Sentencia 2004 de 1990

300Corte SupremaCorte Suprema300300079462004Susana Montes de Echeverri199029/05/19902004_Susana Montes de Echeverri_1990_29/05/199030007946PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACI�N Antes de que la Constituci�n lo prohibiera la ley disminuy� el monto de participaci�n de los municipios con m�s de cien mil habitantes en el impuesto IVA y les recursos que as� obtuvo, en su calidad de recursos nacionales les destin� al pago del servicio p�blico nacional de educaci�n por conducto de los FER Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogot�, D. 2., veintinueve de mayo de mil novecientos noventa. Magistrado ponente: Conjuez doctora Susana Montes de Echeverri. 1990

Luis Hernando Van Strahlem PedrazaDemanda de inconstitucionalidad contra los art�culos 10 de la Ley 12 de 1988 y 253 del Decreto extraordinario n�mero 1333 de 1986. "Retenci�n de Rentas Nacionales Cedidas"Identificadores30030007947true80366Versi�n original30007947Identificadores

Norma demandada: �Demanda de inconstitucionalidad contra los art�culos 10 de la Ley 12 de 1988 y 253 del Decreto extraordinario n�mero 1333 de 1986. "Retenci�n de Rentas Nacionales Cedidas"

Antes de que la Constituci�n lo prohibiera la ley disminuy� el monto de participaci�n de los municipios con m�s de cien mil habitantes en el impuesto IVA y les recursos que as� obtuvo, en su calidad de recursos nacionales les destin� al pago del servicio p�blico nacional de educaci�n por conducto de los FER

Referencia: Expediente n�mero 2004. Normas acusadas: Art�culos 10 de la Ley 12 de 1988 y 253 del Decreto extraordinario n�mero 1333 de 1986. "Retenci�n de Rentas Nacionales Cedidas". Actor: Luis Hernando Van Strahlem Pedraza. Aprobado Acta n�mero 21 de mayo 29 de 1990.

Es oportuno decidir la demanda de inexequibilidad propuesta por el ciudadano Luis Hernando Van Strahlem Pedraza contra los art�culos 10 de la Ley 12 de 1986 y 253 del Decreto extraordinario n�mero 1333 del mismo a�o por motivos de inconstitucionalidad, una vez satisfecho el proceso de ley.

"Art�culo 10. De las transferencias que deban hacerse por concepto de la participaci�n en el impuesto a las ventas al Dis�trito Especial de Bogot� y a los Municipios de los Departamentos, Intendencias y Comisar�as, la Naci�n har� las siguientes retencio�nes: 1. Para Municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes, el 30% a partir del 1� de julio de 2886. 2. Para municipios de m�s de 500.000 habitantes, el 50% a partir del 1� de julio de 1986. Las sumas retenidas deber�n ser giradas directamente por la Naci�n a los Fondos Educativos Regionales, FER, del Distrito Especial de Bogot� o del territorio al que pertenezcan los respectivos Muni�cipios".

"Art�culo 253. De las transferencias que deban hacerse por concepto de la participaci�n en el Impuesto a las Ventas al Dis�trito Especial, de Bogot� y a los Municipios de los Departamentos, Intendencias y Comisar�as, la Naci�n har� las siguientes reten�ciones: 1. Para Municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes, el treinta por ciento (30%) a partir del 1o de julio de 1986. 2. Para Municipios de m�s de 500.000 habitantes, el cincuenta por ciento (50%) a partir del 1o de julio de 1986. Las sumas retenidas debe�r�n ser giradas directamente por la Naci�n a los Fondos Educa�tivos Regionales, FER, del Distrito Especial de Bogot� o del territorio al que pertenezcan los respectivos Municipios".

La acusaci�n se basa en la violaci�n que se predica de los art�cu�los 182 y 183 de la Constituci�n Nacional y se hace consistir, en esencia, en que "la participaci�n de los municipios en el Impuesto a las Ventas (IVA) establecida en la ley, se constituye en un bien propio del municipio del que la Naci�n no puede disponer. De igual modo la cesi�n y transferencia a los municipios de alguna cuota del ingreso nacional es bien propio del municipio no susceptible de disposici�n para su manejo, destinaci�n e inversi�n por parte de la Naci�n".

Despu�s de un documentado estudio de varias disposiciones que tocan el tema, la argumentaci�n del actor se sintetiza en las siguientes palabras:

"Corolario y compendio de todo lo expuesto es que los ar�t�culos 10 de la Ley 12 de 1986 y 253 del Decreto-ley 1333 de 1986 son inexequibles y quedaron insubsistentes desde el 11 de diciem�bre de 1987 (fecha en que entr� a regir el Acto legislativo n�mero 2 de 1987) y conforme al art�culo 9� de la Ley 153 de 1887 por contener impl�citamente los siguientes ordenamientos: a) Inmis�cuir a autoridades nacionales en el manejo y administraci�n de bienes y recursos municipales; b) Consagrar la atenci�n de un servicio a cargo de los departamentos con recursos propios de los municipios, sin que medie contrato; c) Cambiar la destina�ci�n del IVA correspondiente a los municipios; d) Disminuir los recursos destinados a atender los servicios p�blicos municipales; disposiciones todas que resultan evidentemente quebrantaduras de la descentralizaci�n administrativa territorial en lo que ata�ea la autonom�a .fiscal y econ�mica y a la asignaci�n de serviciosde que tratan los art�culos 182 y 183 (Acto legislativo n�mero2 de 1987) de la Constituci�n Nacional que por lo mismo sopor�tan flagrante violaci�n".

Los ciudadanos Luis Carlos S�chica Aponte, Bernardo Ortiz Ama-ya, Diego Younes Moreno y Oswaldo Hern�ndez Ortiz, presentaron un ponderado estudie en el cual defienden la constitucionalidad de las normas acusadas, pues consideran que el art�culo 182 no se viola pOr cuanto regula una situaci�n jur�dica en un todo diferente a la que se juzga, ni el art�culo 183 porque no existe una ley posterior al Acto legislativo de 1987 que infrinja sus prohibiciones.

"Dispuesto este mecanismo de descentralizaci�n fiscal por la Ley 12 de 1986, no se produce causaci�n ni ingreso de estos dineros a los fiscos municipales, por lo cual no se incorporan a supatrimonio, no adquieren en ning�n momento el car�cter de ren�tas o bienes municipales y, en consecuencia, no tiene aplicaci�n la garant�a del art�culo 183 de la Constituci�n Nacional".

Despu�s de fijar los contornos del problema jur�dico que se plan�tea, el Procurador General de la Naci�n hace el an�lisis correspon�diente y concluye que asiste raz�n al acusador en cuanto a que se infringe el art�culo 183 constitucional, por lo cual los preceptos glosa�dos deben ser declarados inexequibles, pero que no se da el contraste con el canon 182.

"De lo anotado resulta, que los recursos cedidos, una vez causados se convierten en bienes propios de los beneficiarios de manera que la participaci�n municipal en el producido del IVA, como lo afirma el demandante, constituye un bien propio del municipio y por ende, goza de la especial protecci�n que le otorga el art�culo 183 de la Carta Superior. Las previsiones que contra�den esta especial tutela lo vulneran. Por ello considera el Despa�cho que los art�culos 10 de la Ley 12 de 1986 y 253 del Decreto 1333 de 1986 son inexequibles por quebranto del precepto superior citado, toda vez que al retener la Naci�n de la participaci�n en el Impuesto a las Ventas, al Distrito Especial de Bogot� y a los municipios de los Departamentos, los porcentajes all� detallados con destino a sufragar gastos de la educaci�n primaria cuyo sos�tenimiento no est� a cargo de los municipios, se est� cambiando la destinaci�n de dicha participaci�n, que de acuerdo con la legislaci�n vigente (arts. 6�, 7�, y 8� de la Ley 12 de 1986 y Decreto 077 de 1987) debe invertirse en gastos de funcionamiento, con los fines y en las proporciones all� descritos".

"Si el impuesto a las ventas no est� cobijado por la norma superior en comento, mal puede aducirse violaci�n de ella cuando en las disposiciones acusadas el legislador est� regulando un aspecto del anotado impuesto. Debe en consecuencia desecharse este cargo".

Lo anterior lo sustenta en la afirmaci�n de que el art�culo 182 regula el llamado "Situado Fiscal" que es instituci�n ajena a la que se configura en los art�culos legales tachados y por lo tanto no puede ser violada por ellos.

A tenor de la competencia que le otorga el art�culo 214 de la Carta, corresponde a esta Corporaci�n tomar la decisi�n definitiva de rigor.

El art�culo 10 de la Ley 12 de 1986 sufri� las consecuencias de la derogatoria por virtud de la expedici�n del 253 del Decreto 1333 de 1986 que tambi�n se acusa, pues �ste y no aqu�l es el �nico que actual�mente rige la materia. En efecto, el �ltimo fue dictado en desarrollo de las atribuciones extraordinarias conferidas al Ejecutivo para "codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organizaci�n y el funcionamiento de la administraci�n municipal" por el "art�culo 76-b de la Ley 11 de 1988, de manera que, a�n conservando, como era obligatorio que sucediera, el mismo mandato o igual fra�seolog�a, la norma anterior perdi� la base o sustento de valides formal y qued� subsumida en la nueva regla. Ha sido jurisprudencia reiterada de la Corte que, en estos casos, es juzgable exclusivamente el precepto vigente por lo cual el pronunciamiento sobre el precedente ha de ser inhibitorio por carencia actual de objeto.

Para proceder al an�lisis de constitucionalidad de la norma acu�sada y, muy especialmente, con el prop�sito de hacer suficiente cla�ridad sobre el contorno jur�dico del tema en ella previsto, el cual ha tenido abundante regulaci�n anterior en la ley, es necesario hacer previamente las siguientes consideraciones:

1.a) De conformidad con los art�culos 7� y 20 de la Ley 38 de 1989, sustitutiva del Decreto extraordinario n�mero 294 de 1973 y, por con�siguiente, nuevo estatuto org�nico del presupuesto nacional, el presu�puesto de rentas estar� integrado por la estimaci�n de los ingresos corrientes que se espera recaudar en cada per�odo fiscal, junto con los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos p�blicos; los primeros, a su vez, pueden tener la caracter�stica de ser tributarios o no tributarios y estos �ltimos est�n constituidos por las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado a la Naci�n.

1.b) Igualmente, al regular la formaci�n del presupuesto de gas�tos de la Naci�n, la ley org�nica del mismo, art�culo 23, indica que �ste se compondr� del presupuesto de gastos de funcionamiento, del presupuesto del servicio de las deudas y del presupuesto de gastos de inversi�n: el primero, a su vez, se clasificar� en apropiaciones para servicios personales, gastos generales,transferencias y gastos de operaci�n.

1.c) En las leyes anuales de presupuesto y para cada vigencia fiscal, el legislador reitera disposiciones especiales sobre el trata�miento o manejo que ha de darse a cada forma de ingreso y para cadagrupo de gastos, clasific�ndolos por su naturaleza.

1.d; Con base en las reglas se�aladas por las normas antes men�cionadas, en El Manual de Programaci�n Presupuesta! 1990, elaborado por el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, Direcci�n General de Presupuesto, p�gina 18, numeral 3, se estiman como transferencias dentro del presupuesto de gastos, las "apropiaciones destinadas apersonas naturales o jur�dicas p�blicas o privadas, sin que recibacontraprestaci�n de bienes o servicios".

Tales transferencias son de diversos tipos o clases y as� el mismo manuel <sic> las clasifica (p�gs. 26 a 30):

Las primeras est�n constituidas por los pagos que la entidad p�blica efect�a a otras entidades p�blicas o privadas, como aporte patronal ordenado por una ley o norma de igual jerarqu�a, sin que a cambio aquella reciba contraprestaci�n alguna. En este rubro se incluyen los pagos que con cargo a cada entidad deben hacerse al Fondo Nacional de Ahorro, Caja Nacional de Previsi�n Social, Insti�tuto de Seguros Sociales. Servicio Nacional de Aprendizaje SKNA, Cajas de Compensaci�n, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, Escuela Superior de Administraci�n P�blica ESAP, etc.

El segundo grupo est� Integrado por las erogaciones canceladas a personas naturales o jur�dicas privadas como contraprestaci�n de un servicio o por concepto del pago de pensiones y cesant�as de los funcionarlos del Estado o entidad.

El tercer grupo est�, integrado por el conjunto de pagos que se hacen a terceros (nacionales o internacionales), como auxilios, parti�cipaciones, subsidios, cuotas, indemnizaciones, etc.

Dentro de este �ltimo grupo incluye el citado manual, las trans�ferencias del Presupuesto Nacional con destino a los Fondos Educa�tivos Regionales FER, la participaci�n en el impuesto a las ventas cedido por la ley a favor de los municipios y aquella participaci�n en el mismo impuesto con destino a las Cajas de Previsi�n. Seccionales, cuando ellas atiendan el pago de prestaciones sociales, as� como los pagos hechos a los Servicios Seccionales de Salud, a la Contralor�a por el servicio de auditaje fiscal, a organismos internacionales y a las Universidades Departamentales.

Aparece claro de lo expuesto, que legalmente no existe una defi�nici�n precisa del alcance de cada uno de los anteriores t�rminos; sin embargo, presupuestalmente cada uno de ellos ha tenido una confutaci�n propia y distinta con la cual se ha hecho un manejo claro de cada concepto, a partir del cual es posible establecer la definici�n de su naturaleza jur�dica.

As�, puede afirmarse, que transferencia es un t�rmino gen�rico utilizado presupuse talmente para significar la acci�n de llevar una partida o rubro, total o parcialmente, del presupuesto de una entidad al de otra, bien a nivel nacional o territorial, central o descentralizada.

Modalidades de transferencia ser�n, entonces, las variables de: a) Aporte (bien sea por concepto de prestaciones sociales y m�dico asistenciales, o como medio de inversi�n en sociedades y empresas,. si es el caso); b) Cesi�n (de los impuestsos <sic> sobre premios a las lote�r�as, los licores, sobre espect�culos p�blicos, entre otros); c)Parti�cipaci�n (para investigaci�n, para obras p�blicas, de libre destinaci�n, etc.);y d) Transferencia de funcionamiento, transferencia a particu�lares y las denominadas otras transferencias.

Cada una de ellas tiene su propia naturaleza, definida por la fina�lidad que ha de cumplir por mandato de la ley y, por consiguiente ha de estudiarse separadamente cada caso.

3. Transferencia por concepto de participaci�n en el Impuesto alas Ventas, de la Naci�n a las entidades territoriales, y pago de los maestros:

3.a) Del Impuestos a las Ventas creado por el Decreto-ley 3288 de 1963, la Ley 33 de 1968, art�culo 2� cedi� en favor de los departamentos, Distrito Especial de Bogot� y de los municipios del pa�s y conforme a las proporciones en ella se�aladas, un 10% en 1969; un 20% en 1970 y un 30% de 1971 en adelante, recursos que pod�an ser libre�mente dispuestos por cada entidad.

Esta misma ley previo, en su art�culo 9�, el llamado situado edu�cativo, en virtud del cual la Naci�n, a t�tulo de aporte o contribuci�n y en desarrollo del principio constitucional del art�culo 182, destinaba parte de sus recursos ordinarios para la atenci�n o apoyo del servicio p�blico de educaci�n primaria a cargo de las entidades territoriales.

3.b) En virtud de la Ley 46 de 1971, se mantuvo la doble ayuda establecida por la Ley 33 de 1953 (cesi�n de un porcentaje del Impuesto a las Ventas y situado fiscal educativo) dada por la Naci�n a las enti�dades territoriales aunque con algunas variaciones: De una parte, en virtud del art�culo 8�, aunque se mantuvo la misma proporci�n o porcentaje global de participaci�n en el Impuesto a las Ventas, fueron introducidas modificaciones en cuanto a la forma de distribuci�n entre las diferentes entidades territoriales y, adem�s, fue eliminada la res�tricci�n o limitaci�n prevista por el art�culo 2�, par�grafo 3; de otra parte, conforme con los art�culos 1o a 7� el llamado situado fiscal en favor de las entidades territoriales, fue integrado globalmente con�siderado, por el 13% de los ingresos ordinarios de la Naci�n, recursosque deb�an ser invertidos, en su totalidad, en los gastos propios dela ense�anza primara y de salud p�blica que no correspondieran acampa�as sanitarias nacionales.

Tales recursos del situado fiscal, dispuso la ley, deb�an ser admi�nistrados por los Fondos Educativos Regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales, y deb�an ser repartidos entre estos dos servicios dividiendo los porcentajes asig�nados a cada uno en las proporciones por ella se�aladas.

Los Fondos Educativos Regionales mencionados, fueron creados por el art�culo 29 del Decreto 3157 de 1968, "�.constituido por aportes de la Naci�n, los departamentos, el Distrito Especial de Bogot� y los municipios para atender el sostenimiento y expansi�n de los servicios educativos en los planteles oficiales de educaci�n elemental, media y de carreras intermedias".

De dichos fondos no se pod�an pagar pensiones, cesant�as ni in�demnizaciones a que tuviera derecho el personal al servicio de la educaci�n; sus recursos deb�an ser administrados por las autoridades de la respectiva entidad territorial con la supervisi�n de un delegado del Ministerio de Educaci�n Nacional y manejados en forma separada de los fondos comunes de la misma.

3.c) Por disposici�n de la Ley 22 de 1973, art�culo 10, y �nica�mente en relaci�n con �aparticipaci�n del Impuesto a las Ventas, se dividi� por el legislador su destinaci�n estableciendo el 26,4% del mismo a favor de los Departamentos pero con destino a las Cajas dePrevisi�n Seccionales, o a sus propios presupuestos cuando atendieran directamente el pago de prestaciones sociales; y el 73.6% restante condestino directo a los municipios.

3.d) En virtud de la Ley 43 de 1975, fue nacionalizada la educaci�n primaria y secundaria, es decir, se defini� como un servicio p�blico de cargo de la Naci�n y, por tanto, los gastos que hasta ese momentosufragaban las entidades territoriales (tanto con recursos propioscomo con los aportes de la Naci�n a trav�s del llamado situado fiscaleducativo), ser�an en adelante a su cargo.

Como consecuencia, se dispuso, igualmente, que, hacia el futuro, el pago de las prestaciones sociales del personal adscrito a los esta�blecimientos que se nacionalizaban y que se causaran a partir del mismo, ser�an de cuenta de la Naci�n.

3.d)1. Sin embargo y para efectos del proceso de asunci�n de tos gastos por la Naci�n, se se�al� un per�odo de transici�n (1976-1980) en el cual, gradualmente �sta asumir�a tales gastos porcentualmente y las entidades territoriales participar�an con las diferencias.

-Con el fin de cubrir las partes proporcionales que durante el per�odo de transici�n correspondieran a las entidades territoriales, se dispuso en el art�culo 7� que, "los auxilios que la Naci�n destina para los planteles departamentales, intendenciales, comisariales o del Dis�trito Especial de Bogot�, se imputar�n a buena cuenta de las sumas que corresponden a cada Departamento o Distrito Especial y a los municipios, conforme al art�culo 3� (se refiere a las cuotas propor�cionales en el per�odo de transici�n, vale decir, al porcentaje menor en cada a�o con el cual deb�an contribuir a las gastos de la educaci�n, hasta cuando en 1981 quedara al servicio totalmente a cargo de la Naci�n)".

-Adicionalmente, y tambi�n como regulaci�n vigente durante ese per�odo de transici�n, por mandato del art�culo 3�, se redistribuy� el destino de la participaci�n en el Impuesto a las Ventas con el fin de "�.atender a los gastos de funcionamiento (personal) a que se hace referencia, como a la construcci�n, terminaci�n, reparaci�n y dotaci�n, programaciones educativas y dem�s aspectos similares, de los plan�teles relacionados en esta ley (se refiere a los nacionalizados)..., en la siguiente forma:

-"4.92% para los citados gastos de educaci�n, que la Naci�n girar� directamente al Ministerio de Educaci�n Nacional.

-"3% para los departamentos, con destino a las cajas de previ�si�n seccionales o para los presupuestos de estos cuando atiendan directamente el pago de prestaciones sociales.

-"el 22.3% para los municipios, que ser� girado por la Naci�n directamente a ellos, por mensualidades.

"par�grafo 1: De los giros que debe hacer la Naci�n, por concepto de participaci�n en el Impuesto a las Ventas a los municipios que sean capitales de departamento y al Distrito Especial de Bogot�, transferir� directamente el 50% al Ministerio de Educaci�n para los fines de que trata la presente ley.

3.d)2. Concluido el per�odo de transici�n mencionado y hacia el futuro, dispuso el par�grafo 3 del mismo art�culo 8�: "A partir del 1o de enero de 1981, la participaci�n en el Impuesto a las Ventas se distribuir� en la siguiente forma: 3% para los departamentos con destino a las cajas de previsi�n seccionales o para los presupuestos de estos cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones sociales, y 27% para los municipios, que ser� girado por la Naci�n directamente a ellos, por mensualidades".

As�, en virtud de la Ley 43 de 1975 y, especialmente a partir del 1o de enero de 1981, desapareci� la participaci�n de las entidades territoriales (situado fiscal educativo) en el presupuesto ordinario de la Naci�n con destino al pago de servicio p�blico de educaci�n (en raz�n a que la educaci�n se nacionaliz�). Desde luego, del presupuesto nacional de gastos y en virtud del mandato del art�culo 41 de la Carta, se contin�a haciendo apropiaci�n m�nima del 10% (generalmente mayor) para invertir en los gastos de educaci�n p�blica, no ya con el concepto original de "situado fiscal", sino simplemente de apropiaci�n de recursos nacionales para el pago del servicio nacional de educaci�n.

La participaci�n de los municipios en el Impuesto a las Ventas qued� ditribu�da <sic> como se indic� arriba.

3.e) Por disposici�n del Decreto-ley n�mero 232 de 1983, art�culo 1o, se redistribuy� una vez m�s laparticipaci�n de las entidades te�rritoriales en el Impuesto a las Ventas y, en virtud del art�culo 2�, se orden� efectuar, con destino a los Fondos Educativos Regionales FER, una retenci�n en las proporciones indicadas en el texto, sobre el por�centaje de participaci�n asignado al Distrito Especial y a los munici�pios con m�s de cien mil habitantes, retenci�n que ser�a en porcentajediferente seg�n se tratara de municipios con poblaci�n entre cien yquinientos mil habitantes o con m�s de quinientos mil habitantes.Para los primeros a partir del 1935 ser�a del 30% y para los segundosdel 50%.

3.f) En 1886, por mandato de la Ley 12, art�culo 1o, se orden� un aumento en los porcentajes departicipaci�n en el denominado, entonces, Impuesto al Valor Agregado IVA, el cual sustituy� al Impuesto a las Ventas, en forma progresiva hasta llegar a partir de 1992 y haciaadelante, al 50% del producto anual; en virtud de los art�culos 2�,3�, 4� y 5� se distribuy� porcentualmente el destino de los recursosprovenientes de la participaci�n en el IVA., d�ndole participaci�n co�mo destinatarios nuevos de una porci�n, tanto a la ESAP como al Instituto Agust�n Codazzi; por mandato de los art�culos 6� a 9�, se se�al� el uso que deb�a darse a los recursos provenientes ele laparticipaci�n en el IVA.

En virtud de los art�culos 10 y 11, se orden� efectuar la retenci�n de un porcentaje (30 y 50% seg�n la poblaci�n) sobre el porcentaje de participaci�n en el Impuesto a las Ventas asignado al Distrito Especial de Bogot� y a los municipios con m�s de cien mil habitantes la cual se destin� a los Fondos Educativos Regionales FER, para atender con el 70% de dicha retenci�n, los costos de servicios perso�nales de los empleados docentes y administrativos de los FER y con el 30% restante otros gastos del servicio, seg�n distribuci�n hecha por el Ministro de Educaci�n Nacional anualmente.

3.g) Finalmente, en virtud del art�culo 253 del Decreto 1333 de 1686, C�digo de R�gimen Municipal, se sustituy� la norma del art�culo 10 de la Ley 12 de 1886, sin modificaciones en su redacci�n.

a) Que el legislador (ordinario unas veces y extraordinario otras), con ocasi�n del manejo del Impuesto a las Ventas y del IVA y de su asignaci�n a las entidades territoriales, ha utilizado los t�rminos "cesi�n", "participaci�n" y "transferencia", asign�ndoles un efecto jur�dico distinto en la finalidad que les atribuye;

b) Que hasta la expedici�n de la Ley 43 de 1975 la llamada parti�cipaci�ny cesi�n en el Impuesto a las Ventas, tuvo esa naturaleza, es decir, que la parte asignada por la ley como porcentaje de parti�cipaci�n y cesi�n de ella, s� lo era en verdad, pues las entidades territoriales adquir�an la propiedad sobre la totalidad de los recursos provenientes de ella y dispon�an de ellos, seg�n lo ordenado por la ley, en la atenci�n de servicios de car�cter local;

Que con la nacionalizaci�n de la educaci�n primaria y la orga�nizaci�n dada por la Ley 43 de 1975 a los recursos para atender los gastos del servicio asumido por la Naci�n, desapareci� el concepto de situado fiscal educativo, aunque subsisti� y a�n hoy existe, el de apropiaci�n del presupuesto general de gastos de la Naci�n para inmer�si�n en educaci�n p�blica, servicio que tiene un car�cter nacional y no territorial;

d) Que, as� mismo, con la nacionalizaci�n de la educaci�n primaria y el establecimiento de las retenciones ordenadas por las leyes suce�sivas con destino a los FER sobre el porcentaje de participaci�n de los municipios en el impuesto IVA, se produjo, de una parte, una variaci�n substancial en el monto o porcentaje se�alado de participaci�n y, de otra, un cambio en el concepto de ella.

En efecto, y exclusivamente en relaci�n con la participaci�n de los municipios con m�s de cien mil habitantes, se produjo una modi�ficaci�n esencial, pues el monto que a cada uno de ellos te�ricamente fe hubiera correspondido, se disminuy� en un 30% para aquellos cuya poblaci�n oscila entre cien y quinientos mil habitantes y en un 50% para aquellos otros con m�s de quinientos mil habitantes, y la diferencia fue asignada a favor de los FER con destino al pago de unservicio p�blico de car�cter nacional;

e) Que en la proporci�n asignada a los FER y en raz�n a la natu�raleza de la destinaci�n que la ley le dio, se transform� la participaci�n en el impuesto IVA, en una simple transferencia para atenci�n de gastos de un servicio nacional administrado por una entidad territorial. Esto es; que la propia ley cambi� la destinaci�n parcial de tales recur�sos, pues no constituyen desde entonces y en los porcentajes indicados, "participaci�n" de los municipios en el impuesto IVA, sino una por�ci�n o porcentaje que de tal recurso nacional se destin� por la ley al pago de servicios personales de los maestros en su car�cter de servicio p�blico a cargo de la Naci�n;

f) Que por lo mismo, la operaci�n indicada no es sino un meca�nismo dif�cil para determinar el cu�ntum de la transferencia de administraci�n que debe hacer la Naci�n a los FER, para el pago de un servicio nacional, sin que en ning�n momento haya cambio de propiedad de tales recursos ni constituyan recursos de las entidades territoriales.

5. Cargo de inconstitucionalidad de las normas demandadas por violaci�n de los art�culos 182 y 183 de la Carta:

Sea lo primero se�alar, que las modificaciones antes descritas introducidas en la legislaci�n para regular la distribuci�n de los re�cursos provenientes tanto del IVA como del presupuesto nacional, fueron hechas por el legislador (ordinario y extraordinario) con com�petencia constitucional para hacerlo, pues era el desarrollo de sus propias facultades sin que para entonces, existiera limitaci�n consti�tucional alguna.

La limitaci�n a las facultades del Congreso Nacional en su funci�n legislativa relacionada con la posibilidad de modificar, suprimir o disminuir las participaciones o cesiones de los recursos nacionales en favor de las entidades territoriales, s�lo fue establecida en virtud del art�culo 1o del Acto legislativo n�mero 2 de 1937, el cual dispone: "Cuando se ordena una participaci�n o cesi�n, total o parcial, en favor de los departamentos, intendencias, comisar�as, los municipios y el Distrito Especial de Bogot�, en ingresos nacionales, el Congreso o el Gobierno mediante decretos con fuerza legislativa no podr�nrevocar�la, disminuirla, en forma alguna ni cambiarle su destinaci�n".

Tal prohibici�n no puede tener aplicaci�n retroactiva y, por con�siguiente, su efecto consiste en congelar las cesiones y participaciones existentes en el momento de su expedici�n y, desde luego, las que leyes

posteriores establezcan; pero no puede pretenderse juzgar un camb�n de destinaci�n de dineros o recursos que a t�tulo de participaci�n o de cesi�n ten�an las entidades territoriales hecha por la ley cuando la propia Constituci�n se lo permit�a. Tal cambio de destinaci�n produjo todos sus efectos y, por consiguiente, dej� de ser derecho de los entes territoriales desde antes de la consagraci�n de la prohibici�n.

As�, resulta un imposible jur�dico que los cambios analizados puedan calificarse de inconstitucionales hoy, pues obedecieron a ma�nejos legislativos y produjeron sus efectos desde antes de la expedici�n del Acto legislativo n�mero 2 de 1987, de tal suerte que, cuando se expidi�, ya no exist�an como derechos de las entidades territoriales-Como se explic�, las mal llamadas retenciones sobre la participaci�n al impuesto IVA con destine a los municipios, no son m�s, por su naturaleza, que unas simples transferencias de administraci�n del presupuesto nacional para la atenci�n de un servicio nacional como es el de la educaci�n, administrado, en t�rminos de manejo, por entidades territoriales como son los FER.

La ley, con base en el art�culo 182 de la Carta, se�al� que el ser�vicio p�blico de educaci�n estar�a a cargo de la Naci�n y, en conse�cuencia, elimin� el concepto de aportes, auxilios, contribuciones o participaciones de las rentas nacionales con destino a los entes terri�toriales con el objeto de contribuir a pagar un servicio que ya no era territorial.

Y, de otra parte, para obtener recursos con destino al pago del servicie que hab�a nacionalizado, disminuy� la participaci�n que los municipios con m�s de cien mil habitantes ten�an se�alada en el Im�puesto a las Ventas (hoy IVA) en su calidad de recurso nacional, y esa diferencia la destin� al pago de dicho servicio por conducto de los FER, entidad que act�a como pagadora.

De conformidad con el citado art�culo 182 de la Constituci�n Po�l�tica, la Naci�n debe distribuir recursos del presupuesto nacional entre las entidades territoriales para ayudar a atender los servicios a cargo de ellas, pero no podr�a se�alar que los recursos de ellas, tr�tese de recursos propios o participaciones en los nacionales, se destinaran al pago de servicios nacionales. Sin embargo, como se explic�, no se trata de que la ley est� ordenando el pago de servicios nacionales con recursos propios de las entidades territoriales. Simplemente, antes de que la Constituci�n lo prohibiera, la ley disminuy� el monto de participaci�n de los municipios con m�s de cien mil habitantes en el impuesto IVA y los recursos que as� obtuvo, en su calidad de recursos nacionales los destin� al pago del servicio p�blico nacional de educa�ci�n por conducto de los FER.

Con base en lo antes expuesto, y o�do el concepto del Procurador General de la Naci�n, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional,

1. Inhibirse de decidir sobre la constitucionalidad del art�culo 10 de la Ley 12 de 1986, por sustracci�n de materia.

2. Declarar exequible el art�culo 253 del Decreto-ley 1333 de 1986 "'por el cual se expide el C�digo de R�gimen Municipal".

C�piese, publ�quese, comun�quese al Gobierno nacional, ins�rtese en la Gaceta Judicial y arch�vese el expediente.

Jorge Carre�o Luengas, Presidente; Hern�n Guillermo Aldana Duque,Rafael Baquero Herrera, Francisco Escobar Henr�quez, Jairo E. Duque P�rez, Guillermo Duque Ruiz, con Salvamento de voto; Eduardo Garc�a Sarmiento,Jaime Giraldo �ngel, Susana Montes de Echeverri, Conjuez; Gustavo G�mezVel�squez, H�ctor Mar�n Naranjo, Carlos Esteban Jaramillo Scholss, Pedro Lafont Pianetta, con Salvamento de voto; Mario Mantilla Nougu�s, Fabio Mor�n D�az, Alberto Ospina Botero, D�dimo P�ez Velandia, Jorge Iv�n Palacio Palacio,Jacobo P�rez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime San�n Greiffenstein, con Salvamento de voto; Ram�n Z��iga Valverde, Jorge EnriqueValencia Martinez, con Salvamento de voto.

Muy comedidamente y como salvamento de voto a la sentencia del 29 de mayo corriente, dictada en el asunto n�mero 2004, me permito transcribir la parte pertinente de la ponencia que inicialmente prepar� y que no fue aceptada por la mayor�a de la Sala Plena. Tal ponencia dec�a as�:

Como se vio, esta disposici�n ordena hacer determinadas retenciones de las transferencias, que han de efectuarse a los municipios del producido del impuesto nacional a las ventas o al valor agregado, conocido en su sigla de IVA, para entregar su resultado a los Fondos Educativos Regionales (FER).

Es sabido que el impuesto enunciado fue creado por el Decreto 3289 de 1963, que lo hizo aplicable a partir de 1965 y que la Ley 33 de 1968 cedi� el 30% de su rendimiento a los departamentos y, a trav�s de ellos, a los municipios, en determinadas proporciones. A partir de 1973 y por fuerza de la Ley 46 de 1971, esta cesi�n se aplic� �ntegramente a favor de los municipios. La distribuci�n de esta transferencia de recursos nacionales ha sufrido variadas modificaciones mediante una abigarrada legislaci�n vacilante que no es necesario rese�ar ahora, hasta llegar a la Ley 12 de 1986 que en su art�culo 1� la estableci� en forma progresiva hasta llegar al 50% en 1992 y a�os posteriores, y la asign� (art. 2�) en distintos porcentajes a los municipios, seg�n su poblaci�n y e, oportunidades, seg�n su esfuerzo fiscal, a los territorios nacionales, a las Cajas Seccionales de salud, a la Escuela Superior de Administraci�n P�blica (ESAP) y al Instituto Geogr�fico Agust�n Codazzi (IGAC). Estas disposiciones fueron reproducidas por los art�culos 245 y 246 del Decreto 1333 de 1986.

Las mismas disposiciones que ordenaron la transferencia fueron en extremo cuidadosas en fijar las condiciones, restricciones y destinaci�n que las entidades beneficiarias deb�an acoger para gastos estos recursos y fue as�, por ejemplo, como el art�culo 8�, par�grafo 1� de la Ley 43 de 1975, orden� que el 50% de lo que correspondiera a los municipios que fuesen capitales departamentales y al Distrito Especial de Bogot� se entregara directamente al Ministerio de Educaci�n para financiar el servicio p�blico de la ense�anza primaria y secundaria que la misma ley hab�a colocado a cargo de la Naci�n.

En este sentido cabe destacar el art�culo 2� del Decreto-ley de emergencia econ�mica n�mero 232 de 1983 que orden� hacer las retenciones que hoy rigen para municipios de poblaci�n entre 100.000 y 500.000 habitantes (30%) y de m�s de 500.000 pobladores (50%) y as� mismo la destinaci�n de estos recursos a los Fondos Educativos Regionales. Estos porcentajes y esta destinaci�n de los recursos retenidos son los mismos que la Ley 12 de 1968 impuso a partir del 1� de julio de 1986 y, como se dijo, el sistema est� reproducido en el Decreto que en parte se juzga.

Los Fondos Educativos Regionales (FER) fueron creados por el art�culo 29 del Decreto 3157 de 1968 y, constituidos con aportes nacionales, departamentales y municipales, ten�an la misi�n de "atender al sostenimiento y expansi�n de los servicios educativos en los planteles de educaci�n elemental, media y de carreras intermedias". Estos Fondos deb�an establecerse mediante contratos celebrados entre la Naci�n y los respectivos departamentos -luego tambi�n con las intendencias y comisar�as-, seg�n rasgo de funcionamiento que a�n se conserva.

Tambi�n en esta materia existe una caleidosc�pica legislaci�n, especialmente con relaci�n a la composici�n de su Junta Administradora y otros detalles operativos, pero se conservan en esencia dos caracter�sticas b�sicas, a saber, que son entidades departamentales supervigiladas y controladas por la Naci�n y que su funci�n principal es la administraci�n y, por lo tanto, el gasto de los recursos financieros de que disfruta en relaci�n con la educaci�n oficial.

Fuera de los servicios p�blicos que desde su inicio han correspondido al Estado y que se han tenido como estructurales, a saber, la preservaci�n del orden mediante la composici�n de las contiendas de toda �ndole, en el que consiste la justicia y su ejecuci�n, la protecci�n de las fronteras y su propia organizaci�n pol�tica, especialmente desde fines del siglo pasado se han multiplicado sin medida los servicios p�blicos a su cargo y el Estado se ha convertido en gestor de los negocios comunitarios y promotor del bienestar ciudadano; el manejo de los asuntos p�blicos cubre hoy �reas muy extensas de la que son reflejo las pol�ticas impositivas y monetarias, la intervenci�n en la econom�a y la regulaci�n de la propiedad como funci�n social; al lado de esta funci�n reguladora existe la misi�n de proveer a la sociedad civil de gran cantidad de servicios, como el de correos, en un principio, y luego los de salubridad e higiene hasta llegar a la salud, la asistencia p�blica, las comunicaciones y tantos otros que tienen importancia decisiva en el desarrollo general. El estado del bienestar (Welfare State) o estado providencia ha sustituido las nociones pol�ticas anteriores y le ha impuesto a esta instituci�n nuevas y especiales cualidades.

Es indudable que dentro de estos servicios p�blicos est� el de la educaci�n que, por su aspecto de actividad humana vital y parte de los derechos individuales y garant�as sociales, debe ser regulada por el Estado dentro de ciertos par�metros que protejan su libertad, que est� �ntimamente vinculada a la de conciencia y de pensamiento, pero que por su aspecto de necesidad y de inmenso beneficio individual y

p�blico reclama su desarrollo y progreso, que es tarea que hoy corres�ponde como fundamental al Estado, aunque no en forma exclusiva.

Es indudable que actualmente la educaci�n corresponde a uno de los deberes sociales del Estado a los que se refiere el art�culo 16 de la Constituci�n Nacional.

En Colombia, la Constituci�n de 1886 confi� preponderantemente el fomento de la instrucci�n primaria a los departamentos (art. 185) y despu�s de muchos esfuerzos con los que se busc� combinar recursos de las distintas entidades, la Ley 111 de 1960 asumi� el pago de los sueldos de los maestros oficiales de la ense�anza primaria en forma gradual. Luego la Ley 43 de 1975 puso a cargo de la Naci�n este servicio cuando orden� que "la educaci�n primaria y secundaria ofi�ciales ser�n un servicio p�blico a cargo de la Naci�n" y que los gastos "ser�n de cuenta de la Naci�n"' y no de las entidades territoriales.

Es as�, igualmente, como los docentes respectivos son considerados como empleados nacionales y su r�gimen salarial y prestacional es el dispuesto por la Naci�n (art. 12, Decreto 102 de 1976).

Normativamente esta regla no ha variado aunque se han presen�tado matizaciones de inter�s en cuanto al manejo de los estableci�mientos oficiales, por fen�menos de descentralizaci�n y desconcentra�ci�n, como en el caso del Decreto 102 de 1976 que confi� a los FER importantes funciones de administraci�n de esos planteles hasta llegar a la Ley 29 de 1989 que dio a los alcaides las facultades de manejo del personal docente en general (art. 9�). Nada de esto autoriza, sin em�bargo, para creer que el servicio educativo no sea nacional.

El inciso segundo del art�culo 182, aprobado como parte del 53 de la reforma de 1968, cre� el entonces llamado "situado constitu�cional" que hoy se conoce m�s com�nmente como "situado fiscal",

Debe llamarse ahincadamente la atenci�n sobre la circunstancia de que este dispositivo ordena se�alar cu�les servicios corresponden a la Naci�n y cu�les a las entidades territoriales, como medida de buen gobierno y adecuada planeaci�n de la acci�n p�blica, lo que cabe igualmente dentro de la facultad general del Congreso para "regular los otros aspectos del servicio p�blico" (art. 76-10) y fluye de otras normas como el art�culo 187-1 que menciona los servicios p�blicos "a cargo del departamento", lo cual puede predicarse igualmente de los municipios. Parece, entonces, indiscutible, que es parte de la inspiraci�n constitucional la distribuci�n de los distintos servicios p�blicos entre los diferentes entes estatales y a ello obedecen inn��meras leyes.

El art�culo 182 en su inciso 2� no se limita, sin embargo, a ordenar esta asignaci�n de responsabilidades sino que igualmente ordena que se distribuya parte de los ingresos ordinarios de la Naci�n entre las entidades territoriales en forma acompasada con las cargas que se les imponen. Esto se hizo mediante la Ley 46 de 1971 que orden� una participaci�n del 13% en 1973, 14% en 1974 y 15% en 1975 y poste�riormente con la posibilidad de que el situado fiscal llegase hasta el 25%, en favor de los departamentos, intendencias y comisar�as y el Distrito Especial de Bogot�. Dijo tambi�n esta ley que el 74% de tales recursos estar�a destinado a la educaci�n primaria y el restante 26% a salud, excepto si el gobierno nacional decid�a otra cosa "anualmente". Cabe observar que los dineros destinados a educaci�n serian adminis�trados por los FER en cada secci�n del pa�s.

Es de importancia destacar que esta participaci�n en los ingresos nacionales ordinarios sigui� trat�ndose como "situado fiscal" y con�tinu� siendo administrada por los FER despu�s que la Ley 43 de 1975 nacionaliz� el servicio de la educaci�n primaria como qued� anotado.

Lo dicho hasta ahora muestra las siguientes conclusiones: a) El servicio de la educaci�n primaria es nacional; b) La administraci�n, comprendido el gasto, de los planteles oficiales, corresponde, salvo excepci�n como el manejo del personal, a los FER; c) Los dineros con los cuales se paga la educaci�n primaria son los provenientes del "situado fiscal" de la Ley 46 de 1971 que se distribuye y en el cual participan los departamentos, las intendencias y comisar�as y el Dis�trito Especial de Bogot� y de la parte dicha retenida a los municipios por virtud de la norma en examen (art. 253, Decreto 1333 de 1986) en su participaci�n en el IVA. As� lo expres� paladinamente el art�culo 10 del Decreto 102 de 1976, que pretendi� financiar la educaci�n ya nacionalizada, en los siguientes t�rminos:

"Art�culo 10. Los Fondos del Situado Fiscal Educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y los recursos provenientes de la redistribuci�n de la participaci�n en el impuesto a las ventas de que trata la Ley 43 de 1975 se aplicar�n al pago por parte de la Naci�n de los servicios de ense�anza primaria y secundaria, en la forma prevista en el art�culo 3� de la citada Ley 43 de 1975, y a los contratos de los Fondos Educativos Regionales se incorpo�rar�n las cl�usulas que desarrollen este mandato".

Es igual la comprensi�n del asunto que contiene el Decreto 878 de 1977. Se agrega que la obligaci�n impuesta a las entidades territo�riales de primer grado por el art�culo 6� de la Ley 46 de 1971, consis�tente en destinar despu�s de 1972 un porcentaje igual para educaci�n y salud al que entonces apropiaban para esos fines y que el Decreto 1222 de 1986 reprodujo por estimarlo vigente, no la cumplen dichas entidades con excepci�n de Antioquia seg�n informaciones recogidas.

Como lo expresa el se�or Procurador General de la Naci�n, la norma acusada no est� regida por el art�culo 182 de la Constituci�n Nacional, pues �ste trat� del "situado fiscal", el cual, seg�n reiterada jurisprudencia de esta Corporaci�n, no incluye el impuesto de cuya cesi�n se trata, de manera que mal podr�a vulnerarlo. El "situado fiscal educativo", conforme a la rese�a que se ha hecho, tiene otra configuraci�n y est� contemplado en preceptos no impugnados.

Si la Corte ha hecho referencia a esta figura, ha pretendido sola�mente ilustrar el conjunto del problema que se le plantea, esto es, lo relativo al servicio p�blico de la educaci�n c�mo est� financiado en la historia reciente y en la actualidad. Ha querido, adem�s, llamar la atenci�n sobre el esp�ritu constitucional que aspira a una asignaci�n t�cnica a los entes estatales de los diversos servicios que deben pres�tarse a la comunidad.

1. Es obvio que no puede haber en este caso infracci�n de la �ltima parte del art�culo 183 constitucional, que fue agregada al texto anterior por el Acto legislativo n�mero 2 de 1987; en efecto, esta enmienda proh�be que el Congreso o, en su caso, el Gobierno nacional, revoque, disminuya o vade la destinaci�n de una participaci�n o cesi�n de rentas nacionales hecha en favor de las entidades territoriales, de manera que supone un mandato nuevo, de todas maneras posterior a ella, que, contravini�ndola, modifique en esos sentidos vedados los t�rminos de una disposici�n anterior. Como en este caso no hay precepto posterior, la hip�tesis normativa descrita no puede ni siquie�ra concebirse.

2. Pero, a m�s de lo anterior, el art�culo constitucional contiene la garant�a de los bienes y rentas de las entidades territoriales al ordenar que ellos son de su propiedad exclusiva y que son en su intangibilidad equiparables a los derechos de la propiedad privada, en f�rmula que viene desde el art�culo 50 del Acto legislativo n�mero 3 de 1910.

Ahora bien, las rentas nacionales cedidas a las entidades territo�riales devienen de su propiedad y entran a su patrimonio una vez causadas y en cuanto se vayan causando, de manera que a partir de ese evento bien deben ser tratadas en igualdad de condiciones a sus dem�s bienes y rentas al estilo que se ha dejado descrito en el p�rrafo anterior. Se aclara, como lo ha hecho en varias ocasiones la jurispru�dencia de la Corte, que las rentas cedidas o transferidas no se con�vierten en rentas departamentales o municipales, pues el efecto se limita a transformar su producido causado en bien de la respectiva entidad o parte de su patrimonio.

Debe observarse, sin embargo, que a pesar de la amplia garant�a otorgada por la disposici�n constitucional mencionada, la Constitu�ci�n misma en sus desarrollos posteriores y a�n en preceptos ante�riores somete la administraci�n y disposici�n de los recursos de las entidades territoriales a la ley, de manera que tal garant�a, lo mismo que la disposici�n conforme a la cual los departamentos tendr�n independencia para la administraci�n de los asuntos seccionales" (art. 182, frase inicial), deben interpretarse en forma sistem�tica y concluir que la ley puede imponer pol�ticas generales, condiciones, restricciones y limitaciones a estas entidades dentro de ciertos l�mites que la propia Carta establece. Las dos l�neas de pensamiento deben conciliarse, Colombia es un Estado unitario y la descentralizaci�n administrativa es apenas relativa.

"En un plano final se visualiza al Congreso vis a vis con las entidades beneficiarias y se pregunta si el primero puede imponer condiciones y regulaciones a las segundas con relaci�n al manejode esos fondos, es decir, si puede dictarles normas en cuanto altratamiento que estas deben darle, incluyendo en ello el gasto deesos recursos.

"Pues bien, el se�or Procurador opina que, como se vio, esas rentas no adquieren el car�cter de bienes propios de las entidades territoriales y, por lo tanto, que el legislador puede dictar las reglas pertinentes para el manejo y control de gasto de esos fondos.

"La Corte, por su parte, acaba de decir que los recursos cedi�dos, una vez causados, se convierten en bienes propios de los beneficiarios de lo cual l�gicamente ha de seguirse que pueden manejarlos como cualquiera otro de sus bienes, es decir, de acuerdo con la Constituci�n y la ley; esto es as�, adem�s, si es que quiere ciarse alguna significaci�n a la garant�a de intangibilidad que a sus patrimonios les acuerda la Constituci�n.

"No es, pues, por virtud de esta transferencia o cesi�n que el Congreso gana la capacidad para regular la conducta de las enti�dades territoriales con respecto a las cantidades cedidas, sino por raz�n de la competencia general que le confiere la Carta y que se traduce en que dichos entes deben administrar sus bienes en conformidad, como ya se manifest�, con la Constituci�n y la ley, tal como est� mandado expresamente por los art�culos 187 y 197 de la primera, por todo lo cual es obvio que la ley no puede desconocer la estructura org�nica y los principios medulares de los departamentos y municipios".

Resulta s� que la pregunta determinante en el caso sub j�dice es, entonces, si con la medida ordenada por el precepto acusado se quebrantan "la estructura org�nica y los principios medulares de los departamentos y municipios".

Los defensores de la norma, por cuanto creen que en verdad no se ha operado ninguna cesi�n y el producido del impuesto sigue siendo nacional, no se plantean este interrogante. El peticionario, en cambio, aunque en t�rminos bien diversos, opina que el quebranto se produce porque se destina parte del presupuesto municipal a costear un ser�vicio que no es suyo sino, seg�n �l, de los departamentos, en el peor de los casos compartido con la Naci�n.

La Corte no encuentra aceptable ninguna de las dos tesis enun�ciadas, pues la primera equivaldr�a a dejar sin ning�n efecto todas las partes de la ley que ordenan la cesi�n y a restarles totalmente signi�ficado; en esta forma se ignorar�a con toda simpleza una parte sustan�cial de las disposiciones legales que, como se vio, vienen desde 1968, sin intentar siquiera, como regla elemental de hermen�utica, una interpretaci�n sistem�tica y contextual de la totalidad del r�gimen jur�dico pertinente. De otro lado, este tratamiento segmentado de las normas llevar�a a concluir que la ley en realidad lo que ha cometido es un fraude a s� misma o tendido una especie de trampa al crear apariencias de cesi�n que luego ella misma desconoce.

Precisamente porque se trata de armonizar distintas facetas de una misma regulaci�n y de encontrar un sentido l�mpido en la desti�naci�n que se da a esta parte del producido del impuesto, comparte la Corte la creencia del actor de que se trata de bienes municipales a medida que se causan, pero no que sea impropio, esto es, inconsti�tucional, el r�gimen que se les ha establecido para atender en parte el costo del servicio p�blico de la educaci�n.

En efecto, a pesar de que la Constituci�n aspira a que se asignen con criterio t�cnico los servicios p�blicos a los distintos entes esta�tales, y esto se ha hecho en numerosos casos mediante disposiciones como el propio Decreto 1333 de 1986 y el 077 de 1987, no encuentra la Corte prohibici�n ninguna en ella para que todos los patrimonios p�blicos contribuyan conjuntamente a la financiaci�n de determinado servicio y que obligue de manera inflexible, peligrosa y paralizante a que su prestaci�n dependa exclusivamente de la capacidad del erario de la entidad a la cual se le encomienda. Esto re�ir�a tambi�n con el car�cter unitario de nuestro Estado y con la organizaci�n solidarista de nuestras instituciones. Adem�s, trat�ndose de un servicio nacional, que se presta en todas las regiones patrias y ha de cubrir las nece�sidades de todos por igual, no es concebible que no se pueda ordenar la contribuci�n y el aporte de los departamentos ("situado fiscal") y de los municipios (IVA). El ingente costo de la educaci�n, especial�mente para un pa�s de recursos escasos, hace necesaria esta colabo�raci�n, que, de otro lado, no es ajena a la idea de que los municipios aportantes reciben iguales beneficios que los dem�s, sin que pueda atenderse la idea de que sus fondos est�n siendo destinados a sufragar costos que corresponden exclusivamente a terceros o son de incumbencia �nica de estos.

Es apenas natural que el lenguaje utilizado en algunas disposi�ciones legales, como aquellas ya transcritas del art�culo 10 del Decreto 102 de 1976 y otras que dan el car�cter de aporte nacional al "situado fiscal" y a los recursos del IVA, crea confusi�n en cuanto a la ver�dadera naturaleza de estos recursos, hasta el punto de que el "situado fiscal educativo", creado entonces con raz�n como tal a favor de los departamentos, deba calificarse como impropio despu�s que la educa�ci�n que �l atiende parcialmente qued� a cargo de la Naci�n, pero ello no debe oscurecer el sano entendimiento que se ha dado a tales normas�.