300Corte SupremaCorte Suprema30030008963JOSE GABRIEL DE LA VEGA197523/01/1975JOSE GABRIEL DE LA VEGA_1975_23/01/197530008963INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA DE INVERSIONES O GASTOS PUBLICOS Sólo en algunos casos pertenece al Gobierno. - 1. Constitucionalidad del artículo 2, en su inciso 1 y literales a), b),c), d), e) y f) del artículo 2 del proyecto de ley número 96 de 1972, originario de la Cámara de Representantes y registrado en el Senado bajo el número 137 de 1972, "por la cual la Nación se asocia a la celebración del primer Centenario de Supatá y se dictan otras disposiciones".-2. Inexequibilidad del literal g) del mismo artículo 2 del proyecto de ley a que se contrae el punto anterior. Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. (Magistrado ponente, doctor José Gabriel de la Vega). Aprobada por Acta número 1 de 23 de enero de 1975. Bogotá, D. E., enero veintitrés (23) de mil novecientos setenta y cinco (1975). 1975
proyecto de ley "por el cual la Nación se asocia a la celebración del primer Centenario de Supatá y se dictan otras disposiciones".Identificadores30030008964true81729Versión original30008964Identificadores

Norma demandada:  proyecto de ley "por el cual la Nación se asocia a la celebración del primer Centenario de Supatá y se dictan otras disposiciones".


INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA DE INVERSIONES O GASTOS PUBLICOS

Sólo en algunos casos pertenece al Gobierno. - 1. Constitucionalidad del artículo 2, en su inciso 1 y literales a), b),c), d), e) y f) del artículo 2 del proyecto de ley número 96 de 1972, originario de la Cámara de Representantes y registrado en el Senado bajo el número 137 de 1972, "por la cual la Nación se asocia a la celebración del primer Centenario de Supatá y se dictan otras disposiciones".-2. Inexequibilidad del literal g) del mismo artículo 2 del proyecto de ley a que se contrae el punto anterior.

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.

(Magistrado ponente, doctor José Gabriel de la Vega).

Aprobada por Acta número 1 de 23 de enero de 1975.

Bogotá, D. E., enero veintitrés (23) de mil novecientos setenta y cinco (1975).

A la Cámara de Representantes se sometió, en 1972, un proyecto de ley "por el cual la Nación se asocia a la celebración del primer Centenario de Supatá y se dictan otras disposi­ciones". Tanto en la Cámara de origen como en el Senado de la República se tramitó esa pro­puesta legislativa en forma constitucional, re­cibiendo aprobación y adopción. Remitido el expediente a la Presidencia de la República para sanción, el gobierno, el 28 de noviembre de 1973, lo objetó por inconstitucionalidad, en los siguientes términos:

"En el expediente formado por los documen­tos que acreditan el trámite seguido por el proyecto de ley mencionado, aparece que fue presentado a la consideración de la honorable Cámara de Representantes por uno de sus miembros, el doctor Abelardo Duarte Sotelo.

"Aunque comparte el justo homenaje que la Nación rinde al fundador de Supatá y a sus pobladores con ocasión de cumplir el Primer Centenario de su fundación, el Gobierno Nacio­nal cree de su deber, con todo el respeto que le merecen las decisiones del Congreso de la Re­pública, objetar por inconstitucionalidad el artículo 2° del proyecto de ley, en razón de que de conformidad con el inciso 2o del artículo 79 de la Constitución Nacional la iniciativa legis­lativa en materia de inversiones o gastos públi­cos está reservada exclusivamente al Gobierno.

'' Se ha empleado para decretar las inversiones contenidas en el artículo 2º del proyecto el sis­tema de dar facultades extraordinarias al go­bierno, en, ejercicio del ordinal 12, del artículo 76 de la Constitución, pero ello no le quita el carácter de inversiones públicas a las obras que debe llevar a cabo el Ejecutivo en cumplimiento de la norma comentada".

El artículo 79 de la Constitución, cuyo inciso segundo invoca el señor Presidente de la Repú­blica, dice así:

"Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respec­tivos miembros o de los Ministros del Despacho.

"Se exceptúan las leyes a que se refieren los ordinales 3º, 4º, 9º y 22 del artículo 76, y las leyes que decreten inversiones públicas o pri­vadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que creen servicios o cargos dé la Nación o los traspasen a ésta; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industria­les o comerciales, y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las cuales solo podrán ser dictadas o refor­madas a iniciativa del Gobierno.

"Sin embargo, respecto de las leyes que de­sarrollen las materias a que se refiere el numeral 20 del artículo 76 y las relativas a exenciones personales del impuesto sobre la renta y com­plementarios, tendrán libre iniciativa los miem­bros del Congreso.

"Sobre las materias específicas propuestas por el Gobierno, las Cámaras podrán introducir en los proyectos respectivos las modificaciones que acuerden, salvo lo dispuesto en el artículo 80.

"Las leyes a que se refieren los incisos 2° y 3º del artículo 182 se tramitarán conforme a las reglas del artículo 80".

* * *

Las Cámaras legislativas, al estudiar las ob­jeciones formuladas por el Presidente de la República las declararon infundadas, por con­siderar que durante el procedimiento de forma­ción de la ley a que dió lugar el proyecto que conmemora el centenario de Supatá y establece otras disposiciones no se infringió el inciso se­gundo del artículo 79 de la Carta y sí se tuvo en consideración el inciso tercero del mismo texto, en concordancia con el 76-20.

* * *

Para resolver se procede a transcribir el pro­yecto de ley objetado, y luego se redactarán las consideraciones que motivan este fallo.

Proyecto

"LEY NUMERO ... DE 1974

"Por la cual la Nación se asocia a la celebra­ción del primer Centenario de la fundación de dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia

"Decreta:

"Artículo 1° La Nación se asocia a la celebra­ción del primer Centenario de la fundación de Supatá, Cundinamarca, y rinde tributo de ad­miración a su fundador el Presbítero Camilo Ignacio Moreno y a las virtudes cívicas de sus moradores.

"Artículo 2º Facúltase al Gobierno Nacional por el término de dos (2) años, contados a partir de la sanción de la presente ley, para llevar a cabo las siguientes obras fundamentales para la comunidad de Supatá:

a) Construcción y dotación de la Sede para el Colegio Departamental de Nuestra Señora de la Salud.

b) Electrificación del Municipio (Urbana y Rural).

c) Terminación del Alcantarillado y pavimen­tación de las calles de la población.

d) Construcción del Salón Cultural Camilo Ignacio Moreno.

e) Construcción de un parque con el nombre de los Panches, en homenaje a los más antiguos pobladores de la región.

f) Construcción del camino vecinal Supatá-El Imparal y demás caminos veredales que se con­sideren necesarios, y

g) Auxilio a las obras socio-económicas que adelante la Parroquia.

"Artículo 3° Esta ley rige desde su sanción. "Dada en Bogotá, D. E.,… diciembre de 1974".

Consideraciones.

Legislativo y gobierno discrepan sobre dos puntos: Se considera, de una parte, que todas las leyes que causen un gasto público, de la natu­raleza que fuere, requieren como requisito esen­cial de validez, que sean dictadas a iniciativa del gobierno; y se estima, de otro lado, que las disposiciones legislativas, cuando consisten en el otorgamiento de las facultades extraordinarias de que trata el artículo 76-12 de la Constitución, pueden, en casos como el contemplado en el pro­yecto transcrito, ser sometidas a las cámaras por cualquiera de sus miembros o por los ministros, sin comprobaciones previas de ninguna clase.

Son puntos de vista inconciliables.

* * *

Se impone recordar, ante todo, que existe regla constitucional sobre presentación de proyectos de ley, las que "pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho". (Artículo 79, inciso 1).

* * *

Esa norma general sufre algunas excepciones, y entre ellos destaca la consagrada en el inciso 3 del mismo artículo 79, ya copiado, el cual reserva al gobierno la potestad de poner a consideración del Congreso los proyectos que conciernan a lo siguiente:

Ley Orgánica del presupuesto, esto es, sobre procedimiento y otros requisitos que precisa observar en la formación y ejecución del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones.

Planes y programas de desarrollo económico y social y los de las obras públicas,con inclusión de los recursos e inversiones necesarios al cumpli­miento de los mismos. Entre estos cáculos deben figurar las inversiones privadas que se solicitan a los particulares cuando la planificación es concertada, caso en el mal, para atraer al capital privado a la ejecución de obras comprendidas en los planes, se le ofrecen ventajas y alicientes, por lo común de índole tributaria.

Estructura de la administración nacional,(ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicosy determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleados y el régimen de prestaciones sociales.Nótese que la fijación de escalas y reglas acerca de remunera­ciones, según expresa el inciso 2 del artículo 79, sólo se relaciona con la "administración nacio­nal", es decir, con funcionarios de la rama eje­cutiva (V. artículos 55, 57). Dicho texto no mira a senadores y representantes (artículos 56 y 113) ni a los servidores de las cámaras (artículos 103, 5º, 208, parágrafo). El mandato que se glo­sa tampoco atañe a miembros de la rama juris­diccional (artículo 58) que tiene funciones dis­tintas y separadas (artículo 55) o a empleados de ésta, cuyos cargos, sueldos y prestaciones incum­be fijar a la ley, sin restricciones en cuanto a iniciativa, por no quedar comprendidos en la excepción que contempla específicamente el ar­tículo 76-9 en relación con el 79-2, y estar so­metidos en lo tocante a condiciones de elección de magistrados y jueces y garantías de indepen­dencia a textos especiales de la Carta (artículos 150, 155, 156, 157, 158, 160, etc.) y en todo lo demás, a un régimen legal carente de cortapisas relativas a la autonomía del legislador, salvo en el punto que señala el artículo 153 (V. además artículos 58, 147, 152, 154, 158, inciso 3, 164, 161). Como es evidente, la administración se dis­tingue de la legislación y de la jurisdicción, y de ahí que Constitución y leyes, por la lógica del sistema político colombiano, consideren a las autoridades que cumplen esos cometidos esencia­les de modo diferente (V., por ejemplo, Ley 24 de 1974, artículo 3). Los funcionarios de la administración, los legisladores y sus empleados, los jueces y auxiliares de la rama jurisdiccional obedecen a estatutos especiales, y, de modo par­ticular, las reglas que les son aplicables en. punto o remuneraciones laborales no son comunes. Lo que hace la excepción que contempla el artículo 79-2 respecto de la "administración nacional" y que, por excepcional, no puede extenderse a los encargados de legislar y juzgar, solo com­prende a los miembros de la primera, única­mente a ellos, en lo que toca a escalas de remu­neración y régimen de prestaciones sociales (Véase en el mismo sentido sentencia 13 diciem­bre 1972).

Pautas genéricas para organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio monetario y el comercio exterior y modificar los aranceles y demás disposiciones referentes a las aduanas; materias que por su naturaleza exigen datos y conocimientos que normalmente conoce y maneja el gobierno, encargado de llevarlas a efecto así en lo interno como en el orden internacional.

Inversiones públicas,esto es, erogaciones sus­ceptibles de causar réditos o de ser en algún modo económicamente productivas o que toman cuerpo en bienes de utilización perdurable, lla­madas también, "de capital", por oposición a las de "funcionamiento", que se hallen desti­nadas por lo común a extinguirse con su empleo; denominaciones éstas que, según el uso general, deben tenerse en cuenta para interpretar el al­cance de las "inversiones públicas" de que habla el inciso 2 del artículo 79. Por esto se afirma con acierto que la restricción sobre iniciativa parlamentaria de proyectos de ley que originen gastos sólo hace referencia a los de inversión. Lo que obviamente no incluye los de funcionamien­to sino en las hipótesis previstas de manera señalada por la Constitución.

Inversiones privadas,o sea aplicación de cau­dales particulares a fines sociales, por orden del legislador; lo que ordinariamente no es propio de éste, ya que la organización constitucional descansa en la propiedad privada, la libre ini­ciativa y la libertad de empresa, las cuales no puede desconocer la ley sino en extremos muy excepcionales, dominados por motivos superiores de utilidad pública y mediante manifestaciones y trámites previstos en la Carta (V. artículos 30, 31, 32, 33, 34, 37, 39, etc.).

Participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas,cuyas consecuen­cias económicas y fiscales se encuentra el Eje­cutivo en mejor capacidad de apreciar.

Aportes a empresas industriales o comerciales del Estado,a cuyas autoridades ejecutivas, así como toca poner en obra las leyes que decretan su creación, también debe de corresponder la iniciativa indispensable para, poderlas consti­tuir.

Porúltimo,exenciones de impuestos, contri­buciones o tasas nacionales,porque la necesidad de instituirlas y sus consecuencias pueden ser juzgadas más cabalmente por el gobierno, ya que la administración valora directamente los resultados tributarios al través de la ejecución presupuestal, y a ella compete cuidar de la exac­ta recaudación de las rentas y ordenar su in­versión (artículos 120-11, 208). Sin embargo, y dada la importancia política y económica de tales exenciones, está previsto que para las per­sonales del impuesto sobre la renta y comple­mentarios, los miembros del Congreso, recuperando en parte una tradicional aptitud, tendrán libre iniciativa (artículo 79, inciso 3).

Las excepciones enumeradas, como tales ex­cepciones, reclaman entendimiento restrictivo, y por ello no es dable concluir que del inciso 2 del artículo 79 se infiera que todo gasto público, sin distinciones, tiene que ordenarse mediante leyes dictadas o reformadas por la sola iniciativa del gobierno. Al contrario: la regla antes invo­cada prevé que los ordenamientos legales "pue­den tener origen en cualquiera de las dos Cá­maras a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho", salvo dispo­sición constitucional contraria. Y ya se vió que la lista de leyes sobre expensas oficiales consig­nadas en el inciso segundo del artículo 79, en ninguno de sus renglones habla de gastos públi­cos en términos absolutos sino de algunos de ellos, taxativamente enunciados, únicos que re­claman la iniciativa gubernamental, y que, 'de acuerdo con el mandato que se analiza, son:

-Erogaciones para planes y programas de desarrollo.

-Fijación de las escalas de remuneración dentro de las cuales el gobierno determinará el emolumento correspondiente a los distintos em­pleos administrativos (artículo 120-21) y régi­men de prestaciones de los funcionarios también pertenecientes a la administración nacional, sec­tor que no comprende a los senadores y repre­sentantes y servidores del Congreso, ni a los funcionarios y empicados de la Rama Jurisdic­cional y del Ministerio Público que actúen ante ellos (artículo 142 C. N.).

-Inversiones públicas.

-Participaciones o transferencias de rentas nacionales.

-Aportes del Estado en sociedades industria­les y comerciales.

-Y exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, con salvedad respecto de las relativas a las exenciones personales al grava­men sobre la renta y complementarios, las cuales pueden asimismo ser propuestas por los miem­bros del Congreso.

* * *

Visto el ámbito bien demarcado de estas excepciones relativas a erogaciones individuali­zadas, procede establecer si él comprende al ar­tículo 2 del proyecto objetado, por el cual se busca conferir autorizaciones extraordinarias al gobierno para que en el plazo de dos años, con­tados desde la fecha de la sanción de la ley, lleve a cabo en el Municipio de Supatá obras de construcción y dotación del Colegio de Nuestra Señora de la Salud; electrificación del distrito, terminación del alcantarillado y pavimentación de calles, construcción de un salón cultural y de un parque y caminos vecinal y veredal y, en fin, prestar apoyo a las tareas sociales que adelanta la parroquia.

La misión que el proyecto confía al gobierno consiste en promover y auxiliar obras de conve­niencia general para una comunidad de tipo rural, cuya realización supone hacer erogaciones provenientes de los fondos nacionales, en opor­tunidad y cuantía que se dejan a elección suya, según sus posibilidades. El cumplimiento de ta­les medidas impondría hacer un gasto pertene­ciente a la clase de las "inversiones públicas", vale decir consistentes en objetos perdurables, de naturaleza productiva, porque redundarían en bienes materiales e intelectuales para los habitantes de Supatá, y que, por lo mismo, no se distinguen por el carácter transitorio que caracteriza a las erogaciones de funcionamiento. Apreciado bajo este aspecto, precisaría decir que el proyecto materia de objeciones presiden­ciales, por decretar un gasto catalogarle entre las inversiones públicas que menciona el inciso segundo del artículo 79 de la Constitución, debe, en principio, ser propuesto por el gobierno.

Pero si se tiene en cuenta que el Ejecutivo, de cumplir la voluntad del legislador consagrada en el proyecto objetado, no haría sino "fomentar empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo", - y así las ha considerado el gobierno en su pliego de objeciones- es fuerza reconocer que el artículo 2 del proyecto en estudio corres­pondo exactamente a los que el congreso puede erigir en ley, a virtud del artículo 76-20 de la Carta, sin que sea menester iniciativa del go­bierno, porque así lo prescribe el inciso 3 del mismo artículo 79. El proyecto materia de obje­ciones no requiere, pues, propuesta gubernamental.

Pero tales proyectos del numeral 20 necesitan traducirse en realidad "con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes", estudios que deben presentarse con todos los por­menores de especificaciones, diseños y planos referentes a los trabajos que se hayan de realizar y -es obvio- a sus presupuestos de costos calculados para el momento en que vayan a adelántarse y terminarse. Sin el lleno de estas condiciones, los proyectos sobre fomento de obras útiles' o benéficas no son viables ante el congreso, y la ley que los adoptara sería inconstitucional, aun­que el proyecto inicial lo hubiera propuesto el Gobierno. A esta materia, por su carácter muy genérico, conviene reglamentación legal que la encauce y facilite su realización práctica.

Sin embargo, es de advertir que en el caso de autos no se trata de un proyecto de fomento a. obras benéficas que deban realizarse inmedia­tamente o a breve plazo, sino de autorizaciones extraordinarias para que, si el gobierno lo tiene a bien, les dé efectividad, total o parcial, en el lapso dilatado de dos años que empezarían a con­tarse desde la sanción de la ley. En tales circuns­tancias no tendría la iniciativa parlamentaria que se analiza por qué presentar planes y programas sobre unas obras futuras, de las que se ignora cuáles serían las especificaciones de las que se resuelva emprender y, menos aún, el monto de sus costos. Los planes y programas correspon­dientes a esas obras o a algunas de ellas, aludi­das en el numeral 20 del artículo 76, no podrían confeccionarse sino previa decisión del gobierno de verificarlas y habida cuenta oportuna de las disponibilidades de fondos y del factor de los precios. Por tanto, no teniendo objeto la presen­tación de planes y programas sobre proyectos cuya ejecución contingente se deja al arbitrio del gobierno, es a éste a quien correspondería hacerlos si decidiera llevarlos a ejecución y en el momento de proceder a ellos. De esto se sigue que los proyectos de autorizaciones extraordina­rias al ejecutivo para que, en sustitución del legislador, dicte decretos leyes sobre futuro fo­mento de empresas útiles o benéficas, no requie­ren ser acompañados al congreso de los referidos planes y programas, tarea que en el evento que ahora se considera incumbe cumplir al gobierno en su condición de legislador extraordinario, si resuelve ejercer las facultades de que lo invista el Congreso.

Conclusión: como los proyectos de ley sobre fomento de empresas útiles o benéficas, no son de la sola iniciativa gubernamental y pueden pro­ponerse al Congreso tanto por los miembros de éste como por los ministros, el relativo a la con­memoración del centenario de 'Supatá, presentado por un representante a la Cámara, no adolece, por este aspecto, de ningún vicio constitucional (artículos 76-20 y 79, inciso 3). Y dudo que los proyectos de ley sobre autorizaciones extraordi­narias al Ejecutivo para que, en vez del Congre­so, ordene fomentar a largo plazo obras útiles o benéficas, no requieren que con ellos se presen­ten planes y programas correspondientes a las: respectivas obras o auxilios, resulta evidente que el proyecto cuya constitucionalidad se examina tampoco infringe los requisitos sobre planes y programas que establece el artículo 76-20 del es­tatuto político. Los planes y programas han de concretarse al momento de la ejecución de las obras y auxilios.

Establecido lo anterior, falta comprobar si el proyecto objetado, por consistir en autorizacio­nes extraordinarias de las que trata el artículo 76-12 de la Carta, reúne los requisitos de tem­poralidad y precisión que esta disposición exige.

En cuanto a lo primero, no cabe duda de que el Ejecutivo deberá obrar dentro de un plazo determinable: dos años desde la sanción de la ley. No hay reparo que formular al respecto.

En cuanto al requisito de la precisión, es. de­cir, de la suficiente determinación del objeto de las facultades extraordinarias, se observa: Construir un edificio para un colegio departa­mental; llevar a cabo instalaciones eléctricas en el mismo lugar y terminar sus obras de alcan­tarillado; construir un salón cultural, un par­que, un camino vecinal y vías veredales [litera­les a), b), e), d), e) y f) del artículo 2 objetado], son cosas precisas que pueden realizarse en vir­tud de un ordenamiento legal concebido en los términos que usan los literales a) a f) citados. Ellos satisfacen la exigencia que se considera y por» ello se ajustan en ese punto a la Constitu­ción.

En cambio el literal g), que se refiere a un "auxilio a las obras socio-económicas que ade­lanta la Parroquia" adolece de una vaguedad tal, que sería imposible, con datos tan insuficien­tes, que el gobierno estuviese en capacidad de conocer a qué auxilio concreto obedeció el pensa­miento del legislador. El literal g), por impre­cisión, Apugna con el ordinal 12 del artículo 76 de la Carta.

Resolución.

La Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la com­petencia que le atribuyen los artículos 214 y 90 de la Constitución, decide:

Primero.

Es CONSTITUCIONAL el artículo 2, en su inciso 1 y literales a), b), c), d), e) y f) del artículo 2 del proyecto de ley número 96 de 1972, origina­rio de la Cámara de Representantes y registrado en el Senado bajo el número 137 de 1972, "por el cual la Nación se asocia a la celebración del Primer Centenario de Supatá y se dictan otras, disposiciones", artículo que fue materia de ob­jeciones de inconstitucionalidad formuladas por el señor Presidente de la República en 28 de no­viembre de 1973, y que la Cámara de Represen­tantes y el Senado de la República declararon infundadas en sesiones de los días 12 y 13 de diciembre de 1973;

Segundo.

Es INEXEQUIBLE el literal g) del mismo artículo 2 del proyecto de ley a que se contrae el punto anterior.

Publíquese, insértese en la "Gaceta Judicial" y devuélvase el expediente al señor Secretario General de la Presidencia de la República. Cúmplase.

José Enrique Arboleda Valencia,

Mario Alario D' Filippo,

Humberto Barrera Domínguez,

Juan Benavides Patrón,

Jesús Bernal Pinzón,

Aurelio Camocho Rueda,

Alejandro Córdoba Medina,

Ernesto Escallón Vargas,

José Gabriel de la Vega,

José María Esguerra Samper,

Miguel Ángel García B.,

Jorge Gaviria Solazar,

Germán Giraldo Zuluaga,

José Eduardo Gnecco C.,

Guillermo González Charry,

Álvaro Luna Gómez,

Humberto Murcia Ballén,

Alfonso Peláez Ocampo,

Luis Enrique Romero Soto,

Julio Roncallo Acosta,

Eustorgio Sarria,

Luis Sarmiento Buitrago,

José María Velasco Guerrero,

Federico Estrada Vélez.

Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.