Norma demandada: Control de constitucionalidad de los Decretos 133 de 1976, por el cual se reestructura el sector agropecuario, Decreto 149 de 1976, por el cual suprime la Superintendencia Nacional de Productos y Precios, se redistribuyen sus funciones y se revisa la organización administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercia
ADMINISTRACIÓN NACIONAL
Es sinónimo de Gobierno o Rama Ejecutiva del Poder Público cuando se refiere a la organización central del Estado, incluyendo los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta que le están adscritas o vinculadas. -Superintendencias: Pueden desarrollar dos clases de funciones: las que les asigna la ley las crea y las que son de competencia constitucional del Presidente y que éste puede delegarles. -Facultades extraordinarias: Para reorganizar la Administración Nacional, incluye la facultad de suprimir dependencias y redistribuir funciones.
Corte Suprema de Justicia. -Sala -plena- Bogotá, D. E., 17 de marzo de 1971.
(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).
Aprobada Acta número 10 de 17 de marzo de 1977.
El ciudadano José A. Pedraza Picón, pide a la Corte Suprema de Justicia declarar inexequibles las siguientes normas:
"DECRETO NUMERO 133 de 1976
"(enero 26)
"por el cual se reestructura el sector agropecuario.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las extraordinarias que le confiere la ley 28 de 1974 oída la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
"Decreta:
" ………………………………………………………………………
"Artículo 3o El Ministerio de Agricultura cumplirá las siguientes funciones:
" ………………………………………………………………………
"8o Determinar la política de precios de los productos e insumos agropecuarios y fijarlos cuando a ello hubiere lugar".
(Diario Oficial número 34494 de 20 de febrero de 1976).
"DECRETO NUMERO 149 DE 1976.
"(enero 27)
"por el cual suprime la Superintendencia Nacional de Productos y Precios, se redistribuyen sus funciones y se revisa la organización administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercia.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y en especial de las extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974, y «ida la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
"Decreta:
"Artículo 1o Suprímese la Superintendencia Nacional de Producción y Precios.
"Artículo 2o El establecimiento de la política de precios, su aplicación, así como la fijación por medio de resolución, de los precios de los bienes y servicios sometidos a control, corresponde a las siguientes entidades:
"a) Al Ministerio de Agricultura, para los productos, insumes y elementos del sector agroindustrial y agropecuario.
" …………………………………………………………. ……………
"Artículo 3o Para el cumplimiento del artículo anterior, las mencionadas entidades tendrán las siguientes funciones en cada uno de los sectores de su competencia:
"a) Establece y aplicar la política de precios;
" …………………………………………………………. ……………
"d) Determinar los bienes y servicios cuyos precios deban someterse a control de acuerdo con las disposiciones legales vigentes sobre la materia;
"e) Fijar los precios de los bienes y servicios bajo control;
" …………………………………………………………. ……………
g) Las que ha venido ejerciendo el Consejo Directivo de la Superintendencia Nacional de producción y Precios, y que no estén asignadas a otra autoridad.
"Artículo 5o Las entidades a que se refiere el artículo 2o, podrán delegar total o parcialmente la facultad de fijar precios para el mercado local...".
Afirma el actor que las normas transcritas quebrantan los artículos 76-9 y 12, 32 y 118-8 de la Carta, porque las facultades invocadas por el Presidente para expedirlas se limitan a materia administrativa, y concretamente, para "modificar la estructura de los Ministerios y Departamentos Administrativos, suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones".
Que al pasar o redistribuir las funciones de la Superintendencia Nacional de Precios al Ministerio de Agricultura se legisla en exceso de las facultades.
Que por la supresión indebida de la Superintendencia se extinguieron las funciones de esta entidad, porque "si la ley la abolió, sus competencias y sus funciones también se extinguen, sin capacidad para distribuirlas posteriormente, porque es esa una función propia de la competencia del Congreso (Art. 76-9) y para ello no existía facultad alguna porque al distribuirlas, distribuía el legislador funciones ya abolidas y para situarlas dentro del estado de derecho como tales, requería ley nueva y ésta solo puede darla el Congreso, que no es el caso".
"Que, el mismo artículo 2o además al autorizar al Ministro de Agricultura para que haga la aplicación y fijación, por medio de resolución, delega una facultad que es indelegable, y que por ser personal no podía transferirla el Presidente de la República, aún en el caso de que tal autorización se hubiese consignado en la Ley 28 de 1974".
Concepto del Procurador.
En lo pertinente dice:
"Las Superintendencias no pertenecen a la Administración descentralizada, pues no tienen el carácter de Establecimientos Públicos, ni el de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, como tampoco el de Sociedades de Economía Mixta.
"No obstante su relativa autonomía forman parte del respectivo Ministerio y por lo tanto dependen de la Administración Central.
"SÍ la ley autorizó reestructurar los Ministerios y suprimir cargos, no hubo extralimitación en la supresión de la Superintendencia Nacional de Producción y Precios, dependiente como era de un Ministerio.
"Así lo conceptuó este Despacho en relación con otras Superintendencias y así lo acogió la Corte Suprema en sentencias que no es necesario citar por su fecha.
"No estimo inexequible el artículo 1o del Decreto 149 de 1976.
" …………………………………………………………. ……………
"Sexta. Contra el artículo 5o del mismo Decreto 149 se esgrime en especial la tacha de que la autorización para delegar estas funciones carece de respaldo en la Constitución e infringe directa o indirectamente cánones invocados en la demanda.
"El texto acusado aquí es como sigue:
"Artículo 5o Las entidades a que se refiere el artículo 2o, podrán delegar total o parcialmente la facultad de fijar precios para el mercado local y las tarifas de admisión para los espectáculos públicos, en comités municipales de precios, los que estarán integrados por el Alcalde y las personas que señale quien hace la delegación.
"En este punto parece tener razón el actor, pues, ciertamente, no se sabe a cuál título pudiera ser delegatario del ejercicio de estas funciones públicas una entidad integrada en la forma prevista en esta norma'.
"Conclusión:
"Conceptúo que son exequibles las normas acusadas, con excepción del artículo 5o del Decreto 149 de 1976, que considero inexequible".
Consideraciones:
1a La organización central del Estado dirigida por el Presidente de la República como "suprema autoridad administrativa", se desarrolla mediante los Ministerios y Departamentos Administrativos de los que son cabeza los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos, como Jefes Superiores de la Administración, según los denomina la propia Carta.
Son también parte de la Administración Nacional los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, del orden nacional, como entidades descentralizadas, instituidas en la Constitución Política desde la reforma de 196S (Art. 60-2).
Desde este punto de vista administración nacional, es sinónimo de Gobierno o llama Ejecutiva del Poder Público en los términos de artículo 57 de la Carta cuando dice que: "El Presidente de la República y los Ministros del Despacho o los Jefes de Departamentos Administrativos ... constituyen el Gobierno". A estos organismos principales de la Administración se adscriben o vinculan las entidades descentralizadas, que cumplen las funciones que la ley los asigna con el grado de autonomía que ésta les señale.
Los Establecimientos Públicos son, pues, entidades descentralizadas que cumplen funciones administrativas, o atribuciones de autoridad del Poder Público, con sujeción al derecho público, sin ánimo de lucro. Las empresas industriales y comerciales del Estado si bien hacen parte de la Administración, cumplen funciones especiales de orden económico; empero, los actos que impliquen funciones administrativas se rigen por el derecho público, y las gestiones comerciales e industriales se sujetan al derecho privado, especialmente al Código de Comercio. Las sociedades de economía mixta son también entes descentralizados en la Administración Nacional, con patrimonio del Estado y de los particulares, que desarrollan actividades industriales o comerciales pero sujetas exclusivamente al derecho privado.
La calidad de funciones administrativas que generalmente se asignan a los Establecimientos Públicos y su regulación por el derecho público hace que estas entidades descentralizadas formen parte de la estructura de la Administración Nacional en los términos del artículo 76-9 de la Carta, en grado inferior, dada la sujeción de éstos a los organismos superiores de la misma administración.
2a Las Superintendencias no tienen rango constitucional y están definidas así en la ley:
"Son organismos adscritos a un Ministerio que, dentro del marco de la autonomía administrativa y financiera que les señala la ley, cumplen algunas de las funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y la que la ley les asigna". (Decreto 1050 de 1968, Art. 4o)
Dos clases de funciones, por consiguiente, pueden desarrollar las Superintendencias: las que les asigna la ley que las crea y las que son de competencia constitucional del Presidente y que éste puede delegar en dichas entidades.
En cuanto a las primeras no hay dificultad alguna porque la ley que crea el organismo le señala funciones que éste debe cumplir, dentro de la relativa autonomía que le conceda.
En cuanto a las segundas, o sea desarrollo de funciones presidenciales por delegación la Corte encontró este concepto ajustado a la Constitución.
Dice así:
"La Corte no encuentra oposición entre el artículo 135 de la Ley Fundamental y el artículo 4o acusado, por el cual se definen las Superintendencias, como organismos adscritos a un Ministerio', para que cumplan algunas de las funciones, que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y las que la ley los asigna'.
"En efecto, la delegación de funciones del Presidente contempla en el artículo constitucional citado comprende dos operaciones: 1a, la ley señala las funciones que le Presidente, de manera general o en casos especiales, puede delegar, funciones que se hallan enumeradas sin limitación taxativa en el artículo 120 de la Constitución y en los demás textos, constitucionales o legales, que lo complementan; y 2a, la delegación, en armonía con la materia o materias señaladas en la ley, se perfecciona por medio de reglamento ejecutivo, o sea, según lo disponga el Presidente'.
"Ahora bien, ejercida la facultad de delegar, cuando ello se hace en cabeza de alguno de los Ministros del Despacho, éste puede cumplirla directamente, o por medio de sus dependencias, entre las cuales se encuentran las Superintendencias de que trata el artículo 4o acusado, el cual, como se ve, en vez de violar el artículo 135 de la Carta, puede, al contrario, contribuir a darle operancia.
"Ni se olvide, como sí lo recuerda el Procurador, que la natural vinculación de las Superintendencias contempladas en el artículo 4o acusado, respecto de los Ministerios a los cuales se adscriban, resalta si se tiene en cuenta que los actos que ellas llegaren a dictar estarían sujetos, de acuerdo con las reglas generales sobre vía gubernativa al recurso de apelación ante el respetivo Ministro, quien cuesta forma -anota el Procurador- actúa como inmediato superior jerarquía del Superintendente. 'Es el Ministro quien, en definitiva, ha de dirigir, encauzar, y ejercer a través de una Superintendencia, y cuando así lo estime conveniente, la delegación, que le pueda conferir el Presidente'. Por último, y ello relieva que el articulo 4o acusado, es constitucional, hay que tener presente que dicha disposición fue dictada oportunamente, en concordancia, con precisas facultades extraordinarias conferidas al Presidente por la Ley 65 de 1967, y que es propio de la ley, y por ende, de un decreto-ley, 'determinar la estructura de la Administración Nacional', de acuerdo con el numeral 9o del artículo 76 de la Constitución. Por medio del artículo acusado no se hace sino establecer e indicar un organismo integrante de 'la estructura de la Administración Nacional', con lo cual se atiende estrictamente a la letra y al espíritu de la disposición constitucional citada. El artículo 4o únicamente determina un elemento constitutivo de la 'estructura de la Administración Nacional', cuya efectiva institución y competencia quedan dependientes de reglamentación ulterior".
También la Corte ha reiterado la responsabilidad ministerial aunque no exista el recurso de apelación contra las decisiones de las Superintendencias y cualquiera que sea el trámite gubernativo.
"Es claro que lo anterior no exonera al respectivo Ministro de la responsabilidad que para él implica el ejercicio de la delegación, pues tal es el supuesto del artículo 135 de la Carta. De suerte que la circunstancia de que una determinada función le baya sido delegada por mandato de ley, como en este caso, para ser ejercida por la Superintendencia, lo compromete institucionalmente y con independencia del procedimiento administrativo que se señale". (Sentencia de marzo 18 de 1976).
3a La Superintendencia de Regulación Económica fue creada por el Decreto-ley 1653 de 1960, del que hacen parte las siguientes normas:
"Decreto número 1653 de 1960 (julio 15), por el cual se crea la Superintendencia de Regulación Económica y se fijan sus funciones.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades legales, de las extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1958 y en desarrollo del Decreto número 0550 de 1960, previo concepto favorable del Consejo de Ministros,
"Decreta;
"1. De la creación, objetivo y competencia.
"Articulo 1o Créase la Superintendencia de Regulación Económica como órgano de la Rama Ejecutiva, encargada de cumplir las funciones que se fijan en el presente Decreto.
"Artículo 2o La Superintendencia de Regulación Económica ejercerá privativamente de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, y con las que se establecen en el presente estatuto, las siguientes funciones:
" ………………………………………………………………………
"c) Hacer los estudios de costo de producción y fijar, de acuerdo con ellos, los precios de los artículos de primera necesidad que por la legislación vigente deben ser controlados por el Gobierno.
" ………………………………………………………………………
"Artículo 6o Son funciones del Consejo Directivo:
"a) Adoptar la política general y fijar los principios básicos para la revisión de tarifas y de precios.
"Artículo 8o Son funciones del Director Ejecutivo:
"A) Estudiar con criterio económico y técnico, las tarifas y precios y aprobarlos por medio de resolución motivada y con base en los estudios elaborados por el personal auxiliar.
" ………………………………………………………………………
"Artículo 23. La competencia, que los Ministerios y Establecimientos Públicos tienennilis actualidad para la revisión y aprobación de tarifas y reglamentos de servicios públicos, de precios para artículos de primera necesidad, tarifas de hoteles y espectáculos públicos y vigilancia de empresas de turismo de que trata el artículo 29 de este Decreto, quedan adscritos a la Superintendencia de Regulación Económica. Pero dichos Ministerios y Establecimientos Públicos, seguirán ejerciendo las demás funciones que según la legislación vigente les corresponden en relación con los mismos servicios, y especialmente, las de vigilancia del cumplimiento de las tarifas y precios que adopte o apruebe la Superintendencia".
"Parágrafo. Mientras se organiza la Superintendencia de Regulación Económica, los organismos de que trata este artículo continuarán ejerciendo transitoriamente las fruiciones que por medio de este Decreto se trasladan a la Superintendencia".
Posteriormente el Decreto 2562 de 1968 (artículo 1o) cambió el nombre de Regulación Económica por el de "Superintendencia Nacional de Precios" y la adscribió al Ministerio de Fomento. Luego el Decreto 201 de 1974 (Art. 1o), la denominó "Superintendencia de Producción y Precios", y, finalmente, el Decreto 149 de 1976 suprimió esta Superintendencia y distribuyó las funciones que le habían sido asignadas entre diversos Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, según la afinidad de ellas.
4a Entre las funciones que antes tenía la Superintendencia de Regulación Económica o de Precios o de Producción y Precios o el Ministerio de Agricultura, se pueden anotar las siguientes. "Revisión y aprobación de precios para artículos de primera necesidad". (Decreto 1653 de 1960, Art. 23); "aplicar la política del Gobierno en materias de precios", "hacer o revisar los estudios de costos de producción y fijar, de acuerdo con ellos, los precios de los artículos de primera necesidad, consumo popular o uso doméstico, nacionales o extranjeros"; "señalar los precios de los artículos sometidos a control". (D 2562 de 1968, Art. 2o a) y b) y Art. 10 b).
Por su parte el Decreto 2420 de 1963, reorgánico del Ministerio de Agricultura, dice: Artículo 1o Corresponde al Ministro de Agricultura de acuerdo con el Presidente de la República, la adopción de la política agropecuaria del país, en concordancia con la política nacional de desarrollo".
5a La Ley 28 de 1974 en su artículo 1o dice: "De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República, por el término de doce meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, de facultades extraordinarias en asuntos administrativos. En ejercicio de estas facultades podrá:
"a) Modificar la estructura de los Ministerios y Departamentos Administrativos, suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones".
Esta Ley 28 fue promulgada el 28 de enero de 1975 (Diario Oficial 34244), fecha en que empezó a regir (Art. 5o); por consiguiente los Decretos 133 (enero 26) y 149 (enero 27) de 1976 se hallan dentro del término de las facultades.
6a El legislador (extraordinario en este caso) que creó la Superintendencia de Regulación Económica y le varió luego de nombre conservando su identidad, puede suprimirla con base en la facultad de modificar la estructura de la administración; como las funciones asignadas en las normas acusadas, preexistían ya dentro de las pertenecientes al Ministerio de Agricultura, o entre las atribuidas a la Superintendencia suprimida, la redistribución de ellas se eme a la ley de facultades porque la supresión de la Superintendencia no comporta la supresión de las funciones, que anteriormente le había asignado el mismo legislador.
No hay violación de ningún precepto de la Carta.
7o Finalmente el actor tacha de inconstucionalidad la parte del artículo 5o que dice: "Las entidades a que se refiere el artículo 2o podrán delegar, total o parcialmente, la facultad de fijar precios para el mercado local"... y funda la acusación en el hecho de que esa delegación se haga en comités municipales integrados por el Alcalde y las personas que señala quien hace la delegación, o sea la segunda parte del mismo artículo.
Al efecto dice:
"Bajo este abusivo régimen de delegaciones quedarían los Alcaldes estableciendo la política de precios, su aplicación, así cómoda fijación, por medio de resolución, de los precios de bienes y servicios en la economía del país,..".
Como la delegación que según el actor es inconstitucional tiene íntima relación con la entidad delegataria y la Corte no puede pronunciarse respecto a ésta por no ser objeto de censura en la demanda, falta completar la proposición jurídica que permita una decisión de fondo. En consecuencia, la demanda en esta parte, es inepta.
Por lo expuesto la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
1o Es exequible el numeral 8o del artículo 3o del Decreto 1133 de 1976;
2o Son también exequibles los artículos 1o y 2o, literal a); y 3º en sus literales a), d), e) y g) del Decreto 149 de 1976.
3o En cuanto al artículo 5o del mismo Decreto 149 de 1976, en la parte que dice: "Las entidades a que se refiere el artículo 2o, podrán delegar total o parcialmente la facultad de fijar precios para el mercado local"... la Corte se abstiene de proferir decisión de fondo por ineptitud de la demanda.
Luis Enrique Romero Soto, Presidente;
Jerónimo Argáez Castello,
Jesús Bernal Pinzón,
Fabio Calderón Botero,
Aurelio Camacho Rueda,
Alejandro Córdoba Medina,
José María Esguerra Samper,
Germán Giraldo Zuluaga,
José Gabriel de la Vega,
José Eduardo Gnecco C.,
Guillermo González Charry,
Gustavo Gómez Velázquez,
Juan Manuel Gutiérrez L.,
Juan Hernández Sáenz,
Alvaro Luna Gómez,
Humberto Murcia Ballén,
Hernando Rojas Otálora,
Alberto Ospina Botero,
Julio Salgado Vásquez,
Eustorgio Sarria,
Luis Sarmiento Buitrago,
Pedro Elías Serrano Abadía,
Ricardo Uribe Holguín,
José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza
Secretario.