Norma demandada: , la ley 78 de 1948, en sus artículos 1º y 2º y, en especial, en el parágrafo del artículo 1º.
EXEQUIBILIDDDEL ARTÍCULO 1º DE LA LEY 78 DE 1948 SOBRE REMUNERACIÓN DE REPRESENTANTES Y SENADORES E INEXEQUIBILIDAD DEL PARÁGRAFO DEL MISMO ARTÍCULO DE LA DICHA LEY Y DEL ARTÍCULO 2º DE LA MISMA.
La Corte estima que sí hay en lo dispuesto por el parágrafo del artículo 2º de la Ley 78 de 1948 UN AUMENTO de las asignaciones por la sencilla razón de que ellas estaban fijadas por precepto anterior, y según estos nuevos preceptos los miembros del Congreso que dictaron dicha ley reciben mayores emolumentos que los que antes tenían, en virtud de una ficción interpretativa que dice el texto legal es "para los efectos fiscales" considerando "reunido el Congreso" cuando realmente no lo está.
No se puede afirmar que el Congreso está reunido sino cuando actúa como legislador y en sus labores comunes, no cuando funciona por razón del trabajo de las Comisiones y que por esto sea justo que reciban la remuneración correspondiente al tiempo de reunión, porque es la propia Carta la que establece cuando ha de estimarse reunido el Congreso y cuando ha de considerarse en receso:
"Las Cámaras legislativas se reunirán ordinariamente, por derecho propio, el 20 de julio de cada año, en la capital de la República" y las "sesiones ordinarias durarán ciento cincuenta días", dice el artículo 68 de la Constitución.
"También se reunirá el Congreso -añade- por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale, en sesiones extraordinarias".
Esto es lo que debe entenderse por estar reunido el Congreso, o sea, cuando lo hace por derecho propio, en sesiones ordinarias, o bien por convocatoria del Gobierno, en sesiones extraordinarias, ocupándose en las labores que la misma Carta le señala. En el resto del tiempo, así estén reunidas las Comisiones Permanentes de que habla la Constitución, el Congreso no está reunido, sino que está en receso.
Así se desprende de los términos empleados por el Estatuto Fundamental, que no solo fija el tiempo de sesiones sino que indica la manera como se abren y clausuran las sesiones del Congreso, y al hablar de las comisiones que cada Cámara ha de establecer, dice que son "permanentes". Tan distinto es el período de reunión del Congreso del período de receso del mismo, que los senadores y representantes no podrían invocar, por ejemplo, la llamada inmunidad parlamentaria, veinte días después del período de sesiones, pues no habría Juez que se la reconociera, así estuvieran desarrollando la más efectiva labor en las Comisiones Permanentes.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
Bogotá, noviembre treinta de mil novecientos cincuenta.
(Magistrado ponente: Dr. Luis Gutiérrez Jiménez)
Al adoptarse el proyecto presentado por el magistrado doctor Agustín Gómez Prada, la mayoría de los magistrados que integran la Sala Plena de la Corte, no estuvo de acuerdo con el alcance que en aquel se le daba a la inexequibilidad del parágrafo del artículo primero de la ley 78 de 1948, demandado como inconstitucional. Por este motivo el negocio pasó al magistrado que le sigue en turno para su adaptación a las ideas de la Sala, acogiéndose varios de los conceptos consignados en aquella ponencia.
El señor Gustavo Enciso Ramírez le pide a la Corte que declare que es inexequible, por inconstitucionalidad, la ley 78 de 1948, en sus artículos 1º y 2º y, en especial, en el parágrafo del artículo 1º.
Tales preceptos son del tenor siguiente:
"Artículo 1º. En desarrollo del artículo 72 de la Codificación Constitucional, las Comisiones Permanentes Constitucionales de una y otra Cámara sesionarán durante el receso del Congreso para continuar el estudio de negocios pendientes en la Legislatura anterior, redactar los proyectos de reformas que les encomienden las ramas Ejecutiva y Legislativa del estado y para hacer los trabajos, estudios y proyectos que la misma Comisión ordene. Cada una de las Comisiones dictará su reglamento de trabajo y presentará al Congreso informe escrito sobre los trabajos elaborados.
"Parágrafo. Para los efectos fiscales interprétase la ley 33 de 1945 en el sentido de considerar reunido el Congreso por el hecho de estar funcionando sus Comisiones Permanentes".
La citada ley fue sancionada el 10 de diciembre de 1948, y el demandante la acusa porque estima que ella quebranta el artículo 112 de la Constitución Nacional que dice así:
"Ningún aumento de dietas ni de viáticos decretados por el Congreso se hará efectivo sino después que hayan cesado en sus funciones los miembros de la legislatura, en que hubiere sido votado".
Argumenta en la siguiente forma:
La ley 33 de 1945 señaló la remuneración de los congresistas en $ 500 mensuales cuando el Congreso no se encuentre reunido y en $ 1.000 cuando se halle reunido. Pero el parágrafo del artículo 1º de la ley 78 de 1948 aumentó esa remuneración de $ 500 a $ 1.000 pues esta última remuneración es la que en realidad rige no estando reunido el Congreso.
La ley entró en vigencia desde su sanción, esto es, desde el 10 de diciembre último y así se ha venido cumpliendo.
"Es, pues, evidente que hubo un aumento en las dietas o remuneración de los congresistas, decretado por ellos mismo y que se hizo efectivo dentro de la propia legislatura para la cual fueron elegidos".
Y en otro lugar dice:
"Debe hacerse la consideración de que el período de sesiones ordinarias lo fija la Constitución, y las extraordinarias, igualmente de acuerdo con la misma Constitución, deben ser convocadas por el Poder Ejecutivo. Si, pues, ello es así, repugna al espíritu de nuestra Carta Fundamental, que se considere el Congreso reunido, como viene a establecerlo la ley aquí demandada, cuando precisamente, según la Constitución, está en receso y debida y formalmente clausurado. De aceptarse esta ley, tendríamos la institución del Congreso como permanente, lo cual está vedado por la Constitución".
El señor Procurador considera que la ley acusada es exequible y argumenta, en síntesis lo siguiente:
"El artículo 72 de la Constitución se expidió en 1938, cuando regía el sueldo permanente para los miembros del Congreso, y tal precepto quiso justificar el sueldo con un trabajo también permanente y, sobre todo, organizar en forma técnica y eficaz las labores del parlamento.
Cuando se dictó la ley 33 de 1945 no se había dado aplicación al citado artículo 72 de la Carta y por ello se explica que no se hubieran fijado gastos de representación para la época en que no estaba reunido el Congreso, sino para el tiempo de sesiones. Pero habiendo dispuesto la ley las labores permanentes del Congreso en las citadas sesiones, es lógico que sus miembros disfruten también de remuneración permanente. Así, pues, el precepto acusado, aunque en la práctica produzca mayores ingresos a los Congresistas, no decreta un aumento de las asignaciones vigentes, sino que, como su texto lo dice, es una interpretación, y una interpretación no inconstitucional de la ley que señaló tales asignaciones.
"Basta pensar -concluye el señor Procurador- en que el Gobierno podría convocar el Congreso, de modo que este sesionara permanentemente, lo cual haría que todos los días del año devengaran los congresistas los gastos de representación de la ley 33, para deducir que no solo desde el punto de vista jurídico sin ético, que es en este caso quizá el más importante, que desde el momento en que los señores Miembros del Senado y de la Cámara estén en Bogotá, ejerciendo legalmente funciones en dicha calidad, no se viola la Constitución ni la moral si se les reconocen los mismos gastos de representación a que tienen derecho cuando está sesionando el Congreso".
Parece conveniente advertir, antes de entrar al estudio del problema que ha de resolverse, que la ley 44 de 1948, en su artículo 4º elevó los gastos de representación de los senadores y representantes a cuarenta pesos ($ 40.00) diarios durante las sesiones, dejándoles en veinte pesos ($ 20.00) durante el receso del Congreso, y que ese precepto está vigente para los miembros de esta legislatura, que no expidieron la ley, según el fallo de la Corte, de 10 de diciembre de 1948. (G. J. número 2064-65, pág 655).
Se considera:
Dentro del concepto en que ha sido planteada la acción de inexequibilidad por el demandante, la resolución del problema debe surgir con fundamento en dos preceptos de la Carta Fundamental: el artículo 113, que establece la facultad del legislador para fijar la remuneración de los miembros del Congreso, y el artículo 112, que estatuye la prohibición de que ningún aumento de dietas o de viáticos puede beneficiar a los miembros de la legislatura que lo haya expedido.
A más de este aspecto, y con base en la facultad que a la Corte le confiere la ley 96 de 1936, artículo 2º, inciso 2º, habrá de examinarse además la exequibilidad de las disposiciones acusadas, a la luz de otros preceptos constitucionales, íntimamente relacionados con el problema debatido.
Conveniente es que la Constitución haya dejado a la ley el señalamiento de la remuneración de los miembros del Congreso, a fin de adaptarla a las circunstancias, especialmente en orden económico que puedan aconsejar el cambio, lo que no podría hacerse si la fijación se hiciera en la propia Carta.
Pero ese señalamiento no puede favorecer con ningún aumento a quienes lo han decretado, para evitar así posibles abusos contra el tesoro público que amenguarían el decoro de que deben aparecer revestidos los miembros del Congreso. "Si el Congreso debe fijarse sus propias asignaciones, ya que tiene la potestad suprema de expedir la ley de presupuesto y porque no estaría bien que fuera otro órgano del poder público el encargado de señalarle sus emolumentos, ha de hacerlo con criterio impersonal y mirando únicamente el bien de la institución parlamentaria. DE aquí el motivo del precepto constitucional que prohíbe los aumentos de dietas o viáticos para una vigencia inmediata en que pueden estar interesados quienes los votaron. La ley que tal cosa ordena tiene que aplazar su vigencia hasta que se renueve el personal por verificarse otras elecciones, es decir, que se pierda el interés de quienes dictaron la providencia sobre aumento de dietas o de viáticos. (Francisco de Paula Pérez, Derecho Constitucional Colombiano, pag. 299).
La ley puede señalar, pues, las asignaciones que crea convenientes pero si los legisladores estiman que es equitativo aumentar las establecidas, pueden hacerlo, porque "La Constitución les permite decretar el aumento, pero no para sí mismo, sino para quienes hayan de sucederles". (Tulio Enrique Tascón. Derecho Constitucional Colombiano, tercera edición, pag. 238).
Como resumen de las razones expuestas en la demanda, se deduce que el actor hace consistir el aumento de las asignaciones de los congresistas en que éstos reciben durante el receso del Congreso las mismas que cuando está reunido y efectivamente así lo dice el parágrafo del artículo 1º de la ley acusada, puesto que considera "reunido el Congreso por el hecho de estar funcionando sus comisiones permanentes", en lo relativo a "los efectos fiscales" y como interpretación de la ley 33 de 1945.
La Corte estima que sí hay en lo dispuesto por el parágrafo del artículo 1º y por el artículo 2º de la ley 78 de 1948,un aumento de las asignaciones, por la sencilla razón de que ellas estaban fijadas por precepto anterior, y según estos nuevos preceptos los miembros del congreso que dictaron dicha ley reciben mayores emolumentos que los que antes tenían, en virtud de una ficción interpretativa que dice el texto legal es "para los efectos fiscales", considerando "reunido el Congreso" cuando realmente no lo está.
No se puede afirmar que el Congreso está reunido, sino cuando actúa como legislador y en sus labores comunes, no cuando funciona por razón del trabajo de las Comisiones y que por esto sea justo que reciban la remuneración correspondiente al tiempo de reunión, porque es la propia Carta la que establece cuando ha de estimarse reunido el Congreso y cuando ha de considerarse en receso.
"Las Cámaras legislativas se reunirán ordinariamente, por derecho propio, el 20 de julio de cada año, en la capital de la República", y las "sesiones ordinarias" "durarán ciento cincuenta días", dice el artículo 68 de la Constitución.
"También se reunirá el Congreso -añade- por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que este señale, en sesiones extraordinarias".
Esto es lo que debe entenderse por estar reunido el Congreso, o sea, cuando lo hace por derecho propio, en sesiones ordinarias, o bien por convocatoria del Gobierno, en sesiones extraordinarias, ocupándose en las labores que la misma Carta le señala. En el resto del tiempo, así estén reunidas las Comisiones Permanentes de que habla la Constitución, el Congreso no está reunido, sino que está en receso.
Así se desprende de los términos empleados por el Estatuto Fundamental, que no solo fija el tiempo de sesiones, sino que indica la manera como se abren y clausuran las sesiones del Congreso y al hablar de las Comisiones que cada Cámara ha de establecer, dice que son "permanentes". Tan distinto es el período de reunión del Congreso del período de receso del mismo, que los senadores y representantes no podrían invocar, por ejemplo, la llamada inmunidad parlamentaria, veinte días después del período de sesiones, pues no habría Juez que se la reconociera, así estuvieran desarrollando la más efectiva labor en las Comisiones Permanentes.
Señalada una remuneración para el tiempo de reunión del Congreso y otra para el tiempo de receso, el cambio de remuneración al considerar reunido el Congreso permanentemente por el trabajo de las Comisiones implica un aumento en la dicha remuneración, porque si antes se recibía menos, ahora se recibe más, interpretando en forma artificiosa, como lo hace el parágrafo del artículo 1º, que el Congreso está reunido cuando en realidad está en receso.
Facultado el legislador para señalar la remuneración que corresponde a los miembros del Congreso, sin otra limitación general que la que determinan los principios de justicia y conveniencia en que debe inspirarse toda norma legal, ni otra restricción particular que la de referir cualquier aumento que se haga al interés exclusivo de quienes como senadores o representantes deban sucederles a los miembros de la legislatura que lo decretan, resulta:
a). Que el artículo 1º de la ley demandada no es inexequible, porque con él no se viola ninguna de las normas constitucionales sobre la materia, pues apenas ejercita la facultad que a la ley le confiere el artículo 72 de la Carta para organizar las Comisiones Permanentes de receso del Congreso, distintas de aquellas que actúan durante el tiempo de funcionamiento de éste, a que aluden los artículos 80 y 81 de la misma Carta, organizadas ya de acuerdo con los propios reglamentos del Congreso.
b). El parágrafo del citado artículo primero es inexequible, porque por medio de él se establece una ficción inconstitucional para obtener un fin igualmente inconstitucional. Es inconstitucional esa ficción, aunque ella sea para los efectos fiscales, pues por el hecho de estar funcionando las Comisiones Permanentes, considera reunido el Congreso cuando realmente no lo está, y el artículo 72 de la Constitución dispone que "El legislador podrá organizar las comisiones permanentes del Congreso que estudien, durante el receso, los negocios pendientes de a legislatura anterior", lo cual está diciendo que las Comisiones Permanentes que el legisladorpuede organizar, no son las que necesariamente tiene que organizar y ha organizado para el tiempo de su funcionamiento, como que sin ellas no podría darse trámite constitucional a la formación de las leyes, sino que se refiere a otras, que, circunstancialmente estime necesarias "durante el receso" y entonces aparece claramente contrario al texto constitucional, presumir reunido el Congreso cuando precisamente supone la Constitución que no lo está, mucho menos con base en una distinción de índole presupuestal que es así mismo contraria al principio según el cual "donde la ley (Constitución) no distingue, no le es dado al intérprete (legislador) distinguir". Lo segundo, porque mediante la expresada presunción, también se consagra una finalidad contraria a la Carta, pues que con fundamento en aquella, se dispone un aumento de remuneración par los miembros del Congreso que votaron la ley acusada. Por consiguiente, el parágrafo en mención no solo se halla afectado de inconstitucionalidad por haberse dispuesto que él rigiera antes del tiempo señalado por el artículo 112 de la Carta, sino que lleva en sí un vicio absoluto de inconstitucionalidad para todos sus efectos y consecuencialmente, carece de eficacia para producir las finalidades que se buscaron por medio de ese ordenamiento legal; y
c). También resulta inexequible el artículo 2º de la mencionada ley, porque al decir que la ley que establece el aumento de remuneración para los miembros del Congreso que la dictaron "regirá desde su sanción" se viola el principio del Estatuto Fundamental, según el cual, ningún aumento de dietas o de viáticos puede beneficiar a los miembros de la legislatura que lo haya expedido.
Por lo expuesto, la Corte Suprema, Sala Plena, oído el concepto del señor Procurador y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA:
Es exequible el inciso del artículo 1º de la Ley 78 de 1948;
Son inexequibles el parágrafo del artículo 1º y el artículo 2º de la mencionada ley; este último en cuanto por medio de él se puso en vigencia inmediata la ordenación contenida en dicho parágrafo.
Cópiese, notifíquese y dese cuenta al Gobierno Nacional.
Luis A. Flórez - Gerardo Arias Mejía - Miguel Arteaga - Francisco Bruno - Alejandro Camacho Latorre, con salvamento de voto - Pedro Castillo Pineda - Con salvamento de voto, Agustín Gómez Prada - Luis Gutiérrez Jiménez - Alberto Holguín Lloreda - Rafael Leiva Charry - Pablo Emilio Manotas - Con salvamento de voto - Luis Rafael Robles - Arturo Silva Rebolledo - Manuel José Vargas - Angel Martín Vásquez - Ramón Miranda (Conjuez) - Pedro León Rincón, Secretario.
SALVAMENTODE VOTO DE LOS MAGISTRADOS DOCTORES AGUSTÍN GÓMEZ PRADA Y PEDRO CASTILLO PINEDA
Cumplimos con el deber de expresar los motivos de disentimiento con el fallo anterior, en cuanto a la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 1º de la ley acusada, que fue el único punto que no contenía mi ponencia.
Dicho parágrafo no es inconstitucional, porque se limita a fijar la remuneración de los miembros del Congreso y la Constitución dice en su artículo 113 que "la remuneración de los miembros del Congreso será fijada y reglamentada por la ley".
Dice el fallo que el parágrafo es inconstitucional porque "presume reunido el Congreso cuando precisamente supone la constitución que no lo está". Más para hacer esa deducción es preciso afirmar querealmente el Congreso está reunido cuando está en receso, que la ley prorrogó las sesiones del parlamento, lo que nunca puede significar el texto del parágrafo.
El propio fallo contradice esa afirmación al admitir que se ha hecho "una ficción interpretativa", que en el parágrafo "se establece una ficción inconstitucional", pues ficción, según el diccionario del idioma, es la acción de fingir, y fingir es dar a entender lo que no es cierto, o dar existencia ideal a lo que realmente no la tiene.
Cuando el parágrafo dice que para losefectos fiscales se interpreta la ley 33 de 1945 en el sentido de considerar reunido el Congreso por el hecho de estar funcionando sus Comisiones Permanentes, finge que el Congreso está reunido, pero no afirma que en realidad lo esté en sesiones ordinarias o extraordinarias: expresa simplemente que para los efectos de la remuneración de os congresistas se da por reunido el parlamento cuando no lo está, si algo da a entender el sentido natural y obvio de los términos empleados y el contexto del parágrafo.
Es exactamente lo mismo que si se hubiera redactado el tal parágrafo diciendo: "La remuneración d que habla la ley 33 de 1935 se pagará en tiempo de receso del Congreso en la misma cuantía que en tiempo de reunión del mismo".
El parágrafo contiene una ficción o contiene una realidad, pero no las dos cosas al tiempo; o el Congreso está reunido o puede reunirse en virtud del parágrafo, lo que es de todo punto inadmisible, o apenas consagró un aumento en la forma de pago, pues las dos proposiciones se contradicen.
Para mayor claridad en la decisión se decía en la ponencia que el parágrafo no era inexequible en sí mismo, o sea, en cuanto fijaba la remuneración de los miembros del Congreso, sino solamente en cuanto los efectos fiscales de que habla pueden tener eficacia antes de haber cesado en sus funciones los miembros de la legislatura en que fue votada la ley. Nada más podía declarar la Corte, porque el texto de los artículos 112 y 113 de la Constitución no le permitía ir más lejos.
AGUSTÍN GÓMEZ PRADA - PEDRO CASTILLO PINEDA
SALVAMENTODE VOTO DEL MAGISTRADO DOCTOR LUIS RAFAEL ROBLES
En mi concepto el parágrafo del artículo 1º de la ley 78 de 1948 no tiene más alcance que el de aumentar la remuneración de los parlamentarios. La fórmula que allí se emplea no hace sino instituir para el receso del Congreso las mismas asignaciones señaladas para la época de sesiones por la ley 33 de 1945; pero sin que pueda entenderse que con esa fórmula se ordena la reunión del Congreso en tiempo distinto del previsto por la Constitución Nacional.
En estas condiciones, considero que el parágrafo en referencia no tiene ningún vicio de inconstitucionalidad, desde luego que el Congreso tiene la facultad de fijar la remuneración de sus miembros, de acuerdo con el artículo 113 de la Carta.
Por esto he creído que la declaración de inexequibilidad ha debido limitarse al artículo 2º de la ley, que dispone que ésta rija desde su sanción, comoquiera que tal cosa equivale a anticipar laefectividad del aumento, decretado por el expresado parágrafo, en contra de lo establecido por el artículo 112 de la Constitución.
Dejo así expuestos los motivos que me han separado de la mayoría de la Corte en lo tocante a la acusación de la ley 78 de 1948.
Bogotá, 5 de diciembre de 1950
LUIS RAFAEL ROBLES