Norma demandada: Control de constitucionalidad del Decreto 102 de 1976 artículo 10, por el cual se descentraliza la administración de los planteles nacionales de educación y se dictan otras disposiciones.
SITUADOFISCAL
El situado fiscal se consagra en los incisos segundo y tercero del artículo 182. Esta Institución implica que la Nación cederá parte de sus ingresos ordinarios a las entidades territoriales, dentro de un sistema de planeación y programación económicas. Su finalidad no fue otra que acabar con las leyes de auxilios que no obedecían a ninguna planeación y que constituían una política inadecuada para solucionar los desarreglos fiscales de las entidades territoriales. Una ley de situado fiscal deberá estar precedida de una investigación de los servicios, su naturaleza y costos dentro de un marco de planeación y programación. Luego, con fundamento en lo anterior, se podrán determinar los servicios que deben estar a cargo de la Nación y de las entidades territoriales. Y por último, se hará una distribución de rentas para lo cual la ley señalará el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre los Departamentos, Intendencias y Comisarias y el Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y los de los respectivos municipios. Todo lo anterior constituye un principio de descentralización útil y necesario para que las entidades territoriales puedan disponer de recursos suficientes para atender en forma eficiente los servicios que se encuentran a su cargo. - Entidades territoriales. Protección constitucional de su patrimonio: Ha sido tesis reiterada de la Corte que la protección concedida por el artículo 183 de la Constitución Nacional a los bienes y rentas de las entidades territoriales, cubre el producto de las rentas pero la ley tiene facultad para proveer para el futuro.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., 3 de noviembre, de 1977.
(Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra).
Acta número 41 de 3 de noviembre de 1977.
1. El ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella, solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 10 del Decreto 102 de enero 22 de 1976, en cuanto dispuso que los fondos del situado fiscal educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 se aplicarán al pago por parte de la Nación de los servicios de enseñanza primaria y secundaria, en la forma prevista en el artículo 3º de la Ley 43 de 1975 (diciembre 11), y que a los contratos de los Pondos Educativos Regionales se incorporaran las cláusulas que desarrollen este mandato.
2. El tenor de las disposiciones acusadas es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 102 DE 1976
"(enero 22)
"por el cual se descentraliza la administración de los planteles nacionales de educación y se dictan otras disposiciones.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974, oída la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
"Decreta:
"…………………………………………………………………………………………….
"Artículo 10. Los Fondos del Situado Fiscal. Educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y distribución los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas de que trata la Ley 43 de 1975, se aplicarán al pago por parte de la Nación de los servicios de enseñanza primaria y secundaria, en la forma prevista en el artículo 3º de la citada Ley 43 de 1975 y a los contratos de los Fondos Educativos Regionales se incorporarán las cláusulas que desarrollen este mandato".
(Diario Oficial número 34570 de 11 de junio de 1976).
3. Cita como disposiciones violadas los artículos 5º, inciso 8º del 118, inciso 2º del 182, 183 de la Constitución Nacional. El 5º por cuanto enumera las entidades territoriales de la República "por lo cual no es procedente confundirlas con otras". El 182, inciso 2º debido a que "el Situado Fiscal Educativo, parte integrante del monto total de los 'ingresos ordinarios', designados en el inciso 2º del artículo 182 de la Constitución Nacional, no es, jurídicamente hablando, susceptible de ser aplicado íntegra, parcial o progresivamente al pago por parte de la Nación de servicios a sil cargo, entre ellos la educación primaria y secundaria oficial efectivamente nacionalizada". El 183 ya que "el carácter de bien o renta departamental del 'Situado Fiscal' resulta avalado por el artículo 8º de la Ley 46 de 1971 y el 8º del Decreto reglamentario 1064 de 1972, donde se impone a las entidades territoriales el incluirlo en sus presupuestos". Por último, advierte que al ejercer las facultades extraordinarias que le dio la Ley 28 de 1974 no acató las disposiciones de la Carta.
4. El Procurador General de la Nación mediante el concepto 280 de julio 10 de 1977 solicitó que se declarara exequible el artículo 10 del Decreto extraordinario 102 de 1976 por cuanto actualmente la educación primaria y secundaria no es un servicio de los departamentos, ni de las intendencias y comisarías, ni del Distrito Especial de Bogotá, ni de los municipios, pues la Ley 43 de 1975 dispuso que serán un servicio público a cargo de la Nación y por ende desapareció la razón de ser del Situado Fiscal Educativo.
Consideraciones de la Corte.
1ª La Ley 28 de 1974 (diciembre 20), "por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias en materia administrativa y se dictan otras disposiciones", estableció en el artículo 1º:
"De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República, por el término de doce meses, contados a partir de la vigencia de esta Ley, de facultades extraordinarias en asuntos administrativos. En ejercicio de estas facultades podrá: d) Dictar las normas de carácter administrativo, fiscal y presupuestal necesarias para la efectiva descentralización de los servicios que hoy se hallan a cargo de la Nación".
El Decreto 102 de 1976 (enero 22) "por el cual se descentraliza la administración de los planteles nacionales de educación y se dictan otras disposiciones", se profirió en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por la Ley 28 de 1974. Ahora bien, en el intervalo entre la Ley 28 y el Decreto 102 se expidió la Ley 43 de 1975 (diciembre 11) por la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria oficiales, servicio que venían prestando los Departamentos, Distrito Especial de Bogotá, Municipios, Intendencias y Comisarías. Esta Ley fue declarada exequible por la Corte mediante sentencia de fecha julio 22 de 1976.
El Decreto 102 consagró la descentralización del manejo del servicio público -educación-, lo cual es compatible con la nacionalización de tal servicio. En efecto, su motivación dice:
"Que la efectiva descentralización que autoriza la Ley 28 de 1974 y la nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial que ordena la Ley 43 de 1975 son un todo armónico de la política educativa;
"Que con ellas se persigue el mejor funcionamiento de los planteles de enseñanza y un ordenamiento más adecuado de los servicios educativos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de autoridades seccionales;
"Que la descentralización de la administración educativa facilita la coordinación y continuidad de la acción oficial".
El artículo 1º del Decreto 102 estatuyó que los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, serán administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER), en las condiciones establecidas en el decreto. El artículo 8º dispuso que:
"Cada Fondo Educativo Regional tendrá su propia Tesorería, a cargo de la cual estará el manejo de los dineros del Situado Fiscal Educativo y de los demás aportes financieros transferidos al Fondo".
Y el artículo 10 impugnado es del siguiente tenor:
"Los fondos del Situado Fiscal Educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas de que trata la Ley 43 de 1975 se aplicarán al pago por parte de la Nación de los servicios de enseñanza primaria y secundaria, en la forma prevista en el artículo 3º de la citada Ley 43 de 1975, y a los contratos de los Fondos Educativos Regionales se incorporarán las cláusulas que desarrollen este mandato".
De acuerdo con lo anterior, el artículo 10 del Decreto 102 desarrolla las facultades conferidas por el artículo 1º, ordinal d) de la Ley 28 de. 1974, por cuanto se trata de una norma legal de carácter administrativo y fiscal que busca hacer efectiva la descentralización de la administración de los planteles nacionales de educación a cargo de la Nación, mediante la aplicación de los Fondos del Situado Fiscal Educativo al pago a las entidades territoriales por la Nación de los servicios de la enseñanza primaria y secundaria, lo cual se logra mediante el envío de los dineros a la Tesorería de los Fondos Educativos Regionales.
El Decreto 102 fue expedido el 22 de enero de 1976 o sea dentro del término de 12 meses concedido al Presidente por la Ley 28 de 1974, el cual vencía el 28 de enero del mismo año. El Decreto 102 hoy demandado en su artículo 10, ya lo había sido en su artículo 8º, y en general por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias.
Al efecto, en sentencia de 24 de febrero del año en curso la Corte declaró exequible el artículo 8º del citado decreto y en cuanto al ejercicio de las facultades extraordinarias expresó:
"6. El Presidente de la República al expedir el Decreto extraordinario 102 de 22 de enero de 1976, se ciñó a las facultades que el Congreso le otorgó por la Ley 28 de 1974, pues, como está visto, las medidas acordadas en él son de orden administrativo, y además conducentes para 'asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal' como lo manda el parágrafo 1º del artículo 65 de la Ley 20 de 1975.
Los Fondos Educativos Regionales según expresa esta sentencia, "perciben, administran e invierten bienes de propiedad del Estado, y de modo especial, de la Nación. Por ello, su vigilancia o control fiscal se debe ejercer por la Contraloría General de la República, en cumplimiento precisamente, del mandato contenido en el artículo 59 de la Constitución".
Por tanto, si todos los recursos de la Nación destinados a la educación y también los de los establecimientos públicos de) sector que deban ser transferidos a los Departamentos, Intendencias, Comisarías, al Distrito Especial de Bogotá y a los demás municipios del país, son manejados a través de la Tesorería de los citados Fondos, ello está indicando que se cumple la descentralización a que alude el literal d) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974.
De lo expuesto resulta que la norma acusada no incurrió en extralimitación de las facultades extraordinarias de la Ley 28 de 1974, por lo cual no se violó el artículo 118-8 en relación con el 70-12 de la Constitución,
2ª El artículo 182 de la Constitución, inciso 2º citado por el actor como violado dice:
"Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley a iniciativa del Gobierno, determinará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos, y señalará el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre los Departamentos, las Intendencias y Comisarías y el Distrito .Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y los de sus respectivos municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan". (Art. 53 del Acto legislativo No, 1 de 1968).
La institución del Situado Fiscal que implica la distribución de servicios según su costo y naturaleza, es un principio de descentralización que va a revitalizar las entidades territoriales.
El Situado Fiscal se consagra en los incisos segundo y tercero del artículo 182. Esta institución implica que la Nación cederá parte de sus ingresos ordinarios a las entidades territoriales, dentro de un sistema de planeación y programación económicas. Su finalidad no fue otra que acabar con las leyes de auxilios que no obedecían a ninguna planeación y que constituían una política inadecuada para solucionar los desarreglos fiscales de las entidades territoriales. Una ley de situado fiscal deberá estar precedida de una investigación de los servicios, su naturaleza y costos dentro de un marco de planeación y programación. Luego, con fundamento en lo anterior, se podrán determinar los servicios que deben estar a cargo de la Nación y de las entidades territoriales. Y por último, se hará una distribución' de rentas para lo cual la ley señalará el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre los Departamentos. Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y los de los respectivos municipios.
Todo lo anterior constituye un principio de descentralización útil y necesario para que las entidades territoriales puedan disponer de recursos suficientes para atender en forma eficiente los servicios que se encuentran a su cargo.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones jurídicas, se puede concluir que a pesar de que la Ley 46 de 1971 (diciembre 31), expresa que "desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Constitución Nacional", sin embargo en rigor jurídico no implica sino una distribución de auxilios a los Departamentos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para atender a los servicios públicos que presta sin que pueda ser considerada como ley de situado fiscal que por esencia debe corresponder a planes y programas.
Esta norma delegó en el legislador:
a) La determinación de los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales "teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos"; y
b) El señalamiento del porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre las entidades territoriales para la atención de sus servicios, conforme a los planes y programas que se establezcan. La Ley 46 de 1971 señaló los porcentajes de las entidades territoriales y para el año de 1975 se fijó un 15%. El 30% del Situado Fiscal se distribuye por partes iguales entre los Departamentos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá (Situado Fiscal Territorial). El 70% se distribuirá entre las entidades territoriales "en proporción directa a la población de cada una de ellas". (Situado Fiscal de población). El artículo de la citada Ley 46 que aspira a desarrollar parcialmente el artículo 132 de la Carta, estatuyó que el 74% del Situado Fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria y el 26% a salud, salvo decisión distinta del Gobierno Nacional anualmente. Posteriormente se expidió la Ley 43 de 1975 (diciembre 11) "por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones", preceptuó en su artículo 1º:
"La educación primaria y secundaria oficiales, serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente ley".
Esta ley fue declarada exequible por la Corte mediante sentencia de fecha 22 de julio de 1976.
El Decreto 102 de 1976, dictado por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 28 de 1974, dispuso la descentralización de los planteles nacionales de educación y en el artículo 10 impugnado estableció que los Fondos del Situado Fiscal Educativo y los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas se aplicarían al pago por parte de la Nación de los servicios de educación primaria y secundaria.
Esta norma está indicando que una vez expedida la Ley 43 de 1975, perdió su razón de ser el impropiamente denominado Situado Fiscal Educativo que inicialmente y a la luz de la Ley 46 de 1971 sólo podría destinarse a la atención de los servicios de las entidades territoriales. Siendo, pues, hoy la educación primaria y secundaria un servicio público a cargo de la Nación y corriendo ésta con los gastos que ocasione, se justifica que los fondos del Situado Fiscal Educativo le sean adscritos sin que esta disposición viole el artículo 182 de la Constitución Nacional debido a que el servicio, público educativo no está a cargo de ninguna entidad territorial sino de' la Nación.
3ª El artículo 183 de la Constitución que dice la demanda ha sido violado por la norma impugnada preceptúa que: "Los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva; gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrán ser ocupadas sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada. El Gobierno Nacional no podrá conceder exenciones respecto de derechos e impuestos de tales entidades". Esta corporación sostiene que la protección constitucional cubre el producto de las rentas pero la ley tiene facultad para proveer para el futuro. En efecto, en sentencia de 15 de febrero de 1974 la Corte expresó:
"En consecuencia, tratándose de un impuesto nacional, cedido a entidades territoriales, el legislador ordinario o extraordinario mantiene el poder suficiente para extinguir, modificar, reglamentar ese tributo, en la forma que lo considere más conveniente a los intereses de la colectividad".
Tanto en el fallo anterior citado como en el reciente de 23 de enero del año en curso, se ha precisado el alcance de esta cesión, frente a la autonomía o independencia administrativa y fiscal de las entidades territoriales denominadas departamentos: sólo comprende el producto de la renta cedida, la capacidad legal para recibirlo e invertirlo en los servicios de su cargo; ese producto, percibido, o no percibido, pero causado, sí es patrimonio exclusivo de la entidad territorial, que goza de la garantía establecida a su favor en el artículo 183 de la Constitución. Además, la independencia de los departamentos para la administración de los asuntos seccionales, de que trata el artículo 182, debe ajustar con las normas de la misma Constitución y con los términos "que las leyes señalen".
Para fortalecer los fiscos departamentales se creó el situado fiscal, cuya primera aplicación se pretendió hacer mediante la citada Ley 46 de 1971. Al ser acusado el artículo 8º de inconstitucionalidad, la Corte en sentencia del 26 de febrero de 1973 confirmó su tesis según la cual en la cesión de rentas nacionales la protección del artículo 183 solo cubre las rentas producidas o causadas y al efecto expresó:
"Si, como la misma demanda lo admite la ley puede revocar íntegramente la cesión que a Departamentos, Municipios y Distrito Especial de Bogotá, hizo del impuesto de venta, a fortiori puede modificar la proporción en que la hizo 110 solo porque quien tiene competencia para lo más, la tiene para lo menos, sino porque la garantía del artículo 183 de la Carta no resulta desconocida por cuanto los impuestos que ya se produjeron y la proporción en que se causaron no son desconocidos ni se dispone de ellos. De esta suerte el artículo 8º de la Ley 43 de 1971, resulta exequible frente al 183 de la Constitución".
Los fondos del mal denominado "Situado Fiscal Educativo" y los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas, no pueden constituir hoy rentas de las entidades territoriales debido a que su razón de ser no existe en la actualidad por cuanto el servicio público educativo está a cargo de la Nación. Así, pues, no existe violación del artículo 183 por cuanto la protección que brinda esta norma solo cubre las rentas producidas o causadas y no las que se puedan producir en el futuro que en este caso el legislador extraordinario dispuso en el artículo 10 del Decreto 102 que se aplicaran al pago por parte de la Nación del servicio público de enseñanza primaria y secundaria.
4ª Respecto del artículo 5º de la Constitución que indica las entidades territoriales de la Nación, no contiene norma alguna que pueda ser violada por el artículo 10 del Decreto 102 que se refiere a la aplicación de los fondos del Situado Fiscal Educativo.
5ª No se encuentra que la norma impugnada quebrante ninguna disposición constitucional.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación DECLARA EXEQUIBLE el artículo 10 del Decreto 102 de 1976.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Enrique Romero Soto, Presidente; Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Euclides Londoño Cardona, Alvaro Luna Gómez, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Alfonso Suárez de Castro, Conjuez; Julio Salgado Vásquez, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María, Velasco Guerrero.
Horacio Gaitán Tovar
Secretario.
Salvamento de voto.
El Decreto 102 de 1976 al cual pertenece la norma acusada, fue expedido por el Presidente de la República de Colombia en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974. La Corte en la sentencia de la cual nos apartamos consideró que el artículo 10 de ese Decreto, que es el acusado, se había dictado en uso de las facultades extraordinarias concedidas en la letra d) del artículo 1º. De acuerdo con este ordinal, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades, podrá: "Dictar las normas de carácter administrativo, fiscal y presupuestal necesarias para la efectiva descentralización de los servicios que hoy se hallan a cargo de la Nación".
La disposición invocada contiene las siguientes precisiones para el ejercicio de las facultades: las normas que se dicten deben ser de carácter administrativo, fiscal y presupuestal; su finalidad debe ser la de buscar la efectiva descentralización de los servicios a cargo de la Nación, pero únicamente de aquellos que eran de su cargo en el momento de entrar a regir la ley de facultades.
El artículo 10 del Decreto 102 de 1976 es una norma de carácter fiscal, pues cambia el destino de los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas de que trata la Ley 43 de 1975; pero su finalidad no es la de lograr la efectiva descentralización de unos servicios que se encontraban a cargo ele la Nación cuando se expidió la ley de facultades, porque la Nación solo asumió la prestación de la educación primaria y secundaria oficiales a partir de la dicha Ley 43 de 1975, expedida con posterioridad a la Ley 28 de 1974, por lo cual, obviamente, no se encontraban a sil servicio cuando ésta entró a regir.
El uso de las facultades no encaja, por lo tanto, dentro de las precisiones que concedió la ley que se invocó por el Presidente de la República para dictar el Decreto 102 de 1976, y que de acuerdo con la decisión mayoritaria de la Corte Plena sirvieron de fundamento para dictar el artículo 10 acusado.
Según nuestro criterio, en consecuencia, el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 28 de 1974, y la norma acusada es inexequible por tal motivo.
Dejamos así expuestas las razones que nos han llevado a salvar nuestro voto.
Fecha ut supra.
Alejandro Córdoba Medina, José Eduardo Gnecco C., Juan Manuel Gutiérrez Lacouture.