Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra los Artículos 1º, numerales I, II y III 2º numerales I, II, III y IV de la Ley 25 de 1985 y 2º a 24 y 31 a 43 del Decreto 2168 de 1985
LEYES INICIATIVA
Dentro de las excepciones a la libre iniciativa parlamentaria se halla la atinente a los proyectos de ley que determinen o modifiquen la estructura de la Administración Nacional, mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, asuntos que el Constituyente de 1968 reservó a la iniciativa exclusiva del Gobierno.
Corte Suprema de Justicia
Bogotá, D. E., veinte de junio de mil novecientos noventa.
Magistrado ponente: Doctor Jaime Sanín Greiffenstein.
Referencia: Proceso número 2052. Normas acusadas: Artículos 1°, numerales I, II y III; 2° numerales I, II, III y IV de la Ley 25 de 1985 y 2° a 24 y 31 a 43 del Decreto 2168 de 1985. Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano. Actor: Julio César Olaya Perdomo. Aprobado por Acta número 24.
/. ANTECEDENTES:
Haciendo uso de la acción pública y política consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano Julio César Olaya Perdomo solicita a la Corte que declare inexequibles los artículos 1° numerales I, II y III; 2° numerales I, II, III y IV de la Ley 25 de 1985 y los artículos 2° a 24 y 31 a 43 del Decreto 2166 de 1985, por medio de los cuales se crea el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano.
A la demanda se le dio el trámite de rigor y una vez recibido el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corporación a decidir.
II. NORMAS ACUSADAS:
El texto de las disposiciones materia de impugnación es el que sigue:
LEY 25 DE 1985
(enero 18)
Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para crear el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Artículo 1°. De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis meses, contados a partir de la vigencia de esta Ley, para los siguientes efectos:
I. Garantizar y hacer cumplir los beneficios del derecho de asociación y de previsión social a toaos aquellos colombianos cuya actividad profesional, en cualesquiera de sus formas, implique dedicación permanente como artista, intérpretes o ejecutantes, de labores inherentes al arte que se expresa por medio de la palabra, la forma, el color o el sonido.
II. Determinar la condición de profesional del arte en sus distintas expresiones, para los alcances de esta Ley.
III. Crear el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano como una entidad de previsión social, con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera propias, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; fijar su estructura organizacional; y dictar sus normas de funcionamiento administrativo, fiscal y presupuestal.
El Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano tendrá como finalidades:
a) Organizar y administrar la seguridad social a que tienen derecho sus afiliados de conformidad con la legislación vigente sobre la materia y los reglamentos especiales que dicte el Gobierno nacional;
b) Administrar y controlar administrativamente sus fondos y patrimonio;
c) Estimular y apoyar a los artistas organizando concursos, otorgando premios, becas, subsidios, crear escuelas de capacitación artística para la niñez y la juventud; y en general, promover toda clase de actividades para fomentar el arte y folclor nacionales;
d) Promover planes de vivienda que beneficien al artista colombiano;
e) Establecer el crédito en favor de sus afiliados con fines orientados a la formación, perfeccionamiento o complementación de su educación y adquisición de material y equipo propios de sus actividades artísticas;
f) Establecer otros servicios y determinar las condiciones según las cuales los socios pueden beneficiarse de ellos, siempre y cuando sean compatibles con las finalidades de la presente Ley.
IV. Señalar calidades para poder ser Gerente, Director o Presidente de la entidad o miembro de las Juntas o Consejos Directivos de estas y dictar el estatuto de responsabilidad e inhabilidades correspondientes a estas personas para el desempeño de sus funciones.
Artículo 2°. Los fondos y patrimonio de la entidad que se crea por esta Ley estarán conformados por los siguientes aportes:
I. Con las cuotas que deben pagar periódicamente sus afiliados.
II. Con los auxilios y donaciones que reciba de entidades públicas o privadas.
III. Con el uno por ciento (1%) del valor de todo contrato que deba ejecutarse en el país por parte de artistas colombianos y el cinco por ciento (5%) del valor de los que deben ejecutarse por parte de artistas extranjeros no domiciliados en el país.
IV. Con el producido de la estampilla nacional a los discos de larga duración, sencillo, compacto, cassette o video cassette que circulen con finalidades comerciales en el territorio nacional, producidos en el país, o los importados, como también a los de exportación. El Gobierno determinará el valor de esta estampilla y los sistemas de emisión y recaudo.
Artículo 3°. Esta Ley rige a partir de su promulgación.
Dada en Bogotá, a los ... días del mes de ... de mil novecientos ochenta y cuatro.
Sancionada el 18 de enero de 1985.
Diario Oficial número 36853, febrero 12 de 1985.
DECRETO 2166 DE 1985
(agosto 9)
Por el cual se crea el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano y se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 25 de 1985,
DECRETA:
Título I
De la condición de Profesional del Arte.
Artículo 2°. Para efectos del artículo anterior y demás señalados en este Decreto, créase el Consejo Asesor para la profesionalización del artista, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, conformado así:
a) El Ministro de Educación Nacional, o su delegado;
b) El Ministro de Comunicaciones o su delegado;
c) El Ministro de Trabajo y Seguridad Social o su delegado;
d) El Director del Instituto Colombiano de Cultura o su delegado;
e) El Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, o su delegado;
f) El Director del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, o su delegado;
g) Cinco artistas, y sus respectivos suplentes, escogidos por el Presidente de la República, de listas presentadas por entidades gremiales reconocidas legalmente, representativas de diferentes sectores del arte.
Parágrafo. El Consejo Asesor estará presidido por el Ministro de Educación Nacional; en ausencia de éste, por el Ministro de Comunicaciones, y en ausencia de los dos anteriores por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Artículo 3°. Son funciones del Consejo Asesor:
a) Establecer los requisitos que permitan calificar la condición de profesional del arte;
b) Estudiar y emitir conceptos sobre las solicitudes que presenten los artistas, para ser calificados como profesionales;
c) Recomendar políticas para el mejoramiento del nivel profesional del artista;
d) Recomendar la adopción de políticas para la enseñanza de las artes, dentro del proceso educativo nacional, en establecimientos públicos y privados dedicados a la instrucción del artista;
e) Solicitar la asesoría de personas idóneas, en ciertos aspectos en que no se tenga la suficiente claridad, para definir la calidad de profesionales del arte;
f) Asesorar al Gobierno Nacional en el establecimiento de la lista de elementos y materiales requeridos para el fomento y práctica de las artes, que pueden ser exoneradas de los derechos arancelarios, así como en la formación de la lista de libre importación de los mismos;
g) Recomendar políticas para el reingreso al país del patrimonio artístico nacional;
h) Recomendar las políticas de estímulo y apoyo a los artistas;
i) Darse sus propios reglamentos.
Artículo 4o una vez cumplido lo ordenado en el literal b) del artículo 3° y previa certificación de afiliación del solicitante al Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, el Ministerio de Educación Nacional expedirá al Profesional del Arte una tarjeta que lo acredite como tal.
Título II
De la creación, organización y funcionamiento del Fondo.
Capítulo I
De la creación, naturaleza y domicilio.
Artículo 5°. Créase el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, como Establecimiento Público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Artículo 6°. El Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano tendrá su domicilio en la ciudad de Bogotá, D. E., pero podrá extender sus servicios a todas las regiones del país.
Capítulo II
De las funciones.
Artículo 7°. El Fondo cumplirá las siguientes funciones:
a) Organizar y administrar el Régimen de Seguridad Social a que tengan derecho sus afiliados, de acuerdo a la legislación vigente sobre la materia;
b) Atender las prestaciones a que se obligue legalmente en favor de sus afiliados;
c) Expedir, con la aprobación del Gobierno nacional, sus estatutos y reglamentos para la atención de las prestaciones y servicios a su cargo;
d) Establecer los mecanismos de recaudo y control de los aportes y demás ingresos que la ley establece;
e) Realizar inversiones que le permitan servir oportuna mente los objetivos propios de la entidad y le faciliten logros en favor de la población a su cargo, siempre y cuando tales inversiones queden suficientemente garantizadas y en condiciones de máxima rentabilidad y liquidez;
f) Promover, estimular y apoyar toda clase de actividades para el fomento del arte y del folclor nacional;
g) Establecer los sistemas y planes de financiación, orientados a la adquisición, reparación, construcción y liberación de vivienda, y a la formación, perfeccionamiento o complementación de la educación artística de los afiliados, así como de la adquisición de material y equipos propios de su actividad;
h) Determinar la estructura y los sistemas de atención de los servicios y las condiciones según las cuales los socios pueden beneficiarse de ellos, siempre y cuando sean compatibles con la ley;
i) Los demás que las leyes y los estatutos establezcan.
Capítulo III
De la Dirección y Administración.
Artículo 8°. La Dirección y Administración del Fondo estará a cargo de la Junta Directiva y del Director General, quien será su representante legal.
Artículo 9°. La Junta Directiva estará integrada así:
a) Por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social o su dele gado, quien la presidirá;
b) Por el Ministro de Educación Nacional o su delegado;
c) Por el Ministro de Comunicaciones o su delegado;
d) Por un representante de los empresarios o promotores artísticos y un representante del gremio artístico, o sus delegados.
Parágrafo 1°. El Director del Pondo tendrá voz en las deliberaciones de la Junta.
Parágrafo 2°. El Secretario General del Fondo será el Secretario de la Junta Directiva.
Parágrafo 3°. Los representantes señalados en el literal d) del presente artículo, principales y suplentes, serán escogidos por "el Presidente de la República, de nombres que le serán enviados por cada uno de los sectores correspondientes, en la forma que determine el reglamento, y su período será de dos años, pero podrán ser reelegidos.
Artículo 10. Son funciones de la Junta Directiva:
a) Desarrollar las políticas que, sobre estímulo y apoyo al artista colombiano, recomiende el Consejo Asesor al Gobierno nacional para la profesionalización del artista;
b) Formular la política general del organismo y los planes y programas, que, conforme a las normas que prescriban el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, deban proponerse para la incorporación de los afiliados a los planes de seguridad social;
c) Elaborar y aprobar los <sic> estatuto de la entidad y cualquier reforma que a ellos se haga, y someterlos a la aprobación del Gobierno nacional;
d) Con base en los estudios actuariales efectuados anual mente, constituir financieramente los Fondos de Reserva que garanticen el cumplimiento de sus objetivos y determinar su inversión conforme a los planes previstos por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social;
e) Establecer los servicios y prestaciones a que tengan derecho los afiliados y beneficiarios, reglamentando la prestación, reconocimiento y. pago de los mismos, todo conforme a las disposiciones vigentes;
f) Aprobar o improbar la solicitud de inscripción en el registro de empresarios artísticos o suspender dicha inscripción por incumplimiento de las normas legales establecidas o que se establezcan;
g) Aprobar las tarifas de cotización y aportes para los diferentes servicios que preste el Fondo, con base en estudios previos que elabore para tal fin y con la aprobación del Gobierno nacional;
h) Autorizar al Director General del Fondo, para adjudicar licitaciones y celebrar contratos, de conformidad con las normas legales de contratación administrativa vigentes y según las cuan tías que determinen los estatutos del Fondo o su Junta Directiva;
i) Preparar el anteproyecto de presupuesto anual de ingresos y gastos y ejecutarlo de conformidad con la ley normativa del presupuesto;
j) Señalar el orden de prelación de los servicios médicos, prestaciones, riesgos y otros servicios que hayan de asumirse y las etapas para la planeación, organización, ejecución control y extensión progresiva de los mismos;
k) Dirigir y controlar los planes de inversión de las reservas y su manejo financiero;
l) Establecer la organización interna del Fondo y fijar la planta de personal y someterla a la aprobación del Gobierno nacional;
m) Controlar el funcionamiento general del Fondo y verificar el cumplimiento de las políticas adoptadas;
n) Contratar los servicios médicos-asistenciales para los afiliados, de acuerdo al orden de prelaciones establecida en el literal j) del presente artículo;
ñ) Aprobar los estados financieros del Fondo;
o) Darse sus propios reglamentos;
p) Las demás que le señalen la ley, reglamentos y estatutos.
Artículo 11. La Junta Directiva se reunirá ordinariamente una vez por mes y extraordinariamente cuando sea convocada por su Presidente, el Director del Fondo o tres de sus miembros principales.
Artículo 12. La Junta Directiva sesionará y tomará decisiones con la mayoría absoluta de los asistentes.
Artículo 13. Las decisiones de la Junta Directiva se denominarán acuerdos, los cuales deberán llevar la firma de quien presida la reunión y del Secretario de la Junta.
Artículo 14. El Director General del Fondo es agente del Presidente de la República, funcionario de su libre nombra miento y remoción y como calidades para el desempeño de este cargo se tendrá en cuenta, la experiencia administrativa mínima de un año en cargos similares.
Artículo 15. Las decisiones del Director General se llamarán resoluciones y serán refrendadas por el Secretario General.
Título III
De los fondos y patrimonio.
Capítulo I
De su conformación y de las cuotas de los afiliados.
Artículo 18. El patrimonio de la entidad que se crea en el presente Decreto, estará conformado por los aportes a que se refiere el artículo 2° de la Ley 25 de 1985 y por los demás bienes que adquiera a cualquier título.
Artículo 17. La Junta Directiva, con aprobación del Gobierno, fijará el valor de las cuotas que deben pagar periódicamente los afiliados al Fondo de acuerdo a los correspondientes estudios económicos, financieros, demográficos y actuariales para los diferentes servicios y prestaciones a cargo del Fondo.
Capitulo II
De los contratos con artistas nacionales y extranjeros.
Artículo 18. Toda empresa o empresario artístico deberá inscribirse en el registro del Fondo de acuerdo a los requisitos que establezca la Junta Directiva.
Artículo 19. A partir de la fecha de vigencia del presente Decreto, todo contrato artístico que se celebre con artistas nacionales, causará un impuesto, a favor del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, equivalente al 1% del valor del contrato. Hasta cuando el Fondo certifique el pago del impuesto, no podrá iniciarse la ejecución del contrato.
Artículo 20. Para efectos del artículo anterior, el Fondo ex pedirá el respectivo recibo de pago que servirá como documento de autorización, por parte del Fondo, para que pueda ser ejecutado el contrato.
Artículo 21. Todo contrato artístico que se celebre con nacionales, deberá indicar en su contenido la fecha de iniciación y terminación del misino, el monto de la remuneración a recibir y su forma de pago, el número de actuaciones personales o de exposiciones, muestras, divulgación, venta o edición de obras o cualquier otra forma contractual artística, y los lugares donde se realizarán las mismas.
Artículo 22. A partir de la fecha de vigencia del presente Decreto, todo contrato artístico que se celebre con artistas extranjeros, no domiciliados en el país, causará un impuesto, a favor del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, equivalente al 5% del valor del contrato. Hasta cuando el Fondo certifique el pago del impuesto, no podrá iniciarse la ejecución del contrato.
Artículo 23. Para efectos del artículo anterior el Fondo expedirá el respectivo recibo de pago que servirá como documento de autorización, por parte del Fondo, para que pueda ser ejecutado el contrato.
Artículo 24. Los contratos que se celebren con artistas extranjeros para hacer presentaciones artísticas dentro del país, deberán cumplir los siguientes requisitos, sin perjuicio de lo previsto en otras normas:
a) Indicación de la fecha de emigración e inmigración del artista o de su obra, el monto de la remuneración a recibir y su forma de pago, el número de actuaciones personales o de exposiciones, muestras, divulgación, venta o edición de obras, y los lugares donde se realizarán las mismas;
b) Constancia de que el empresario artístico solicitó por escrito y obtuvo el respectivo permiso de la Alcaldía Mayor de Bogotá o de la correspondiente Gobernación Departamental, Ad ministración Intendencial o Comisarial o Municipal, para las demás capitales y municipios;
c) Garantía de cumplimiento de que el artista contratado hará presentaciones gratuitas destinadas al público de bajos recursos económicos, donde las autoridades competentes lo determinen, de acuerdo a la siguiente tabla:
Una vez, cuando el artista realice de una a diez presentaciones; dos veces, de once a veinte presentaciones y tres veces, de veintiuno en adelante;
d) Haber obtenido y presentado, el paz y salvo por concepto de pagos de aportes gremiales y derechos de autor;
e) Adjudicar los respectivos contratos con artistas nacionales, en proporción de dos (2) artistas solistas colombianos por cada solista extranjero, que actuarán como compensación, y que tendrán una remuneración no menor a las tarifas mínimas establecidas por las entidades gremiales y gozarán de un crédito publicitario igual al del artista extranjero en todos sus aspectos;
f) Acreditar que se ha cumplido con la reglamentación que, para el ingreso al país de artistas extranjeros, determine el Gobierno nacional a través de la autoridad competente.
Parágrafo 1°. Se exceptúan de cumplir con los requisitos establecidos en los literales c) y e) del presente artículo, los espectáculos de carácter benéfico, cuyo recaudo en cantidad no menor al 80% sea entregado a instituciones filantrópicas o de beneficencia, siempre que el artista extranjero no perciba honorarios por su presentación, y además, las siguientes actividades artísticas: Compañías o conjuntos de ballet clásico o moderno: de ópera; de teatro; orquestas y conjuntos musicales del género clásico; grupos corales clásicos; solistas e instrumentistas clásicos, previo concepto del Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura.
Parágrafo 2°. En lo que respecta a la proporción de compensación de que trata el literal e) del presente artículo, los actores de radio, televisión, ciro <sic> y teatro, quedarán cobijados por lo ordenado en el artículo 75 del Código Sustantivo del Trabajo.
Título IV
De las sanciones.
Artículo 32. La contravención de las normas previstas en el presente Decreto, acarreará la imposición de una de las siguientes sanciones:
1. Multas entre uno (1) y cien (100) salarios mínimos vigentes en el momento de su imposición, cuyo valor ingresará al Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano.
2. Suspensión de la tarjeta de artista profesional hasta por doce (12) meses, y cancelación definitiva, si se reincidiere después de haber sido sancionado con suspensión.
3. Suspensión de la inscripción en el registro de empresarios hasta por doce (12) meses, y cancelación definitiva si se reincidiere después de haber sido sancionado con suspensión.
Artículo 33. Las sanciones de que trata el artículo anterior serán impuestas por el Ministro de Educación Nacional, si se trata de artistas, o por el Director del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, si se trata de personas jurídicas o de empresarios, conforme al procedimiento previsto en los artículos siguientes.
Artículo 34. La investigación se iniciará de oficio, por in formación del funcionario público o por queja presentada por cualquier persona.
Artículo 35. El funcionario competente adelantará directamente la investigación o por medio de funcionario comisionado.
Artículo 36. El investigador tendrá un término máximo de treinta (30) días para perfeccionar la investigación, vencido el cual formulará dentro de los cinco (5) días siguientes los cargos correspondientes, si encontrare mérito para ello. En caso contrario, ordenará el archivo del expediente mediante resolución motivada.
Si el investigador fuere comisionado, una vez la investigación la pasará al Comitente junto con un informe evaluativo, para que resuelva sobre la formulación de cargos o sobre el archivo.
Cuando quiera que se ordene la ampliación de una investigación, el término para adelantar no podrá exceder de quince (15) días.
Artículo 37. Los cargos serán formulados mediante oficio señalándose las disposiciones legales o reglamentarias que se consideren infringidas.
El traslado de cargos se efectuará mediante la entrega del oficio al inculpado. Si éste se negare a recibirlo, el traslado se surtirá mediante la entrega en original y copia del pliego de cargos, al Procurador Regional o agente del Ministerio Público de mayor jerarquía existente en el lugar del domicilio del inculpado, previa constancia suscrita por el funcionario que realiza la diligencia.
Artículo 38. El inculpado dispondrá de un término de ocho (8) días hábiles para presentar los descargos y para solicitar y aportar pruebas. Vencido este término el funcionario investigador tendrá quince (15) días para diligenciar las pruebas solicitadas que estimare procedentes y las demás que considere necesarias para el esclarecimiento de los hechos.
Artículo 39. Practicadas las pruebas a que se refiere el artículo anterior o vencido el término de ocho (8) días sin que el investigador solicitare pruebas, el funcionario competente decidirá en el término de diez (10) días, mediante resolución motivada, sobre el fondo del asunto.
Artículo 40. Contra las resoluciones espedidas por los funcionarios a que se refiere el artículo 33 del presente Decreto, proceden los recursos que dentro de 3a vía gubernativa consagra el Código Contencioso Administrativo, en los términos y con los requisitos en él establecidos.
Artículo 41. En firme la resolución que imponga una sanción de multa, ésta prestará mérito ejecutivo contra la persona sancionada, si no es cancelada dentro de los treinta (30) días siguientes a su ejecutoria.
Artículo 42. El propietario, el Gerente o Administrador, o quien haga sus veces, de establecimientos donde se presenten espectáculos artísticos, responderá solidariamente con el artista o el empresario cuando permita presentaciones artísticas que contravengan las normas previstas en este Decreto.
Artículo 43. Las autoridades de policía o aduaneras, según el caso, procederán al decomiso de los discos, cassettes y video-cassettes que circulen sin el cumplimiento de las normas previstas en este Decreto, y los entregarán al Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano.
III. LA DEMANDA:
El actor acusa algunas disposiciones de la Ley 25 de 1985 por dos motivos distintos a saber:
El artículo 1° numerales III y IV y el artículo 2° numerales I, II, III y IV, por violar lo dispuesto en el artículo 79 inciso 2° de la Constitución Nacional en concordancia con el 76-9 del mismo ordenamiento, por cuanto la facultad de proponer al Congreso la creación de establecimientos públicos "está reservada por expreso mandato constitucional al Gobierno, como también está reservada la que pretenda modificar la estructura de entes ya existentes" y en el caso de estudio se tiene que el proyecto de ley en el cual se ordena crear el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano (Ley 25 de 1985) fue presentado por el Senador José Name Terán como iniciativa propia, con lo cual se lesionaron los mandatos constitucionales citados.
El artículo 1° numerales I y II violan el 76-12 superior, por falta de precisión y determinación ya que tales facultades "no eran ni necesarias ni tampoco lo aconsejaban las circunstancias" pues desde la vigencia de la Ley 23 de 1982 ya existía la garantía para los artistas de formar asociaciones destinadas a satisfacer sus necesidades culturales, de previsión, etc., y allí mismo se definió en forma más completa y amplia quiénes son artistas. Y se pregunta si la parte final del numeral II en donde dice "para los alcances de esta Ley" y la frase del título de la Ley que expresa "y se dictan otras disposiciones" son "modelo de precisión, determinación, especificación o detalle".
De otra parte el demandante acusa varias normas del Decreto 2168 de 1985 algunas por exceso en el ejercicio de las facultades y otras por su contenido, como se ve a continuación:
- Los artículos 2 , 3 y 4 que crean el Consejo Asesor, sus funciones y la tarjeta profesional de artista violan el artículo 76-12 de la Carta por cuanto exceden la materia de autorizaciones contenida en la Ley 25 de 1985, y el 39 ibídem pues "es competencia exclusiva del Congreso reglamentar las profesiones".
- Los artículos 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 16 que tratan sobre la creación del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano son inconstitucionales como consecuencia de que la Ley 25 de 1985 en la parte que ordenó crear tal organismo también lo es por falta de iniciativa gubernamental.
- El artículo 18 y la frase final del 19 que dice: "Hasta cuando el Fondo certifique el pago del impuesto, no podrá iniciarse la ejecución del contrato" infringen el artículo 76-12 supremo porque el Gobierno excedió las facultades otorgadas.
- El artículo 20 también las excedió por "establecer requisitos no contemplados en la ley de facultades" como es el "exigir un documento para la realización de un trabajo emanado de un contrato", violando además los artículos 17 y 32 de la Carta.
- El artículo 22 viola el artículo IX constitucional al discriminar a los artistas extranjeros, "aun cuando se ajusta a la ley de facultades" pero en la parte final que dice "hasta cuando el Fondo certifique el pago del impuesto, no podrá iniciarse la ejecución del contrato" excede las atribuciones por cuanto el Ejecutivo "no estaba autorizado para hacer más gravosa la situación de los contratos, como tampoco estaba facultado para regular la ejecución y celebración de los mismos".
- El artículo 23, dice el demandante, es inconstitucional por las mismas razones que expuso sobre el artículo 20 "y además porque en la ley de facultades no se estableció la exigencia allí contenida".
- El artículo 24 también excede la ley de facultades porque ésta "ni en su espíritu ni en su letra autoriza al Gobierno para establecer requisitos especiales a los contratos que se celebren con artistas extranjeros y menos para hacer más gravoso su derecho al trabajo frente a lo normado para los artistas nacionales", violando los artículos 11, 17 y 32 de la Constitución. Y agrega que "obligar a los artistas extranjeros a efectuar presentaciones gratuitas de las que están exentos los nacionales y a cumplir requisitos no establecidos para los nacionales" viola la igualdad consagrada como derecho fundamental en nuestra Constitución.
- Los artículos 32, 33, 34, 35, 36, 37, 33, 39, 40, 41, 42 y 43 son inconstitucionales por exceso en el ejercido de las atribuciones ya que "en ninguna de las disposiciones de la Ley 25 de 1985 se concedieron al Presidente facultades para establecer sanciones y procedimientos para aplicarlas con lo cual se infringió el artículo 55 de la Carta al arrogarse facultades que no eran de su competencia".
IV. Concepto Fiscal:
El Procurador General expone en su concepto -Oficio 1513 de 23 de enero de 1990- lo siguiente:
- Que la Corte al decidir el proceso número 1396 que concluyó con la sentencia número 42 de junio 5 de 1986 dejó establecido en su parte motiva que el proyecto de ley que luego se convirtió en la 25 de 1985 materia de acusación, es de iniciativa parlamentaria por cuanto fue presentado por el Senador José Name Terán. En consecuencia la ley acusada es inexequible en cuanto ordena crear un establecimiento público como es el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, pues el proyecto de ley que así lo consagra debía ser presentado por el Gobierno mas no por un Senador, con lo cual se violó lo dispuesto en los artículos 79 inciso 2 y 76-9 de la Carta Política, motivo por el cual pide a la Corte que se declare inexequible.
- Igualmente solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 5° a 17 del Decreto 2166 de 1985 que tratan sobre la creación, naturaleza, domicilio, dirección y administración de dicho Fondo por violar el artículo 118-8 superior "al carecer el Ejecutivo de facultades para su expedición”.
- Luego dice que la Corte debe inhibirse para pronunciarse sobre el artículo 2° numerales I, II, III y IV de la Ley 25 de 1985 porque "el actor no plasmó las razones por las cuales considera que tales artículos son inconstitucionales".
- No prospera el cargo contra el artículo 1° numerales I y II de la Ley 25 de 1985 por cuanto "el Congreso es soberano para determinar cuáles atribuciones va a ceder y la oportunidad para conceder las" y en cuanto a la necesidad conveniencia de las mismas ésta es "materia que escapa al control jurisdiccional".
- Sobre los artículos 1°, 2°, 3° y 4° del Decreto 2166 de 1985 dice el Ministerio Publico que tampoco hubo desbordamiento de las facultades porque las materias allí contenidas encajan dentro de la atribución de ''determinar la condición de profesional del arte en sus distintas expresiones", consagrada en el numeral II del artículo 1° de la Ley 25 de 1085 y además tampoco se viola el artículo 39 superior por cuanto no existe prohibición expresa al Congreso para ceder su potestad de reglamentar las profesiones u oficios.
- Los artículos 31 a 43 no infringen la Constitución porque la facultad para reglamentar las profesiones "conlleva necesariamente los medios para hacer efectivo el cumplimiento de las normas que así lo consagran", Estas mismas razones hacen exequibles los artículos 18 a 21.
- Los artículos 19, 20, 22 y 23 son un desarrollo de lo dispuesto en el numeral III del artículo 2° de la Ley 25 de 1985, en consecuencia no hay exceso de facultades.
- Sobre el artículo 24 dice el Procurador que es inexequible por que el Gobierno no tenía facultados para regular lo atinente a los contratos que se celebren con artistas extranjeros violándose el artículo 118-8 en concordancia con el 76-12 supremo.
- El artículo 22 según el Ministerio Público "lejos de quebrantar los mandatos del artículo 11 de la Carta" es ejercicio de 3as facultades asignadas por tal precepto superior para subordinar a condiciones especiales el ejercicio de determinados derechos civiles, por tanto debe ser declarado exequible.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE:
Competencia:
Como la demanda se dirige contra disposiciones de una ley de la República y un decreto expedido por el Gobierno nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, corresponde a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 214 de la Carta Política.
I. La Ley 25 de 1985:
1. En primer término se referirá la Corte a la acusación del actor contra los artículos 1° numerales III y IV y 2° numerales I, II, III y XV de la Ley 25 de 1885, por falta de iniciativa gubernamental».
a) Artículo 1°, numerales III, inciso 1° y IV.
Como se dejó definido en sentencia número 103 de noviembre 16 de 1983 "se entiende por iniciativa, en términos constitucionales, aquella propuesta que tiene virtualidad suficiente para llegar a ser, previo el trámite fijado en la Carta Política, ley de la República y sin la cual no es posible dar válidamente rituación a ningún proyecto" (Magistrado ponente doctor Jaime Sanín Greiffenstein).
Por regla general las layes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, ya sea a iniciativa de uno de sus miembros o de los Ministros del Despacho, según lo establece el artículo 79 en concordancia con el 118-7 del Estatuto Superior.
Mediante la reforma constitucional de 1983 se restringió la libre iniciativa que tenían los miembros del Congreso para presentar proyectos de ley y fue así como se consagró una serie de asuntos sobre los cuales tiene iniciativa reservada el Gobierno nacional, entre los que se encuentran los descritos en el numeral 9° del artículo 76 que dice: "Determinar la estructura de la administración nacional median te Ja creación de ministerios, departamentos administrativos y estable cimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, así como el régimen de sus prestaciones sociales".
Así entonces, dentro de las excepciones a la libre iniciativa parlamentaria se halla la atinente a los proyectos de ley que determinen o modifiquen la estructura de la administración nacional, mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y estable cimientos públicos, asuntos que el Constituyente de 1988 reservó a la iniciativa exclusiva del Gobierno, en consideración a la experiencia que éste tiene sobre tales materias y en especial al conocimiento sobro las necesidades o conveniencias de reformar o crear nuevos entes administrativos para la mejor prestación de los servicios que está obligado a cumplir. Igualmente con esta disposición se busca evitar el crecimiento "desmesurado de dependencias estatales y por consiguiente gastos que pueden desequilibrar el presupuesto nacional.
La Ley 25 de 1D85 confirió facultades extraordinarias al Presi dente de la República por el término de sois (6) meses, contados a partir de la vigencia de la ley, para dictar decretos con fuerza de ley sobre los asuntos que allí se enumeran. Dentro de ellos se encuentran los contenidos en el artículo 1° numerales III, inciso 1° y IV, materia de acusación, en los cuales se autoriza al Ejecutivo para: "Crear el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, como una entidad de previsión social, con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera propias, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; fijar su estructura organizacional; y dictar su normas de funcionamiento administrativo, fiscal y presupuestal" (art. 1° XII inciso 1).
Además faculta para señalar las calidades para ser Gerente, Di rector o Presidente de la entidad o miembros de Ja Junta o Consejo Directivo y para dictar el estatuto de responsabilidad e inhabilidades correspondientes a estas personas para el desempeño de sus funciones (art. 1° numeral IV).
El Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano es un establecimiento público (art. 1° III Ley 25 de 1985 y art. 5° del Decreto 2166 de 1985) y en consecuencia el proyecto de la ley que autorizó crearlo ha debido ser propuesto por el Gobierno, como consecuencia lógica y necesaria de que su creación directamente por la ley está sometida a este especial régimen.
En consecuencia, considera la Corte que si el Congreso de la República requiere de la iniciativa gubernamental, para crear estable cimientos públicos, también ésta se necesita cuando confiere faculta des al Ejecutivo para hacerlo. De lo contrario se burlaría la disposición constitucional que así lo exige.
Conforme aparece en los Anales del Congreso de la República número 94 de 31 de octubre de 1984, página 1241, el Proyecto de Ley número 113 de 1984 “por el cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para crear el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano y se dictan otras disposiciones", que luego se convirtió en la Ley 25 de 1985, parcialmente acusada en este proceso, fue presentado por un Senador, como iniciativa propia. Hecho que ya había advertido esta Corporación dentro de los procesos constitucionales números 1398 y 1401, pero que no fue motivo de demanda.
Razón por la cual serán declarados inconstitucionales los numerales III, inciso 1° y IV del artículo 1° de la ley acusada.
b) Artículo 1°, numerales III, parte restante, y artículo 2°.
De otro lado, obsérvese que el Congreso al otorgar facultades al Ejecutivo para crear el citado Fondo, indicó expresamente las finalidades del mismo (art. 1° III, parte restante) y cómo estaban conformados sus fondos y patrimonio (art. 2°), artículo este que el actor sí somete a crítica, pues lo cobija con los mismos cargos enunciados contra el 1° ibídem, de manera que no habrá decisión inhibitoria como lo solicita el colaborador fiscal con lo cual quiso hacer más precisas las autorizaciones, como es su obligación, todo ello como un conjunto del acto directo de crear tal establecimiento público, que acaba de examinarse.
Entonces, resulta que si bien el legislador extraordinario al conferir facultades al Ejecutivo puede hacerlo respecto a todas las materias que la Constitución no le prohíba, también, dentro de su competencia de señalar en forma precisa tales asuntos, puede delimitarlos, como en efecto lo hizo, indicando las funciones y la conformación del patrimonio del ente que se autoriza crear. Pero ocurre que si el Congreso no podía dar atribuciones al Ejecutivo para crear el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano por la razón que se ha dicho, entonces las limitaciones que el legislador ordinario consagró en los artículos 1° -III, parte restante (funciones) y 2° (patrimonio) de la ley acusada, también resultan inexequibles como consecuencia de ello y así se decretará. La unidad de estas normas con las que acaban de analizarse es irrompible, de' manera que su inexequibilidad es la consecuencia necesaria, dada la imposibilidad de su subsistencia autónoma.
No sobra aclarar que la decisión que aquí se adopta respecto al artículo 2° de la Ley 25 de 1985, no es contraria a la adoptada por esta Corporación en sentencia número 42 de 5 de junio de 1986, en la cual se declaró exequible el numeral IV de este mismo precepto, excepto la parte que dice "el Gobierno determinará el valor de la estampilla" la cual es inexequible, por cuanto allí se demandaron tales disposiciones por razón de su contenido y aquí se juzgan por trámite legislativo, es decir, por su irregularidad formal.
2. Numerales I y II del artículo 1° de la Ley 25 de 1985:
El actor acusa estas disposiciones de la Ley 25 de 1985 por falta de precisión y por cuanto las mismas no eran necesarias ni lo aconsejaban las circunstancias. Ál respecto debe decirse que conforme a la jurisprudencia de la Corporación, la amplitud de las autorizaciones no se opone a lo preciso, esto es, que si la materia está delimitada y su órbita es clara, el requisito de la precisión está cumplido.
En el numeral I del artículo 1° de la Ley 25 de 1985 se autoriza al Ejecutivo para "garantizar y hacer cumplir los beneficios del derecho de asociación y de previsión social a todos aquellos colombianos cuya actividad profesional, en cualquiera de sus formas, implique dedicación permanente como artista, intérpretes o ejecutantes, de labores inherentes al arte que se expresa por medio de la palabra, la forma, el color o el sonido", facultad que la Corte encuentra clara, precisa y delimitada, pues de ella se deduce sin mayor esfuerzo que el Gobierno no sólo debe permitir la formación de gremios, grupos, compañías, asociaciones, etc., siempre y cuando no sean contrarias a la moral o al orden legal (art. 44 de la C, N.), de personas dedicadas en forma permanente a actividades artísticas, ya sea como intérpretes o ejecutantes de tareas relacionadas con el arte, entendido éste como las creaciones del espíritu que se expresan por medio de la palabra, la forma, el color o el sonido; sino también organizar y procurar la prestación de todos aquellos servicios que constituyen previsión social y que tienden a prevenir y remediar aquellos riesgos que afectan o destruyen la capacidad laboral para procurarse los medios de vida.
Y en cuanto al numeral II del mismo artículo que dice "determinar la condición de profesional del arte en sus distintas expresiones, para los alcances de esta ley", tampoco halla la Corte que adolezca de imprecisión, ya que la expresión "para los alcances de esta ley" que es a la que se refiere el demandante, debe interpretarse junto con lo dispuesto en el numeral I, es decir, que la determinación de la condición de profesional del arte se hace con el fin de incorporarla a las reglas que se dicten para garantizar el derecho de asociación y de previsión social precisamente de tales personas.
Respecto a la afirmación del actor sobre que las tíos facultades citadas no eran necesarias, ni lo aconsejaban las circunstancias por cuanto los asuntos que ellas contienen ya se encontraban regulados en la Ley 23 de 1982, cabe recordar que los aspectos de necesidad y conveniencia de otorgar facultades extraordinarias son ajenos al control de constitucionalidad, pues como lo ha sostenido esta Corporación en múltiples ocasiones, sólo el legislador como depositario del poder legislativo, es quien debe valorar y determinar sobre tales puntos. Igualmente debe añadirse que sólo al Congreso compete establecer de acuerdo a su leal saber y entender cuándo la legislación preexistente deber ser reformada, modificada o derogada. Ahora, que al consagrar el legislador en el título de la ley acusaba la expresión "y se dictar, otras disposiciones" esto la haga imprecisa es criterio errado del actor, porque, como es apenas obvio, la "pre cisión" se exige exclusivamente de cada uno de los asuntos para los cuales se confieren facultades extraordinarias, es decir, de estas, más no se puede deducir del enunciado, en el cual simplemente se señala en forma genérica la materia sobre la cual trata una ley.
Así las cosas y no existiendo la alegada imprecisión, procederá la Corte a declarar exequibles los numerales I y II del artículo 1° de la Ley 25 de 1985, por no ser contrarios a norma constitucional alguna.
//. El Decreto 2166 de 1985:
En el mismo orden propuesto por el actor, resolverá la Corte la acusación, contra algunas disposiciones del Decreto citado.
El artículo 2° crea el Consejo Asesor para la profesionalización del artista, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, señala su con formación y quién lo presidirá y en el artículo 3° se le asignan funciones. Estos mandatos no exceden las facultades extraordinarias conferidas, en lo que la Corte las ha encontrado exequibles, pues el ente que se crea puede ser un mecanismo operativo adecuado para cumplir las funciones que atribuyó la Ley 25 de 1985 al Ejecutivo en el artículo 1° numerales I y II, ya examinados, dentro de las que se destacan las de "establecer los requisitos que permitan calificar la condición de profesional del arte", "estudiar y emitir conceptos sobre las solicitudes que presenten los artistas, para ser calificados como profesionales", "solicitar la asesoría de personas idóneas, en ciertos aspectos en que no se tenga la suficiente claridad, para definir la calidad de profesionales del arte", "darse sus propios reglamentos", etc.
Sin embargo, considera la Corte que la inclusión del Director del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, o su delegado, a que alude el literal f) del artículo 2° es inexequible, pues si el Gobierno no podía crear dicho Fondo, tampoco podía incluir a su Director como miembro del Consejo Asesor. Y en cuanto a los literales c), d), f), g) y h) del artículo 3° también son inconstitucionales porque exceden las facultades conferidas al no estar destinadas a garantizar el derecho de asociación y de previsión social del artista colombiano, como tampoco a determinar la condición, de profesional del arte. En efecto, las atribuciones que estos literales otorgan al Consejo miran a otros propósitos y distintos aspectos de la actividad artística como la conservación del patrimonio cultural del país y el fomento de la educación del artista.
En cuanto al artículo 4° en el cual se autorías al Ministerio de Educación Nacional para expedir a los profesionales del arte una tarjeta que los acredite como tal, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en el literal b) del artículo 3° del Decreto y certificación de afiliación al Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, es precepto que no infringe el límite material de las facultades, por cuanto ello cabe dentro de las atribuciones de determinar la condición de profesional del arte y de la operatividad que de ello habría de seguirse. No obstante esta disposición resulta inexequible en la parte que dice: "y previa certificación de afiliación del solicitante al Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano", porque tal Fondo desaparece como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que lo autorizó crear.
Sobre la violación por parte de esta norma del artículo 39 de la Carta, es precisa recordar que el legislador ordinario puede conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar en todas aquellas materias que la Constitución no se lo prohíba. Y la reglamentación de las profesiones no es asuntó que no pueda trasladar el Congreso al Ejecutivo. En consecuencia no se lesiona tal mandato constitucional.
2. Artículos 5° a 17.
En estas disposiciones se crea el Fondo de Seguridad. Social del Artista Colombiano, se señala su naturaleza, funcion.es, dirección y ad ministración, conformación de sus fondos y patrimonio, etc., las cuales resultan inconstitucionales como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la ley que autorizó crearlo, que se pronunciará en este proceso, pues, desapareció la competencia .indispensable.
3. Artículos 18 a 24.
En estos preceptos se consagra un sistema operativo destinado a determinar la forma como se recolectan los recursos Dará dar cumplimiento a lo ordenado en el numeral III del artículo 2° de la Ley 25 de 1985, que señala las participaciones a que tiene derecho el Fondo por concepto de presentaciones de artistas nacionales y extranjeros; pero, como estas normas fueron dictadas con base en una ley inconstitucional, al desaparecer ésta el Gobierno perdió competencia para regular tal materia, razón por la cual serán declarados inexequibles en su totalidad. También en este caso hay inconstitucionalidad consecuencial.
De otra parte y a más de ser inconstitucionales estas disposiciones por el motivo citado, advierte la Corte que el Ejecutivo al expedir algunas de las nombradas, como por ejemplo, el literal c) del artículo 24 (presentaciones gratuitas de los artistas en ciertas circunstancias), se excedió en las atribuciones, pues consagró materias que en nada se relacionan con la seguridad social ni con el derecho de asociación de los artistas, es decir, que no encuentran apoyo ni el numeral III (creación del Fondo) ni en los numerales I y II del artículo 1°.
4. Artículos 32 a 43.
Igual situación, se presenta con estas normas que consagran las sanciones aplicables para quienes violen las disposiciones contenidas en el Decreto, ya que si las conductas desaparecen igual sucede con las sanciones. Además, el exceso en el ejercicio de las facultades concedidas que se predica de la definición de tales conductas es igualmente aplicable a la institución de las sanciones. De otra parte, resalta la Corte la falta de relación entre los límites de la ley y medidas de la naturaleza de las consagradas en el artículo 43 (decomiso de ciertas producciones artísticas), las cuales no encajan dentro del campo señalado en la ley de atribuciones, en los términos que se explicaron en el párrafo anterior con referencia, por ejemplo, al literal c) del artículo 24.
VI. DECISIÓN:
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Pro curador General de la Nación,
RESUELVE:
Primero: Declarar inexequibles los numerales III y IV del artículo 1° y el artículo 2° de la Ley 25 de 1985.
Segundo: Que como consecuencia de tal declaratoria son también inexequibles los artículos 5°, a 34 y 32 a 43 del Decreto 2166 de 1985.
Tercero: Declarar exequibles los numerales I y II del artículo 1° de la Ley 25 de 1985.
Cuarto: Declarar exequibles los siguientes preceptos del Decreto 2166 de 1985:
- El artículo 2°, excepto el literal f) que dice: "El Director del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano o su delegado", el cual es inexequible.
- El artículo 3° excepto los literales c), d), f), g) y h) los cuales son inexequibles.
- El artículo 4° excepto el aparte que dice: "y previa certificación de afiliación del solicitante al Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano", el cual es inexequible.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque Rafael Baquero Herrera, Ricardo Calvete Rangel, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, Hugo Palacios Mejía. Conjuez; Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Scholss, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, RamónZúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuan,
Secretaria.