Norma demandada: Control de constitucionalidad del Decreto 858 de 1990, por el cual se dictan medida tendientes al restablecimiento del orden público en los Municipios de Bello y La Estrella en el Departamento de Antioquia.
ESTADO DE SITIO
Puede el legislador extraordinario al amparo de las facultades que le confiere el articulo 121 de la Constitución Nacional asignar a las Fuerzas Militares competencias propias de los Alcaldes Municipales dirigidas a asegurar el mantenimiento del orden
Corte Suprema de justicia. -Sala Plena. - Bogota, D. E., veintinueve de mayo de mil novecientos noventa.
Referencia: Expediente número 2144 (332-E). Revisión Constitucional del Decreto 858 de 1990 "por el cual se dictan medida tendientes al restablecimiento del orden público en los Municipios de Bello y La Estrella en el Departamento de Antioquia". Aprobado según Acta número 21.
I. Antecedentes:
El Gobierno nacional, en cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo del articulo 121 de la Constitución Política, envió a la Corte para la revisión oficiosa de su constitucionalidad, el Decreto legislativo número 858 de abril 24 de 1990.
El expediente se fijo en lista y de el se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien emitió oportunamente el concepto Fiscal correspondiente. Procede la Corte entonces, a adoptar la decisión de merito, previas las siguientes consideraciones.
II. El Decreto en revisión:
Su texto es como sigue:
DECRETO NUMERO 858 DE 1990
(abril 24)
"Por el dual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público en los Municipios de Bello y La Estrella en el Departamento de Antioquia".
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades que le confiere el articulo 121 de la Constitución Política y desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto número 1038 de 1984, se declaro turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional.
Que uno de los factores que contribuyo a la perturbación del orden publico, fue la acción violenta de grupos antisociales que vienen perturbando gravemente el normal funcionamiento de las instituciones, así como la acción del narcotráfico con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas.
Que en los Municipios de Bello y La Estrella - Antioquia, se han presentado situaciones de especial anormalidad que agravan la ya perturbada alteración de orden público en el país, causando honda consternación en la sociedad colombiana.
Que la delicada situación que afrontan los Municipios de Bello y La Estrella en el Departamento de Antioquia, constituye una zona de emergencia, ante lo cual es necesario adoptar medidas especiales de orden público conducentes a encomendarle a miembros de las Fuerzas Armadas, la responsabilidad de dictar los actos y desarrollar las acciones encaminadas al restablecimiento de la paz pública en dichos municipios.
DECRETA:
Articulo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, declarase zona de emergencia y de operaciones militares los Municipios de Bello y La Estrella en el Departamento de Antioquia.
Articulo 2° Asignase al Comandante de la Unidad Táctica con jurisdicción en los Municipios de Bello y La Estrella en el Departamento de Antioquia, las siguientes funciones:
1. Mantener el orden público en el territorio de su jurisdicción.
2. Determinar las medidas que sobre orden público se requieran, coordinar su adopción con el Gobernador del Departamento de Antioquia y con el Comandante de la Cuarta Brigada y ponerlas en ejecución.
3. Adoptar las medidas policivas tendientes al mantenimiento del orden público, tales como: Prohibir el porte de armas y expendio y consumo de licores, decretar el toque de queda, reglamentar las reuniones y desfiles en sitios públicos y prohibir el transito de personas o de vehículos en determinadas zonas de su jurisdicción.
4. Disponer de la Fuerza Pública y del personal del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, que actué dentro del territorio de los Municipios de Bello y La Estrella.
5. Con excepción del Alcalde, el Comandante Militar, podrá suspender preventivamente hasta por sesenta (60) días a cualquier empleado del orden municipal, por negarse a prestar en relación con el ejercicio de sus funciones, la colaboración a que los obliga el articulo 3° del presente Decreto, sobre lo cual informará de inmediato a la autoridad nominadora con el fin de que se designe al funcionario que deba desempeñar las respectivas funciones y se adelante la correspondiente investigación de conformidad con la ley. En caso de especial gravedad podrá requerir a la entidad nominadora la destitución.
Por las mismas causas podrá requerir la suspensión o destitución del funcionario cuya competencia nominadora corresponda a la Rama Jurisdiccional, las Corporaciones Públicas o el Ministerio Público.
6. Proponer al Gobernador de Antioquia, la destitución o suspensión de los Alcaldes de los Municipios de Bello y La Estrella, cuando se configure alguna de las causales previstas en las Leyes 78 de 1986 y 49 de 1987.
7. Dictar, en caso de urgencia o gravedad, con carácter de provisionales, Ordenes o disposiciones administrativas de ejecución inmediata, que sean de competencia de funcionarios municipales y juzgue indispensables para el mantenimiento o restablecimiento del orden público.
El Comandante Militar estará obligado a informar a la autoridad competente dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes sobre las medidas tomadas, las cuales tendrán carácter definitivo cuando sean confirmadas por ella.
8. Ejercer el mando sobre las autoridades de la Dirección General de Prisiones que actúan en el territorio de los Municipios de Bello y La Estrella.
9. Perseguir activamente a los reos prófugos que existan en la zona, y en general ejecutar las captures que ordenen los Jueces competentes.
10. Solicitar informes a los Jueces y demás empleados sobre determinados asuntos que no sean reservados, cuando los considere necesarios para el mejor desempeño de sus funciones.
11. Solicitar del Ministerio público investigaciones sobre la conducta de los empleados oficiales de la zona y vigilancia sobre los procesos judiciales que se adelanten en la misma.
Articulo 3° El Gobernador de Antioquia, los Alcaldes de los Municipios de Bello y La Estrella y todas las autoridades miles que ejerzan funciones en esa área geográfica, están obligadas a prestarle al Comandante Militar la colaboración que este requiera para el desempeño de sus funciones en orden a obtener el restablecimiento del orden público en dichos Municipios.
Articulo 4° La Procuraduría General de la Nación y la Conserjería Presidencial para la Defensa, Protección y Promoción los Derechos Humanos, designaran cada una un delegado para vigilar que el cumplimiento de las funciones asignadas al Comandante Militar de los Municipios de Bello y La Estrella, se lleven a cabo con estricta observancia de los preceptos constitucionales y legales.
Articulo 5° Suspéndese en el territorio de los Municipios de Bello y La Estrella, el inciso segundo del articulo 130 del Decreto-ley 1333 de 1986, en lo referente al cumplimiento de las funciones de Jefe de Policía, por parte de los Alcaldes de dichos Municipios, que en virtud de las normas de este Decreto, se asignan al Comandante Militar, así como las demás normas que sean contrarias al mismo.
Articulo 6° El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las normas que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogota, D. E., a 24 de abril de 1990.
El Presidente,
Virgilio Barco
El Ministro de Gobierno,
Horacio Serpa Uribe
El Ministro de Relaciones Exteriores,
Julio Londoño Paredes
El Ministro de Justicia,
Roberto Salazar Manrique
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Luis Fernando Alarcón Mantilla
El Ministro de Defensa Nacional,
GeneralOscar Botero Restrepo
El Ministro de Agricultura, encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Minas y Energía,
Gabriel Rosas Vega
La Ministra de Trabajo y Seguridad Social,
Maria Teresa Forero de Saade
El Ministro de Salud,
Eduardo Díaz Uribe
La Ministra de Desarrollo Económico,
Maria Mercedes Cuellar de Martínez
El Ministro de Educación Nacional,
Manuel Francisco Becerra Barney
El Ministro de Comunicaciones,
Enrique Danies Rincones
La Ministra de Obras Públicas y Transporte,
Luz Priscila Ceballos Ordóñez
III. Intervención ciudadana:
Durante el término de fijación en lista, no se hizo presente ningún ciudadano para defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto objeto de revisión.
IV. La opinión del Procurador:
Mediante concepto rendido el 15 de mayo de 1990, la Procuraduría solicita que se declare exequible el Decreto número 858 de 1990, porque "cumple las formalidades exigidas por la normatividad constitucional" y guarda a la vez, la debida conexidad con los motivos que originaron la perturbación del orden público y la consecuente declaración de estado de sitio, pues desde el punto de vista material las medidas por el adoptadas tienden al logro del restablecimiento de la normalidad jurídica.
Para llegar a esta conclusión el Procurador trae a colación la jurisprudencia de esta Corporación vertida en la sentencia número 52 de mayo 26 de 1988, por la cual se declararon constitucionales preceptos de la misma índole, de los que se revisan, para la zona del Urabá Antioqueño.
Considera que las medidas que ahora se adoptaron para los Municipios de Bello y La Estrella del mismo Departamento, se justifican porque en estas zonas se ha incrementado con especial intensidad la acción de los grupos delincuenciales lo que obliga al Ejecutivo a adoptar medidas especiales para restablecer la situación de perturbación, "evento que sólo el Presidente de la República puede considerar por cuanto sólo a él le compete escoger los medios para lograr el fin propuesto".
Apoyado en las facultades que le confieren al Presidente los artículos 28, 33, 38, 42, 43, 61 y 206 de la Constitución en épocas de alteración del orden público, estima el Procurador que, "encontrándose el país en estado de sitio, puede decretar la acumulación de la autoridad civil y la militar en la misma persona de conformidad con lo normado en el artículo 61 de la Constitución Política, siempre y atando las atribuciones entregadas no desconozcan mandatos superiores".
Invocando y transcribiendo del pertinente fallo las razones que tuvo en cuenta la Corte para declarar exequible el artículo 4° del Decreto 678 de 1988, que le otorgó funciones similares al Jefe Militar del Urabá Antioqueño, infiere que el Decreto sub exámine que las otorga a los Comandantes de Bello y La Estrella, se ajusta al Estatuto Fundamental.
Sobre el artículo 3°, que impone deberes de colaboración a las autoridades civiles que ejerzan funciones en dichos Municipios, considera que el Gobierno los podía señalar sin quebranto de la Constitución Nacional, por cuanto son materias de competencia del legislador.
El artículo 4° -dice-, tampoco vulnera ningún mandato constitucional, por cuanto tiende a fiscalizar los procedimientos que utilice el Jefe Civil y Militar, y evitar cualquier atropello por parte de la fuerza pública y garantiza a la vez al ciudadano, el debido proceso.
Señala por último, que los artículos 5° y 6° carecen igualmente de reparo de inconstitucionalidad, puesto que, "se limitan a suspender las normas que le son contrarias".
V. Consideraciones de la Corte:
a) Competencia.
Por haber sido dictado el Decreto 858 de 1990 en ejercicio de las atribuciones que al Presidente de la República le otorga el artículo 121 de la Constitución Nacional, corresponde a la Corte decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo previsto en el parágrafo de esta disposición.
b) Requisitos formales.
El Decreto cumple a cabalidad los requisitos de forma que exige el artículo 121 de la Carta, dado que fue expedido por el Presidente de la República y lleva la firma de todos los Ministros del Despacho.
El carácter transitorio de sus disposiciones aparece expresamente señalado en los artículos 1° y 6°, ya que está llamado a regir mientras subsista la turbación del orden y suspende durante esta emergencia, las disposiciones incompatibles con sus mandatos.
c) Conexidad.
Sobre la configuración de este presupuesto cabe señalar que la preceptiva del Decreto guarda estrecha relación de conexidad con las causas de alteración del orden público interno que motivaron la declaratoria de estado de sitio en todo el territorio nacional, pues la tranquilidad y sosiego de la Nación se hallan hondamente perturbados por la actitud demencial de las organizaciones criminales que no cejan en su empeño de desestabilizar las instituciones, violentando la vida y los bienes de ciudadanos inermes. Esta situación ha cobrado particular gravedad en los últimos meses, en los Municipios antioqueños de Bello y La Estrella, según aduce el Presidente de la República en los considerandos del Decreto.
El Gobierno ha estimado de excepcional eficacia para rescatar la tranquilidad en los citados municipios, declararlos zonas de emergencia y operaciones militares a efecto de encomendarle a los miembros de las Fuerzas Armadas, "la responsabilidad de dictar los actos y desarrollar las acciones encaminadas al restablecimiento de la paz república", suspendiendo para el logro de este propósito, las disposiciones legales que le confieren estas atribuciones a los Alcaldes municipales, y traspasándolas transitoriamente a los respectivos Comandantes de las correspondientes Unidades Tácticas de aquellas ciudades,
d) Contenido del Decreto.
Ya se dijo que el régimen de excepción dictado para controlar el orden público en los Municipios prealudidos, es igual al adoptado en el Decreto 678 de 1988 para la región del Urabá Antioqueño y contiene disposiciones a las expedidas mediante los Decretos 2099 de 989, 2100 de 1989 y 678 de 1990, para controlar la situación de anormalidad pública que viven los Municipios de Puerto Boyacá, Pacho y Envigado.
Si pues las disposiciones en referencia, son de análogos contenido a las ya juzgadas por la Corte al revisar los correspondientes Decretos legislativos, es del caso reitera en esta ocasión las consideraciones en que Se fundaron las decisiones de exequibilidad que recayeron sobre ellas.
Dijo entonces la Corte y es dable repetirlo ahora, que la declaratoria de zona de emergencia y operaciones militares de las regiones arriba señaladas no vulnera la Constitución, puesto que, "los artículos 22 literal c) y 25 del Decreto-ley 2335 de 1971, disponen dentro de las Fuerzas Militares, la existencia por ley de las denominadas 'unidades' encargadas de llevar a cabo determinada misión para lo cual se dota al respectivo comandante o jefe militar de la organización y equipo necesario para que la misión encomendada, también llamado operativo u operación militar, llegue a su término"; y que "corresponde al Gobierno nacional, para los efectos militares, de acuerdo con leyes vigentes, señalar o determinar los límites de los teatros de operaciones en cada caso. Dichos teatros de operaciones son 'aquellas áreas de mar, tierra y espacio aéreo', necesarias para las operaciones militares de acuerdo con la misión asignada a las fuerzas e indispensable para la administración de tales operaciones".
Respecto de las funciones que se otorgan al Comandante de la Unidad Táctica se expresó en la sentencia número 93 de octubre 26 de 1989 y reafirmó en la número 94 de la misma fecha, que declararon la constitucionalidad de los Decretos que confieren idénticas facultades a los Comandantes de las unidades operativas de Puerto Boyacá y Pacho, lo siguiente:
"Las diversas facultades que le otorga el artículo 2° al Comandante de la Unidad Táctica con sede en el Municipio de Pacho, son expresión de la función de policía que incumbe desarrollar al Ejecutivo, doctrinariamente concebida como el conjunto de acciones administrativas dirigidas a proteger el orden, la seguridad, la moral y la salud públicas, puestas en peligro por actividades que afectan el bienestar colectivo.
"Dicha función lleva implícitos los medios de policía tanto jurídicos como materiales a través de los cuales habrá de alcanzarse el mantenimiento del orden público en el Municipio de Pacho y cuyo empleo resulta provocado por indiscutibles motivos de policía, esto es decir, por las perturbaciones de orden público invocadas por el Ejecutivo en la parte motiva del Decreto 2099 de 1989.
"En efecto, se le confía, al Comandante prealudido, la guarda del orden público en el territorio de su jurisdicción, y en tal virtud se le faculta para determinar las medidas que sobre orden público se requieran y coordinar su adopción con el Gobernador de Cundinamarca y con el Comandante de la Décima Tercera Brigada y ponerlas en ejecución; prohibir el porte de armas, el expendio y consumo de licores, decretar el toque de queda, reglamentar las reuniones y desfiles en sitios públicos y prohibir el tránsito de personas o de vehículos en determinadas zonas de su jurisdicción; disponer de la Fuerza Pública y del personal del territorio del Municipio; dictar en caso de urgencia o de gravedad con carácter provisional órdenes o disposiciones administrativas de ejecución inmediata de competencia de funcionarios municipales y que sean indispensables para restablecer el orden público con la obligación de informar a la autoridad competente a las 48 horas siguientes de su adopción, las cuales sólo adquieren carácter definitivo cuando sean confirmadas por quien tenga el deber legal de dictarlas.
"De la misma naturaleza de las anteriores son las relativas a: Ejercer mando sobre las autoridades de la Dirección General de Prisiones, perseguir a los prófugos y en general ejecutar las capturas que ordenen las autoridades judiciales y solicitar informes a estas sobre los asuntos que requieran para la eficacia de su labor, pero respetando la reserva legal que ampara los procesos judiciales.
"Las funciones detalladas en el aparte anterior, además de ser medios lícitos de policía administrativa y estar dirigidas a facilitar el cumplimiento de los cometidos confiados al Jefe Militar para restablecer la normalidad quebrantada, no desconocen el carácter de Jefe de la Administración Municipal que le confiere el artículo 200 de la Carta Política al Alcalde, pues sólo se le separa temporalmente de las funciones de Jefe de Policía que son de rango legal, para pasarlas temporalmente al Comandante de la Unidad Táctica, quien no sólo debe actuar en coordinación con el Gobernador, según lo previene el artículo 195 de la Constitución, sino también informar a la autoridad competente de las disposiciones que ha adoptado y puesto en ejecución de inmediato ante la gravedad de las circunstancias, dado que estas tienen carácter provisional y sólo adquieren carácter definitivo cuando sean confirmadas por aquella.
"Puede pues, el legislador extraordinario al amparo de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, asignar a las Fuerzas Militares competencias propias de los Alcaldes Municipales dirigidas a asegurar el mantenimiento del orden interno, en su aspecto de seguridad, que es el conexo en el caso sub exámine con el Decreto número 1038 de 1984 que sirvió de fundamento al estatuto que se revisa, 'sin que se desnaturalice el origen, la organización y las funciones del ejército' como lo reconoció esta Corporación en sentencia número 33 de 20 de septiembre de 1973".
Son también aplicables al caso sub exámine, las consideraciones de la Corte contenidas en la sentencia de octubre 26 de 1989, ya citada, sobre las facultades de carácter disciplinario que se les confiere a los prealudidos Comandantes de Unidades Tácticas, son ellas:
"En consonancia con la responsabilidad de mantener el orden público, se otorgan facultades disciplinarias respecto de los empleados municipales, a los cuales puede suspender preventivamente cuando se nieguen a prestarle la colaboración que requiera para la eficacia de su gestión; pero se preserva la potestad nominadora que corresponde al Alcalde pues es éste quien debe designar a la persona que deba reemplazar al funcionario suspendido. A la vez, el empleado suspendido debe ser investigado y sancionado de conformidad con el régimen disciplinario correspondiente. Así lo previó el legislador de excepción pues la suspensión que le incumbe imponer al Jefe Militar es, como se ha dicho, preventiva y en casos graves puede solicitar la destitución.
"Respetando las competencias constitucionales y las legales ordinarias, el Decreto contempla la posibilidad de que el Comandante de la Unidad Táctica pueda solicitar la suspensión de los empleados de la Rama Jurisdiccional, o del Ministerio Público cuando le nieguen la colaboración en ejercicio de las funciones especiales que se le atribuyen, ya que, los Magistrados y Jueces no pueden ser suspendidos o depuestos de sus cargos 'sino a virtud de sentencia judicial proferida por el respectivo superior' (art. 160 de la C. N.).
"Se faculta también al Jefe Militar para proponer al Gobernador de Cundinamarca la destitución o suspensión del Alcalde de Pacho, cuando incurra en alguna de las conductas definidas en las Leyes 78 de 1986 y 49 de 1987, lo cual armoniza con el principio consagrado en el artículo 201 del Estatuto Fundamental que le otorga al Gobernador potestad disciplinaria respecto de los Alcaldes de los Municipios de su jurisdicción, por los motivos señalados por el legislador".
Dijo también esta Corporación en la sentencia que se viene citando, sobre la colaboración que deben brindar las autoridades civiles de la región al Comandante de la Unidad Táctica, lo siguiente:
"El artículo 3° está estrechamente relacionado con la función de índole disciplinaria definida en el ordinal 5° del artículo 2° del Decreto que se revisa, pues le impone a todas las autoridades civiles que ejerzan funciones dentro de la comprensión territorial del Municipio de Pacho, la obligación de colaborar con el Comandante para el cumplimiento de los cometidos de restablecer el orden público; precepto que desarrolla el artículo 20 de la Carta, por cuanto su desacato genera responsabilidad disciplinaria para asegurar la efectividad de las acciones encomendadas al Jefe Militar".
Sobre la especial vigilancia que se impone al Jefe Militar, por parte de la Procuraduría General de la Nación y de Consejería Presidencial para la Defensa, Protección y Promoción de los Derechos Humanos a fin de que cumpla sus funciones "con estricta observancia de los mandatos constitucionales', destacó la Corte:
"El artículo 4° tiene la finalidad de garantizar que el Comandante de la Unidad Táctica, cumpla sus funciones 'con estricta lo sujeta a la vigilancia especial de la Procuraduría General de a observancia de los preceptos constitucionales y legales' por ello Nación y la Consejería Presidencial para Defensa, Protección y Promoción de los Derechos Humanos, la cual ejercerán a través de sus delegados.
"Cabe señalar que por mandato del constituyente, corresponde a la Procuraduría vigilar la conducta de los funcionarios públicos (art. 145) a fin de que estos cumplan estrictamente con sus deberes y no incurran en comportamientos que les están vedados. De esta vigilancia no están exentos los miembros de las Fuerzas Armadas quienes sirven destinos públicos; por tanto resulta válido frente a la Constitución que se les someta a vigilancia especial dada la delicada misión que en este caso se le confía.
"La presencia de un Delegado de la Consejería Presidencial tiene finalidades de salvaguarda de los derechos individuales y corresponde a la asignación de funciones dentro de una repartición administrativa, lo que puede establecer válidamente el Presidente de la República investido de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política".
Finalmente se relievó por la Corte en la sentencia tantas veces citada y ahora lo reitera:
"Ninguna de las funciones que se traspasan al Comandante de la Unidad Táctica con jurisdicción en el Municipio de Pacho debidamente analizadas en los anteriores párrafos, quebranta la atribución propia o consustancial que el artículo 200 de la Constitución le asigna a los Alcaldes como Jefes de la Administración Municipal; esta calidad destaca la autonomía puramente administrativa que tienen los Municipios, pero no los margina o sustrae de la jerarquía política y administrativa que caracteriza el régimen unitario del Estado colombiano, a cuya cabeza está el Presidente de la República como Jefe del Estado y Suprema Autoridad Administrativa según las voces del inciso 2° del artículo 120 de la Constitución Política".
Todas las consideraciones precedentes pueden predicarse, como antes se anotó, del ordenamiento sometido en este proceso al juicio de la Corte; por ello es obligado colegir que no existe incompatibilidad alguna entre éste y la Constitución Nacional. Así habrá de declararse.
VI. Decisión:
En mérito de lo dicho, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es constitucional el Decreto número 858 de abril 24 de 1990, "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público en los Municipios de Bello y La Estrella en el Departamento de Antioquia".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Se deja constancia de que esta sentencia fue aprobada legalmente y se dio observancia al Decreto número 1894 de 1989.
Jorge Carreño Luengas, Presidente.
Blanca Trujillo de Sanjuán, Secretaria General.