Norma demandada: Control de constitucionalidad del Decreto extraordinario No. 102 de 1976 artículo 8, por el cual se descentraliza la administración de los planteles nacionales de educación y se dictan otras disposiciones.
GESTIÓN FISCAL DE LA ADMINISTRACIÓN
Se inicia con los actos de adquisición o integración de un patrimonio del Estado que se destina a satisfacer las necesidades del servicio público; prosigue con los actos propios a su conservación, mejora y explotación, y concluye con la afectación, disposición o inversión de los bienes muebles e inmuebles que de él hacen parte, para el mismo fin que le dio origen, y lo justifica. - Estos actos caen bajo la vigilancia y están dentro de la actividad o función administrativa propia de la Contraloría y de los organismos de que se vale para su desarrollo y cumplimiento. Los modos o sistemas de vigilancia, su oportunidad y extensión, los determina la ley a través de normaciones de carácter objetivo como las de los Códigos Fiscal, de Contratación Administrativa, etc...
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., 24 de febrero de 1977.
(Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria).
Aprobado Acta número 7, de 24 de febrero de 1977.
I. Antecedentes.
1. Comparece ante la Corte Suprema de Justicia el ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella, y en demanda recibida en el despacho el día 5 de noviembre de 1976, solicita se declare inexequible el artículo 8º "del Decreto nacional número 102 de enero 22 de 1976, en cuanto dispuso que el control fiscal del manejo de los dineros de los fondos educativos regionales se ejercerá por la Contraloría General de la República y que esta entidad podrá delegar dichas funciones "en las Contralorías Departamentales si fuere el caso".
2. Radicado el negocio en la Sala Constitucional el 8 de noviembre de 1976 con el número 579, se admitió la demanda por hallarse acorde con lo previsto en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969.
3. La disposición impugnada hace parte del estatuto que regula la descentralización administrativa de los planteles nacionales de educación, estatuto expedido en ejercicio de facultades constitucionales, y de las legales, en especial de las extraordinarias que le confiere al Presidente de la República la Ley 28 de 1974, previo concepto de la Sala de. Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Su motivación dice:
"Que la efectiva descentralización que autoriza la Ley 28 de 1974 y la nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial que ordena la Ley 43 de 1975 son un todo armónico de la política educativa;
"Que con ellas se persigue el mejor funcionamiento de los planteles de enseñanza y un ordenamiento más adecuado de los servicios educativos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de autoridades seccionales;
"Que la descentralización de la administración educativa facilita la coordinación y continuidad de la acción oficial".
El texto del artículo 8º es del siguiente tenor:
"Artículo 8º. Cada Fondo Educativo Regional tendrá su propia tesorería, a cargo de la cual estará el manejo de los dineros del situado fiscal educativo y de los demás aportes financieros transferidos al Fondo.
"El control fiscal del manejo de los dineros de los F.E.R., se ejercerá por la Contraloría General de la República, entidad que podrá delegar dichas funciones en las Contralorías Departamentales, si fuere del caso".
Además, y para mejor comprensión y aplicación de este artículo 8º, se debe tener en cuenta lo previsto en los artículos 1º, 9º, 10, 13 y 14 del citado Decreto 102, que en su orden, disponen:
"Artículo 1º. Los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, serán administrados por los Fondos Educativos Regionales -PER-, en las condiciones que establece el presente decreto. Para tal efecto se revisarán y adicionarán los contratos con los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, previstos en el Capítulo IV del Decreto 1050 de 1968, mediante los cuales se constituyeron los F.E.R.
"……………………………………………………………………………………………..
"Artículo 9º. Con excepción de los recursos para las universidades y los del Instituto Colombiano de Construcción Escolares -ICCE-, todos las recursos de la Nación destinados a educación, también los de los establecimientos públicos del sector que deban ser transferidos a los Departamentos, Intendencias, Comisarías, al Distrito Especial de Bogotá y a los demás Municipios del país, serán transferidos y manejados a través de las Tesorerías de los F.E.R. Las entidades nacionales del sector celebrarán con los F.E.R. los contratos de administración y manejo descentralizado correspondientes.
"Artículo 10. Los Fondos del Situado Fiscal Educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas de que trata la Ley 43 de 1975 se aplicarán al pago por parte de la Nación de los servicios de enseñanza primaria y secundaria, en la forma prevista en el artículo 3º de la citada Ley 43 de 1975, y a los contratos de los Fondos Educativos Regionales se incorporarán las cláusulas que desarrollen este mandato.
"……………………………………………………………………………………………
"Artículo 13. Los Fondos Educativos Regionales presentarán al Ministro de Educación Nacional, a través de la División de Coordinación de los F.E.R. del Ministerio de Educación, informes semestrales de actividades y de ejecución consolidada del presupuesto.
"Artículo 14. Las normas del presente Decreto se aplicarán así mismo a los colegios que se nacionalicen a partir de la fecha".
4. De modo expreso el actor señala como infringidos los artículos 20, 59, incisos 1º y 2º, y 118, ordinal 8º de la Constitución. Desarrolla el concepto de la violación .en los siguientes términos:
"Es principio general en nuestro Estado de Derecho que los funcionarios públicos, a diferencia de los particulares, sólo pueden hacer aquello para lo cual están expresamente habilitados o se derive o sea consecuencia de una facultad directamente concedida. Es así que el artículo 20 de la Constitución Nacional dispone sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos incursos en 'extralimitación de funciones', indicando con esto y sin lugar a dudas que ellos deberán actuar siempre dentro del marco de sus atribuciones realmente otorgadas, sin excederlo por ningún motivo.
"El Presidente de la República no posee dentro de sus facultades ordinarias la de disponer en materia de 'vigilancia de la gestión fiscal de la administración'. A tal conclusión puede llegarse examinando el conjunto de normas que le otorgan competencias, y, particularmente, lo dispuesto por los artículos 59 y 190 de la Carta Magna; puesto que si las contratarías (organismos encargados específicamente por la Constitución de ejercer la vigilancia fiscal de la .Administración), no podrán ejercer 'funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización', obligatorio es concluir que tal preciso campo de actividad implica necesariamente que la administración debe abstenerse de obrar o manifestarse en materia de vigilancia de la gestión fiscal por ella ejecutable (v. Art. 59, incisos 1º y 2º) y de pretender señalar competencias respecto a contralorías, ya que éstas las tienen prefijadas precisamente por la normatividad suprema (Arts. 59, 60 y 190 de la C. N.).
"El Decreto número 102 de enero 22 de 1976 (proferido por el Presidente de la República), en cuanto se refiere al uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso en aplicación del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional y por medio de la Ley 28 de 1974, no debía referirse sino a aspectos de índole administrativa, en consideración a que la mencionada ley diáfana y taxativamente sólo las confirió en tal materia (repárese en su título y en el artículo 1º); lo cual deja sin piso al artículo 8º acusado en relación con la asignación de competencia para la vigilancia de gestión fiscal y en lo tocante a la delegación de funciones.
"Según todo lo anterior, hubo extralimitación de funciones de parte del Presidente de la República, por cuanto no se hallaba habilitado, por vía ordinaria o extraordinaria, para disponer, como lo hizo en el artículo 8º del Decreto número 102 de 1.976, sobre aspectos netamente vinculados a la vigilancia de la gestión fiscal de la administración pública".
5. El Procurador General de la Nación rechaza la impugnación, y en consecuencia, pide a la Corte que mantenga la vigencia del artículo 8º del decreto con fuerza de ley número 102 de 1976.
II. Consideraciones.
1. El artículo 59 de la Constitución ordena: "La vigilancia de la gestión fiscal de la Administración corresponde a la Contraloría General de la República y se ejercerá conforme a la ley. La Contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización...
¿Qué se entiende por "gestión fiscal de la Administración" de acuerdo con el espíritu y el texto de las normas constitucionales Esta definición urge, como que es ineluctable para delimitar el área de competencia de la Contraloría General de la República, y aclarar el contenido unívoco que aporta el inciso 2º del artículo 59.
La "gestión fiscal de la Administración" se inicia con los actos de adquisición o integración de un patrimonio del Estado que se destina a satisfacer las necesidades del servicio público; prosigue con los actos propios a su conservación, mejora y explotación; y concluye con la afectación, disposición o inversión de los bienes muebles e inmuebles que de él hacen parte, para el mismo fin que le dio origen, y lo justifica.
Estos actos caen bajo la vigilancia y están dentro de la actividad o función administrativa propia de la Contraloría y de los organismos de que se vale para su desarrollo y cumplimiento. Los modos o sistemas de vigilancia, su oportunidad y extensión, los determina la ley a través, de normaciones de carácter objetivo como las de los Códigos Fiscal, de Contratación Administrativa, etc.
En esta forma quedan demarcados los dos campos de acción: el de los distintos órganos del Estado que deciden la conveniencia y oportunidad de todos los actos inherentes al ejercicio del poder; y el de su control, en el aspecto fiscal anotado, que la Constitución asigna, privativamente, a la Contraloría General de la República.
2. El artículo 2º de la Ley 20 de 1975 dispone: "El Contralor General de la República, ejercerá sobre las entidades o personas que a cualquier título reciban, manejen o dispongan de bienes o ingresos, de la Nación, la vigilancia y el control fiscal que le garanticen al Estado su conservación y adecuado rendimiento".
Además, el artículo 69 de dicha Ley 20, concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para dictar los preceptos legales necesarios que aseguren la eficacia de la vigilancia fiscal. En ejercicio de tales facultades el Decreto-ley 925 de 11 de mayo de 1976, en su artículo 1º, preceptúa: "Para el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, la Contraloría General de la República podrá aplicar los sistemas de control en sus etapas integradas de control previo, control perceptivo y control posterior a fin de garantizar al Estado la conservación y adecuado rendimiento de los fondos, valores y bienes nacionales" (se subraya).
3. El artículo 1º del Decreto 102 ordena que los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, sean administrados por los Fondos Educativas Regionales en las condiciones que establece el mismo decreto, a saber
a) Los Fondos del Situado Fiscal Educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto de ventas de que trata la Ley 43 de 1975, se aplicarán al pago por parte de la Nación de los servicios de enseñanza primaria y secundaria;
b) Los Fondos Educativos Regionales presentarán al Ministro de Educación Nacional, a través de la División de Coordinación de los F. E. R. del Ministerio de Educación, informes semestrales de actividades y de ejecución consolidada del Presupuesto. (Art. 13);
c) Las normas del Decreto 102 de 1976 se aplicarán, de igual modo, a los colegios que se nacionalicen a partir del 22 de enero del mismo año (Art, 14).
4. De las citas y transcripciones anteriores se colige que los Fondas Educativos Regionales perciben, administran e invierten bienes de propiedad del Estado, y de modo especial, de la Nación. Por ello, su vigilancia o control fiscal se debe ejercer por la Contraloría General de la República, en cumplimiento, precisamente, del mandato contenido en el artículo 59 de la Constitución.
Y el Contralor General de la República, cuando lo estime procedente, puede delegar esa función en los Contralores Departamentales, acto este que no quebranta norma o principio alguno de la Carta, y que, por el contrario, se ajusta a los preceptos de la misma, tal como queda demostrado.
5. Por lo expuesto, no existe violación alguna del artículo 20 constitucional, norma que consagra la responsabilidad de los funcionarios públicos por infracción de la Constitución y de las leyes, y por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas.
6. El Presidente de la República al expedir el Decreto extraordinario 102 de 22 de enero de 1976, se ciñó a las facultades que el Congreso le otorgó por la Ley 28 de 1974, pues, como está visto, las medidas acordadas en él son de orden administrativo, y además conducentes para "asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal", como la manda el parágrafo 1º del artículo 65 de la Ley 20 de 1975.
III. Conclusión y decisión.
1. En consecuencia, el artículo 8º acusado, no viola los artículos 20, 59, incisos 1º y 2º, y 118, ordinal de la Constitución, ni otra norma de la misma.
2. Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es EXEQUIBLE el artículo 8º del Decreto extraordinario número 102 de 22 de enero de 1976 "por el cual se descentraliza la administración de los planteles nacionales de educación y se dictan otras disposiciones".
Comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese, el expediente.
Luis Enrique Romerto <sic> Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez L., Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Julio Salgado Vásquez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Alfonso, Guarín Ariza
Secretario.