Norma demandada: Control de constitucionalidad del Decreto numero 678 de marzo 28 de 1990, por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público en el municipio de Envigado-Antioquia.
ESTADO DE SITIO
Existe en forma evidente una relación de conexidad entre causas que originaron la perturbación y las medidas del decreto cuya constitucionalidad se controla, toda vez que ellas encaminadas a enfrentar, en una zona especialmente conflictiva (Envigado - Antioquia) las diversas manifestaciones del crimen organizado que han sumido al país en una de las épocas mayor turbación de la tranquilidad ciudadana en toda su historia
Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogota, D. E., veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa.
Referencia: Expediente numero 2133 (329-E). revisión Constitucional del Decreto numero 678 de marzo 28 de 1990, "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público en el municipio de Envigado-Antioquia".
I. Antecedentes:
En cumplimiento de lo establecido en el parágrafo del articulo 121 de la Constitución Nacional, el Gobierno, por conducto de la Secretaria de la Presidencia de la Republica, envió a la Corporación para que se decide sobre su constitucionalidad, el Decreto 678 de marzo 28 de 1990 "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden publico en el municipio de Envigado-Antioquia
Surtido el tramite correspondiente y oído el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidirá previas las consideraciones que adelante se señalan.
II. El texto del .Decreto:
El Decreto legislativo objeto de la revisión constitucional es del siguiente tenor:
DECRETO NUMERO 678 DE 1990
(marzo 28)
"Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden publico en el municipio de Envigado-Antioquia"
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades que le confiere el articulo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto numero 1038 de 1984, se declare turbado el orden publico y en estado de sitio todo el territorio nacional.
Que uno de los factores que contribuyo a la perturbación del orden publico, fue la acción violenta de grupos antisociales que vienen perturbando gravemente el normal funcionamiento de las instituciones, así como la acción del narcotráfico con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas.
Que en el municipio de Envigado-Antioquia, se ha presentado una situación de especial anormalidad que agrava la ya perturbada alteración de orden público en el país, causando honda consternación en la sociedad colombiana.
Que la delicada situación que afronta el municipio de Envigado-Antioquia, la constituye en zona de emergencia, ante lo cual es necesario adoptar medidas especiales de orden publico conducentes a encomendarle a miembros de las Fuerzas Armadas, la responsabilidad de dictar los actor y desarrollar las acciones encaminadas al restablecimiento de la paz publica en dicho municipio,
DECRETA:
Articulo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, declarase zona de emergencia y de operaciones militares el municipio de Envigado en el Departamento de Antioquia.
Articulo 2° Asignase al Comandante de la Unidad Táctica con jurisdicción en el municipio de Envigado, Departamento de Antioquia, las siguientes funciones:
1. Mantener el orden público en el territorio de su jurisdicción.
2. Determinar las medidas que sobre orden publico se requieran, coordinar su adopción con el Gobernador del Departamento de Antioquia y con el Comandante de la Cuarta Brigada y Ponerlas en ejecución.
3. Adoptar las medidas policivas tendientes al mantenimiento del orden público, tales como: Prohibir el porte de armas y expendio y consumo de licores, decretar el toque de queda, reglamentar las reuniones y desfiles en sitios públicos y prohibir el tránsito de personas o de vehículos en determinadas zonas de su jurisdicción.
4. Disponer de la Fuerza Pública y del personal del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, que actúe dentro del territorio del municipio.
5. Con excepción del Alcalde, el Comandante Militar, podrá suspender preventivamente hasta por sesenta (60) días a cualquier empleado del orden municipal, por negarse a prestar en relación con el ejercicio de sus funciones, la colaboración a que los obliga el articulo 3° del presente Decreto, sobre lo cual informara de inmediato a la autoridad nominadora con el fin de que se designe al funcionario que deba desempeñar las respectivas funciones y se adelante la correspondiente investigación de conformidad con la ley. En caso de especial gravedad podrán requerir a la entidad nominadora la, destitución.
Por las mismas causas podrá requerir la suspensión o destitución del funcionario cuya competencia nominadora, corresponda a la Rama Jurisdiccional, las Corporaciones Publicas o el Ministerio Público.
6. Proponer al Gobernador de Antioquia, la destitución o suspensión del Alcalde del Municipio de Envigado, cuando se configure alguna de las causales previstas en las Leyes 78 de 1986 y 49 de 1987.
7. Dictar, en caso de urgencia o gravedad, con carácter de provisionales, Ordenes o disposiciones administrativas de ejecución inmediata, que sean de competencia de funcionarias municipales y juzgue indispensables para el mantenimiento y restablecimiento del orden público.
El Comandante Militar estará, obligado a informar a la autoridad competente dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes sobre las medidas tomadas, las cuales tendrán carácter definitivo cuando sean confirmadas por ella.
8. Ejercer el mando sobre las autoridades de la Dirección General de Prisiones que actúan en el territorio del municipio.
9. Perseguir activamente a los reos prófugos que existan en la zona, y en general ejecutar las captures que ordenen los Jueces competentes.
10. Solicitar informes a los Jueces y demás empleados sobre determinados asuntos que no sean reservados, cuando los considere necesarios para el mejor desempeño de sus funciones.
11. Solicitar del Ministerio Público investigaciones sobre la conducta de los empleados oficiales de la zona y vigilancia sobre los procesos judiciales que se adelanten en la misma.
Articulo 3° El Gobernador de Antioquia, el Alcalde del municipio de Envigado y todas las autoridades civiles que ejerzan funciones en esa área geográfica, están obligadas a prestarle al comandante Militar la colaboración que este requiera para el desempeño de sus funciones en orden a obtener el restablecimiento del orden publico en dicho municipio.
Articulo 4° La Procuraduría General de la Nación y la Conserjería Presidencial para la Defensa, Protección y Promoción de los Derechos Humanos, designaran cada una tan delegado para vigilar que el cumplimiento de las funciones asignadas al Comandante Militar del municipio de Envigado se lleve cabo con estricta observancia de los preceptos constitucionales y legales.
Articulo 5° Suspéndese en el territorio del municipio de Envigado, inciso segundo del articulo 130 del Decreto ley 1333 de 1986, en lo referente al cumplimiento de las funciones de Jefe de Policía, por parte del Alcalde de dicho municipio, que en virtud de las normas de este Decreto, se asignan al Comandante Militar, así como las demás normas que sean contrarias al mismo.
Articulo 6° El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las normas que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogota, D. E., a 23 de marzo de 1990.
El Presidente,
Virgilio Barco
El Ministro de Gobierno,
Horacio Serpa Uribe
El Ministro de Relaciones Exteriores,
Julio Londoño Paredes
El Ministro de Justicia,
Roberto Salazar Manrique
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Luis Fernando Alarcón Mantilla
El Ministro de Defensa. Nacional,
GeneralOscar Botero Restrepo
El Ministro de Agricultura,
Gabriel Rosas Vega
La Ministra de Trabajo y Seguridad Social,
Maria Teresa Forero de Saade
El Ministro de Salud, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Educación Nacional,
Eduardo Díaz Uribe
La Ministra de Desarrollo Económico,
Maria Mercedes Cuellar de Martínez
La Ministra de Minas y Energía,
Margarita Mena de Quevedo
El Ministro de Comunicaciones,
Enrique Danies Rincones
La Ministra de Obras Públicas y Transporte,
Luz Priscila Ceballos Ordóñez
III. Intervención ciudadana:
Fijado en lista el asunto, ningún ciudadano hizo use del derecho consagrado en el articulo 214 de la Constitución Nacional, de intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto.
IV. Concepto del Procurador General de la Nación:
El representante del Ministerio Público intervino en el proceso y solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto objeto de la revisión.
En la vista Fiscal se afirma que el Decreto cumple los requisitos formales que exige la Carta para este tipo de actos y que aparece "la debida relación de conexidad que debe existir entre los motivos que originaron la perturbación del orden público y la consecuente declaratoria del estado de sitio y los motivos que hoy (sic) como fundamento en el Decreto 678 de 1990, dándosele cumplimiento al articulo 121 de la Carta".
El señor Procurador encuentra que el Decreto tiene su fundamento constitucional en el articulo 61 de la Constitución Política y en los numerales 6° y 7° del articulo 120 de la Constitución Nacional, que facultan al Presidente para disponer de la fuerza pública y para conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
Transcribe apartes de la sentencia numero 52 de 1988 mediante la cual se declaro constitucional el Decreto 678 de 1988, de contenido similar aplicable al Urabá Antioqueño.
V. Consideraciones de la Corte:
a) Competencia.
Por tratarse de un Decreto legislativo expedido por el Presidente de la República con base en las facultades derivadas del articulo 121 de la Constitución Nacional, esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo segundo del numeral 2° del articulo 214 de la Constitución Nacional.
b) Requisitos formales.
El Decreto que se revisa lleva la firma de todos los Ministros, suspende las normas que le sean contrarias y dispone que las medidas allí establecidas estarán vigentes mientras dure turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, con lo cual da cumplimiento a los requisitos formales señalados en la Constitución para los decretos legislativos.
c) Conexidad.
El Decreto 1038 de 1984 que declaro turbado el orden público y en estado de sitio toda la Nación, menciono como uno de sus fundamentos el hecho que "por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, viene perturbándose gravemente normal funcionamiento de las instituciones en desafíocriminal a lasociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad Públicas y en la economía nacional".
El Decreto 678 de 1990, objeto de este pronunciamiento, se apoya en los considerandos del Decreto que declaró turbado el orden público y agrega:
"Que en el municipio de Envigado-Antioquia, se ha presentado una situación de especial anormalidad que agrava la ya perturbada alteración del orden público en el país, causando honda consternación en la sociedad colombiana.
"Que la delicada situación que afronta el municipio de Envigado-Antioquia, la constituye en zona de emergencia, ante lo cual es necesario adoptar medidas especiales de orden público conducentes a encomendarle a miembros de las Fuerzas Armadas, la responsabilidad de dictar los actos y desarrollar las acciones encaminadas al restablecimiento de la paz pública en dicho municipio".
Encuentra la Corte que ya existe en forma evidente una relación de conexidad entre las causas que originaron la perturbación y las medidas del Decreto cuya constitucionalidad se controla, toda vez que ellas van encaminadas a enfrentar, en una zona especialmente conflictiva, las diversas manifestaciones del crimen organizado, que han sumido al país en una de las épocas de mayor turbación de la tranquilidad ciudadana en toda su historia.
Recuerda la Corporación que su obligación es velar porque las medidas vaya dirigidas a superar la crisis, como ocurre en el presente caso, sin que le corresponda calificar la conveniencia de la medida, ya que esa valoración corresponde hacerla al Presidente y resulta extraña a este tipo de procesos.
d) Examen material.
El Decreto declara zona de emergencia y de operaciones militares el municipio de Envigado en el Departamento de Antioquia, asigna Comandante de la Unidad Táctica con jurisdicción en ese municipio funciones de Jefe de Policía. Lo autoriza a suspender empleados del orden municipal, a solicitar la suspensión de los de la Rama Jurisdiccional, las corporaciones públicas o el Ministerio Público, a proponer la del Alcalde, a ejercer mando sobre autoridades de la dirección prisiones, a perseguir reos, a solicitar informes a los Jueces y a pedir investigaciones disciplinarias.
Sobre decretos de redacción prácticamente idéntica la Corte se ha pronunciado recientemente en tres oportunidades: En sentencia número 52 de mayo 26 de 1988 y en sentencias número 93 y 94 de octubre 26 de 1989.
En la primera de las citadas la Corporación encontró que normas como la que se revisa tienen su fundamento en los artículos 61, 120-6 y 120-7 de la Constitución Nacional; al respecto afirmo:
"Así mismo, el articulo 61 de la Carta dispone que: 'Ninguna persona o Corporación podrán ejercer simultáneamente en tiempo de paz, la autoridad política o civil y la judicial o la militar'. Esta garantía constitucional impide que, en tiempos de paz, se concentren los poderes en una sola autoridad, pero permite sin lugar a dudas que, en el régimen de excepción del estado de sitio, es decir, en tiempos de no paz, puede ejercerse simultáneamente la autoridad civil y la militar, como lo contempla el Decreto 678 de 1988.
"Además, el articulo 120 ordinales 6° y 7° confiere, dentro de la normalidad constitucional, al Presidente de la República las facultades de 'disponer de la fuerza pública' (ordinal 6°), y 'conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado' (ordinal 7°). Estas facultades ordinarias le corresponde al Presidente de la Republica en su carácter de Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, y por tanto las disposiciones del Decreto 678 que sean desarrollo de esta competencia presidencial, estén ajustadas a la Carta. Es indudable que en virtud de ella el Presidente puede disponer de la fuerza pública, es decir, de las Fuerzas Armadas de la República y de las Fuerzas de Policía y Seguridad. Lo mismo puede predicarse sobre las disposiciones del Decreto 678 que se refieren a la conservación o restablecimiento del orden público, conforme a lo dispuesto por el ordinal 7° del articulo 120, que por este aspecto se consideran constitucionales".
En relación con las funciones que se le otorgan al Comandante de la Unidad Táctica, que eran semejantes a las que se le entregaban al Jefe Militar de Urabá, la Corte hizo las siguientes afirmaciones que ahora se reiteran.
"En este sentido, cuando en el articulo 4° el literal a) señala como función del Jefe Civil y Militar la de 'mantener el orden público en la zona de su jurisdicción', el literal b) la de 'determinar las medidas que sobre el orden público se requieran y coordinar con los Alcaldes de la zona su ejecución'; el literal c) que le permite 'adoptar las medidas policivas tendientes al mantenimiento del orden público, tales como prohibir el porte de armas y el expendio y consumo de licores, decretar el toque de queda, reglamentar las reuniones y desfiles en sitios públicos y prohibir el tránsito de personas o de vehículos en determinadas zonas de su jurisdicción'; el literal d) que le permite 'disponer de la fuerza pública y del personal del Departamento Administrativo de Seguridad que actué de dentro del territorio de su jurisdicción en relación con el restablecimiento del orden público' y el literal i) que lo encarga de 'ejercer el mando sobre las autoridades del resguardo de Aduanas y de la Dirección General de Prisiones que actúan dentro del territorio de su jurisdicción', el Ejecutivo no hace otra case que asignar a un militar, en servicio activo, tareas de naturaleza pública, evidentemente relacionadas con las competencias constitucionales ordinarias y extraordinarias que arriba se han señalado.
"Además, este conjunto de atribuciones propias del Jefe Estado y de la Suprema autoridad administrativa, no puede ejercido, cuando se trata del mantenimiento, conservación y restablecimiento del orden público, de manera personal y directa por aquella autoridad, sino que lógica y naturalmente, debe puede acudir para cumplirlas a un agente suyo, como es el caso del Jefe Civil y Militar del Urabá Antioqueño.
"... Estas facultades para suspender o destituir empleados se avienen a las competencias legislativas del Presidente en estado de sitio, aunque es preciso resaltar que cuando la entidad nominadora es la Rama Jurisdiccional o las corporaciones Públicas solo podrá requerir a la respectiva autoridad la destitución o suspensión, y que en cuanto a la Rama Jurisdiccional los Magistrados y los Jueces, según lo establecido en el articulo 160 de la Constitución, 'no podrán ser suspendidos en el ejercicio de sus destinos sino en los casos que determine la ley, ni depuestos por causa de infracciones penales, sino a virtud de sentencia judicial proferida por el respectivo superior'.
"En cuanto al literal h) advierte esta Corporación que otorga una autorización al Jefe Civil y Militar que cabe dentro de las que puede conferir el Presidente de la República como legislador extraordinario, pues se trata de dictar, en caso de emergencia o gravedad, con carácter provisional y con vigencia de 60 días, Ordenes o disposiciones administrativas o disciplinarias que no siendo de su incumbencia se juzguen indispensables para el mantenimiento del orden público, las males tendrán carácter definitivo cuando sean aprobadas por el Gobernador de Antioquia. Ello quiere decir que estas 'Ordenes o disposiciones' se encuadran dentro de las competencias administrativas de origen legal que le corresponde ejercer ordinariamente al Gobernador de Antioquia, según lo dispone el numeral 10 del articulo 194 de la Carta. Así se explica también que esas órdenes y disposiciones estén sometidas a la aprobación del Gobernador de Antioquia para que tengan un carácter definitivo, dentro del régimen transitorio del estado de excepción".
En relación con los artículos 3°, 4° y 5° del Decreto en revisión, no encuentra la Corte reproche de constitucionalidad. Respecto de ellas resulta útil transcribir lo dicho por la Corte frente a normal de idéntico contenido:
"El articulo 3° está estrechamente relacionado con la función de índole disciplinaria definida en el ordinal 5° del articulo 2° del Decreto que se revisa, pues le impone a todas las autoridades civiles que ejerzan funciones dentro de la comprensión territorial del municipio de Pacho, la obligación de colaborar con el Comandante o dante para el cumplimiento de los cometidos de restablecer el orden público; precepto que desarrolla el articulo 20 de la Carta, por cuanto su desacato genera responsabilidad disciplinaria para asegurar la efectividad de las acciones encomendadas al Jefe Militar.
"El articulo 4°, tiene la finalidad de garantizar que el Comandante de la Unidad Táctica, cumpla sus funciones 'con estricta observancia de los preceptos constitucionales y legales' por ello lo sujeta a la vigilancia especial de la Procuraduría General de la Nación y la Conserjería Presidencial para Defensa, Protección y Promoción de los Derechos Humanos, la cual ejercerán a través de sus delegados.
"Cabe señalar que por mandato del constituyente, corresponde a la Procuraduría vigilar la conducta de los funcionarios públicos (art. 145) a fin de que estos cumplan estrictamente con sus deberes y no incurran en comportamientos que les están vedados. De esta vigilancia no están exentos los miembros de las Fuerzas Armadas quienes sirven destinos públicos; por tanto resulta válido frente a la Constitución que se les someta a vigilancia especial dada la delicada misión que en este caso se le confía.
"La presencia de un Delegado de la Consejera Presidencial tiene finalidades de salvaguarda de los derechos individuales y corresponde a la asignación de funciones dentro de una repartición administrativa, lo que puede establecer válidamente el Presidente de la Republica investido de las facultades que le confiere el articulo 121 de la Constitución Política.
"El articulo 6° dispone la vigencia del Decreto a partir de su publicación y la suspensión de las normas que le sean contrarias, de acuerdo con la permisión del inciso 3° del articulo 121 de la Constitución Política".
Decisión:
En merito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es constitucional el Decreto legislativo número 678 de 28 de marzo de 1990 "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público en el municipio de Envigado-Antioquia".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial, y archívese el expediente.
Se deja constancia de que esta sentencia fue aprobada legalmente y se dio observancia al Decreto 1894 de 1989.
Jorge Carreño Luengas, Presidente.
Blanca Trujillo de Sanjuán, Secretaria.