:
Es exequible el Decreto legislativo número 262 de 2 de marzo de 1971, que el Gobierno ha sometido a su examen, salvo el inciso 29 del parágrafo del artículo 2º, que se declara inexequible.
Comuníquese al Gobierno y cúmplase.
Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Cediel Angel, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Alberto Ospina Botero, Guillermo Ospina Fernández, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.
SALVAMENTO DE VOTO
De los Magistrados José Enrique Arboleda Valencia, Juan Benavides Patrón, Alejandro Córdoba Medina, Miguel Angel García, Germán Giraldo Zuluaga y José Eduardo Gnecco C.
Discrepamos de la decisión anterior en cuanto declara inexequible el inciso 2º del parágrafo del artículo 2º del Decreto legislativo número 250 de 1971, que nosotros estimamos constitucional, y en las regulaciones que la Corte le introduce, al dicho decreto, mediante interpretación limitativa.
I. Para la mayoría de la Sala el inciso mencionado dispone para el futuro, para después de levantado el estado de sitio, riñendo por lo tanto con el carácter transitorio e las normas que se dictan para la dicha situación. Nosotros juzgamos, en cambio, que esa exégesis es puramente literal y no responde al contenido lógico del precepto ni a su vigencia propia, que sí consultan el artículo 121 de la Constitución.
Como lo expusimos en las deliberaciones correspondientes, los interventores especiales para las empresas de servicio público a que se refiere el Decreto, pueden destituir por motivo de sabotaje o da complicidad en el mismo -y esto lo acepta como constitucional la Corte-, a los directivos y a los dependientes de esas empresas, por medio de resoluciones motivadas sujetas a control del Gobierno, el cual puede revocarlas en cualquier momento (inciso 2º del artículo 2º); en razón de las necesidades del servicio público dichos interventores están facultados -y en esto también hay unanimidad de criterios-, para reemplazar a aquellos empleados así destituidos; el nuevo servidos tiene condición provisional, en virtud de su origen, de su finalidad y de la calificación propia y directa del mismo Decreto. Levantado el estado de sitio -como dice la regla legislativa, en forma que produjo su descalificación-, el servidor que reemplazó al destituido cesa en el desempeño para que había sido nombrado por acto de interventor; su condición provisional y su origen desaparecen jurídicamente; podrá ser conservado por el patrono si éste así lo dispone, o sustituido por otra persona, aun por el mismo destituido, si tales son la voluntad patronal y las condiciones de contratación en ambos para el trabajo, que ya no están intervenidas extraordinariamente. Pero lo que necesitaba expresarse es que a quien se designe, a partir del retorno a la normalidad es trabajador por acto del patrono, es decir que con el levantamiento del estado de sitio el patrono oficial o privado recobra su facultad o su poder de dirección de la empresa.
En nada de lo anterior encontramos motivo de inconstitucionalidad sino, por el contrario, disposición conforme a las consecuencias que se producen en derecho por la declaración de turbación del orden público; intervención gubernamental para su restablecimiento; condición provisional de cuanto se ordene durante el estado de sitio y regreso, en fin, a la normalidad jurídica y recobro de las facultades o poderes que se tenían conforme a la legislación transitoriamente suspendida. En suma, el precepto estudiado es corolario del régimen interventor del Decreto y reafirma la condición provisional del empleado que se designe, por el interventor especial, para reemplazar al destituido. Y la contrariedad constitucional que aprecia la mayoría de la Sala obedece tan solo, como lo anotamos, a una interpretación literal, impropia en sí misma y que no penetra al contenido y a las regulaciones naturales del Decreto.
II. Tampoco compartimos varias de las apreciaciones de la decisión mayoritaria acerca de la facultad para destituir, adelantadas, según dice, para hacer precisiones, y que, a nuestro juicio, constituyen regulaciones no contenidas en el Decreto. Así, afirma carácter transitorio de la destitución y la condiciona a los resultados de un proceso penal, que igualmente supone como necesario.
Para nosotros cuando el Decreto obliga, en punto a destituciones, a informar a las autoridades respectivas, para lo de su competencia, no está subordinado aquel acto del interventor, ni validez, ni su contenido de privación del cargo, a ningún proceso penal, sino proveyendo acerca de la necesaria comunicación de los hechos a quienes tienen la dirección y la responsabilidad de la empresa, y, en su caso, a quien deba juzgar el ilícito cometido. Además, afirmar carácter transitorio de la destitución, debido al estado de sitio, es confundir el significado y el alcance propios de aquel acto con la condición temporal las normas bajo cuya vigencia se produce, y desnaturalizarlo también convirtiéndolo en simple suspensión, que el Decreto concibe y gobierna de modo diferenciado, como es obvio. Sin que, por último, el correcto entendimiento de lo que dispone el Decreto, sobre la materia, viole ningún derecho del trabajador ni conciba las cosas en forma distinta a lo que acontece dentro del régimen de normalidad jurídica.
La Sala, pues, imaginando temores ha creado limitaciones que el Decreto no contiene y aunque concluye en la constitucionalidad de las reglas que los inspiran las entiende contra su significado y validez propios.
Todo Io cual expresamos con profundo respeto.
Fecha ut supra.