Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 85 de la Ley 32 de 1986, por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia.
ENTIDADES TERRITORIALES
La propia Carta fundamental distingue entre los empleos oficiales de los diversos órdenes, sin que se pueda jurídicamente imponer obligaciones a entidades distintas a las cuales el funcionario se encuentra vinculado
Corte Suprema de Justicia.-
Sala Plena.-
Bogotá, D. E., veintiséis de junio de mil novecientos noventa.
Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.
Referencia: Expediente número 2055. Norma acusada: Artículo 85 de la Ley 32 de 1986. Prima Extracarcelaria. Autonomía patrimonial de los Departamentos. Actor: Carlos Mario Isaza Serrano. Aprobada por Acta número 26.
I. Antecedentes:
Haciendo uso de la acción popular consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano, demanda la inexequibilidad del artículo 85 de la Ley 32 de 1986, por considerarlo contrario al artículo 183 de la Constitución Nacional.
Oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites previstos para este tipo de asuntos se procede a decidir.
II. Texto de la norma acusada:
Se transcribe enseguida la norma acusada:
"LEY 32 DE 1986
"(febrero 3)
"Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia.
"EL CONGRESO DE COLOMBIA,
"DECRETA:
"…………..
"Artículo 85. Prima Extracarcelaria. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, que presten sus servicios en establecimientos donde se reciben presos departamentales o municipales, tendrán derecho a que el municipio o departamento correspondiente les cancele un sobresueldo no menor al veinte por ciento (20%) de las asignaciones que devenguen, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 259 de 1|938".
III. La demanda:
Estima el demandante que con la disposición acusada se trasgredió el artículo 183 de la Constitución Nacional ya que el legislador dispuso de una prestación social, con cargo a los tesoros de las entidades territoriales, en favor de empleados del orden nacional.
Anota que si bien, el Congreso Nacional es el órgano competente para fijar las prestaciones sociales de los empleados oficiales de cualquier orden, en el ejercicio de tal atribución debe respetar el límiteque impone el artículo 183 de la Carta, que consagra la propiedadexclusiva de los bienes y rentas de las entidades territoriales.
IV. El concepto del Ministerio Público:
En cumplimiento de la obligación constitucional de intervenir en este tipo de asuntos, el señor Procurador General ele la Nación, mediante Oficio 1521 de enero 29 de 1990, solicita a esta Corporación declararinexequible, la norma acusada por encontrarla violatoria del artículo 183 de la Constitución Política.
Para sustentar su solicitud hace las siguientes afirmaciones:
a) Los Departamentos y Municipios gozan de independencia para el manejo de los bienes de su propiedad, dentro de los límites que señale la Constitución y la ley;
b) Cuando se trata de rentas y bienes de propiedad exclusiva de los Departamentos o Municipios, sólo sus órganos representativos están constitucionalmente autorizados para distribuirlos en la forma que estimen conveniente, para prestar el servicio que les ha sido encomendado; y
Al disponer que los Departamentos y los Municipios deben contribuir, de sus rentas, al pago de una prima, para unos empleados del orden nacional, no hizo otra cosa que imponer a favor de la Nación, un recargo sobre las rentas de las entidades territoriales, con violación del inciso segundo del artículo 183 de la Constitución Nacional.
V. Oposición a la demanda:
Los ciudadanos Alvaro Soto Ángel y Hermes de J. Guerrero Cobos, presentaron a la Corte escrito para oponerse a las pretensiones de la demanda, por considerar que con la norma acusada no hay violación alguna a la Carta Fundamental.
Afirman que la denominada prima extracarcelaria encuentra su fundamento en un contrato que puede celebrar la Nación con las entidades territoriales para recibir presos departamentales o municipales en centros de reclusión del nivel nacional, conforme a lo previsto en el artículo 28 del Decreto 259 de 1938.
Sostienen que por tratarse de un contrato que puede celebrar o no el establecimiento de la prima extracarcelaria se constituye en un acto de libre disposición de las entidades territoriales y no en una imposición de la Nación a las rentas de esas entidades.
Finalmente, manifiestan que de acuerdo con el inciso 2º del artículo 182 de la Constitución Nacional, el Congreso es competente para determinar "los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos".
VI. Consideraciones de la Corte:
1. Competencia.
Por tratarse de una norma contenida en una ley de la República, esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su exequibilidad según lo dispone el artículo 214 de la Constitución política.
2. Alcance de la norma acusada.
El artículo 85 de la Ley 32 de 1985, cuya constitucionalidad se estudia, estableció en favor de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia. Penitenciaria Nacional, a cargo del municipio o departamento, un "sobresueldo" no menor al 20% de las asignaciones que devenguen cuando en el establecimiento donde presten sus servicios reciban presos departamentales o municipales.
Se creó de esta manera una prestación económica en favor de empleados del orden nacional con cargo a los tesoros de los departamentos o municipios.
En la Constitución se encuentra perfectamente definido que el Congreso de la República tiene la competencia exclusiva "para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de las prestaciones sociales"; tal es la conclusión que se desprende de las previsiones de los artículos 62, 76 numerales 1, 9, 10 y 12; 187 y 197 de la Constitución Nacional.
Es claro, además que dentro del marco señalado por la Constitución y la ley, las asambleas y los concejos pueden señalar el régimen salarial y de prestaciones sociales de los empleados departamentales y municipales, respectivamente.
Sin embargo, la propia Carta Fundamental distingue entre los empleos oficiales de los diversos órdenes, sin que se pueda jurídicamente imponer obligaciones a entidades -distintas a las cuales el funcionario se encuentra vinculado.
3. La protección institucional a los bienes y rentas de las entidades territoriales
Como resultado del tránsito de una Constitución que consagraba una forma de estado federal, la Constitución da Rionegro de 1883, a un ordenamiento que organiza internamente el Estado colombiano como un Estado unitario, la Constitución adoptada en 1888 consagró tajantemente protecciones a los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales y respecto de ellos dispuso:
a) Que son de su exclusiva propiedad y gozan de las mismas garantías que los de los particulares (art. 183 inciso primero, C. N.);
b) Que respecto de ellos no se pueden conceder derechos (art. 183 inciso 2º, C. N.);
c) Que serían de propiedad de los departamentos los bienes que pertenecieron a los Estados soberanos.
En 1968, el Acto legislativo número 1 de ese año dispuso en relación con las entidades territoriales, que "el Gobierno nacional no podrá conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de talesentidades (art. 183 de la C. N). Posteriormente el Acto legislativo número 2 de 1987, como expresión de la tendencia descentralista delos últimos años, que tiene como principal finalidad el fortalecimientode los fiscos territoriales, adicionó el artículo 183 de la Constitución Nacionaly prohibió la imposición a favor de la Nación, de recargossobre las rentas de las entidades territoriales, así como la revocatoriao disminución de la participación o cesión que se les haga de los ingresos nacionales.
La Corte ha dicho que este conjunto normativo le otorga a las entidades territoriales autonomía patrimonial y administrativa, dentro de los términos de la Constitución y la ley.
Si bien, la jurisprudencia reconoce como atribución privativa del Congreso la de regular el servicio público y es enfática en afirmar que la autonomía no es absoluta porque ello vulneraría la unidad política del Estado colombiano, no debe entenderse que se pueda disponer arbitrariamente de los bienes de propiedad denlas entidades territoriales, porque resultarían inocuas las garantías consagradas en su favor en la Constitución Política.
Una cosa es determinar una órbita de acción dentro de la cual deben ejercer las entidades territoriales su autonomía administrativa y patrimonial y otra muy distinta es disponer de su patrimonio para fijar "sobresueldos" de empleados que no son suyos, como lo hace la norma acusada. Silo ocurre en este caso cuando se le impone al municipio o al departamento que les cancele un sobresueldo no menor al veinte por ciento (20%) de las asignaciones que devengan a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia, que prestan sus servicios en establecimientos donde se reciben presos departamentales y municipales, con lo cual al señalar el monto del sobresueldo no queda duda alguna de que se viola el artículo 183 de la Constitución Nacional.
Se ha dicho, y así lo ha sostenido la Corte, que el Congreso puede determinar la prestación de los servicios a cargo de las entidades territoriales; sin embargo la disposición que se analiza no regula la prestación de un servicio sino que concede un derecho laboral en favor de empleados nacionales, disponiendo de los bienes y rentas de los departamentos y los municipios en franca contravía con los mandatos del artículo 133 de la Constitución Nacional, por lo que sedeclarará su inexequibilidad.
No es de recibo el argumento del impugnante cuando afirma que se trata de un acto voluntario de la entidad territorial el reconocimiento del "sobresueldo", ya que el artículo 85 de la Ley 32 de 193S rebasó la disposición del Decreto 259 de 1938, al disponer que los funcionarios allí indicados "tendrán derecho", sin estar ese derecho supeditado a la celebración de un contrato entre la entidad territorialy la Nación, como sí lo hace el artículo 28 del Decreto citado.
VII. Decisión:
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,
Resuelve:
Declarar inexequible el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 "por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia", que dispone:
"Artículo 85. Prima Extracarcelaria. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional que presten sus servicios en establecimientos donde se reciben presos departamentales o municipales, tendrán derecho a que el Municipio o Departamento correspondiente les cancele un sobresueldo no menor al veinte por ciento (20%) de las asignaciones que devenguen,de acuerdo con lo establecido en el Decreto 259 de 1938".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Pedro Lafont Pianetta, Presidente (E.); Hernán Guillermo Aldana Duque,Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, Susana Monte de Echeverri, Conjuez, con Aclaración de voto; Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Scholss, Ricardo Calvete Rangel, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Vélanosla, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero. Sierra, Edgar Saavedra Rolas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuan,
Secretaria.
ACLARACIÓN DE VOTO
Referencia: Expediente número 2055.
Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.
Aunque comparto íntegramente la ponencia aprobada por la Sala Plena de la Corporación, me permito, muy respetuosamente, manifestar que el último párrafo de las consideraciones de la sentencia podría inducir a un error, pues la forma como está concebido permitiría entender que mediando un contrato ínter institucional tal vez se podría establecer un sobresueldo proveniente del tesoro territorial a los funcionarios nacionales que prestan sus servicios en las cárceles nacionales.
Tal interpretación conduciría a aceptar la violación o desconocimiento del artículo 64 de la Carta Política en virtud del cual se prohíbe que cualquier persona reciba más de una asignación que provenga del Tesoro Público, salvo lo que para casos especiales determine la ley.
Por tanto, ha de entenderse que solamente la ley puede establecer excepciones al principio constitucional contenido en el artículo 64 y que, por lo mismo, no es posible que por la sola voluntad de las entidades públicas contenidas en un contrato puedan crearse excepciones de tal naturaleza.
Susana Montes de Echeverri, Conjuez.
Bogotá, julio 10 de 1990.