Norma demandada: artículos 1º y 2º del Decreto número 181 de 29 de enero de 1942.
DECRETONo. 181 DE 1942, ACUSADO COMO INEXEQUIBLE EN SUS ARTICULOS 1º Y 2º - EXEQUIBILIDAD DE LA PRIMERA PARTE DEL ARTICULO 1° - INEXEQUIBILIDAD DEL PARAGRAFO DE ESE ARTICULO Y DEL ARTICULO 2º - NO DEBE CONFUNDIRSE LA CALIDAD DE CIUDADANO CON LA DE NACIONAL COLOMBIANO.
1.-El conocimiento de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos del Gobierno quedó adscrito a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, menos cuando sean esos decretos expedidos en e de las facultades de que trata el ordinal 12 del artículo 69 de la Carta (Reforma Constitucional de 1945, vigente desde el 16 de febrero último).
2.-Las medidas que el Gobierno se ha visto en la necesidad de adoptar en el Decreto número 181 de 1942, de carácter preventivo y transitorio ("mientras dure la actual situación de emergencia internacional"), son no sólo de orden público sino también derivación de un pacto de solidaridad bien conocido. De manera que -por el exclusivo hecho de haberse establecido sanciones para quienes se comprometan en actividades contrarias a la seguridad nacional, no puede decirse que se haya violado la Constitución, en lo tocante a sus artículos 19 y 42. El primero no veda el arresto de los nacionales o extranjeros, ni el registro de sus domicilios, ni otras formalidades, productoras ciertamente de molestias, sino que subordina esos actos a estas dos condiciones: a) que la autoridad que los cumple sea legítima; y b) que los motivos que a ellos den lugar estén definidos como infracciones en las leyes. Lo mismo ocurre con el derecho de reunión, que es parte de los derechos o garantías sociales y que son comunes a todos los habitantes del territorio nacional, a diferencia de los derechos políticos, que sólo se reservan para los nacionales mayores de veintiún años. Este derecho, el de reunión, tiene un límite: que no afecte la tranquilidad pública o que no va ya contra la moral o el orden legal. Luego si un decreto extraordinario dispone que las actividades opuestas a aquella seguridad son transgresiones que deben reprimirse con tales y cuales penas, no hay razón para alegar que se ha obrado con desconocimiento de las normas constitucionales citadas. También aduce el demandante que se ha violado el artículo 22 de la Constitución al prescindirse en el decreto acusado de las reglas consagradas en la Ley 22 bis de 1936, para "imponer sanciones a los nacionales por adopción". Pero es preciso advertir que esta ley trata de la "revisión de las cartas de naturaleza" o credenciales de nacionalidad que se hayan otorgado. Tal consideración basta para desechar el cargo que por este aspecto se le hace al decreto materia de la demanda. Lo relacionado con la competencia y las sanciones es cuestión de creación legal y no constitucional y el Decreto número 181 de 1942 podía designar la autoridad que castigara los hechos que allí se mencionan y establecer las respectivas medidas para prevenirlos.
Como no existe en la Constitución disposición que diga que ninguna ley podrá privar a los nacionales de los derechos políticos, está fuera de lugar el argumento pro puesto por el demandante y referente a que el Decreto número 181 de 1942 viola el artículo 10 de la Carta, Si el alcance de esta disposición fuera el que pretende darle el actor no se podría imponer sanciones que llevaran anexas la interdicción del ejercicio de derechos y funciones públicas a los delincuentes nacionales, Según lo dice Duguit, con el nombre de separación de poderes se entiende una colaboración de órganos de representación y una repartición de funciones. Hay, pues, separación de funciones, pero no de órganos.
3.-No siendo racional suponer en el nacionalizado la misma firmeza en los vínculos adquiridos con el país adoptante, apenas rotos los anteriores con el país de origen y comparar sus relaciones respecto del nuevo Estado con las de quienes están ligados al país con más fuertes lazos, sí podía el legislador -o el ejecutivo en su caso- adoptar medidas indispensables para prevenir situaciones que comprometan el orden público y la seguridad del Estado, que es de lo que trata el Decreto número 2190 de 1941. Y dentro de las normas de la Constitución nada impide que esas medidas u otras, de finalidad preventiva, puedan ser aplicadas también a nacionales colombianos que se coloquen en las mismas condiciones contrarias a las conveniencias del Estado. Esto, desde luego, no podrá entenderse como una
equiparación jurídica de nacionales colombianos con extranjeros. Así, pues, no es inconstitucional la primera parte del artículo 1º del Decreto número 181 de 1942.
4.-No hay que confundir la calidad de ciudadano con la de nacional colombiano. El ciudadano __dicen los expositores- es el sujeto de los derechos políticos; la ciudadanía es la que capacita para el ejercicio de las funciones públicas. Y ésta (la ciudadanía), común a todos los colombianos por nacimiento o por adopción, mayores de veintiún años, se pierde así: automáticamente cuando se ha perdido la nacionalidad; y mediante decisión judicial en los demás casos, que bien pueden acarrear la mera suspensión o la privación (interdicción), que es siempre temporal, por grave que sea el delito que a ella dé lugar. El no tener, v. gr., profesión u oficio, no era conforme a la Constitución de 1886, motivo de privación de la ciudadanía, sino de suspensión de la misma, la cual se podía recobrar demostrando el interesado que ya se había procurado medios de vivir honestamente. La reforma constitucional de 1936 resolvió dejarle a la ley el señalamiento de los casos de pérdida o suspensión de la ciudadanía, apartándose en esto de la Constitución de 1886, como aparece de los artículos 16 y 17. La reforma constitucional de 1945 le atribuyó al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa la facultad de expedir cartas de naturalización. La de 1936 decía "cartas de ciudadanía", tomando esta palabra (ciudadanía) en el sentido de nacionalidad o naturaleza, puesto que propiamente no hay CARTAS DE CIUDADANIA. Y a este propósito el de la ciudadanía- debe advertirse que antes de ser expedida la última reforma el varón colombiano mayor de veintiún años solamente se llamaba ciudadano. Hoy basta ser mayor de veintiún años, o sea, que la mujer de esa edad tiene el carácter de ciudadana, aun cuando no pueda ejercer la función del sufragio ni ser elegida popularmente (artículo 14 de la reforma de 1945). De modo que la condición de ciudadano no se confiere por acto especial ninguno, sino únicamente por el hecho de reunirse en el individuo las condiciones que acaban de expresarse. No sucede lo mismo, en cuanto a este particular y al de la suspensión, con la calidad de nacional colombiano por adopción. Esta calidad requiere un acto del Presidente de la República (artículo 115, ordinal 1°), y la Constitución de Colombia, en su artículo 8º, sólo prevé el caso de pérdida de la nacionalidad más no el de la suspensión lo que dejaría al individuo en una situación SUI GENERIS. O se es o no se es colombiano. El término medio de la SUSPENSION es un fenómeno no previsto sino únicamente para la condición de ciudadano. De donde se deduce que cuando el parágrafo del artículo 1º del decreto acusado autoriza al Gobierno para sancionar por medio de resolución ejecutiva a los nacionales por adopción con la "suspensión de los efectos de las cartas de naturaleza expedidas a su favor", se está autorizando algo que es contrario a la Constitución. E igual cosa ocurre respecto del contenido del artículo 2º, o sea en cuanto reglamenta esa suspensión, o al menos le señala sus efectos. La Corte, por consiguiente, debe reconocer y reconoce, que el parágrafo del artículo 1º y el artículo 2º del Decreto número 181 de 1942 violan el artículo 8º de la Constitución Nacional.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
Bogotá, mayo veintitrés de mil novecientos cuarenta y cinco.
(Magistrado ponente: Doctor Ricardo Jordán Jiménez)
En demanda presentada en la Secretaria de esta Corporación el ocho del mes de julio último el doctor Hernando Uribe Cualla, ciudadano colombiano, ha pedido, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 149 de la Constitución Nacional (147 de la actual), que la Corte Suprema declare inexequibles los artículos 1º y 2º del Decreto número 181 de 29 de enero de 1942.
Habiéndosele dado a la solicitud la tramitación indicada en la Ley 96 de 1936, se procede, en Sala Plena, a decidir la cuestión planteada en la demanda, acerca de la cual ha emitido opinión -en desacuerdo con la tesis del demandante- el señor procurador General de la Nación.
El decreto del cual son partes integrantes artículos (1º y 2º) acusados, se halla publicado en el número 24.876 del Diario Oficial, en la edición correspondiente al 3 de febrero de 1942, y lleva el siguiente encabezamiento:
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 16 de la Ley 128 de 1941, DECRETA………………".
De manera que conviene establecer, en primer lugar, que el decreto acusado parcialmente fue expedido en virtud de facultad legal.
Se ha hecho la anterior advertencia, no solo porque el concepto desfavorable que sobre la demanda emite el señor procurador General de la Nación descansa en la base de que al dictar el Decreto número 181 de 1942 obraba el Ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias, sino también con el fin de despejar toda duda acerca de la competencia de la Corte en este caso, puesto que el conocimiento de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos del Gobierno quedó adscrito a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, menos -como ocurre aquí- cuando sean esos decretos expedidos en ejercicio de las facultades de que trata el ordinal 12 del artículo 69 de la Carta (Reforma Constitucional de 1945, vigente desde el 16 de febrero último).
Interesa ahora averiguar el alcance de las autorizaciones que se le dieron en esa ley al Presidente de la República.
Dice, así el artículo 16:
"Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 20 de julio de 1942, para tomar las medidas que sean indispensables en el orden internacional o interno, para el mantenimiento leal y completo de la política de solidaridad interamericana, de acuerdo con los compromisos anteriores de la Nación.
"Asimismo, revístese al Presidente de facultades extraordinarias, y hasta la misma fecha, para adoptar todas las medidas económicas y fiscales que sean precisamente necesarias para conjurar eventual desequilibrio fiscal, allegar los recursos que fueren indispensables para el normal funcionamiento de los servicios y empresas públicas, atender los gastos militares y de orden público y proveer al desarrollo de la producción nacional.
"Igualmente usará de las mismas facultades y en el mismo tiempo, para organizar la vigilancia, control y reglamentación de las actividades de los extranjeros en el país; para ejercer el control total o parcial de las empresas o entidades cuyo funcionamiento pueda afectarse en virtud de medidas tomadas en relación con ellas y por los países beligerantes; para controlar el movimiento de fondos y cuentas de ciudadanos o entidades extranjeras y el de títulos o acciones pertenecientes a extranjeros, para proteger los intereses de los accionistas colombianos en sociedades que tengan su sede en país extranjero; para reglamentar la entrada, permanencia y salida de los extranjeros al territorio de la República; y para prevenir. Con toda eficacia, cualquier actividad de nacionales o extranjeros que ponga en peligro la seguridad pública o que constituya una evidente amenaza para el desarrollo de la política internacional de Colombia".
Se procede a estudiar, previas las anteriores observaciones, el fundamento de la demanda.
Los artículos acusados dicen textualmente:
"Artículo 10 Mientras dure, la actual situación de emergencia internacional, los nacionales colombianos por adopción a quienes el Gobierno considere fundamentalmente comprometidos en actividades contrarías al orden público y a la seguridad nacional, incurrirán en las sanciones establecidas en el Decreto 2190 de 1941 sobre seguridad pública, sin perjuicio de las medidas previstas que en cada caso considere necesario adoptar el Gobierno en relación con dichos nacionales.
"Parágrafo.-Podrá el Gobierno, además, previo concepto de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, sancionar, por medio de resolución ejecutiva, a lo individuos de que trata este artículo con la suspensión de los efectos de las cartas de naturaleza expedidas a su favor.
"Articulo 2º. Los individuos a quienes en virtud de lo dispuesto en el artículo anterior, se suspenda la nacionalidad colombiana por adopción quedarán sometidos a todas las disposiciones vigentes para los extranjeros".
Tesis de la demanda
Afirma el demandante que con ellos se han violado los siguientes artículos de la Constitución
Nacional: 115 -ordinal 17-, 7º, 8º, 13, 22, 49, 10, 19, 42 y 52.
Se ha seguido este orden porque así los ha presentado el doctor Uribe Cualla en el escrito de acusación, en cuya parte final reclama un rápido fallo, "para restablecer el prestigio y la vigencia de la Constitución violada".
Para un mejor entendimiento del problema suscitado, al lado del texto de cada uno de los artículos invocados se pondrá la síntesis del argumento del demandante. Porque parece que adoptando este sistema podrá más fácilmente apreciarse la pertinencia o impertinencia de las objeciones, y la decisión que se pronuncie ofrecerá, mediante ese método, mayor claridad. Obliga también a seguir ese plan la circunstancia de ser varias las disposiciones constitucionales que, en sentir del actor, viola o quebranta el decreto en la parte acusada.
Artículo 115 -ordinal 17-: "Corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa…. . Expedir cartas de ciudadanía conforme a las leyes.
Argumento: "Al cancelar el Presidente de la República las cartas de ciudadanía que hubiere concedido, se arroga una facultad de que carece, puesto que apenas está autorizado para expedirlas, mas no para anularlas".
Artículo 7º: "Son nacionales colombianos:…… 2º por adopción: los extranjeros que soliciten y obtengan carta de naturalización".
Argumento: Este artículo "se quebranta por cuanto que en ciertos casos arbitrariamente señalados por el Decreto número 181 de 1942 se desconoce el carácter de colombianos que la Constitución define por adopción para los extranjeros que soliciten y obtengan carta de naturalización".
Articulo 8°: "La calidad de nacional colombiano se pierde por adquirir carta de naturalización en país extranjero, fijando domicilio en el Exterior, y podrá recobrarse con arreglo a las leyes".
Argumento: "Si la nacionalidad sólo se pierde cuando se adquiere otra, al establecer el decreto acusado una nueva causal (actividades contrarias al orden público), para los mismos efectos, se ha violado la Constitución".
Artículo 13: "Son ciudadanos los colombianos varones mayores de veintiún años. La ciudadanía se pierde de hecho cuando se ha perdido la nacionalidad. También se pierde, o se suspende, a virtud de decisión judicial en los casos que de terminen las leyes".
Argumento: "Como la ciudadanía se pierde o se suspende en virtud de decisión judicial, en los casos que determinen las leyes, de manera que un nacional por adopción, para perder su nacionalidad y por consiguiente la ciudadanía tiene que ser sometido a un juicio contradictorio y esperar el fallo correspondiente, al adoptar el decreto un procedimiento administrativo para declarar que un nacional por adopción ha perdido ese derecho legítimamente conseguido, se ha violado la Constitución".
Artículo 22: "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se impute, ante el Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio".
Argumento: "Los artículos del decreto acusado infringen esta disposición, porque se apartan de las condiciones prescritas en la ley (22 bis de 1936) para la revisión de una carta de naturaleza: a) si se ha expedido en virtud de documentos que adolezcan de falsedad; b) si los testigos cuyas declaraciones hizo valer el extranjero al solicitar la carta de naturaleza, faltaron a la verdad respecto de alguna o algunas de las circunstancias requeridas para obtenerla; y c) si se descubriere que el extranjero nacionalizado ha cometido en otro país, antes de radicarse en Colombia, algún delito que dé lugar a la extradición".
Artículo 49: "Las disposiciones del presente título se incorporarán en el Código Civil como título preliminar, y no podrán ser alteradas sino por acto reformatorio de la Constitución".
Argumento: "Se quebranta lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución, que le da al precepto del artículo 22 de la Carta, no sólo fuerza constitucional sino fuerza legal, desde que está incorporado en el Código Civil, y no podrá ser alterado sino por acto reformatorio de la Constitución'. Y se vio cómo esa preciosa norma constitucional ha sido alterada, sin reforma constitucional, por un simple decreto que se dice dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias que otorgó la Ley 128 de 1941".
Articulo 10: "Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se concedan a los colombianos, Pero la ley podrá, por razones de orden publico, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. Gozarán asimismo los extranjeros en el territorio de la República de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o las leyes".
"Los derechos políticos se reservarán a los nacionales".
Argumento: "Este artículo garantiza por pasiva a los colombianos que sus derechos políticos y sus derechos civiles no podrán ser suspendidos ni desconocidos por ninguna ley. Tal cosa podrá ocurrir en ciertos casos para los extranjeros. El artículo 1° del decreto así como el 2º establecen reglas que violan directamente el artículo 10 de la Constitución porque automáticamente ciudadanos colombianos por adopción quedan convertidos en extranjeros y sometidos a disposiciones que sólo pueden dictarse respecto de los extranjeros y no respecto de los nacionales".
Artículo 19: "Nadie podrá ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino a virtud de mandamiento escrito de autoridad competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en las leyes".
Argumento: "Como según el artículo 1° del decreto acusado los nacionales por adopción que se comprometan en actividades contrarias al orden público y a la seguridad nacional quedan sometidos a las sanciones establecidas en el Decreto 2190 de 1941, que implica la pérdida de la libertad y molestias de toda clase, es claro que se ha violado la garantía constitucional que otorga el artículo 19".
Artículo 42: "Toda parte del pueblo puede reunirse o congregarse pacíficamente. La autoridad podrá disolver toda reunión que degenere en asonada, o tumulto, o que obstruya las vías públicas".
Argumento: "Como el Decreto 2190 de 1941 autoriza disolver reuniones públicas o privadas convocadas por elementos extranjeros, y todo por mandato del artículo 1º del Decreto 181 de 1942, es lógico que al aplicar esa medida a nacionales colombianos atenta contra el principio constitucional que consagra el artículo 42 de la Carta, según el cual existe el derecho de reunión con las únicas limitaciones indicadas en dicho artículo".
Articulo 52: "Son órganos del Poder Público: El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.
"Los órganos del Poder Público son limitados, tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado".
Argumento: "Con los artículos acusados se hiere (sic) el principio de la división de los poderes".
Concepto de la Procuraduría
El señor Procurador General de la Nación, analiza, punto por punto, los argumentos del demandante, y concluye diciendo que "no debe prosperar la demanda instaurada por el doctor Hernán do Uribe Cualla sobre inconstitucionalidad de los artículos 1° y 2º del Decreto número 181 de 1942".
En gran parte de las razones presentadas por el Ministerio Público habrá de ponerse de acuerdo la Corte con su colaborador Fiscal, como por ejemplo cuando manifiesta que no son pertinentes los argumentos del actor respecto de los artículos 7º, 13, 19, 22, 42 y 52 de la Constitución Nacional, los cuales, de consiguiente, no han sido violados por el decreto acusado, como se verá un poco después.
Pero se apartará del concepto, especialmente en cuanto a las consideraciones referentes al artículo 8º de la Constitución Nacional. En relación con él dice el señor Procurador:
"No se ha violado el artículo 8º de la Constitución porque el Decreto 181 no establece nuevas maneras de perder la nacionalidad, sino que, por el contrario, prescribe en cuáles casos el gobierno podrá suspender los efectos de cartas de naturaleza. Además, si como lo dice el texto constitucional citado la calidad de nacional puede recobrarse con arreglo a las leyes, es lógico concluir que también puede perderse con arreglo a las leyes no siendo otra cosa que una verdadera ley el Decreto 181, y hallándose además el país en una situación de beligerancia internacional, que jurídicamente no es ni puede ser sino el estado de guerra internacional".
"…… En consecuencia si ese efecto está previsto por la Constitución no puede decirse que por haberlo producido una ley sea inconstitucional. Además, ya se vio que el Decreto 181 no priva directamente de la nacionalidad sino que sólo, y por muy graves motivos de orden público, suspende algunos de sus efectos".
Considera la Corte Plena
Las medidas que el Gobierno se ha visto en la necesidad de adoptar en el Decreto número 181 de 1942, de carácter preventivo y transitorio ("mientras dure la actual situación de emergencia internacional"), son no sólo de orden público sino también derivación de un pacto de solidaridad bien conocido. De manera que por el exclusivo hecho de haberse establecido sanciones para quienes se comprometan en actividades contrarias a la seguridad nacional, no puede decirse que se haya violado la Constitución, en lo tocante a sus artículos 19 y 42. El primero no veda el arresto de los nacionales o extranjeros, ni el registro de sus domicilios, ni otras formalidades, productoras ciertamente de molestias, sino que subordina esos actos a estas dos condiciones: a) que la autoridad que los cumple sea legítima; y b) que los motivos que a ellos den lugar estén definidos como infracciones en las leyes.
Lo mismo ocurre con el derecho de reunión, que es parte de los derechos o garantías sociales, y que son comunes a todos los habitantes del territorio nacional, a diferencia de los derechos políticos, que sólo se reservan para los nacionales mayores de veintiún años. Este derecho, el de reunión, tiene un límite: que no afecte la tranquilidad pública o que no vaya contra la moral o el orden legal.
Luego si un decreto extraordinario dispone que las actividades opuestas a aquella seguridad son transgresiones que deben reprimirse con tales y cuales penas, no hay razón para alegar que se ha obrado con desconocimiento de las normas constitucionales citadas.
También aduce el demandante que se ha violado el artículo 22 de la Constitución al prescindirse en el decreto acusado de las reglas consagradas en la Ley 22 bis de 1936, para "imponer sanciones a los nacionales por adopción". Pero es preciso advertir que esta ley trata de la "revisión de las Cartas de naturaleza" o credenciales de nacionalidad que se hayan otorgado. Tal consideración basta para desechar el cargo que por este aspecto se le hace al decreto materia de la demanda. Repárese, además, en que lo relacionado con la competencia y las sanciones es cuestión de creación legal y no constitucional. De manera que teniendo carácter de ley, aunque no en sentido formal, el Decreto número 181 de 1942, podía designar la autoridad que castigara los hechos que allí se mencionan y establecer las respectivas medidas para prevenirlos.
Como no existe en la Constitución disposición que diga que ninguna ley podrá privar a los nacionales de los derechos políticos, está fuera de lugar el argumento propuesto por el demandante y referente a que el Decreto número 181 de 1942 viola el artículo 10 de la Carta. Si el alcance de esta disposición fuera el que pretende darle el actor no se podría imponer sanciones que llevaran anexas la interdicción del ejercicio de derechos y funciones públicas a los delincuentes nacionales.
Según lo dice Duguit, con el nombre de separación de poderes se entiende una colaboración de órganos de representación y una repartición de funciones. Hay, pues, separación de funciones, pero no de órganos. Si el divorcio fuera tal como lo estima el demandante al afirmar que el Decreto número 181 viola el artículo 52 de la Constitución, no podrían presentarse estos casos que trae el doctor Tulio Enrique Tascón, en obra "Derecho Constitucional Colombiano":
"…….. El órgano legislativo, además de dictar leyes, que es su función propia, ejerce funciones judiciales, cuando juzga a los más altos funcionarios, y funciones administrativas, como cuando elige a ciertos empleados, verbigracia, Consejeros de Estado, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y Contralor General de la República. El órgano ejecutivo realiza actos de administración, que es su función propia, pero, además, hace leyes en sentido material, cuando ejerce la potestad reglamentaria o hace uso de las facultades extraordinarias, y ejerce funciones jurisdiccionales cuando instruye sumarios o falla querellas de policía. El órgano judicial, además de pronunciar sentencias en juicios civiles o criminales, que es su función propia, ejerce funciones administrativas, cuando nombra los jueces inferiores o funcionarios subalternos, y, en cierta manera, legislativas, cuando interpreta las leyes por vía de doctrina, sentando jurisprudencia. Lejos, pues, estar aislados, los diversos órganos se encuentran compenetrados íntimamente, en acción recíproca de uno sobre otro.
"Así también vemos que en la función legislativa colabora el órgano ejecutivo presentando proyectos de ley, coadyuvándolos u objetándolos y dándoles su sanción, e interviene el órgano judicial, decidiendo sobre su exequibilidad cuando fueren objetados por inconstitucionales y las Cámaras insistieren".
Como se acaba de ver, no son pertinentes los argumentos del demandante respecto de los artículos 7º, 13, 19, 22, 42 y 52 de la Constitución.
Artículo 1º acusado
La parte primera del artículo 10 del Decreto número 181 de 1942 se refiere únicamente a los "nacionales colombianos por adopción". Y es el caso de averiguar si ello envuelve una exclusividad de tal naturaleza que dé lugar a declararlo contrario a la Constitución.
Bien se comprende que hay una diferencia intrínseca entre las dos clases de nacionales, y aún, en cierta forma, se conserva esa diferencia en las leyes del país, puesto que sólo los colombianos de nacimiento pueden desempeñar los siguientes cargos: Presidente de la República, Senador, Consejero de Estado y todos los relativos a la Administración de Justicia y al Ministerio Público.
Otra diferencia entre nacionales colombianos por nacimiento y nacionales colombianos por adopción, es la indicada en el artículo 14 de la Carta, o sea, la de que el nacionalizado no será obligado a tomar las armas contra el país de su origen.
El colombiano por nacimiento tiene, como parece claro, un derecho propio, algo así como un derecho natural que nadie le concede de manera expresa, fuera de la circunstancia de haber nacido en territorio colombiano. En cambio, el nacionalizado debe antes haber solicitado ese mismo derecho mediante el cumplimiento de ciertos requisitos (artículo 6° de la Ley 22 bis de 1936) y obligándose a determinadas condiciones (artículo 14 ibídem). Hay, pues, en su caso, un acto explícito sujeto a revisión por el Consejo de Estado (artículo 23 de la ley citada).
Y sea oportuno pensar en la no imposible ocurrencia de que los nacionales por adopción, o parte de ellos, hubieran entrado al territorio colombiano con un propósito no bien definido; cumplieran las exigencias -nada extremistas- de la ley colombiana al respecto; y luego, abusando de la hospitalidad y violando la promesa que habían hecho, ejecutaran actos hostiles a los intereses del país de adopción, como quien dice contra la Patria que los alojó y recibió en calidad de hijos propios.
Esta consideración justifica y explica aquellas desigualdades, porque no es racional suponer en el nacionalizado la misma firmeza en los vínculos adquiridos con el país adoptante, apenas rotos los anteriores con el país de origen y comparar sus relaciones respecto del nuevo Estado con las de quienes están ligados al país por más fuertes lazos. Y ello está diciendo muy claramente que sí podía el legislador -o el ejecutivo en su caso- adoptar medidas indispensables para prevenir situaciones que comprometan el orden público y la seguridad del Estado, que es de lo que trata el Decreto número 2190 de 1941. Y dentro de las normas de la Constitución nada impide que esas medidas u otras, de finalidad preventiva, puedan ser aplicadas también a nacionales colombianos que se coloquen en las mismas condiciones contrarias a las conveniencias del Estado. Esto, desde luego, no podrá entenderse como una equiparación jurídica de nacionales colombianos con extranjeros.
En fin, que la Corte considera que no es in constitucional la primera parte del artículo 1º del Decreto número 181 de 1942, que dice:
"Artículo 1º. Mientras dure la actual situación de emergencia internacional, los nacionales colombianos por adopción a quienes el Gobierno considere fundamentalmente comprometidos en actividades contrarias al orden público y a la seguridad nacional, incurrirán en las sanciones establecidas en el Decreto 2190 de 1941 sobre seguridad pública, sin perjuicio de las medidas previstas que en cada caso considere necesario adoptar el Gobierno en relación con dichos nacionales".
Parágrafo del articulo 1° acusado y artículo 2º. De la pérdida de la nacionalidad y de la pérdida y suspensión de la ciudadanía.
Son nacionales colombianos, según el artículo 79 de la Constitución los siguientes: 1º por nacimiento: a) los naturales de Colombia, con una de estas dos condiciones: que el padre o la madre hayan sido naturales o nacionales colombianos, o que siendo hijos de extranjeros se hallen domiciliados en la República; y b) los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierras extranjeras y luego se domiciliaren en la República; 2º. por adopción: a) los extranjeros que soliciten y obtengan Cartas de naturalización; y b) los hispanoamericanos y brasileños por nacimiento que con autorización del Gobierno, pidan ser inscritos como colombianos ante la municipalidad del lugar donde se establecieren.
No hay que confundir la calidad de ciudadano con la de nacional colombiano. El ciudadano-dicen los expositores-es el sujeto de los derechos políticos; la ciudadanía es la que capacita para el ejercicio de las funciones públicas. Y ésta (la ciudadanía) común a todos los colombianos por nacimiento o por adopción, mayores de veintiún años, se pierde así: automáticamente cuando se ha perdido la nacionalidad; y mediante decisión judicial en los demás casos, que bien pueden acarrear la mera suspensión o la privación (interdicción), que es siempre temporal, por grave que sea el delito que a ella dé lugar.
El no tener, y. gr., profesión u oficio, no era -conforme a la Constitución de 1886- motivo de privación de la ciudadanía, sino de suspensión de la misma, la cual se podía recobrar, demostrando el interesado que ya se había procurado medios de vivir honestamente.
La reforma constitucional de 1936 resolvió dejarla a la ley el señalamiento de los casos de pérdida o suspensión de la ciudadanía, apartándose en esto de la Constitución de 1886. En efecto, los artículos 16 y 17 de aquélla, decían así:
"Articulo 16. La ciudadanía se pierde de hecho cuando se ha perdido la nacionalidad.
"También pierde la calidad de ciudadano quien se encuentre en uno de los siguientes casos, judicialmente declarados:
"1º. Haberse comprometido al servicio de una nación enemiga de Colombia;
"2º Haber pertenecido a una facción alzada contra el Gobierno de una nación amiga;
"3º. Haber sido condenado a sufrir pena aflictiva;
"4º. Haber sido destituido del ejercicio de funciones públicas, mediante juicios criminal o de responsabilidad;
"5º. Haber ejecutado actos de violencia, falsedad o corrupción en elecciones.
"Los que hayan perdido la ciudadanía podrán solicitar rehabilitación del Senado".
"Artículo 17. El ejercicio de la ciudadanía se suspende:
"1º. Por notoria enajenación mental;
"2°. Por interdicción judicial;
"3º. Por beodez habitual;
"4º. Por causa criminal pendiente, desde que el Juez dicte auto de prisión".
Al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, le corresponde expedir cartas de naturalización, conforme a las leyes, dice la reforma constitucional de 1945.
La de 1936 decía"cartas de ciudadanía", tomando esta palabra (ciudadanía) en el sentido de nacionalidad o naturaleza, puesto que propiamente no hay cartas de ciudadanía. Y a este propósito -el de la ciudadanía- debe advertirse que antes de ser expedida la última reforma el varón colombiano mayor de veintiún años solamente se llamaba ciudadano. Hoy, basta ser mayor de veintiún años, o sea, que la mujer de esa edad tiene el carácter de ciudadana, aun cuando no puede ejercer la función del sufragio ni ser elegida popularmente (artículo 14 de la reforma de 1945). De modo que la condición de ciudadano no se confiere por acto especial ninguno, sino únicamente por el hecho de reunirse en el individuo las condiciones que acaban de expresarse.
No sucede lo mismo, en cuanto a este particular y al de la suspensión, con la calidad de nacional colombiano por adopción. Esta calidad requiere un acto del Presidente de la República (artículo 115 -ordinal 17-), y la Constitución de Colombia, en su artículo 8º, sólo prevée el caso de pérdida de la nacionalidad mas no el de la suspensión, lo que dejaría al individuo en situación sui-géneris. O se es o no se es colombiano. El término medio de la suspensión es fenómeno no previsto sino únicamente para la condición de ciudadano. De donde se deduce que cuando el parágrafo del artículo 1º del Decreto número 181 de 1942 autoriza al Gobierno para sancionar por medio de resolución ejecutiva a los nacionales por adopción con la "suspensión de los efectos de las cartas de naturaleza expedidas a su favor", se está autorizando algo que es contrario a la Constitución.
E igual cosa ocurre respecto del contenido del artículo 2º, o sea, en cuanto reglamenta esa suspensión o, al menos, le señala sus efectos.
La Corte, por consiguiente, debe reconocer, y reconoce, que el Parágrafo del artículo 1º y el artículo 2° del Decreto número 181 de 1942 violan el artículo 8° de la Constitución Nacional.
Los textos citados de ese decreto son estos:
"Parágrafo. Podrá el Gobierno, además previo concepto de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, sancionar, por medio de resolución ejecutiva, a los individuos de que trata este artículo con la suspensión de los efectos de las cartas de naturaleza expedidas a su favor".
"Artículo 2º. Los individuos a quienes en virtud de lo dispuesto en el artículo anterior, se suspenda la nacionalidad colombiana por adopción, quedarán sometidos a todas las disposiciones vigentes para los extranjeros".
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, en uso de la atribución que le concede el artículo 147 de la Constitución vigente (Acto Legislativo número 1º de 1945), y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
DECIDE:
a) Es exequible la primera parte del artículo 1º del Decreto número 181 de 1942; y
b) Son inexequibles el Parágrafo de ese artículo y el artículo 2º del mismo decreto.
Dése cuenta a los Ministerios de Gobierno y Relaciones Exteriores.
Cópiese, notifíquese y publíquese.
Hernán Salamanca - Aníbal Cardoso Gaitán. - Pedro Castillo Pineda - Víctor Cock - Agustín Gómez Prada - Jorge E. Gutiérrez A-Ricardo Hinestrosa Daza - Ricardo Jordán Jiménez__Ramón Miranda - con salvamento de voto, - José Antonio Montalvo - Domingo Sarasty - Eleuterio Serna - Arturo Tapias Pilonieta - Manuel José Vargas - Pedro León Rincón, Srio, en ppdad.
SALVAMENTODE VOTO
Estoy de acuerdo con la declaración de inexequibilidad que la Corte hace respecto del artículo 2º del Decreto número 181 de 1942 y del parágrafo del artículo 1° ibídem; pero disiento de la sentencia en cuanto declara exequible la primera parte del artículo 1º de dicho decreto.
La razón de mi discrepancia es la siguiente:
Es inconstitucional la disposición del decreto que faculta al Gobierno para suspender la nacionalidad de los colombianos por adopción, por los motivos que de modo tan claro expone la Corte; pero entonces también debe considerarse inconstitucional la otra disposición según la cual pueden aplicarse a los extranjeros nacionalizados -colombianos por adopción-. "las sanciones establecidas en el Decreto 2190 de 1941", sanciones tan graves como la fijación de residencia "permanente o transitoria", aplicada no judicial sino policivamente.
Me parece explicable que no se equipare completamente el extranjero nacionalizado con el colombiano de nacimiento. Pero también creo inequitativo equiparar con los extranjeros a los colombianos por adopción.
Temo que esta equiparación pueda hacer nugatoria, en muchas ocasiones, la razonada decisión de la Corte que declara inexequible el decreto en lo relativo a la pretendida suspensión de la nacionalidad.
Bogotá, veintitrés de mayo de 1945.
José Antonio Montalvo - Pedro León Rincón, Srio, en ppdad.