"EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 del Decreto 2304 de 1989, por el cual se introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS. EXCESO
Se estima que "modificar el actual régimen de competencia de las distintas autoridades jurisdiccionales" texto de la ley habilitante, no puede interpretarse en el sentido de considerar como "autoridades jurisdiccionales" los representantes legales de los establecimientos públicos nacionales. Código Contencioso Administrativo.
Corte Suprema de Justicia.-
Sala Plena-
Bogotá, D. E., veintiséis de junio de mil novecientos noventa.
Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.
Referencia: Expediente número 2078. Acción de inexequibilidad contra el artículo 11 del Decreto 2304 de octubre 7 de 1989 "por el cual se introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo", Código Contencioso Administrativo. Naturaleza dela jurisdicción coactiva. Actor: Alfonso Beltrán García. Aprobadapor Acta número 26.
I. Antecedentes:
En ejercicio de la acción pública de inexequibilidad consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano AlfonsoBeltrán García solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 2304 de 1989 "por el cual se introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo".
Se han cumplido los trámites previstos para esta clase de asuntos, tanto en la Constitución Política como en el Decreto 432 de 1969, por lo cual procede la Corporación a decidir.
II. Norma acusada:
La disposición acusada de inconstitucional es la siguiente:
"DECRETO 2304 DE 1989
"(octubre 7)
"Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo.
"EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
"en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 30 de 1937 y oída la Comisión Asesora por ella establecida,
"DECRETA:
"…..
"Artículo 11. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, los representantes legales de los establecimientos públicos nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales y municipales, de las áreas metropolitanas y de los establecimientos públicos interadministrativos tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos, mediante el procedimiento ejecutivo prescrito por el Código de Procedimiento Civil, los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades".
III. Los fundamentos del actor:
El demandante considera que la norma demandada viola los artículos 2º, 55, 76-1, 76-12 y 118-8 del Estatuto Fundamental.
Sostiene su solicitud, en síntesis, en los siguientes argumentos:
1. La Ley 30 de 1987 no facultó al Presidente para legislar en relación con la jurisdicción coactiva; al hacerlo rebasó los precisos límites que dicha ley de facultades le imponía.
2. Si el Ejecutivo pretendió interpretar los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, invadió indebidamente la competencia exclusiva que para ello le señala el artículo 76, numeral 1 de la Constitución Nacional al Congreso de la República.
IV. El concepto del Procurador General de la Nación:
El señor representante del Ministerio Público, mediante Oficio número 1532 de febrero 6 de 1990, dio cumplimiento a su obligación de intervenir en este tipo de acciones, de acuerdo con los mandatos del inciso 2º del artículo 214 de la Constitución Nacional.
En su escrito solicita a la Corte acceder a la petición contenida en el libelo de demanda y declarar la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 2304 de octubre 7 de 1989.
En primer término considera el señor Procurador General de la Nación que el Presidente se atribuyó unas facultades de las que no se le había revestido, veamos:
"Considera el Despacho que el Gobierno no tenía facultades para legislar extraordinariamente en relación con la jurisdicción coactiva, por cuanto la ley de facultades no consideró tal atribución. Si nos detenemos en el estudio de cada uno de los literalesdel artículo 1o de la ley, donde se detallan aquellas precisas facultades, observamos que en ninguna de ellas hace alusión directa ni indirecta de atribuciones jurisdiccionales de naturaleza coactiva en favor de autoridades administrativas".
Después de hacer un análisis del artículo 55 de la Constitución Nacional y de la teoría de la separación de los poderes a la luz del Derecho Constitucional colombiano, concluye:
"El artículo 55 de la Carta Fundamental, consagra la división de las normas del Poder Público, aunque se postule la colaboración armónica en los fines unitarios del Estado. Pero, las funciones propias de cada uno de ellos no deben confundirse, salvo las excepciones que la misma Carta contempla.
"El artículo 11 del Decreto 2304 de Octubre 7 de 1989, al otorgar facultades a los representantes legales de los establecimientos públicos para ejercer la jurisdicción coactiva, mediante el procedimiento ejecutivo consagrado en el Código de Procedimiento Civil, en los créditos exigibles a favor de esas entidades, ha invadido el ámbito de la competencia de la Rama Judicial, por fuera de las atribuciones dadas por la ley de facultades al Ejecutivo, habida cuenta que estos funcionarios por pertenecer a la Rama Ejecutiva del Poder Público no pueden ejercer en tiempo de paz esa dualidad de funciones".
V. Oposición a la demanda:
El ciudadano Filemón Jiménez Ochoa, en ejercicio del derecho de petición de que trata el artículo 45 de la Constitución Nacional, solicita a la Corte "declarar que es constitucional el artículo 11 del Decreto 2304 de 1989".
En defensa de la norma acusada sostiene:
1. Que la ley ha autorizado que funcionarios administrativos adelanten procesos por la jurisdicción coactiva en cuanto no se controvierta el derecho.
2. Que el Presidente de la República actuó facultado por el literal c) del artículo 1o de la Ley 30 de 1987, en virtud del cual estaba autorizado para "modificar el actual régimen de competencia de las distintas autoridades jurisdiccionales" y ello fue lo que hizo al asignar "competencia a los representantes legales de los establecimientos públicos de todo orden, para ejercer la jurisdicción coactiva y a través de ella, hacer efectivos los créditos a favor de las mencionadas entidades".
VI. Consideraciones de la Corte:
a) Competencia.
Por tratarse de una norma contenida en un decreto expedido con base en las facultades extraordinarias de que trata el artículo 76-12 de la Constitución Nacional, esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de la norma acusada de acuerdo con lo previsto en el artículo 214-2 de la Constitución Nacional.
b) Temporalidad.
Como ya lo ha expresado en varias oportunidades esta Corporación, el Decreto 2304 de 1989 se expidió dentro del límite temporal establecido por la Ley 30 de 1987, que era de dos años contados desde su publicación.
c) Las facultades.
Para resolver, la Corte deberá dilucidar si el Presidente de la República estaba facultado para atribuir competencia a los representantes legales de los establecimientos públicos de todos los órdenes para adelantar trámites de cobro coactivo. En particular si tal atribución se encuentra comprendida en el literal c) del artículo 1o de la Ley 30 de 1987, cuyo texto pertinente dice:
"LEY 30 DE 1987
"(octubre 9)
"Por la cual se confieren unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones.
"EL CONGRESO DE COLOMBIA,
"DECRETA:
"Artículo 1o Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos (2) años, contados a partir de la promulgación de la presente ley para:
"………….
"c) Modificar el actual régimen de competencia de las distintas autoridades jurisdiccionales y del Ministerio Público y reglamentar la estructura y funcionamiento de los tribunales de la administración de justicia.
"d)…………."
Tanto el actor como el señor Procurador General de la Nación consideran que el Gobierno no tenía facultades para legislar extraordinariamente en relación con la jurisdicción coactiva. El señor Procurador concluye en su concepto que "si nos detenemos en el estudio de cada uno de los literales del artículo 1º de la ley, donde se detallan aquellas precisas facultades, observamos que en ninguna de ellas hace alusión directa ni indirecta de atribuciones jurisdiccionales de naturaleza coactiva en favor de autoridades administrativas.
En efecto, esta Corporación estima que "modificar el actual régimen de competencia de las distintas autoridades jurisdiccionales", como lo determina el literal c) de la Ley 30 de 1987, no puede interpretarse en el sentido de considerar como "autoridades jurisdiccionales'' a los representantes legales de los establecimientos públicos 
nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales y municipales de las áreas metropolitanas y de los establecimientos públicos interadministrativos" para darles atribuciones de jurisdicción coactiva" al hacer un análisis sistemático y de los antecedentes y objetivos de la ley habilitante.
Para esta Corporación las actuaciones que adelantan los funcionarios que están investidos de competencia para cobrar coactivamente por el trámite del denominado proceso ejecutivo fiscal, se enmarca dentro de las atribuciones de que goza la administración, necesarias para el cabal cumplimiento de los cometidos estatales. Cuando un "Juez fiscal" dicta un mandamiento ejecutivo con base en un acto administrativo que impone una obligación a un particular o a otra entidad pública, no está haciendo otra cosa que ejerciendo a nombre de la administración el privilegio de realizar sus actos, sin intervención previa de Juez, y poniendo a producir iodos sus efectos a unos actos a los que la ley al afirmar que prestan mérito ejecutivo por la jurisdicción coactiva les está dando fuerza ejecutoria, esto es "la posibilidad de la Administración de ejecutar el acto por sí misma, pudiendo en tal caso acudir a diversos medios de coerción" (Sayagues Lasso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo).
En derecho colombiano este privilegio de ejecución oficiosa se fundamenta en las disposiciones constitucionales que impone al Presidente de la República y a las autoridades administrativas la obligación de velar por el cumplimiento de la Constitución y la ley y las queimponen la primacía del interés público sobre el interés particular.En este sentido el Consejo ele Estado, en sentencia de junio 15 de1965, afirmó:
"... En los conflictos de derecho administrativo, salvo disposición en contrario, ni la administración ni los particulares tienenque recurrir a un Juez. Aquella actúa, generalmente por sí y ante sí, aplica la ley sin requerimiento de parte, obliga al individuo y ejecuta oficiosamente sus propios ordenamientos. Este sistema es una consecuencia necesaria y forzosa de los mandamientos constitucionales y legales que establecen la prevalencia del interésgeneral sobre el interés privado, que consagran el principio de laaplicabilidad inmediata de ciertas disposiciones de derecho público, y que confieren a la rama administrativa la función derealización de la ley. Es, en una palabra, lo que la moderna doctrina, del Estado y del Derecho denomina el privilegio de la decisión previa y el privilegio de la ejecución oficiosa. La administración pública, en tales casos y en la medida de su competencia, no tiene que acudir a un Juez para que defina, comoarbitro de los intereses en choque, lo que es derecho, porque ella misma está investida de poderes jurídicos de decisión y ejecución. Si el particular se conforma con el pronunciamiento administrativo, éste causará estado. Si no se conforma, tendrá abierta lavía gubernativa y, posteriormente, la vía jurisdiccional..."(Consejo de Estado, Sala Plena, junio 15 de 1965, Anales números407-408, T. LXIX 1965, pág. 297).
Lo anterior explica que el control de los actos de los funcionarios que ejercen la jurisdicción coactiva ha correspondido tradicionalmente a la jurisdicción contencioso-administrativa y no a la jurisdicción ordinaria.
Este carácter de la jurisdicción coactiva, que ahora reafirma la Corte, fue expresado por esta Corporación en sentencia de 26 de julio de 1944, oportunidad en la cual con argumentos semejantes a los aquí expuestos se concluyó:
"En fuerza de las razones que preceden, admite la Corte que los autos dictados por funcionarios con jurisdicción coactiva son actos de poder de la administración, y que la contención acerca de ellos corresponde conocer a los tribunales contencioso-administrativos, sin excepción alguna, ya se trate del mandamientoejecutivo; de lo resuelto respecto de la solicitud de desembargode un bien, formulada por un tercero, de lo dispuesto sobre rebaja de intereses pedida por el ejecutado, etc." (Magistrado ponentedoctor Miguel Arteaga H. G. J. Tomo 57, pág. 342).
El Consejo de Estado se pronunció en el mismo sentido:
"La jurisdicción coactiva es uno de los privilegios exorbitantes de las personas administrativas relacionados por Hauriou en virtud del cual las entidades de derecho público cobran por medio de sus representantes o recaudadores las sumas que se les adeudan por impuestos o contribuciones especiales, haciendo confundir en apariencia en el empleado que ejerce la jurisdicción los caracteres de juez y parte. Los créditos fiscales que mediante esa jurisdicción se cobran han nacido en virtud de la facultad del imperio que tiene el Estado sobre los asociados: ellos suelen surgir unilateralmente a la vida jurídica y es quizá esa la diferencia más sustancial y trascendente que existe entre el juicio ejecutivo dentro del derecho privado y los que se siguen por la jurisdicción coactiva; el fundamento de aquellos son las relaciones que han nacido entre particulares en el comercio jurídico, las de estos son los actos de soberanía que se ejercitan por el Estado y demás entidades de derecho público y por medio de los cuales establecen tributos o contribuciones" (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de marzo 25 de 1969).
Que la función que ejercen los funcionarios investidos de "jurisdicción coactiva" es una típica función administrativa y no judicial, se reitera en nuestro ordenamiento por las siguientes razones:
1. Orgánicamente se le ha otorgado siempre a funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público. La Ley 4ª de 1913 a los tesoreros municipales, el Código Judicial de 1931 a los Jueces de Rentas y Administradores de Hacienda, etc.
2. Materialmente sus decisiones difieren de las de los Jueces por que carecen de capacidad para decidir sobre el derecho mismo, se limitan a ejecutar un acto administrativo que se presume legal y no pueden decidir sobre excepciones, apelaciones, ni sobre el acto que sirve de título mismo, cuya consonancia o no con el ordenamiento se plantea mediante el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas; en fin, no tienen la fuerza de la verdad legal, que correspondeal concepto de la cosa juzgada.
La circunstancia de que funcionarios de la Rama Administrativa puedan ejercer funciones jurisdiccionales atribuidas por la ley, no puede llevarse hasta el extremo de considerarlos como "autoridades jurisdiccionales", según los términos del literal c) de la Ley 30 de 1987. Tal interpretación impuesta por la ley resulta en un todo coherente con los antecedentes de la misma y con el resto de su texto. En efecto, la Ley 30 de 1887 se dictó para tomar medidas tendientes a la mejor distribución de los negocios que ventilan los Jueces y a descongestionar los despachos judiciales, por ello se habilitó para crear cargos, redistribuir competencias, buscar soluciones no judiciales a los conflictos, sacar del conocimiento de los Jueces determinadas materias y otorgárselo a notarios, etc.
Fluye del análisis que se ha hecho que la ley habilitante cuando se refiere a las "distintas autoridades jurisdiccionales" está apuntando a las que forman parte de la estructura de la llamada Rama Jurisdiccional cuyas funciones quiso aguisar y hacer más eficaces la ley de facultades extraordinarias, como se desprende del examen de sus diversos literales. Y aparte de que ello aparece incontestable, también es evidente que en el literal c) señalado, las facultades.se otorgaron para "modificar el actual régimen de competencia" y no para crear atribuciones a autoridades que como se ha visto, pertenecen a la Rama Ejecutiva del Poder Público.
De todo lo anterior se concluye que el Presidente de la República no se encontraba facultado para atribuir competencias en materia de jurisdicción coactiva, toda vez que el literal c) del artículo 1o de la Ley 30 de 1987, se refirió a la modificación de competencias de les autoridades jurisdiccionales y los funcionarios de la rama administrativa con atribuciones de cobro coactivo no tienen ese carácter. Por tanto se declarará la inexequibilidad de la norma acusada.
Decisión:
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,
Resuelve:
Es inexequible el artículo 11 del Decreto 2304 de octubre 7 de 1989, por cuanto el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le confinó la Ley 30 de 1987.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Pedro Lafont Pianetta, Presidente (E.); Hernán Guillermo Aldana Duque,Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Alvaro Tafur Galvis, Conjuez; Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, con Salvamento de voto; Carlos Esteban Jaramillo Scholss, RicardoCalvete Rangel, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanin Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuan,
Secretaria.
SALVAMENTO DE VOTO
Referencia: Expediente número 2078. Acción de inexequibilidad. Artículo 11 del Decreto 2304 de octubre 7 de 1989, modificaciones al Código Contencioso Administrativo.
Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.
Por estar de acuerdo con la constitucionalidad del Decreto 2304 de 1989, artículo 11, considerado en forma totalmente distinta por la Sala, debo expresar, así sea brevemente, los motivos de este distanciamiento conceptual:
1. Si algo caracteriza a la Ley 30 de 1987, en su amplitud, enderezada a una modificación sustancial y profunda de la administración de justicia y los asuntos conexos, afines, auxiliares, complementarios, etc., de la misma, todo encaminado a hacerla más efectiva y expedita.
2. Así no haya una mención específica del tema de la jurisdicción coactiva, constituye afirmación elemental considerarla involucrada en esta órbita, máxime si se mira su importancia, la ineficacia actual de ella y sus esenciales vínculos, así se la tenga por función eminente mente administrativa (razón para que permanezca en esta esfera), con la jurisdicción (que la controla como nivel superior de corrección).
3. Trasladar la actividad que cumplen actualmente los mal llamados Jueces fiscales, denominación que sólo se presta a confusiones y distorsiones de la noción exacta del Juez, a la clase de representantes legales a los cuales se refiere el mencionado Decreto, es fijar la naturaleza de la función en sus propias y debidas lindes y propiciar el que aquella sea ejercida con más idoneidad.
4. El punto puede ser tratado dentro del concepto administrativo (su verdadera órbita) o dentro del cúmulo de materias y organismos afines y conexos a la jurisdicción.
5. Hay, en la ley habilitante -30 de 1987- una previsión que recoge precisamente estas dos facetas y que si se hubiera reparado en la misma e interpretado con el tino necesario, habría propiciado la constitucionalidad del censurado artículo 11. La letra F del artículo 1o señala como facultad presidencial extraordinaria: "Asignar a otrasautoridades o entidades trámites administrativos y otros no contenciosos, que actualmente están a cargo de los Jueces" -Subrayas fuera de texto-. Pues bien, si la también mal denominada jurisdicción coactiva, constituye un trámite administrativo, como lo recuerda con acierto un acápite de la sentencia de la cual me aparto, el asignar elmismo a otra autoridad, dentro de esta órbita, o sea a los representantes legales citados en el referido artículos 11, función que corresponde actualmente a los Jueces (y no distingue si son fiscales, civiles, etc.), es porque se han satisfecho todas las hipótesis de la mencionada facultad y por tanto, el Decreto 2304, artículo 11, nacía tiene de objetable en el terreno de su constitucionalidad y ha debido dejársele que surtiera todos sus benéficos efectos.Esto es todo y más simple de lo que la completa estrictez de la Salacreyó ver necesario preservar. Pero sólo se observó uno de losliterales de la Ley 30 de 1987, visión recortada que también tuvo laprocuraduría.
Con el debido respeto y sometimiento,
Gustavo Gomes Velásquez.