relación con la necesidad de proteger la libertad. Además, serán proporcionados con la causa que motive su empleo". (Sentencia de 3 de diciembre de 1979).Norma demandada: por el cual se dictan normas concernientes a la preservación del orden público.
NORMAS CONCERNIENTES A LA PRESERVACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO
El Decreto legislativo número 536 del 14 de marzo de 1980 ha sido expedido por el Gobierno Nacional con el lleno de las formalidades previstas en el artículo 121 de la Constitución Nacional y las normas que contiene se ajustan a las facultades de aquél durante el Estado de Sitio
Corte Suprema de Justicia.
-Sala Plena.-
Bogotá, D. C., 23 de mayo de 1980.
Magistrados ponentes: doctores Oscar Salazar Chaves, Mario Latorre Rueda, y Ricardo Medina Moyano
Aprobado según Acta número 17.
REF.: Radicación número 793 (106-E). Revisión constitucional del Decreto legislativo número 536 de 1980.
I. Actuación de la Corte.
En cumplimiento del parágrafo del artículo 321 de la Constitución, el Secretario Jurídico de la Presidencia, envió a la Corte Suprema de Justicia, con oficio del 14 de marzo de 1980, copia auténtica del Decreto 536 del mismo día y año, por el cual ye dictan normas concernientes a la preservación del orden público.
Además, se han presentado sendos alegatos, por los cuales se impugna la constitucionalidad del decreto citado; de una parte, por el ciudadano Agustín Castillo Zarate y de otra, por el grupo de ciudadanos integrado por Jorge Enrique Cipagauta Galvis, Carlos Alfonso Moreno Novoa, Miguel Antonio Cano Morales, Pablo Enrique Cárdenas, Alvaro Moreno Novoa, Diego López Jaramillo, Arturo Fúquenes Macias y Humberto Críales de la Rosa.
También ha emitido el concepto de rigor la Procuraduría General de la Nación.
No habiendo acogido la Corte por mayoría de votos la ponencia presentada inicialmente, correspondió la elaboración de la misma a los Magistrados Mario Latorre Rueda y Ricardo Medina Moyano, en los siguientes puntos:
"IV. Alegaciones de la Procuraduría y de los impugnantes.
"V. Consideraciones de la Corte.
"A) El control constitucional de los decretos legislativos frente al Acto legislativo número 1 de 1979, y
"B) El Gobierno y las facultades del artículo 121".
II. Texto del decreto examinado.
"DECRETO NUMERO 0536 DE 1980
"(marzo 14)
"por el cual se dictan normas concernientes a la preservación del orden público.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto legislativo número 2131 de 1976, y
"Considerando:
"Que mediante Decreto 2131 de 1976 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;
"Que los Decretos legislativos números 2260 del 24 de octubre de 1976 y 1923 de 6 de septiembre de 1978, adscribieron a la Justicia Penal Militar, con el objeto de lograr una mayor celeridad en la administración de justicia, el conocimiento de varias infracciones penales respecto de conductas altamente perturbadoras del orden público;
''Que en dichas normas se dispuso que los delitos de competencia de la Justicia Penal Militar y los adscritos a ella, mientras subsista el estado de sitio, se investigarán y fallarán por el procedimiento de los Consejos de Guerra Verbales, salvo los delitos enumerados por el artículo 590 del Código de Justicia Penal Militar;
Que han ocurrido hechos nuevos, de suma gravedad y de conocimiento general, determinantes de una perturbación mayor del orden público;
"Que a juicio del Gobierno se hace necesario agilizar el procedimiento propio de los Consejos de Guerra Verbales, garantizando el derecho de defensa prescrito por el artículo 26 de la Constitución, ya que el funcionamiento rápido y eficaz de dichos Consejos se encuentra estrechamente vinculado a la eliminación de las causas primarias y sobrevinientes de la turbación del orden público;
"Que en los procedimientos de los Consejos de Guerra Verbales con investigación previa, la suma de sindicaciones da lugar a la formación de voluminosos expedientes, como ha venido ocurriendo, y que el requisito establecido en el artículo 574 del Código de Justicia Penal Militar, tal como se encuentra consagrado, impide la pronta administración de justicia por el enormetiempo que demanda su cumplimiento;
"Que de acuerdo con la naturaleza del procedimiento de los Consejos de Guerra Verbales, cuando existe investigación previa, el sindicado tiene oportunidad de conocer el proceso y de intervenir en él desde cuando rinde indagatoria, como de concurrir a la práctica de- las pruebas, directamente o por intermedio de su apoderado;
"Decreta:
"Artículo 1º. En los Consejos de Guerra Verbales, cuando luya investigación previa, se procederá así:
"Instalado el Consejo y cumplido lo dispuesto en el artículo 573, se dará lectura al concepto del, auditor de que trata el artículo 567 del Código de Justicia Penal Militar y de aquellas otras piezas del proceso que soliciten el fiscal, los apoderados, los sindicados o los vocales.
"Artículo 2º. Este Decreto rige desde, su expedición y suspende parcialmente el artículo 574 del Código de Justicia Penal Militar.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, a 14 de marzo de 1980.
"(Firmados):
JULIO CESAR TURBAY AYALA
"El Ministro de Gobierno, Germán Zea. El Ministro de Relaciones Exteriores, Diego Uribe Vargas. El Ministro de Justicia, Hugo Escobar Sierra. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Jaime García Parra. El Ministro de Defensa Nacional, General Luis Carlos Camacho Leyva. El Ministro de Agricultura, Germán Bula Hoyos. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Rodrigo Marín Bernal. El Ministro de Salud, Alfonso Jaramillo Salazar. El Ministro de Desarrollo Económico, Gilberto Echeverri Mejía. El Ministro de Minas y Energía,Alberto Vásquez Restrepo. El Ministro de Educación Nacional,Rodrigo Lloreda Caicedo. El Ministro de Comunicaciones, José Manuel Arias Carrizosa. El Ministro de Obras Públicas y Transporte,Enrique Vargas Ramírez".
III. Impedimento del Procurador,
doctor Guillermo González Charry.
Mediante oficio (folio 23) fechado el 2-J de marzo, el doctor González Charry manifiesta a la Corte que "podría ser causal de impedimento para conceptuar", el hecho de haber formadoparte con los doctores Antonio Rocha Alvira,Jorge Enrique Gutiérrez Anzola, Luis CórdobaMarino, Bernardo Gaitán Mahecha, Rafael Poveda Alfonso y Rodrigo Noguera Laborde... deuna comisión especial designada por el señor Presidente de la República para aconsejarlo y asesorarlo en la búsqueda de fórmulas jurídicas que abreviaran los procedimientos de los Consejos de Guerra Verbales".
El Procurador que, además, fue recusado (folio 26), mediante escrito presentado el 20 de marzo por el grupo de impugnantes mencionado al comienzo de la providencia, fue considerado por la Corte (folio 28), como impedido para conceptuar mediante decisión del 25 de marzo.
En tales circunstancias, el alegato respectivo fue formulado por la Viceprocuradora General, doctora Susana Montes de Echeverry.
IV. Alegaciones de la Procuraduría
Y de los impugnantes
a) La Procuraduría estima, en primer término, que han acaecido "hechos sobrevinientes, nuevos de especial gravedad". Al respecto expresa, entre otras cosas:
"Así la expedición de nuevas medidas tendientes al restablecimiento de la normalidad por causas sobrevinientes a aquellas que inicialmente originaron la perturbación, pero que de todas maneras impiden el retorno a la paz y a la tranquilidad, ha sido de general aceptación".
Más adelante agrega la Procuraduría:
"Considera este Despacho que existe conexidad tanto entre los hechos que originalmente llevaron al Gobierno a la declaratoria de estado de sitio, como en los que han sobrevenido recientemente y que por su magnitud han conmovido a toda la Nación, por lo cual son generadores de una mayor perturbación del orden público".
En cuanto a la apreciación por parte del Gobierno para tomar medidas dentro del estado de perturbación del orden público, estima la Procuraduría:
"…dentro del orden constitucional se halla consagrada como obligación 'primordial e ineludible del Presidente de la República, la conservación del orden público", para lo cual "dispone de medios de acción igualmente previstos en la Carta, que le permiten tomar las medidas tendientes al restablecimiento del orden, según su apreciación, limitado únicamente por los propios ordenamientos constitucionales".
Luego, aplicando lo anterior a la norma examinada agrega la Procuraduría: "El Presidente de la República ha considerado necesario abreviar que no suprimir, una de las etapas procesales de los Consejos de Guerra Verbales con investigación previa".
En cuanto al derecho de defensa, estima "que se cumplen los elementos fundamentales del derecho de defensa, y esta garantía básica que la Constitución mantiene en todo tiempo, no se vulnera ni sufre alteración".
Finalmente, la Procuraduría estima que el Decreto legislativo número 536 de 1980, se debe declarar exequible "por haberse expedido con el lleno de las formalidades previstas en el artículo 121 de la Constitución Nacional".
b) El ciudadano Agustín Castillo Zarate, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 215 de la Constitución Nacional, solicita a la Cortela declaración de inexequibilidad del decreto anteriormente citado por violación del artículo 121, 76-2 y 28, inciso primero de la Constitución Nacional,
Para tal efecto considera "que el Decreto legislativo número 536 de 1980 reproduce las disposiciones contenidas en el inexequible Decreto legislativo 2482 de 9 de octubre de 1979", siéndole, por tanto, plenamente aplicable al nuevo decreto, la jurisprudencia expresada por la Corte al declarar la inexequibilidad del primero, agregando que "el artículo 574 del Código de Justicia Penal Militar, fue además de suspendido, modificado (...) Y para modificar no faculta el artículo 121 de la Constitución Nacional que se refiere expresamente a suspender".
Importa señalar que el impugnante termina su libelo afirmando que el artículo 26 de la Carta, a su juicio, no ha sido violado, por no atentar contra el derecho de defensa el citado decreto
c) El ya mencionado guipo de impugnantes, formado por los ciudadanos Jorge Enrique Cipagauta Galvis, Carlos Alfonso Moreno Novoa, Miguel Antonio Cano Morales, Pablo Enrique Cárdenas, Alvaro Moreno Novoa, Diego López Jaramillo, Arturo Fúquene Macías y Humberto Críales de la Rosa, estima lo mismo que en el caso anterior, que el Decreto legislativo número 536 del 14 de marzo es violatorio de la Constitución concretamente de los artículos 121, 141, ordinal primero y 26 de la misma. Como fundamento de su tesis, estiman principalmente tales impugnantes:
"En síntesis, el Decreto 536 de 14 de marzo del presente año, ha violado el precepto constitucional contenido en el artículo 121, en virtud de haberse extralimitado el Ejecutivo en las precisas facultades que dicho canon le confiere, al suspender una norma que no guarda relación de causalidad, con la perturbación del orden público, alegada por el Gobierno en su oportunidad en el Decreto 2131 de 1976".
Además, sostienen que el artículo 2º del Decreto en examen "es definitivamente contrario al principio enunciado en el artículo 26 de la Cartaque prohíbe en forma absoluta y tajante, para todo tiempo, en el normal y en el de perturbación del orden, juzgamientos hechos de acuerdo con leyes preexistentes al acto que se imputa y con la observancia de la plenitud de las formasde cada juicio".
V. Consideraciones de la Corte. ,
A. El control constitucional de los Decretoslegislativos frente al Acto legislativo número 1 de 1979.
Es evidente que la Reforma Constitucional de 1979 amplió el ámbito de control constitucional de los decretos legislativos dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional, al estatuir que a más del control "automático" de aquéllos por la Corte Suprema contra ellos podrá ejercer la acción pública de inconstitucionalidad contempladaen el artículo 214.
Esta ampliación debe entenderse especialmente en el marco histórico de evolución y fortalecimiento crecientes del control jurisdiccional colombiano, a partir de 1886, hasta lo dispuesto en el Acto legislativo de 1979 encaminado a hacer del artículo 121 una institución que no menoscabe el Estado de Derecho.
Frente a las innovaciones establecidas por esta última Reforma Constitucional en relación con esta materia, conviene precisar de manera sucinta los siguientes puntos:
Ante el hecho incuestionable de que se admiten dos formas de control, el automático y el adelantado por acción pública o instancia de parte, es necesario tratar de precisar sintéticamente el campo propio de cada uno de estos controles: así, en ambos casos, la Corte, y como supremo guardián de la Constitución y como supremo Tribunal de la administración de justicia, procede al hacer la revisión respectiva mediante una actuación jurisdisccional <sic> que participa de todas lascaracterísticas de un auténtico procedo y que concluye con una decisión igualmente jurisdiccional.
Lo anterior implica que también en cada una de estas actuaciones intervenga el Procurador y estén facultados para intervenir los ciudadanos, a fin de impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a examen. La diferencia estriba en que, cuando se trata de la revisión automática, tanto el uno como los otros, el procurador y los ciudadanos, solo puedan referirse, o en todo caso examinar sus razones, en lo que hace referencia a si las normas en examen"se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio".
Otra de las características que deben señalarse consiste en que, si después de la revisión automática se entabla una acción pública, no pueden examinarse, ni por lo tanto fallarse las materias ya decididas; en otras palabras, se entiende que, tanto el Procurador como los ciudadanos, no pueden salirse en la primera revisión del marco de las exigencias formales y limitaciones del artículo 121.
B. El Gobierno y las facultades del artículo 121
"Comoquiera que la nueva Reforma Constitucional conduce a que se pueda realizar un estudio autónomo e independiente del decreto medianteel cual se declara turbado el orden público, resulta apenas obvio mencionar, desde luego teniendo en cuenta las pautas que ha dado tradicionalmente la Corte Suprema, especialmente en la providencia de abril 19 de 1955, cuáles son las diversas limitaciones que impone al Gobierno el propioartículo 121.
Estas limitaciones son de dos órdenes, unas hacen relación a las formalidades del decreto legislativo dictado en virtud del artículo 121, y consisten en que el decreto de turbación del orden público se haya expedido con concepto previo del Consejo de Estado y tenga la firma de todos los Ministros y que el decreto legislativo sobre el cual se debe decidir haya sido firmado también por todos los Ministros.
Existen, además de estas limitaciones estrictamente formales, otras que se pueden considerar de orden sustancial, como serían las de establecer si se deroga o no una disposición legal; si se suspenden y de ser así, cuáles normas; si la vigencia de la norma o normas suspendidas resultan incompatibles con el estado de sitio; si existe conexidad entre las medidas tomadas y las causas que determinaron la perturbación del orden público; si se regulan materias cuyo contenido sea indispensable para el restablecimiento del orden público, vale decir, que conduzcan directamente al restablecimiento de ese orden público buscado, y, finalmente, si la norma o normas examinadas se encuentran directamente vinculadas con el artículo 121.
C. Examen del Decreto legislativo número 536 de marzo 14 de 1980.
1º. Aspecto formal. El Decreto 536 de marzo 14 de 1980 tiene la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros, con lo cual se cumplen las exigencias formales que a él corresponden. Además, el Decreto 2131 de 1976 que declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, se ajusta también a todos los requisitos exigidos.
2º. Aspecto sustancial. Mediante la declaración del estado de sitio, el Gobierno tiene, además de las facultades legales, las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público y las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones (artículo 121 de la Constitución Nacional).
Sobre el alcance de esta disposición ha dicho la Corte en reciente fallo:
"Cuando la perturbación sobrepasa los límites corrientes, al extremo de que se produce una conmoción tal como el grave tumulto que pone en peligro la subsistencia de la autoridad legítima o un alzamiento generalizado contra el Estado, los medios 'habituales' resultan insuficientes y debe apelarse a los excepcionales yextraordinarios pero siempre dentro de los límites de la Constitución y de las leyes, de lostratados internacionales o Derecho de Gentes yde los principios universales que caracterizan ytutelan la supremacía del derecho; o sea de la regla, por oposición al arbitrio personal de un individuo, de un grupo, de una corporación. Y como siempre que se trata de policía, los medios que se empleen deben guardar íntima y precisa relación con la necesidad de proteger la libertad. Además, serán proporcionados con la causa que motive su empleo". (Sentencia de 3 de diciembre de 1979).
La norma que contiene el Decreto 536 que se estudia se halla en los artículos 1º y 2º que son del siguiente tenor:
"Artículo 1º. En los Consejos de Guerra Verbales cuando haya investigación previa se procederá así:
"Instalado el Consejo y cumplido lo dispuesto en el artículo 573, se dará lectura al concepto del auditor de que trata el artículo 567 del Código de Justicia Penal Militar y de aquellas otras piezas del proceso que soliciten el fiscal, los apoderados, los sindicados o los vocales.
"Artículo 2° Este Decreto rige desde su expedición y suspende parcialmente el artículo 574 del Código de Justicia Penal Militar".
En primer término se observa que el Decreto 530 no deroga norma alguna, sino que se limita, a suspender parcialmente el artículo 574 del Código de Justicia Penal Militar, cuyo texto es el siguiente:
"Se dará lectura al proceso, en presencia de los reos que hayan rendido indagatoria y de sus apoderados, si existe, investigación previa; si no existe, se oirán los informes del funcionario de instrucción, sinpermitir que aquéllos asistan".
De acuerdo con el artículo 321 las facultades del Gobierno se limitan a la suspensión de las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio y que no son otras que esas cuya vigencia se opone, dificulta o impide el restablecimiento de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad o la moralidad públicas.
Según los considerandos del decreto so hace necesario agilizar el procedimiento propio de los Consejos de Guerra Verbales, garantizando el derecho de defensa prescrito por el artículo 26 de la Constitución, "ya que el funcionamiento rápido y eficaz de dichos Consejos se encuentra estrechamente vinculado a la eliminación de las causas primarias y sobrevivientes de la turbación delorden público".
Se agrega en la motivación del decreto "que los procedimientos de guerra verbales con investigación previa, la suma de sindicaciones da lugar a la formación de voluminosos expedientes, como ha venido ocurriendo, y que el requisito establecido en el artículo 574 del Código de Justicia Penal Militar, tal como se encuentra consagrado, impide la pronta administración de justicia por el enorme tiempo que demanda su cumplimiento".
Son estos considerandos del decreto los que permiten a la Corte establecer la conexidad existente o que pudiere existir entre el motivo o motivos que lo inspiraron y las medidas tendientes al restablecimiento del orden público.
Así, las medidas que adopta el Ejecutivo con fundamento en el artículo 121 han de analizarse no solo desde el punto de vista formal que ellas asumen, sino también atendiendo a las cambiantes manifestaciones de la realidad del país.
No puede detenerse la Corte en el texto sino que debe también analizar los múltiples problemas que pretenden remediarse y de los cuales quien mayor conocimiento tiene, así como de las medidas aconsejables para enervarlos es el Gobierno.
Se considera que el funcionamiento de los Consejos de Guerra Verbales se encuentra estrechamente vinculado a la eliminación de las causas primarias y sobrevenientes de la turbación delorden público; que es necesario agilizar el procedimiento, garantizando el derecho de defensa, y en fin, se llega a la conclusión de que el requisito establecido en el artículo 374 del Código de JusticiaPenal Militar, tal como se encuentra consagrado, no propicia una pronta administración de justicia, por lo cual se suspende transitoriamente la norma y se reemplaza por otra que busca mayor celeridad en la tramitación.
El Decreto legislativo número 2131 de 1976 que declaró turbado el orden público enumera, como fundamento de tal decisión, "frecuentes asesinatos, secuestros, colocación de explosivos e incendios, característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desvertebran el régimen republicano vigente, hechos que atenían contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constitución y por las leyes y que son esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático, propio del Estado de Derecho".
Subsisten algunas de esas causas que, a juicio del Gobierno, "son de suma gravedad y de conocimiento general, determinantes de una perturbación mayor del orden público".
La validez constitucional del decreto está determinada por la relación entre la materia de que trata y su eficacia para combatir la turbación del orden. Lo dispuesto por el Ejecutivo, guarda relación con la paz pública para restablecerla, toda vez que la demora en la decisión de los procesos de que conocen los Consejos de Guerra Verbales crea zozobra, mantiene la intranquilidad ciudadana y deja sin definir situaciones individuales cuya permanencia y persistencia propician el estado de malestar colectivo.
Un examen objetivo del acto que se estudia y de los problemas de orden público que afectan al país, agravados por situaciones que no existían en la época de la declaratoria del estado de sitio y loscuales son de dominio público, lleva a laconclusión de conexidad entre la eficacia de la medida adoptada y el restablecimiento del orden públicoperturbado.
La materia sobre la cual versa el Decreto 536 de 1980 guarda relación con dos supuestos: las razones expuestas por el Gobierno en el Decreto 2131 que declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional y los hechosque han continuado causando la anormalidad.
Bajo estos aspectos se puede afirmar que las medidas adoptadas se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio, y que son, de un lado, las legales ordinarias, y de otro las quela Cartaautoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público, y las que conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes rigen para la guerra entre nacionales.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional y oída la Procuraduría General e la República,
Declara:
El Decreto legislativo número 536 del 14 de marzo de 1980 ha sido expedido por el Gobierno Nacional con el lleno de las formalidades previstas en el artículo 121 de la Constitución Nacional y las normas que contiene, SE AJUSTAN a las facultades de aquel durante el estado de sitio.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Oscar Salazar Chaves, Mario Latorre Rueda, Ricardo Medina Moyano, Jerónimo Argáez Castello, César Ayerbe Chaux, Fabio Calderón Botero, José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco Correa, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín Forero, Humberto Mesa González, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Enrique Romero }Soto, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, Fernando Uribe Restrepo, Gonzalo Vargas Rubiano, Darío Velásquez Gaviria, Jorge Vélez García.
Nicolás Pájaro Peñaranda
Secretario General
SALVAMENTO DE VOTO
Los suscritos, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, hemos dado nuestra total aquiescencia a la exequibilidad del Decreto legislativo número 536 del 14 de marzo de 1980, conforme a la declaración emitida por la Sala Plena el 23 de los corrientes, pero no compartimos el criterio mayoritario de la Corporación acerca del tratamiento, naturaleza, alcances y efectos de la revisión automática que, para los decretos legislativos del estado de sitio y de la emergencia económica prevén los artículos 121 y 122 de la Carta, según la innovación introducida por los artículos 34 y35 del Acto legislativo número 1 de 1979.
Disentimos, pues, de la parte motiva, mas no de la declaración misma de constitucionalidad recaída sobre el susodicho decreto, por las razones que brevemente a continuación consignamos.
1º. El parágrafo del artículo 121 de la Carta (que corresponde al artículo 34 del Acto legislativo número 1 de 1979), reforzó el control constitucional de la Corte sobre los decretos legislativos dictados por el Gobierno durante el estado de sitio, merced al establecimiento de tíos operaciones distintas, una automática y forzosa, y otra eventual, así:
a) Una primera operación de control forzoso o necesario, consistente en la revisión automática y obligatoria por la Corte, mediante la cual ésta declara, con carácter definitivo, si los decretos legislativos se han expedido con el lleno de las formalidades previstas en el artículo 121, y si las normas que contienen se ajustan a las facultadesdel Gobierno durante el estado de sitio, y
b) Una segunda operación de control eventual o contingente, la cual consiste en el proceso que, contra los decretos así revisados (o sea después de padecer la revisión automática del literal a), puede originarse por el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214 de la Carta, promovida por cualquier ciudadano.
2° En la ponencia inicial prohijada por los suscritos -y cuyos criterios continuamos sustentando-, estimamos que para hacer compatible congruente, armónica y efectiva la práctica de los dos controles ordenados por el constituyente de 1979, sin que el necesario y primer control de revisión automática aniquilara el segundo y eventual de la acción pública de inconstitucionalidad, y sin que, de otro lado, este último llegara a significar una abrupta e injurídica rectificación de lo declarado en el primero, era indispensable elaborar una doctrina que compatibilizara, luciera técnicamente posibles y les diera coherencia a los dos extremos eventualmente opuestos de una doble revisión cuya aparienciaprima facie produce la sensación de dos posibles decisiones en firme y contrarias sobre el mismo objeto, o sea de un burdobis in ídem que podría llegar a ser contradictorio, con uno de los dos efectos, cual más desastroso: o la aniquilación de la cosa juzgada para preservar y darle viabilidad a la acciónpública de inconstitucionalidad o el anonadamiento de la acción pública de inconstitucionalidad en aras de la cosa juzgada.
3º. Nuestra inquietud no era ni es infundada. Ella se debía y se debe al hecho (ya advertido durante las deliberaciones del caso sub examine), de que el primer control de revisión automática no es simplemente, formal, sino que, debiendo versar sobre el ajuste del contenido de las normas a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio, esta confrontación de las disposiciones contenidas en el decreto revisado con las facultades gubernamentales para expedirlas en tal evento, quiérase que no, envuelve una evaluación del fondo mismo de la cuestión, en la cual hay que comprometer criterios que no simplemente bordean anfibológicamente el problemapor su corteza externa, sino que penetran en la sustancia medular misma de la materia revisada.
En efecto, un juicio de valor jurídico sobre el acomodo de normas a las facultades de quien las expide equivale a una estructura compleja, en que la evaluación debe remitirse a disposiciones determinantes de la competenciaratione materiae, en que se concretan objetivamente esas facultades y dentro de cuyo marco deben encuadrarse las normas revisadas. O sea que, inexorablemente, la estructura implica la conexidad con uno o varios bloques de normatividad relevante, que para el caso no sería otra que aquellas disposiciones de la Constitución que, siendo afines o atinentes a la materia del decreto automáticamente controlado, prefijan en el más alto rango de la juridicidad los lineamientos y pautas de lo que puede hacer y de lo que no puede hacer el Gobierno durante el estado de sitio.
Por ello, y tratándose de una revisión de fondo sobre la constitucionalidad misma del decreto por lo que respecta a normas de la Carta relacionadas con las facultades gubernamentales en el estado de sitio (es decir, tratándose de un control deconstitucionalidad en forma, aunque, claro está,respecto de normas conexas o relevantes), el reconducir la primera declaración o Acto jurisdiccional con el carácter de sentencia y con fuerzade cosa juzgada es, ni más ni menos, que matar deantemano la viabilidad do la acción pública deinconstitucionalidad, y por ello, frustrar esta segunda operación eventual de control públicoestablecida por el constituyente, y que, sin duda,reviste tanta o mayor trascendencia jurídico-políticaque la primera.
Esto en, a nuestro parecer, lo que ha hecho la Corte en la parte doctrinaria de la resolución que repudiamos en la correspondiente motivación, pero que acogemos en la decisión afirmativa de la exequibilidad del decreto revisado.
4º. En la ponencia original elaborada por nosotros, nuestra posición era, obviamente, distinta. Para proteger anteladamente la factibilidad práctica de la acción pública de la constitucionalidad, considerábamos que el control de revisión automática concluía en declaración definitiva de presunción de constitucionalidad en cuanto a la forma y las facultades, pero en ningún caso ensentencia pasada en autoridad de cosa juzgada.La intangibilidad y rigidez de ésta elimina, ennuestra opinión, la reapertura de todo debate enel posterior proceso incoado por la acción pública.
Razonábamos así:
El constituyente amplió el ámbito de control constitucional de los decretos legislativos, merced a su verificación de exequibilidad, en dos ocasiones, aunque con diferentes efectos. Estos dos tamices por los cuales deben pasar tales decretospara la prueba de su legitimidad constitucionalson: un procedimiento automático, obligatorio e interorgánico, conducente a una declaración definitiva de juridicidad del Acto, y otro, apenas eventual, determinado por la acción pública de inconstitucionalidad, que implica un verdadero proceso de control de exequibilidad y que culmina en una sentencia.
PRIMERA FASE OBLIGATORIA. La revisión automática.
La operación de revisión automática sobre el lleno de los requisitos formales, y sobre el ajuste del decreto legislativo a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio, no implica propiamente el ejercicio de la jurisdicción por la Corte Suprema de Justicia, sino que envuelve la atribución constitucional de una competencia funcional, paralela y auxiliar del Ejecutivo, necesaria para la convalidación formal del acto revisado, merced al control de la regularidad ofrecida por la forma externa y por la competencia objetiva o ratione materiae del Ejecutivo al expedir el mismo. Esa revisión opera automáticamente por mandato expreso e la Constitución y la Corte debe realizarla aún en el evento de que el Gobierno no cumpliere con el deber de promoverla mediante el envío de los decretos. Esta operación, por no estar precedida de ninguna situación contenciosa, ni involucrar el empleo de una acción, no envuelve el ejercicio de la jurisdicción y, por ello, no da origen a un acto jurisdiccional con el alcance de res judicata, sino a una declaración formal, aunque de alcance definitivo, respecto de los efectos convalidantes que le imprime al decreto legislativo en cuanto a la regularidad de los aspectos de forma y facultades.
Esto implica que las puras formalidades extrínsecas del decreto y su acomodo o ajuste a las facultades gubernamentales del estado de sitio, es decir, la forma externa del acto y la competencia objetiva del Ejecutivo como autor idóneo de aquel, alcanzan, mediante la declaración de la Corte, el valor de presunción de juridicidad o de constitucionalidad con carácter definitivo, vale decir, con el carácter de definitivamente obligatorio, como el que poseen en Derecho Público todos los actos de efecto general inmediato una vez que han sido expedidos en forma regular y mientras no hayan sido declarados nulos por la autoridad jurisdiccional competente.
SEGUNDA FASE EVENTUAL: La acción pública de inconstitucionalidad
La acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214 y que el constituyente de 1979 revive para los decretos de estado de de sitio, por suponer una controversia entre el acto acusado y la Constitución, exige una confrontación entre aquellos y ésta y su culminación no podrá ser otra que la sentencia, con carácter de intangibilidad y precisión de certeza propio de la cosa juzgada.
Habida cuenta de la distinta naturaleza de la revisión automática y del proceso de control de exequibilidad según lo expuesto, la declaración positivaque sobre un decreto legislativo emita la Corte como resultado de larevisión aludida no inhibe en formaalguna a la Corporación para que posteriormenteconozca y decida la acción pública de inconstitucionalidad. En efecto,la revisión es un simple procedimientode control antelado de regularidad formal y de competencia, que produce la presunción de inconstitucionalidad con carácter definitivo ostentarla por el decreto revisado, en tanto que la acción pública de inconstitucionalidad se ejerce mediante un verdadero proceso y concluye en sentencia con autoridad de cosa juzgada.
El carácter definitivo de la declaración subsiguiente al procedimiento de revisión formal y de competencia hace relación exclusivamente a la consolidación de su obligatoriedad, y al supuesto de que su validez se presume; pero obviamente, como suele acaecer respecto de la presunción de legalidad que ampara todos los actos de Derecho Público, dicha validez o juridicidad constitucional puede ser eventualmente desvirtuada ante la jurisdicción competente, que, para el control de exequibilidad, lo es la Corte.
En resumen, estimamos que la, declaración de la revisión automática no inhibe a la Corte para conocer y decidir la acción de inconstitucionalidad en el proceso posterior y eventual de control de exequibilidad, ni la posición tomada en aquella declaración crea en este proceso un vínculo inmodificable.
Impugnaciones, coadyuvancias e intervención del Procurador.
El constituyente de 1968 estableció, como se dijo "que en los casos de los artículos 121 y 122 cualquier ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad de los decretos a que ellos se refieren". Posición lógica toda vez que la Corte Suprema los revisaba y decidía definitivamente sobre su constitucionalidad, no siendo procedente la acción pública contra los mismos.
Hoy, a la luz de la reforma consagrada en el Acto legislativo número 1 de 1979, la situación es diferente. En efecto: los decretos que dicta el Gobierno en uso de las facultades del artículo 121 son enviados a la Corte Suprema para que ésta declare, con carácter definitivo, "si se han expedido con el lleno de las formalidades previstas en este artículo y si las normas que contiene, se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio", a diferencia de lo que ocurría durante la vigencia del Acto legislativo número 1 de 1968, cuando la Corte decidía definitivamente sobre su constitucionalidad.
Ello significa que, durante la vigencia del Acto legislativo número 1 de 1968, la revisión de la Corte implicaba una confrontación general del decreto frente a la Constitución, en tanto que esa misma revisión, a raíz de la Reforma de 1979, se contrae a dos aspectos, dejando abierta la posibilidad de la acción de inconstitucionalidad contra los decretos así revisados, evento en el cual el escrutinio o examen de las normas constitucionales debe ser total.
En la revisión automática de los decretos legislativos establecida por el constituyente de 1979, solo intervienen: el Gobierno que los dicta en uso de las facultades del estado de sitio y la Corte Suprema que los revisa para los efectos previstos en el artículo 121 en desarrollo de la función que le otorga la Carta y que, como atrás se expresa, por no estar precedida de ninguna situación contenciosa, ni involucrar el empleo de una acción, no envuelve el ejercicio de la jurisdicción.
Por esta circunstancia consideramos que es apenas lógico que se excluya toda posible participación ciudadana de coadyuvancia o impugnación en la revisión de los decretos legislativos, la cual sí se hace patente en el evento de la acción de inconstitucionalidad, pues así lo preceptúa el artículo 59, numeral 1° del Acto legislativo número 1 de 1979, según el cual "cualquier ciudadano puede ejercer las acciones previstas en el artículo anterioro intervenir en los correspondientes procesos como impugnador o defensor".
Entre las acciones previstas en "el artículo anterior" figuran las de inconstitucionalidad que se instauren contra los decretos que se dicten con base en el artículo 121 de la Constitución.
No cumpliendo la Corte funciones jurisdiccionales en el acto de revisión automática de los decretos legislativos que el Presidente dicta en uso de las facultades otorgadas en el artículo 121, como atrás se puntualizó, no procede tampoco la intervención del Procurador General de la Nación, puesellaestá reservada para los casos en que la Corte, cumple aquellas funciones, según lo preceptúa el artículo 59, numeral 2º del Acto legislativo número 1 de 1979, que modifica el artículo 215 de la Constitución Nacional.
Confiamos en que, en un futuro próximo, la Corte, acoja esta doctrina, que hace más congruente la operancia de los dos controles ordenados por el Constituyente de 1979 y protege anteladamente la factibilidad práctica de la acción pública de inconstitucionalidad.
Respetuosamente,
Oscar Salazar Chaves, Luis Sarmiento Buitrago, Gonzalo Vargas Rubiano, Jorge Yépez García.
SALVAMENTO DE VOTO
Manifiesto mi disentimiento de la decisión de la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, adoptada como consecuencia de la revisión del Decreto legislativo número 536 de fecha 14 de marzo del presente año, no en cuanto a su parte resolutiva, sino en lo que se refiere a la calificación de la actuación de la Corte en cumplimiento del parágrafo del artículo 121 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con la función 5ª que prescribe el artículo 214 del mismo Código Constitucional, y a la participación de ciudadanos en tal actuación.
La discrepancia se apoya en las siguientes razones:
1ª. Carácter procesal.
Participo del concepto que reconoce en la llamada "revisión automática" de la Corte una actuación jurisdiccional, ya que en aquélla se reúnen a cabalidad los elementos esenciales de toda jurisdicción, entendida ésta como la actuación soberana del Estado proyectada sobre sus objetivos en condición de administrador de justicia. El acto de la Corte en este caso es, ciertamente, propio de su jurisdicción constitucional.
Sin embargo, la identificación de la actuación en sí misma, se distancia del concepto de proceso strictu sensu, como institución jurídica. Es claro que en esa actuación se encuentran varios de los elementos del proceso, como los actos jurídicos y los hechos materia de regulación normativa, sobre los cuales es preciso resolver acerca de su existencia y sus efectos; como fines objetivos y subjetivos, éstos en cuanto implican la tutela de la libertad y la dignidad del hombre, y en cuanto, además, realizan el propósito de satisfacer el interés público y conservar la paz social. No obstante, se echa de menos en el asunto que nos ocupa, la existencia, de otros elementos procesales, tan esenciales a la institución como los mencionados. Veámoslo si no:
a) En cuanto a la relación jurídica procesal: El vacío se advierte en lo que toca a los sujetos de ésta, ya que si bien se encuentra la Corte en función jurisdiccional, ella es sujeto único en vista de la falta de actores y terceros. La participación del Ministerio Público a través del Procurador General de la Nación es posible constitucionalmente, pero carece de jerarquía procesal para que se la pueda entender como actuación de parte. De todo ello se deduce que en esta actuación de la Corte existe el principio de acción, pero no el de contradicción.
b) En cuanto a los presupuestos procesales; demanda o denuncia son los fundamentales, como necesarios para iniciar formalmente el proceso. No se requieren, sin embargo, en tratándose de actuaciones jurisdiccionales de oficio, más tal no es carácter de la "revisión automática". Quien ha de proceder de oficio es el Ejecutivo, para enviar a la Corte los decretos que expida en virtud de losartículos 121 y 122 de la Carta, o de oficio también actuará la Corte par aprehender su conocimiento, si el Gobierno omitiere esta obligación. Pero no es tal el caso presente. Ni se puede afirmar tampoco que la simple actuación administrativa, es decir, la carta remisoria de aquellos decretos a la Corte, pueda ser calificada de demanda, sin desconocer los requisitos que ella ha de reunir para todos los efectos procesales que le son propios. Ni que el Gobierno haya de figurar como demandante para los fines del supuesto proceso.
Ocurre por añadidura, que, todo proceso culmina normalmente en sentencia, y que, ésta, como lo ha definido varias veces la Corte, "es el acto mediante el cual el Juez cumple el deber jurisdiccionalque le imponen tanto el derecho de accióncomo el derecho de contradicción". (CorteSuprema de Justicia 1973). No tiene tampoco, entonces,la declaración de la Corte, que exige la Constitución en el asunto presente, el estricto carácter de sentencia, en vista de que su actuación nose inicia con demanda, ni de oficio, y en vistade que no se completa, la figura jurídica del proceso, que debe concluir en sentencia. Providencia sí, ésta con lacual concluye la "revisión automática", pero providencia de otro orden,diferente al del fallo. Con lo cual se puede llegar a la ausencia de res judicata. Providencia que bien puede consistir simplemente en unadeclaración, como la denomina a propósito la Carta.
De vieja data en la historia del derecho, se ha establecido y ratificado el principio de la concordancia entre la sentencia y la demanda. Por ejemplo, los romanos abundaron en textos relativos a ese principio: ''Sententia debet esse conformis libello";"Nemo judex sine actore"; "Judex, judicare "debet secundum allegata et probata. Todavía hoy la doctrina coincide con los mismos principios. Por ejemplo, el doctor Hernando Devis Echandía indica: "Nuestros Códigos de Procedimiento Civil, de Procedimiento Laboral y de Procedimiento Administrativo, reservan el término sentencia, exclusivamente para la decisión definitiva de la instancia, respecto a la demanda y las excepciones de mérito o fondo contra las pretensiones contenidas en aquella (con algunas salvedades) o de los recursos extraordinarios de casación o revisión. Yla Corteen otra oportunidad expresó: "Dicenlos procesalistas que el esquema de la sentencia es un silogismo en el cual, la premisa mayor la forman los preceptos legales; la menor (histórica) los hechos que constituyen la causa petendi (razón del hecho que se enuncia en la demanda) y el fallo es la conclusión". (G. T. LXII, página 97).
2ª. Decisión y declaración.
No parece accidental ni secundario el diferente uso de expresiones hecho por el Constituyente, al denominar decisión definitiva la forma de concluir las actuaciones procesales de la Corteen los casos previstos por los numerales 1º, 2º,3º, y 4º, del artículo 214 de la Carta, y llamarsimple declaración, con carácter definitivo, el acto con el cual finaliza la "revisión automática".
A propósito: algunos se apoyan en la expresión decidir que contiene el numeral 5 del mismo artículo; pero como allí se dispone que tal acto, el de decidir, debe realizarse "en los términos que señalen las citadas disposiciones", éstas (las de los artículos 121 y 122), utilizan el término declarar, de donde se infiere que el objeto de la decisión de la Corte es su declaración, y que la materia de ésta, restringida, es la conformidad de las normas revisadas con las exigencias formales y materiales también de las prescripciones constitucionales que les dan sustentación.
Cosa distinta serán los efectos de esta declaración, con su aspecto de providenciasui generis: caso afirmativo, las normas "así revisadas", según la expresión empleada por la Carta, conservan sn fuerza legal, aunque sujeta aún al cuestionamiento ciudadano por la vía de la acción pública que conducirá al último pronunciamiento, por medio de sentencia, sobre su exequibilidad; caso negativo, la primerarevisión jurisdiccional se vuelve única y sus efectos se hacen absolutos. Por ministerio de la Constitución, las normas que a ella se enfrentan se deshacenipso jure, y la verificación de tal enfrentamiento, sin coadyuvancias ni oposiciones de particulares, esun acto unilateral de la Corte que privativamente revisa el ordenamiento y declara la inaplicabilidad prevista por la Carta.
Que la declaración de la Corte tenga carácter definitivo, lo manda también la Constitución. Definitivo, en efecto, como finalización de su actuación en la "revisión automática". En términos semánticos, poner fin o finalizar no es 
connotación extraña a la estructura legislativa de lo definitivo.
3ª. Consecuencia de las anteriores consideraciones es la posibilidad constitucional de que se oiga al Procurador General de la Nación en todos los casos de "revisión automática" como función jurisdiccional de la Corte, en atención a lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 215 de la Carta; y la imposibilidad constitucional de aceptar la intervención de "cualquier ciudadano", ya que ésta solo puede suceder "en los correspondientes procesos", de acuerdo con el numeral 1° del mismo artículo, siempre y cuando, como es natural, la actuación de la Corte configure un verdadero proceso, como ocurre sí con el que promueve toda la acción popular.
Fecha ut supra.
Carlos Medellín, Dante L. Fiorillo Porras.
Salvamento de voto de los Magistrados; doctores
Mario Latorre Rueda, Alvaro Luna Gómez,
Ricardo Medina Moyano, Fabio Calderón Botero
La Sala Plena, acogió mayoritariamente la ponencia presentada por los Magistrados Mario Latorre Rueda y Ricardo Medina Moyano en cuanto a la primera parte, vale decir en cuanto a la parte llamada doctrinaria, habiéndose separado la Sala Plena de tal ponencia, únicamente en lo referente a la aplicación de tales principios al Decreto 536 de marzo 14 de 1980, cuyaexequibilidad en consecuencia fue aceptada porla mayoría de la Sala.
Los suscritos, consideramos que a la luz de los principios expuestos en la primera parte de la citada ponencia, el decreto en cuestión resulta inconstitucional e inexequible, siendo las principales razones para llegar a esta conclusión, las que a continuación se exponen:
Examen del Decreto legislativo número 536 de marzo 14 de 1980.
1º. Aspecto formal. El Decreto 536 de marzo 14 de 1980 tiene la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros, con lo cual se cumplen las exigencias formales que a él corresponden. Además, el Decreto 2131 de 1976 que declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, se ajusta también a todos los requisitos exigidos.
2º. Aspecto sustancial. Por lo que hace a las exigencias que hemos convenido en llamar de orden sustancial, pensamos, que el decreto "sub examine" no se ajusta a los ya mencionados requisitos que debe observar el Ejecutivo al hacer uso de las facultades del artículo 121. Las razonespara llegar a dicha conclusión son las siguientes:
1º. Sostiene el Gobierno, en uno de los considerandos del decreto, "que han ocurrido hechos nuevos, de suma gravedad y de conocimiento general determinantes de una perturbación del orden público". Cabe inmediatamente observar la vaguedad con que el Gobierno se refiere a estos hechos, lo que no permite a la Corte, a nuestro juicio, colegir que ellos estén en relación directa con aquellos que fueron los determinantes de la turbación del orden público y que, por lo tanto, al ser calificados por el Gobierno como "hechos nuevos" son de aquellos que no permiten hacer extensiva la turbación del orden público, pues así podría extenderse esa perturbación del orden público, interminablemente, sin que exista una relación directa, entre los llamados hechos nuevos y los que motivaron y sustentaron en su tiempo la turbación del orden.
2º. De acuerdo con el artículo 121 de la Constitución, las facultades del Gobierno se limitan a la suspensión de las normas que sean incompatibles con el estado de sitio, y a dictar en su lugar, y con el carácter de transitorias, otras que conduzcan al restablecimiento del orden. Ahora bien, estimamos que el artículo 574 del Código de Justicia Penal Militar no es incompatible en ninguna forma con el estado de sitio, ni que su sustitución por otra norma, también procedimental, pueda conducir al restablecimiento del orden que debe buscarse. A este respecto dijo la Corte:
"De acuerdo con el artículo 121 las facultades del Gobierno durante el estado de sitio se limitan (textualmente es ese el verbo empleado por la Constitución) a suspender las leyes incompatibles con dicho estado, o sea aquéllas cuya vigencia se oponga, impida o dificulte el restablecimiento de la seguridad, de la tranquilidad, salubridad o de la moralidad públicas".
"………………………..
"Resulta jurídicamente imposible y contrario al sentido común, aceptar que el funcionamiento de los procesos civiles penales o laborales, según los indispensables trámites descritos en la ley, constituya obstáculo para el mantenimiento del orden público tal como queda descrito o para su restablecimiento. Es decir, que los procesos legales, los juicios organizados por el legislador para garantizar la plenitud de sus formas propias, sean incompatibles con la necesidad de restablecer el orden. La tradicional indulgencia con esta clase de desviaciones es lo que ayuda al desvirtuamiento de la verdadera naturaleza del excepcional instituto del estado de sitio que por eso, por excepcional, tiene límites muy restrictivos. Cuando se traspasan tales indispensables restricciones se cae en otra especia de desorden, más grave que el causado por la insurgencia popular, como que proviene de los actos de quienes tienen el encargo de proteger la libertad y los derechos que de ésta se derivan". (Sentencia de diciembre 3 de 1979 por la cual se declaró inexequible el Decreto 2482 de 1979).
La claridad y fuerza de la doctrina anterior, expuesta por otra parte, con relación al mismo artículo 574 del Código de Justicia Penal Militar, y a su sustitución por otra norma procedimental, nos relevan ahora de examinar otros argumentos encaminados a la misma finalidad.
Empero importa señalar que, a nuestro juicio, el propio Ejecutivo, al hacer posible en el Decreto cuestionado constitucionalmente, la lectura total del proceso, situación a la que se puede llegar si así se pide, está demostrando con fuerza indudable que el artículo 574 del Código no es incompatible con el estado de sitio, pues de tal forma loque se estaría aplicando al solicitarse dicha lectura integral, no es otro que el citado artículo574.
Además, es oportuno recordar que en sentencia de 24 de julio de 1961 expresó la Corte:
"Que; por la declaración del estado de sitio no desaparece la legalidad, está obviamente prescrita en la Carta. Porque el Gobierno carece de poder para derogar las leyes, y solo está habilitado para suspender 'las que sean incompatibles con el estado de sitio'. Esta limitación es de importancia cardinal puesto que ningún motivo diferente de la incompatibilidad de ciertas y determinadas normas legales con el estado de sitiopuedeinvocarse legítimamente por el Gobierno para suspenderlas. No basta que puedan ser perfeccionadas o reemplazadaspor otras mejores a juicio del Gobierno. Es necesario que la ruptura del orden público objetivamente se halle en relación inmediata y directa, por nexo de causalidad eficientecon ciertas y determinadas leyes que, por lo mismo,son o han llegado a ser el origen del desorden o una valla verdadera para el regreso a la normalidad". (Se subraya ahora).
3º. De acuerdo con lo anterior residía superfluo estudiar ahora si el decreto impugnado viola o no el artículo 26 de la Constitución.
De contera, estudiar el decreto en cuestión frente al artículo 26, que el primer impugnante y la Procuraduría estiman que no se ha violado, y que el grupo de impugnadores piensa que sí, no es materia que en el momento actual, corresponda dilucidar a la Corte, a nuestro juicio.
En virtud de lo anteriormente expuesto, consideramos que ha debido decidirse que el Decreto 536 de marzo 14 de 1980 es inconstitucional y por lo tanto inexequible.
Mario Latorre Rueda, Alvaro Luna Gómez, Ricardo Medina Moyano, Fabio Calderón Botero.
Fecha ut supra.
Salvamento de voto
Respecto de la parte motiva de la sentencia y, específicamente, con relación a la intervención ciudadana o acción pública, me aparto respetuosamente por las consideraciones que me permito expresar a continuación, así:
"Primera. Reza el último inciso del parágrafo único del artículo 121:Contra los decretos asírevisados... podrá ejercerse la acción pública contemplada en el artículo anterior". (Se subraya).
Un análisis gramatical semántico del inciso transcrito, necesario en toda interpretación tendiente a determinar el contenido de una norma, permite llegar a las conclusiones que a continuación se precisan:
Es innegable que el participio revisado, llamado pasivo de pretérito, comoquiera que se construye con anterioridad al tiempo del verbo, precedido del adverbio demostrativo modalasí, indica una acción efectuada, un acto ejecutado, una operación realizada o terminada; por su redacción este inciso debió seguir a continuación del parágrafo único del artículo 121 para guardar la necesaria ilación, en cuanto al contenido de uno y otro, toda vea que en éste se señala el ámbito de actuación de la Corte al establecer "El Gobierno enviará (a ella) ... los decretos legislativos que dicte para que declare, con carácter definitivo, si se han expedido con el lleno de bis formalidades previstas en este artículo y 
si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio", revisión ... a la cual precisamente hace referencia el inciso comentado cuando expresa "…así revisados". De modo, pues, que al decir el inciso que se analiza decretos así revisados se está expresando que la acción de revisión ha tenido ya cumplimiento.
Segunda. Y es cumplido lo anterior o por lo menos independientemente de la revisión, cuando queda expedita la vía para la acción pública o ciudadana, si se atiende al restante texto del inciso en comento: contra, los decretos así revisados, vuelve a repetirse, podrá ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214.
Tercera. ¿Y qué prescribe el artículo 214, en cuanto al ejercicio de la acción pública Una lectura cuidadosa de esta norma, respecto a sus cinco ordinales conduce a las siguientes observaciones y distingos:
Son comunes a los ordinales 1°, 3º, 4° y 5º, en su parte inicial para los tres primeros y en la final para el último, la expresión decidir definitivamente sobre las demandas que se presenten. La única excepción es la del ordinal 2º sobre
objeciones de inconstitucionalidad de los proyectos de ley, que en parte alguna habla de demandas, y de otra parte, en idéntica armoníacon la primera parte del ordinal 5° referente a los artículos 121 y 122.
El caso del ordinal 5º contempla dos situaciones nítidamente diferentes: Una la actuación enderezada a "decidir sobre la exequibilidad de los decretos que se dicten con base en los artículos 121 y 122 en los términos que señalen las
citadas disposiciones"; y la otra la de "decidirdefinitivamente sobre las demandas que por inconstitucionalidad se presenten contra ellos".
Consiguientemente, la primera parte del ordinal 5º, excepción hecha de la intervención del ministerio público, no prevé otra diferente y la Corte, naturalmente a través de una sentencia se pronuncia sobre la exequibilidad -quepuede no serlo- y que por tal modalidad especial se ha dado en llamar revisión automática, revisión oficiosa o jurisdicción restringida. En contraste con las demandas de inconstitucionalidad a que alude la segunda parte y que espertinente y apropiada pues nunca ellas se dirigen a demandas de la exequibilidad de los actos allí contemplados, sino a demandas de inconstitucionalidad.
De] hecho de que el parágrafo único del artículo .121 ordene, el envío de los decretos para que la Corte declare con carácter definitivo. Si se ha expedido con las formalidades previstas en este artículo y si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio, podría inferirse que por tener tal carácter definitivo la decisión es igual a la de los demás casos contemplados en el artículo 214. Más no es así. Ese carácter definitivo hace relación directa y, principalmente en cuanto a sus efectos, exclusivamente al Gobierno, que por mandato de la Carta solicita a la Corte se pronuncie sobre si los citados decretos cumplen lasexigencias que son objeto de la revisión.
Podría encontrarse aparentemente alguna contradicción entre el carácter definitivo de que habla el artículo 121 en su parágrafo único y las decisiones definitivas del artículo 214, contradicción que en último término este último
vendría a aclarar, como que en dicho precepto se prevé la guarda de la Constitución "en los términos de este artículo", resumen de la esencia y filosofía de la jurisdicción constitucional, como se rotula el respectivo título.
Cuarta. Y por último una consideración que no puede desecharse. Si se admitiera la intervención ciudadana en esta primera revisión, por consecuencia forzosa, tendría que circunscribirse al mismo ámbito que el Constituyente fijó a la Corte, en los términos del artículo 121 atrásindicado. En efecto no tendría sentido alguno la acción pública sobre los mismos aspectos o puntos sobre los cuales la Corte se ha pronunciado con carácter definitivo, quedando los restantes para impetrar posteriormente las demandas respectivas de inconstitucionalidad.
Quinta. No parece aventurado afirmar, en relación con lo dicho, que el ordinal 2°, referente a las objeciones a los proyectos de ley, y la primera parte del 5º, tocante a los Decretos 121 y 122, son de origen y estirpe semejantes ya que ninguno de ellos en parte alguna habla de demandas y de ser así, como lo creemos, en las decisiones que debe tomar la Corte en uno y otro caso estaría excluida la intervención ciudadana. Es preciso confesarlo, respetuosa pero francamente: no estuvo afortunada la técnica, legislativa en la elaboración y, sobre todo en la colocación de los preceptos que se comentan, por lo cual ha sido necesario acudir al "contexto de la ley", a fin de "ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre cada una de ellas la debida correspondenciayarmonía", según el mandato del artículo 30 del Código Civil, que consagra una regla general de hermenéutica.
Humberto Mesa González
Salvamento de voto
1. Lo que constituye la primera parte de la sentencia, o sea la naturaleza, alcance y modalidades de la nueva enmienda del artículo 121 de la Constitución Nacional aprobada con ponencia de los Magistrados Latorre "Rueda y Medina Moyano, la comparto integralmente. Sus razones sintetizan con acierto lo que durante el debateexplicamos varios de los magistradosopuestos a la inicial ponencia, esto es, la quepresentara el Magistrado Salazar Chaves y que,a la postre, vino a ser el salvamento de voto dealgunos de los integrantes de la Sala Constitucional.
2. Con relación a la inconstitucionalidad del Decreto 536 de 1980, el salvamento de voto de los Magistrados Medina Moyano y Latorre Rueda, que constituía la segunda parte de su ponencia, igualmente lo prohíjo.
3. Adhiero, así mismo, a lo que constituye el salvamento de voto del Magistrado Reyes Echandía. Esta completa exposición suya traslada fielmente lo que al respecto anotara tanto él como el suscrito en el debate oral. También contiene
en forma precisa, el desarrollo de compartidas tesis sobre aspectos del artículo 121 y la JusticiaPenalMilitar.
4. La ponencia inicial acentuaba los defectos de la Reforma de 1979, al pretender la exclusión del Procurador, de los terceros y negar el carácter de sentencia, con su consiguiente efecto de cosa juzgada, a la decisión tomada. Se quería hacer de esa trascendente actividad un trámite interorgánico o interno. Pero a pesar de estas benéficas correcciones, subsiste un aspecto connatural a la enmienda, que desdice de su bondad. En la Reforma de 1968, el control automático constitucional era integral. La revisión que efectuaba la Corte tenía por objeto contrastar el
decreto legislativo con todas las normas de la Constitución. Ahoraese primer estadio se limita al análisis de "las formalidades previstas en este artículo121 y si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el
estado de sitio". Lo cual equivale a que hay aspectos de inconstitucionalidad que, aun advertidos por la Corte, tienen que silenciarse a la espera de la acción de inexequibilidad promovida por terceros, en la fase que bien puede llamarse de control eventual o diferido. Esto quiere decir, ni más ni menos, que decretos abiertamente contrarios a la Carta pueden continuar aplicándose hasta tanto se produzca, tramite y defina esademanda o cese el estado de sitio. Y es un contrasentido institucional y un grave perjuicio al orden jurídico, el que se mantenga la vigencia de un precepto violatorio de la Constitución, después de haber intervenido la Corte, debiéndose guardar su decisión sobre este punto. Más parece que los legisladores de 1979 y sus inspiradores, desearon mantener la eficacia de los decretos de estado de sitio, enervando, en cierta forma, su inmediato, total y debido control. En este la enmienda de 1968 tenía mejores propósitos yefectos.
Gustavo Gomes Velásquez
Magistrado.
Aclaración de voto del Magistrado
Doctor César Ayerbe Chaux
I. Dentro de la Reforma de 1968, los decretos legislativos dictados en uso de las facultades conferidas por el artículo 121 de la Carta quedaron sujetos al control automático de la Corte Suprema de Justicia y sobre ellos no se reconoció acción pública de inconstitucionalidad (Acto legislativo número 1 de 1968, artículos 42 y 71). Por lo tanto, la decisión de la Corte sobre exequibilidad o inexequibilidad era una decisión que necesariamente con llevaba la calidad de cosa juzgada.
En la Reforma Constitucional de 1979, los mismos decretos basados en el artículo 121 de la Constitución, siguieron sujetos al control automático de la Corte Suprema de Justicia, pero se admitió además contra ellos la acción pública de inexequibilidad. "Contra los decretos así revisados (agregó el Constituyente), podrá ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214". De tal manera, que si la decisión de la Corte en ejercicio del control automático es desfavorable al decreto estudiado, ella conlleva una decisión de certeza de cosa juzgada. Anulado el decreto por incompatibilidad con la Constitución, por propia sustracciónde materia no podría existir posteriormente una acción de inexequibilidad contra el mismo decreto. Su cambio, si la decisión en el proceso de control automático es de constitucionalidad del decreto, la parte resolutiva del fallo dictado en 
ejercicio de la jurisdicción constitucional debe contener la precaución de que quedan a salvo contra el decreto, así revisado, las acciones públicas de inexequibilidad que los ciudadanos puedan ejercer cu los términos que contempla el artículo 214 de la Carta. Se concluye, entonces, que la decisión favorable sobre constitucionalidad en el control automático no puede generar la certeza de cosa juzgada (Acto legislativo número 1 de 1979, artículos 34 y 53).
Por consiguiente, creo que la parte resolutiva del fallo aprobado debió dejar a salvo las acciones de inconstitucionalidad que al futuro pudieran, promoverse por los ciudadanos con fundamento en el artículo 214 de la Constitución.
II. La Corte en su jurisprudencia ha clasificado los decretos legislativos que se dictan con fundamento en el artículo 121 de la Constitución Nacional en tres categorías; a) Decreto de declaratoria del estado de sitio; b) Decreto de levantamiento del estado de sitio; y e) Decretos en ejercicio de facultades conferidas por declaración, del estado de sitio.
Esa clasificación adquiere para el suscrito magistrado una mayor trascendencia con la Reforma Constitucional de 1979. En efecto, las dos primeras categorías de decretos (los que declaran y los que levantan el estado de sitio), están sujetas exclusivamente al control formal, limitándose la Corte Suprema de Justicia a constatar si en los primeros fue consultado el Consejo de Estado (Constitución Nacional, artículo 14.1, regla 1ª) y si en unos y otros se da la forma colegiada completa, en la cual aparezcan las firmas del Presidente y de todos sus Ministros (Constitución Nacional artículos 118 ordinal 8°, 121 incisos 2° y 8º). La verificación que hace la Corte permite vincular a esa circunstancia las responsabilidades que la Carta tiene previstas para el Presidente y los Ministros por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus cargos (Constitución Nacional, artículo 102, artículos 4º y 5º y artículo 131).
En cambio desde el punto de vista material u objetivo, los decretos que se dictan en ejercicio de las facultades conferidas por la declaración del estado de sitio, que forman la tercera categoría, dan origen a un control más complejo, de forma y de facultades, el cual pudiera llamarse control mixto. La demarcación del campo jurídico que comprende este tipo de control implica para el suscrito, los siguientes aspectos;
1. El control sobre la forma colegiada completa, para los fines que se dejan expresados en las dos categorías iniciales de los decretos dictados con base en el artículo 121 de la Constitución Nacional (Constitución Nacional, artículos 118 ordinal 8º, 121 incisos 2º y 8º, 102 números 4º y 5º, 131).
2. La conexidad, sea coetánea o consecuencial con los motivos, razones o hechos determinantes de la declaratoria de turbación del orden público.
3. La finalidad restauradora o conducente al restablecimiento del orden público, en sentido material, externo, policivo y político. Se excluyen a contrario sensu, las materias sociales y económicas.
4. Que el decreto se limite a suspender normas legales. No puede suspender normas constitucionales, como no puede derogar preceptos de la Ley o de la Constitución.
5. Que no viole prohibiciones de la Constitución que rigen tanto en épocas de paz como en estado de sitio (Constitución Nacional, artículos 18, 20, 21, 34, 38, 257 29, 26, 28, incisos 1º, 23 con la excepción del 28, 23 incisos 2º, 41 44
45, 49, 53, 63, 64 y algunos otros).
6. Que sean permitidos, mediante facultades expresas o tácitas dadas por la misma Constitución Nacional:
i) Reconocidas como facultades que corresponden al Gobierno tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra (Constitución Nacional, 28 inciso 2º, 46, 48 y 47); y
ii) Reconocidas como facultades extraordinarias, propias para la turbación del orden público (Constitución Nacional, artículos 23, 33, 42, 43, 61, 120 número 8º, 131 y 206).
7. Que no contengan medidas para después del levantamiento del estado de sitio. En doctrina de la Corte de fecha 1º de abril de 1971 se consideró ese aspecto como definitivo para resolver la constitucionalidad de la medida, así ese requisito aparezca desdibujado ante la cronicidad que ofrece el régimen de excepción previsto por la Carta.
Me parece, por lo tanto, que la demarcación del alcance que tiene el "control mixto" es punto de importancia trascendental para fijar dentro de la Reforma Constitucional de 1979 las consecuencias del fallo que pronunció la Corte.
III. El problema jurídico que ofrece el control de la Corte sobre los decretos que se dictan con base en el artículo 121 de la Constitución implica desde el punto de vista de la naturaleza del mismo una aclaración importante. Considero que la función de la Corte en la órbita de su jurisdicción constitucional implica una delegación directa del Constituyente que la sitúa en el vértice de la organización jurídica del país y que no permite ser calificada simplemente como una colaboración interna del órgano jurisdiccional con el órgano ejecutivo. Nacida en la Reforma de 1910 con el tríptico de la objeción del Ejecutivo por inconstitucionalidad de los proyectos de ley, de la acción pública de inexequibilidad y de la excepción por incompatibilidad de la norma constitucional frente a la norma legal; la institución que confió a la Corte Suprema de Justicia la guarda de la "integridad de la Constitución", calificada impropiamente por el Constituyente de 1979, como guarda de la "Supremacía de la Constitución", se ha venido enriqueciendo en el Derecho Constitucional Colombiano con las Reformas de 1968 y 1979. En el Acto legislativo de 1968 se agregó al tríptico inicial el llamado "control automático" de los decretos que se dictaran con fundamento en los artículos 121 y 122, y en el Acto legislativo de 1979 se hizo posible, además de la revisión automática sobre aquellos decretos, la acción de inconstitucionalidad sobre los decretos así revisados, conocida como control eventual''.
Se deduce de aquí que por su naturaleza, el control jurisdiccional, en cuanto a los decretos del 121, se clasifica en "eventual" y "automático", correspondiendo a cada una de esas especies notas comunes y notas diferenciales que es conveniente precisar.
Coinciden para el suscrito Magistrado estas dos especies de control en las siguientes características:
a) Ambos son de origen constitucional;
b) Uno y otro tienen naturaleza jurisdiccional;
c) Ambos son de índole contenciosa, en cuanto se confronta el decreto con la Constitución;
d). Uno y otro se definen por sentencia (Constitución Nacional, artículo 215; regla 4ª).
e) Ambos son de competencia de la Sala Plena de la Corte;
f) En uno y otro caso debe mediar ponencia de la Sala Constitucional;
g) La intervención del Procurador General de la Nación es obligada en cualquiera de ellos (Constitución Nacional, artículo 215 regla 2ª);
h) La Constitución garantiza la intervención de cualquier ciudadano, como impugnador o defensor en uno y otro proceso (Constitución Nacional, artículo 215, regla 1ª).
Se diferencian, en cambio, por las siguientes notas particulares:
a) Si el control eventual es contingente, el control automático es necesario;
b) Si el control eventual es diferido, el control automático es inmediato;
c) Si el control eventual está originado siempre en la acción libre de cualquier ciudadano, el control automático nace de una obligación directa de la Carta;
d) Mientras el eventual se moviliza en virtud de una demanda, el control automático es de oficio;
e) Mientras en el control eventual siempre hay tránsito de cosa juzgada, en el control automático, sólo hay cosa juzgada si el fallo declara la inexequibilidad del decreto. Cuando se declara por control automático que el decreto revisado es constitucional, la Corto debe hacerlo sin perjuicio de la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214, y por ende no puede hacer el fallo tránsito o cosa juzgada.
IV. En cuanto a la definición de fondo de que el decreto revisado es exequible, he participado honrosamente para mí del criterio de la mayoría de la Corporación.
Con profundo respeto por el parecer autorizado de los demás, consigno en esta forma la aclaración de mi voto.
César Ayerbe Chaux.
Salvamento de voto
No comparto la mayoritaria decisión de la Corte que declaró exequible el Decreto legislativo número 536 de 1980; he aquí las razones de mi disentimiento:
a) Señala el inciso 1° del artículo 34 del Acto legislativo número 1 de 1979 que cuando la Corte Suprema de Justicia ejerce el llamado control automático de la Constitución en relación con decretos legislativos -como en este caso- ha de examinar, además de sus formalidades, "si las normas que contiene se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio"; pues bien, siguiendo este derrotero, encuéntrase 
que conforme al artículo 121 de la Carta "el Gobierno no puede derogar las leyes par medio de los expresados decretos; sus facultades se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio", así lo recuerda, en su parte doctrinal, esta misma providencia.
1. Ahora bien, como el Decreto 536 suspende el artículo 574 del Código de Justicia Penal Militar, necesario es, para cumplir los preceptos constitucionales transcritos, examinar si la norma suspendida resulta incompatible con el retorno a la normalidad institucional, meta insustituible del estado de sitio; del examen de su
contenido despréndese que tal disposición regula la lectura de los procesos penales en las investigaciones que se adelantan por el sistema de los Consejos Verbales de Guerra. Como quiera que el Decreto legislativo 2482 de 1979 -declarado inconstitucional por esta Corporación en providencia del 3 de diciembre pasado- suspendía también aquella norma del Código de Justicia Penal Militar, indispensable me parece recordar lo que sobre esta materia la Corte dijo en aquella oportunidad:
''Resulta jurídicamente imposible y contrario al sentido común, aceptar que el funcionamiento de los procesos civiles, penales y laborales, según los indispensables trámites descritos en la ley, constituya obstáculo para el mantenimiento del orden público, tal como queda descrito o para su restablecimiento. Es decir, que los procesos legales, los juicios organizados por el legislador para garantizar la plenitud de sus formas propias, sean incompatibles ton la necesidad de restablecer el orden".
No sobra recordar que la consignada aquí fue una de las dos razones que la Corte tuvo para declarar inexequible aquel decreto, y que sobre este punto el actual Decreto 536 es igual a su precedente: no puedo menos de recordar, entonces, el sabio apotegma latino: ubi eadem ratio, ibi eadem legis dispositio; adaptándolo a esta situación, cabría entonces predicar que donde existe una misma situación de hecho ha de darse una misma solución en derecho; desafortunadamente no ocurrió así en este caso.
2. Dice la Corte en esta sentencia -y lo dice con indudable acierto- que en el proceso de control automático ha de examinar si las normas del decreto legislativo "regulan materias cuyo contenido sea indispensable para el restablecimiento del orden público". Al realizar tal examen uno se pregunta si la lectura total o parcial
de un expediente, de oficio o a petición de parte, durante la diligencia de audiencia pública en la que se juzga a uno o a muchos sindicados (por numerosos que sean), constituye fenómeno de tal entidad que la forma de hacerlo afecta en sentido positivo o negativo el orden público nacional; y la respuesta no puede menos que ser negativa. Para darla en el sentido tácitamente prohijado por la Corte en esta sentencia habría de aceptarse que la lectura integral del expediente autorizada por el artículo 574 del Código Justicia Penal Militar que venía aplicándose desde 1958 y, por ende, durante más de veinte años de estado de sitio, sin que nadie imaginase siquiera que su cotidiano y necesario cumplimiento pudiese afectar el tranquilo discurrir de las actividades sociales, súbitamente se convirtió en factor tan nocivamente perturbador del orden institucional que fue indispensable suspender su vigencia para garantizar el retorno a la normalidad. Pero lo más asombroso en este proceso de prestidigitación jurídica, es que la norma de estado de sitio que sustituye aquel artículo alterador de la normalidad social, porque dispone la lectura total del expediente, autoriza a las partes para pedir la lectura... de todas "las piezas del proceso"; la conclusión de tal galimatías es la de que si el expediente se lee integralmente de oficio, constituye acto perturbador del orden público, pero si se lee a instancia de parte se torna en medida indispensable para garantizar el retorno a la normalidad turbada.
No sobra agregar que siendo la lectura del expediente en la audiencia pública la única oportunidad que los vocales tienen en los procesos tramitados por el sistema de los Consejos Verbales de Guerra (para no mencionar a procesarlos y defensores) de conocer los hechos y sus pruebas, de pedir la práctica de las que consideren pertinentes y por ende, de emitir su veredicto con conocimiento de la causa, no estarán en condiciones de hacerlo conforme a la Constitución y a la ley si no se enteran así del contenido de la investigación hasta entonces realizada.
3. Indica, también atinadamente, la Corte en esta sentencia, que al realizar control automático de la Constitución debe estudiar "si existe conexidad entre las medidas tomadas y las causas que determinaron la perturbación del orden publico". Sobre esta cuestión afirmé en salvamento aclaratorio de voto a la sentencia que declaró inexequible el Decreto 2482 de 1979 (en el que acompañaron otros magistrados) lo siguiente que ahora reitero:
"Los fundamentos motivacionales de un decreto fundado en el artículo 121 de la Constitución Nacional no pueden ser distintos de los que el Gobierno tuvo en consideración para declarar turbado el orden público y en estado de sitio todo o parte del territorio nacional, ya sea que ellos persistan con sus originales caracteres, ora que se hayan proyectado hacia el futuro con dinámico desarrollo evolutivo.
Lo que no puede aceptarse es que hechos o fenómenos desligados causalmente de aquellos que determinaron la inicial declaración de estado de sitio sirvan de fundamento jurídico a nuevos decretos legislativos, cuya materia evidencia ostensible divorcio con la situación generadora de la primitiva alteración del orden social. Por esta vía, los "decretos que constitucionalmente han de contener instrumentos jurídicos aptos para regresar a la normalidad, sólo sirven para prolongar una situación que ya no puede ser considerada como excepcional; mediante este ingenioso mecanismo, los considerandos de un decreto de estado de sitio constituyen realmente implícitas declaraciones de nueva perturbación del orden público con violación del espíritu del artículo 121 de la Carta y de la letra del artículo 141, número 1 de la misma Constitución que obliga al Gobierno a consultar previamente al Consejo de Estado, si se dan en verdad las causas que hagan necesaria la extrema solución de la llamada legalidad marcial.
La tolerante interpretación de aquellas normas en el sentido de que aun hechos posteriores a los que determinaron la inicial declaración del estado de sitio y sin la lógica consecuencial relación con aquéllos, permitan tratamiento jurídico dentro del marco de los decretos legislativos, es lo que ha hecho posible que un fenómeno constitucionalmente creado para una precaria y excepcional duración en el tiempo, se haya prolongado indefinidamente hasta el punto que de los últimos treinta años de vida institucional el país ha debido soportar poco más de veinte bajo el régimen del artículo 121. De esta manera se ha logrado el extraño y peligroso milagro de convertir lo transitorio en permanente.
Ahora bien, los considerandos del Decreto 2482, ninguna relación guardan con los hechos que determinaron la declaración del actual estado de sitio en el mes de octubre de 1976. Aquélla se refería a una huelga en el Servicio Nacional de Salud y a la frecuente comisión de algunos delitos; en este decreto, en cambio, se menciona la vigencia del mecanismo de la Justicia Penal Militar con el sistema de los Consejos Verbales de Guerra, 'la realización de hechos atentatorios del orden público, sin precisión alguna y la necesidad de acelerar aún más el procedimiento castrense".
A lo dicho entonces debo agregar ahora otras observaciones que juzgo pertinentes, porque se derivan de los considerandos del Decreto 536:
a) La razón siempre alegada por el Gobierno para entregar a la Justicia Penal Militar el juzgamiento de delitos que venían siéndolo por la jurisdicción penal ordinaria, ha sido la de la mayor agilidad en el procedimiento propio de los Consejos Verbales de Guerra; no satisfecho ahora con tal brevedad, quiere reducirla aún más con la lectura apenas opcional del expediente; esta pretensión, sin embargo, como ya se indicó, no alcanzará en todo caso la finalidad propuesta porque la aplicación de la nueva norma conducirá con frecuencia a la lectura integral del expediente.
b) Considera el Gobierno "que el funcionamiento rápido y eficaz de los Consejos Verbales de Guerra se encuentra estrechamente vinculado a la eliminación de las causas primarias y sobrevinientes de la turbación del orden público"; he examinado con serena objetividad este argumento y confieso no haber encontrado relación causal alguna entre los factores determinantes de la declaración de estado de sitio de 1976, ni de los que de aquéllos se hayan derivado, con el
funcionamiento de los Consejos Verbales de Guerra y concretamente con la lectura del expediente durante la audiencia pública, ni veo tampoco de qué manera la lectura opcional de aquél pueda contribuir a eliminar aquellos factores supuestamente generadores de la perturbación del orden público alegada por el Gobierno.
c) Dice el Gobierno en el penúltimo considerando de su decreto, que el artículo 574 del Código de Justicia Penal Militar "impide la pronta administración de justicia por el enorme tiempo que demanda su cumplimiento", particularmente cuando la "suma de sindicaciones da lugar a la formación de voluminosos expedientes". Frente a tal declaración, no puedo menos que recordar algunos famosos y no muy lejanos procesos -entre ellos los seguidos contra miembros de organizaciones guerrilleras y contra sindicados de cuantioso peculado de que fuera víctima la institución militar- notables por el crecido número de procesados y de folios y que
fueron tramitados hasta su culminación con la integral aplicación de las normas del Código de Justicia Penal Militar, incluida la del artículo 574, sin mengua de la correcta administraciónde justicia y sin que pudiera achacarse a ellos la responsabilidad por no haberse levantado entonces el estado de sitio. Si es el volumen de loa expedientes lo que ahora se alega como factorde perturbación del orden público, ¿cuál será entonces el límite de folios necesarios para evitar que su trámite sea incompatible con la normalidad social ¿Su número habrá de ser fijadotambién por decreto de estado de sitio
d) Es principio de derecho procesal penal el de que para cada delito se haga un proceso; puede ocurrir, sin embargo, en casos de conexidad, que se adelanten en un solo proceso investigaciones por delitos distintos o que se acumulen varios procesos iniciados separadamente; ello está permitido por la ley; no obstante, si aquel principio se quiebra sin fundamento jurídico, la solución no puede ser otra que la de declarar la nulidad de los procesos ilegalmente acumulados.
b) <sic> Sostiene correctamente la Corte en esta sentencia, que durante la fase de control constitucional automático también debe examinar si las normas del decreto legislativo cuestionado "se encuentran directamente vinculadas con el artículo 121". Ahora bien, como entre las facultades que el Gobierno tiene durante el estado desitio está la contenida en el artículo 61 de la Carta, me parece necesario estudiar tambiénahora su contenido y alcances, para determinarsi cabe entre aquéllas la de dictar normas sobre jurisdicción penal militar respecto de civiles, comoquiera que en tales casos una misma persona ejerce simultáneamente la autoridad judicial y la militar; la pertinencia de tal indagación se deriva del hecho de que el decreto sub judice reemplaza, al suspenderla, una norma del Código de Justicia Penal Militar y está siendo aplicada por jueces castrenses a procesados que no tienen la calidad de militares.
1. Señala el artículo 61 de nuestra Carta Fundamental que "ninguna persona o corporación podrá ejercer simultáneamente, en tiempo de paz, la autoridad política o civil y la judicial o la militar".
Los eminentes filólogos Rafael Torres Quintero y Luis Flórez del Instituto Caro y Cuervo, han hecho de esta norma un riguroso análisis gramatical y semántico. He aquí su contenido:
"Se trata de una oración simple de sujeto y predicado que puede descomponerse así:
Sujeto: "ninguna persona o corporación"
Predicado: "podrá ejercer", etc. …, hasta el final.
"Este predicado, cuyo núcleo es el sintagma verbal 'podrá ejercer', tiene a su vez dos complementos adverbiales: a) 'simultáneamente' y b) 'en tiempo de paz'. Tiene además un complemento directo, que es 'la autoridad política o civil y la judicial o la militar'.
"El complemento directo, analizado sintácticamente, presenta: 1. Un núcleo sustantivo, 'la autoridad' (una vez expreso y dos veces tácito), y 2. Un modificador complejo de dicho núcleo, constituido por: a) una primera coordinación, '[autoridad] civil o política', b) una segunda coordinación '[autoridad] judicial o [autoridad] militar', y c) una tercera coordinación(ésta copulativa) que, por medio de la conjunción y, enlaza a las dos anteriores, 'la autoridad política o civil y la [autoridad] judicial o la [autoridad] militar".
"Ahora bien; si relacionamos el análisis puramente formal con el de orden semántico para tratar de hallar el sentido o la intención de toda la oración, tendremos que fijar particularmente la atención sobre este complemento directo, pues en él reside fundamentalmente lo que es objeto del precepto.
"Es necesario antes tener en cuenta que en español existen tres principales tipos de coordinación disyuntiva, o sea aquella, en que el nexo coordinante es la conjunción o. Tales son:
1º. Contradictoria o dilemática. Los miembros enlazados por la conjunción o se excluyen mutuamente. Si se realiza uno, no se puede realizar el otro. Es el dilema de la lógica.
2º. Alternativa. Cada uno de los miembros de la disyunción expresa una posibilidad que no invalida necesariamente la otra.
3º. Explicativa. El segundo miembro explica de algún modo el contenido del primero. Hay equivalencia entre ambos aunque estrictamente no lleguen a ser sinónimos.
"Evidentemente, la primera coordinación (a), en la que se enlazan loa miembros política y civil por medio de la conjunción o, es una coordinación de la tercera clase, ya que el término civil, sin ser exactamente sinónimo de política, explica a éste o lo aclara. Según, el Diccionario de la Academia Española y según el uso común, civil 'dícese de las disposiciones que emanan de las potestades laicas'; y política, en una de sus acepciones, hace referencia a las cosas del Gobierno y negocios del Estado. De suerte que 'autoridad o civil' vienen a ser una misma autoridad, la que ejerce las funciones de mando en cuanto hace cumplir las leyes y decretos del Gobierno.
"En cambio, la segunda coordinación (b), en que se enlazan mediante la conjunción o, la [autoridad] judicial y la [autoridad] militar, es del primer tipo arriba mencionado, pues judicial significa 'perteneciente a la administración de justicia' y militar quiere decir, según el mismo diccionario, 'relativo a la milicia o a la guerra por contraposición a civil'. Deberá entenderse, pues, que las funciones de la autoridad judicial son de orden distinto a las funciones de la autoridad militar.
"Entendidas así las coordinaciones 1ª y 2ª (a y b), queda por interpretar la coordinación copulativa realizada por el nexo y que encadena entre sí a (a) y (b).
"En las copulativas se unen elementos de la misma categoría que se afirman o se niegan pero que hay que tomarlos como partes de un todo. En este caso los elementos análogos enlazados son; de una parte, los adjetivos civil y política, y de otra los adjetivos judicial y militar, todos referidos al núcleo sustantivo autoridad. Comohemos visto, civil y política son prácticamente sinónimos en este caso, o sea, que determinan un tipo de autoridad; en cambio, judicial y militar son antagónicos, es decir, determinan dos autoridades distintas; la [autoridad] judicial y la [autoridad] militar. Si relacionamos ahora el sentido parcial del complemento directo con el sentido general de la oración, tendremos que en ellael autor quiso decir que no se pueden ejercersimultáneamente, en tiempo de paz, de una partela autoridad civil y la judicial, y de otra, la autoridad civil y la militar.
"En síntesis, si nos atenemos a la letra de la disposición constitucional, y a su formulación gramatical, tendremos que concluir que en ellas se prohíbe a cualquier persona o corporación ejercer, en tiempo de paz, las funciones de la autoridad civil simultáneamente con las de la autoridad judicial y las funciones de la autoridad civil simultáneamente con las de la autoridad militar".
2. Del autorizado análisis precedente resulta, pues, que si en tiempo "de paz" no puede una misma persona o corporación ejercer simultáneamente funciones política o civil y judicial, nifunciones política o civil y militar, contrariosensu, en tiempos "de no paz" que podrían ser los de guerra interior o exterior y aun, con discutible amplitud, los de estado de sitio es jurídicamente compatible el ejercicio simultáneo de la autoridad política o civil con la judicial y de aquélla con la militar; en tales períodos podría entonces un gobernador fungir de juez o un oficial del Ejército desempeñarse como alcalde. Esto es, evidentemente, lo que el precepto dice.
Ahora bien, como existe en la oración (artículo 61) una irreductible oposición semántica y gramatical entre lo judicial y lo militar, como que una y otra funciones son diversas y excluyentes, y como las dos categorías de autoridad que la norma enfrenta son, de un lado la política o civil y del otro la judicial y la militar, por manera que estas dos últimas no admiten complementación gramatical, lógica ni jurídica, sígnese que, conforme a la norma examinada,en ningún tiempo es jurídicamente posible queuna misma persona o corporación puedan ejercer simultáneamente las funciones judicial y militar.
Para concluir, como hasta ahora se ha dicho, que en tiempo de no paz son jurídicamente compatibles las funciones judicial y militar, sería necesario que el texto del artículo 61 estuviese redactado de la siguiente manera: ninguna persona o corporación podrá ejercer simultáneamente, en tiempo de paz, la autoridad políticay la civil ni la judicial y la militar. Por estosupondría, desde el punto de vista conceptual,enfrentar como diversas las funciones políticay civil, y por el aspecto gramatical, sustituir ladisyuntiva "o" en su función explicativa por lacopulativa "y"con función de separaciónantagónica, así como cambiar la actual copulativa "y" que separa las dos coordinaciones, porla negativa "ni", y finalmente, reemplazar ladisyuntiva dilemática "o", que opone lo judiciala lo militar, por la copulativa "y" que permita separar ambos términos. Resulta, sin embargo, palmar que los dos textos son diversos y que el imaginado aquí no corresponde textual ni conceptualmente al del artículo 61.
No sobraría recordar el principio de hermenéutica jurídica conforme al cual "cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar au espíritu" (artículo 27 Código Civil); valdría la pena, también, puntualizar que fue, al parecer, .don Miguel Antonio Caro el autor de este texto constitucional y que tal personaje no solo fue tenido y respetado como ilustre filólogo, sino como versado constitucionalista y político sagaz; por manera seguramente la redacción de esta norma fueresultado de ponderada meditación.
Pero es que la prohibición del ejercicio simultáneo de las funciones judicial y militar, no se desprende meramente de la fría y calculada redacción del artículo 61, sino que surge de la naturaleza misma de una y otra. En efecto, aquella está adscrita a la rama jurisdiccional delpoder público y ésta, a la rama jurisdiccional del poder público, y ésta a la rama administrativa, el juezpor naturaleza sujeto deliberante, entanto que al militar le está constitucionalmente prohibido el ejercicio de esa actividad mental (artículo 168) en razón de la subordinación jerárquica a que está obligado; la función judiciales autónoma y la militar, dependiente.
Bien dijeron, por eso, en conceptuoso salvamento de voto los honorables Magistrados Salgado Vásquez, Luna Gómez, Calderón Botero, Gómez Velásquez y Bernal Pinzón, lo siguiente: "El artículo 61, durante el tiempo de guerra, autoriza a la autoridad civil o política para que, simultáneamente con sus funciones civiles, pueda asumir las que competen a la Rama Jurisdiccional o a la fuerza pública. Lo que no puede extraerse del contenido jurídico de esa norma es la interpretación de que los militares pueden asumir el quehacer de administrar la justicia ordinaria. Si esa interpretación fuera técnica también se podría sostener que el artículo 61 durante el estado de sitio, confiere a los juecesla posibilidad de dirigir la guerra contra lastropas extranjeras o contra las de los rebeldesque intentan derribar al Gobierno" (Sentenciade Sala Plena del 2 de diciembre de 1976).
Tan evidente es el absolutismo de la prohibición constitucional del ejercicio simultáneo de las funciona judicial y militar, que el propio Constituyente hubo de establecer dos perentorias excepciones: una en el artículo 27, numeral 2º, conforme a la cual "los jefes militares podrán imponer penasin continenti, para contener una insubordinación o motín militar o para mantener el orden hallándose enfrente del enemigo"y la otra en el artículo 170, que autoriza a lasCortes Marciales o Tribunales Militares para conocer "de los delitos cometidos por los militares en servicio activo y en relación con el mismo servicio", conforme al Código de Justicia Penal Militar.
Pero a tiempo que la primera excepción permite a la autoridad militar ejercer función judicial sobre personas civiles o militares en la especial situación allí descrita, la segunda limita perentoriamente esa potestad jurisdiccional en cuanto solamente ha de ejercerse sobre militares en servicio activo y en relación con él. Y no resulta válido afirmar que la jurisdicción militar sobre civiles constituye un simple "traspaso de competencia" que puede hacerse por vía legal porque este razonamiento desconoce la precisa ytajante exclusión que de la simultaneidad de estas funciones hace el artículo 61 de la Cartay que conduce a reconocer en el artículo 170 unaexcepción a tal principio -que no otra cosa os el fuero militar- y no una regla meramente permisiva; y también una excepción al artículo 58 de la Carta, en cuanto señala algunas entidades que administran justicia y remite a la ley la indicación de otras.
Bien dijo la honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia -Sala Plena- del 4 de octubre de 1971: "La ley de justicia militar no puede sustraer de los jueces ordinarios el conocimiento de delitos comunes cometidos por personas que no se hallan revestidas de título castrense, porque ello se opone al principio consagrado en el artículo 170 de la Carta, según él cual el régimen exceptivo sólo es aplicable a los delitos cometidos por militares en servicio….Por ello, sólo se concibe respecto de éstos y en relación exclusiva con tal actividad y los ilícitos cometidos en desarrollo de la misma. Consagrarla involucrando personas distintas de los militares en servicio activo y delitos diferentes a los que se relacionan con el mismo servicio, equivale a suplantar el orden constitucional, concediéndole al artículo 170 de la Carta un valor genérico y no específico, que es el que le corresponde".
3. Los militares en servicio activo a que se refiere el artículo 170 de la Carta son los oficiales, suboficiales y soldados que integran los cuerpos del Ejército, la aviación y la marina nacionales. De ellos no forma parte la policía. En efecto: los policías no son militares, porque la Constituciónsepara nítidamente a éstos (artículo 166) de aquéllos (artículo 167); porque el Ejército ha sido constitucionalmente creado para defender la soberanía nacional (artículo 166), a tiempo que es función de la policía la protección "de los habitantes del territorio colombiano en su libertad y en los derechos que de ésta se derivan" y "la conservación del orden público interno" (artículos 1º y 2º Código Nacional depolicía); porque en razón de la naturaleza de sus funciones, el Ejército es institución bélica y la policía organización civil (artículo 34 Código Nacional de Policía); porque los militares deben obediencia absoluta a sus superiores (artículo 21 Constitución Nacional) en tanto que la obediencia policial es reflexiva (artículo 47 Código Nacional de Policía); porque los agentes de policía ingresan a la institución por propia voluntad, se convierten en empleados públicos y se pueden retirar cuando así lo decidan, en tanto que los soldados son coactivamente incorporados al servicio militar, no son empleados públicos aunque reciben algún estipendio, y no pueden retirarse voluntariamente mientras no hayan cumplido el período legalmente fijado de alistamiento castrense; porque Gobernadores y Alcaldes son Jefes de Policía en sus respectivos niveles departamental y municipal, mientras los militares sólo reconocen la jerarquía superior de sus comandantes; porque Policía y Fuerzas Militares tienen su propio reglamento de régimen disciplinario, aquél normado en el Decreto 3835 de 1979 y éste en el 1770 del mismo año.
Verdad es que la Corte declaró ceñido a la Constitución el artículo 284 del Código de Justicia Penal Militar (sentencia de 20 de septiembre de 1973) en cuanto tal disposición califica de "militares" a los miembros de las fuerzas de policía, pero tal norma ha sido tácitamente derogada, como acertadamente lo reconoce el Consejo Superior de la Judicatura (providencias de 26 de cuero y 15 de febrero de 1980). En efecto aquella disposición del Código de Justicia Penal Militar forma parte del Decreto 250 de 1958, incorporado luego a la legislación ordinaria en virtud de la Ley 141 de 1961; pero con posterioridad a ella, se dictaron, entre otros, los Decreto-leyes números 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía) y 2847 de 1971 (Estatuto Reorgánico de la Policía Nacional), en los quese hace clara separación entre las categorías jurídicas de "militares" y "policías". Veámoslo:El inciso segundo del artículo 34 del CódigoNacional de Policía establece que "los cuerpos de policía son civiles por la naturaleza de sus "funciones", el capítulo IX (artículos 86 a 95) del mismo Estatuto reglamenta la forma como las Fuerzas Militares deben apoyo a la Policía.; dicha asistencia es reiterada por el artículo 11 del Estatuto Reorgánico precitado, al señalar que "es procedente la asistencia militar cuandola Policía Nacional no esté por sí sola en capacidad de contener grave desorden o afrontar catástrofe o calamidad pública" y cuando indica que "en caso de empleo simultáneo de Policía y Fuerzas Militares, se procederá de acuerdo con los planes previstos..."(artículo 13).
Cierto es que la asimilación hecha por el artículo 284 del Código de Justicia Penal Militar tiene alcance limitado a los efectos de dicho Código; pero las normas posteriores, y particularmente el artículo 34 del Código Nacional de Policía, le reconocen a este Cuerpo el carácter do "Civil" sin excepción alguna, es decir, para todos los efectos legales pertinentes, incluido elde la jurisdicción penal al que evidentemente,se refiere aquella norma del Código de JusticiaPenal Militar. Ese carácter que de "civil" tiene la policía, no sufrió modificación alguna por el Decreto 2347 de 1971 cuando en su artículo 1° la califica de "cuerpo armado de carácter permanente", por cuanto las dos expresiones no son incompatibles; vale decir, que conforme a tales estatutos, la policía está considerada en la actualidadcomo institución civil integrada porunidades permanentes armadas. Y el que esta misma disposición indique que la policía "hace parte de la fuerza pública" no implica asimilación a las fuerzas militares, porque éstas son una especie do aquélla, como que la fuerza pública comprende, además, a la policía, al Departamento Administrativo de Seguridad y al Resguardo de Aduanas.
La desafortunada adscripción legal de la Policía Nacional al Ministerio de Defensa es meramente formal y, por lo mismo, no modifica ni podría modificar la sustancial diferencia estructural de una y otra instituciones. Sólo lo constituye -como lo dijera en frase afortunada el ilustre Magistrado Miguel. Lleras Pizarro- "un síntoma mas de nuestra débil estructura democrática".
5. Es verdad que el artículo 167 de la Carta Fundamental autoriza a la ley para establecer una Milicia Nacional (que no se ha creado aún) y para organizar el Cuerpo de Policía Nacional y que, por consiguiente, tal institución tiene origen constitucional; pero no es correcto afirmar que la extensión legal de la Justicia Penal Militar a la policía está autorizada por esta norma en cuanto es parte de la organización de dicho cuerpo [Sala Plena, sentencia de 20 de septiembre de 1973, Gaceta Judicial Tomo CXLIX-CL (2390-91) páginas 195-6; y SalaPenal, marzo 15 de 1973]; en efecto, el concepto de organizar os do carácter estrictamente administrativo y apunta al funcionamiento interno de la institución, a tiempo que el de jurisdicciónpenal pertenece a un área distinta del poder público, trasciende el cerrado ámbito de lo meramente organizacional y se refiere a la potestad de impartir justicia punitiva.
Si organizar conforme al diccionario es "dar a las partes de un cuerpo la disposición conveniente para las funciones a que está destinado", (como lo recuerda la Corte en la citada providencia del 20 de septiembre de 1973), las normas sobre jurisdicción penal aplicables a los miembros de la policía nada tienen que ver con la organización de dicho cuerpo como que entre sus funciones no está -ni podría estar- la de cometer delitos.
Las normas ya criticadas que disponen juzgamiento militar para los miembros de la policía no han sido expedidas -ni explícita ni implícitamente- como parte de la organización de dicho cuerpo, aspecto éste regulado en estatutos especiales.
Si, como ya se ha demostrado, conforme al artículo 61 de la Carta, el militar no puede ejercer, además y coetáneamente en ningún tiempo función jurisdiccional, no tiene sentido lógico el afirmar que por la oscura vía del artículo 167 el propio Constituyente hubiese autorizado extender a la policía, mediante normatividad puramente legal, la precisa excepción que concretó en el artículo 170. Si su pretensión hubiese sidola de ampliar el fuero militar a la policía por delitos cometidos en servicio activo y en relación con tal servicio, lo habría señalado expresamente en esta última disposición.
6. De las precedentes consideraciones conclúyese que el ejercicio de la potestad jurisdiccional militar sobre civiles, sobre policías, o sobre militares por delitos cometidos fuera del servicio activo o sin relación con el mismo encualquiertiempo (de paz, de guerra o de conmoción interior), es violatoria del expreso y claro contenido de los artículos 61 y 170 de nuestra Constitución Nacional.
C. Corolario lógico de todos los razonamientos anteriores es, me parece, el de que el Decreto legislativo número 536 de 1980 viola el artículo 123 de la Constitución Nacional, porque al dictarlo el Gobierno excedió las facultades que le son propias durante el estado de sitio y que así ha debido declararlo la Corte en esta oportunidad (fase de control automático de laCarta) como lo dispone el inciso primero delartículo 34 del Acto legislativo número 1 de1979.
Estos son los motivos de mi respetuoso disentimiento del fallo acogido por la mayoría de la Corporación.
Alfonso Reyes Echandía.
Fecha ut supra.