Norma demandada: demanda de inconstitucionalidad de el Artículo 100 del Decreto Extraordinario número 150 de 1976.
DE LA RESPONSABILIDAD A QUE HAY LUGAR PARA LOS PROYECTISTAS CONSTRUCTORES E INTERVENTORES DE OBRAS PUBLICAS
Exequible el artículo 150 de 1976.
Corte Suprema de Justicia Sala Plena
Ref.: Expediente número 921.
Norma acusada: Artículo 100 del Decreto
Extraordinario número 150 de 1976.
Demandante: Ana Lucía Vega Torres.
Magistrado ponente: doctor Carlos Medellín.
Sentencia número 34.
Aprobada por Acta número 43.
Bogotá, D. E., junio 1° de 1982.
En su condición de ciudadana colombiana y en uso del derecho que le concede la Constitución Política de Colombia, Ana Lucía Vega Torres ha solicitado a la Corte Suprema de Justicia que declare la inexequibilidad del artículo 100 del Decreto Extraordinario 150 de 1976, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 100. De la responsabilidad de los proyectistas. A la misma responsabilidad de los constructores e interventores quedarán sometidos quienes ejecuten los trabajos a que se refiere el ordinal 1° del artículo 68, cuando la obra causare perjuicio por las deficiencias de dichos trabajos".
La demanda señala como objeto de violación los artículos 55, 76-1-2-12- y 118-8 de la Constitución.
Razones de la demanda
La demandante arguye que:
a) Las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, por medio de la Ley 28 de 1974, "no comprenden la responsabilidad civil de los proyectistas, puesto que la competencia del Presidente de la República quedó determinada así: 'A señalar formalidades, cláusulas y demás requisitos que deban cumplirse para la celebración de contratos por parte de la Nación y demás entidades descentralizadas'";
b) La norma acusada se refiere a la responsabilidad civil con motivo de los perjuicios que cause la obra por deficiencias en los correspondientes trabajos;
c) La misma norma es, entonces, violatoria de la Carta:
"1. Porque versa sobre asuntos civiles y no administrativos".
"2. Porque ha modificado el Código Civil".
"3. Porque no se ajusta a las facultades dadas por la Ley 28 de 1974".
Concepto del Procurador
El Procurador General de la Nación, en su concepto, formula las siguientes apreciaciones:
1ª No ha debido la demandante señalar como lesionado el artículo 76-12 de la Constitución, cuando alega extralimitación de las facultades extraordinarias, sino únicamente el 118-8 del mismo Estatuto Superior, "puesto que su acción se halla encaminada a demostrar la inconstitucionalidad de una parte del decreto y no de la ley".
2ª Al ser típicamente actos administrativos los contratos a los que se refiere el Decreto 150 de 1976, "su regulación cae dentro de la órbita del Derecho Administrativo".
Los contratos de obras públicas pueden clasificarse, según su objeto, en tres grupos: "1° Para la ejecución de estudios, planos, proyectos, asesoría; 2° Para construcción, montaje e instalación, reparación de obras; 3° Para el ejercicio de la interventoría (artículo 68 del Estatuto de Contratación Administrativa)".
En doctrina y en jurisprudencia, los contratos de obras públicas tienen el carácter de verdaderos contratos administrativos, y entre éstos los de "ejecución de estudios, planos, anteproyectos, proyectos, localización de obras, asesoría, coordinación o dirección técnica y programación", se encuentran reglamentados por el Derecho Administrativo, lo cual los sustrae de la órbita del derecho privado, a pesar de que haya otros contratos de la administración, "regulados por el derecho civil, el comercial y aun el laboral".
3ª En el presente caso la Ley 28 de 1974, facultó al Presidente de la República para "modificar las normas vigentes sobre formalidades, cláusulas y demás requisitos que deben cumplirse para la celebración de contratos en la administración central y descentralizada. Las normas que con este fin se dicten tendrán en cuenta el valor y objeto del contrato, así como la naturaleza de la entidad que lo celebra".
En sentencia del 16 de abril de 1980, la Corte consideró que "la responsabilidad inherente al cumplimiento y la forma de deducirla judicial o extrajudicialmente", es materia, entre otras, de las cláusulas de los contratos que celebra el Estado.
4ª Fue voluntad del legislador ordinario que se expidiera un estatuto completo sobre tales materias. "El legislador extraordinario, para garantizar y asegurar el cabal cumplimiento de los contratos y estar dotado de los instrumentos legales que le permitan cubrirse de los eventuales riesgos que puedan surgir con y por ocasión de la realización de las obras, consagró un capítulo especial sobre la responsabilidad civil que les cabe a los empleados públicos y trabajadores oficiales (artículos 194 a 201 del Decreto 150 de 1976)" que la Corte, por medio de la sentencia precitada, declaró ajustado a la Constitución Nacional. "Y para los interventores y proyectistas, también dispuso que son responsables civil y penalmente de los perjuicios originados en el mal desempeño de sus funciones (artículos 99 y 100, ídem)".
5ª No se encuentra que el Presidente de la República, al dictar el artículo 100 del Estatuto de Contratación Administrativa, hubiera modificado el Código Civil, o incurrido en violación de la Carta.
En consecuencia, el Procurador pide a la Corte que declare exequible la norma impugnada.
Consideraciones de la Corte
Primera. La naturaleza jurídica de los contratos de obras públicas, su ubicación en una área determinada del derecho para establecer las normas que han de regirlos en todas sus etapas y aspectos, incluido el de la responsabilidad que de ellos se derive, el asunto de si se trata de contratos civiles de aquellos que algunas veces puede celebrar la administración y que se sujetan al Código Civil en sus cuestiones esenciales, o de contratos administrativos propiamente dichos, es cuestión que la jurisprudencia, la doctrina y la propia ley tienen superada, cuando todas a una los califican y definen como verdaderos contratos administrativos, cuyo régimen legal ha de ser el del derecho público para todos los efectos, incluido el de la jurisdicción a la cual corresponde dilucidar los conflictos que ocurran con motivo de ellos. Para así considerarlo se ha aducido, entre otras muchas razones, la de la indispensable existencia de la cláusula de caducidad en los contratos de obras públicas, como "privilegio exorbitante" de la administración que los celebra, y que proviene de la Ley 52 de 1909, se ha repetido por el Código Contencioso Administrativa en su artículo 254 y luego también en el Decreto 150 de 1976 (Art. 47). Concordante con lo anterior es la disposición del Decreto-ley 528 de 1964, que asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las controversias que surjan con ocasión de este tipo de contratos.
Segunda. Como lo expresó la Corte al decidir la demanda contra varios artículos del mismo Decreto 150, "del texto de las facultades conferidas al Presidente de la República se deduce que la voluntad del legislador fue la de que se expidiera un estatuto completo sobre la Contratación Administrativa, teniendo en cuenta los principios que estructuran el Estado moderno en cuanto a privilegios de la administración, el interés social y las necesidades del servicio público" (sentencia de 16 de abril de 1980). De ahí que el Decreto 150 de 1976 comprenda todos los campos propios de la Contratación Administrativa, a la cual pertenecen, como ya se dijo, los contratos de obras públicas, a saber: la capacidad para contratar, los contratos de la Nación (requisitos, licitaciones, proponentes, etc.), la aprobación por el Congreso, las cláusulas obligatorias, las garantías y las sanciones, los contratos de obras públicas, con sus distintas clases, los de administración delegada, de concesión y mixtos, los de suministros, los de compraventa de bienes muebles e inmuebles, etc. Se trata, pues, de un completísimo estatuto legal sobre la materia, expedido en forma de decreto-ley por voluntad del legislador ordinario y en desarrollo de amplias facultades por él concedidas para hacerlo de tal manera.
Tercera. No podía el legislador extraordinario excluir de dicho estatuto sobre contratación administrativa lo relacionado con la responsabilidad civil de las partes contratantes para los casos de incumplimiento de unas u otras y los correspondientes perjuicios, sin omisión de materia tan sustancial. Esta se halla contenida y tratada en la Sección XII del Decreto 150, cuyos artículos 194 y 201 la Corte encontró ceñidos a la Constitución en el precitado fallo. En el caso presente el cargo fundamental que formula la demanda contra el artículo 100 del mismo decreto consiste en que, al versar dicha norma sobre responsabilidad civil, su materia es propia del derecho civil y no del administrativo, y con ella se ha modificado 3l Código Civil, sin que hubiera facultades para hacerlo. Sin embargo, según lo ya anotado, la Corte ha declarado que las normas directamente relacionadas con la responsabilidad civil de los contratantes y los contratistas son constitucionales, lo que, desde luego, no la inhibe para decidir de fondo en el asunto sub judice, sino que le ofrece suficiente fundamento jurisprudencial para resolverlo de manera similar. Por lo demás, ninguna disposición del Código Civil ha sido modificada por la norma objeto de acusación.
Cuarta. Igual cosa ocurre en cuanto a si tenía o no facultades el Presidente de la República para incluir en el Decreto 150 de 1976 lo relativo a responsabilidad civil que se derive de los contratos de obras públicas. También la Corte decidió al respecto, en el mismo fallo citado, que "la capacidad para contratar con la administración, el régimen de incompatibilidades e inhabilidades, la responsabilidad inherente y las sanciones y nulidades consecuentes, hacen parte de las formalidades, cláusulas y demás requisitos que deben cumplirse para una válida contratación". La Ley 28 de 1974 facultó al Presidente para "señalar formalidades, cláusulas y demás requisitos que deban cumplirse para la celebración de contratos por parte de la Nación y demás entidades descentralizadas". De donde, claramente se ve, no hay extralimitación alguna de las facultades otorgadas por el legislador al Presidente, en la expedición del artículo 100 del Decreto Extraordinario 150 de 1976, que extiende a los contratistas para "ejecución de estudios, planos, anteproyectos, proyectos, localización de obras, asesorías, coordinación o dirección técnica y programación" (Art. 68, numeral 1°), la misma responsabilidad de los constructores o interventores, "cuando la obra causare perjuicio por las deficiencias de dichos trabajos". Ello es, la misma responsabilidad civil que aparece consagrada y regulada en los mencionados artículos 94 a 201 del Decreto Extraordinario 150 de 1976, cuya exequibilidad decidió la Corte. Como ya había decidido también, en su misma providencia, que "por el aspecto de la temporalidad, el Decreto 150 de 1976 (enero 27) se ciñe al límite fijado en la respectiva ley de facultades, cuya vigencia empezó el 28 de enero de 1976, fecha de su inserción en el 'Diario Oficial' número 34244, en los términos del artículo 5' de la misma ley".
Decisión
Con base en las consideraciones anteriores, no se encuentra que la norma acusada haya lesionado los artículos de la Carta que la demanda señala como objeto de violación, ni ninguno otro de la Constitución. Por estas razones, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve
Es EXEQUIBLE el artículo 100 del Decreto Extraordinario 150 de 1976.
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
César Ayerbe Chaux
Vicepresidente.
Jerónimo Argáez Castello, Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza Alvarez, José María Esquerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, José Eduardo Gnecco Correa, Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Enrique Romero Soto, Jorge Salcedo Segura, Oscar Salazar Chaves (Conjuez), Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario.