Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del articulo 3o. de la Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.

&&CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

FECHA: Bogotá, D. E., veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa.

MAGISTRADO PONENTE: Doctor Fabio Morón Díaz.

TEMA: PLANES DE DESARROLLO

El constituyente en estas materias de la planeación del desarrollo departamental, regional y municipal ha querido que los gobiernos seccionales y locales se sometan al marco general de la ley, a fin de garantizar la coordinación, integración y armonización de los planes en uno y otro nivel

REFERENCIA: Expediente número 1999. Acción de inexequibilidad contra el parágrafo transitorio del articulo 3oL0009_89#3o*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF. de la Ley 9 de 1989. Reforma Urbana. Competencia de los Alcaldes para presentar proyectos de planes de desarrollo a los Concejos. Actor: Alberto Montoya Montoya. Aprobado por Acta número 20.

&$1. ANTECEDENTES:

El ciudadano Alberto Montoya Montoya, en ejercicio de la acción pública que establece el articulo 214CONS_P86#214*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF de la Carta, presentó escrito de demanda en el que solícita que se declare la inexequibilidad del parágrafo del articulo 3oL0009_89#3o*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF. de la Ley 9 de 1989.

Una vez admitida la demanda se ordenó el traslado correspondiente al Despacho del señor Procurador General de la Nación para efectos de obtener su intervención Fiscal -

El señor representante constitucional del Ministerio Público manifestó encontrarse impedido para intervenir en este proceso por haber participado como Congresista en el tramite del proyecto que culminó con la aprobación y sanción de la Ley 9a. de 1989. Verificada dicha manifestación, la Sala Constitucional de esta Corporación aceptó el citado impedimento y ordenó el envío del asunto al Despacho de la señora Viceprocuradora General de la Nación y éste emitió el correspondiente concepto en el que solicita a la Corte que proceda a declarar, que mientras rigió el parágrafo del artículo 3oL0009_89#2o*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF. de la Ley 9a. de 1989, fue exequible.

Surtidos todos los trámites que prevé el Decreto 432 de 1969, procede la Corte Suprema de Justicia a pronunciar su fallo.

&$II. EL TEXTO DE LO ACUSADO:

Se transcribe enseguida el texto del articulo 3oL0009_89#3o*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF. subrayándose el parágrafo transitorio del mismo por ser la norma acusada en esta oportunidad:

"LEY 9a. DE 1989

"(enero 11)

"Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.

"EL CONGRESO DE COLOMBIA,

"DECRETA:

"Articulo 3oL0009_89#3o*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF. El articulo 35D1333_86#35*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF del Decreto-ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal, quedará así:

"'Los Alcaldes municipales o metropolitanos, el del Distrito Especial de Bogotá y el Intendente de San Andrés deberán presentar proyectos de acuerdo sobre el Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado a consideración de los Concejos Municipales, Juntas Metropolitanas o el Consejo Intendencial de San Andrés, dentro de los primeros 10 días del mes de noviembre del primer año de sesiones del respectivo Concejo.

"'Lo Concejos y el Consejo Intendencial crearán una Comisión del Plan, elegida por el sistema del cuociente electoral encargada de presentar el informe para el primer debate de rigor a dichos proyectos y de vigilar su ejecución. Esta comisión estará integrada por no más de la mitad de los miembros de la Corporación y se podrá reunir, conforme al reglamento del respectivo Concejo o Consejo Intendencial, con anterioridad a los distintos períodos de sesiones ordinarias.

"'Si el proyecto no recibiere consideración, aprobándolo o modificándolo en los tres debates reglamentarios durante el periodo anual de sesiones ordinarias, los Alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia podrán poner en vigencia el proyecto presentado por ellos, mediante Decreto con fuerza de acuerdo, siempre y cuando dichos proyectos se hubieren presentado dentro del término previsto en el primer inciso'.

"Los Alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia deberán presentar a los respectivos Concejos, Consejo Intendencial y Juntas un informe anual pormenorizado sobre la evolución del Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado.

"Parágrafo transitorio. Los actuales Alcaldes municipales o metropolitanos, el del Distrito Especial de Bogotá y el Intendente de San Andrés deberán presentar proyectos de acuerdo sobre el Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado a consideración de los Concejos Municipales, Juntas Metropolitanas o el Consejo Intendencial de San Andrés, dentro de los primeros 10 días del mes de noviembre de 1989" (Lo subrayado es lo demandado) -

&$III. LA DEMANDA:

a) Normas que se estiman violadas.

Para el actor la disposición acusada resulta violatoria de los artículos 32CONS_P86#32*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF y 118CONS_P86#118*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF numeral 3o. de la Constitución Nacional.

b) Concepto de la violación.

Para fundamentar su demanda el actor formula las consideraciones que se resumen enseguida:

1. En su opinión, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 32CONS_P86#32*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF y 118CONS_P86#118*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF numeral 3o. de la Carta Fundamental, el legislador no puede desprenderse de su deber constitucional de orientar la economía por medio de los planes y programas de desarrollo que debe elaborar según el articulo 80CONS_P86#80*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF de la misma codificación. Estos se hallan previstos para que se dé la intervención del Estado en la producción, para racionalizar y planificar la economía, para lograr el desarrollo integral y armónico de la sociedad y para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, todo lo cual, según la demanda, significa que es sólo al legislador al que le es permitido por virtud de aquellos planes "estimular la explotación de determinados recursos naturales para favorecer el desarrollo regional".

Sostiene el actor que "..resulta inadmisible que sea el legislador y el Gobierno.. los que coloquen en manor de entidades menores (municipios) la orientación de sus planes y programas de desarrollo económico y social, omitiendo la función esencial del Estado entregada por el articulo 32CONS_P86#32*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF de la Constitución Nacional, en concordancia con el numeral 3o. del artículo 118CONS_P86#118*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF".

2. Sostiene además, que el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento jurídico al que deben sujetarse los programas de la Administración pública a todo nivel, por cuanto su formulación constituye un mandato establecido en la Carta que comprende sin distingo a todas las entidades nacionales, para efectos de la dirección y orientación supremas del desarrollo.

La norma acusada desatiende dichos mandatos y se coloca en contra del desarrollo integral, armónico y coherente que para toda la economía, con la orientación general del Estado, quiere el constituyente.

3. Sostiene que a la luz de los artículos 32CONS_P86#32*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF, 118CONS_P86#118*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF numeral 3o. y 76CONS_P86#76*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF numeral 4a. de la Constitución Nacional, el desarrollo integral debe ser dirigido por el Estado a través de la Ley del Plan de Desarrollo, para así orientar en forma armónica e integrada a las diferentes regiones del país. Este plan de desarrollo es el medio con el que cuentan los poderes centrales para orientar el racional aprovechamiento de todos los recursos públicos, con el fin de conseguir el desarrollo armónico e integral de la sociedad.

&$IV. EL CONCEPTO FISCAL:

Ante el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación, el concepto Fiscal fue elaborado por el Despacho de la señora Viceprocuradora, solicitando la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.

La petición del Ministerio Público se fundamental en las consideraciones que se resumen enseguida:

a) En primer término sostiene que dentro de nuestro régimen constitucional existe un marco que define claramente tres ámbitos normativos de la planeación, estos son: El nacional, regulado por los artículos 76CONS_P86#76*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF numeral 4o; y 80CONS_P86#80*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF de la Carta; el del nivel departamental según las previsiones establecidas por los artículos 187CONS_P86#187*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF numeral 2o. y 189CONS_P86#189*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF de la Constitución Nacional y por último el relacionado con los municipios, también regulado por el artículo 189CONS_P86#189*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF que se cita;

b) Sostiene el Despacho Fiscal que "este esquema permite observar cómo la Constitución señala una coordinación en la planificación que debe hacerse en los diferentes niveles de la estructura de nuestro Estado, a partir de los lineamientos básicos, procedimientos para la elaboración, discusión y vigencia de los actos contentivos de los planes y programas de desarrollo económico y social nacionales, departamentales y municipales. Precisamente el constituyente dejó en manos del legislador la potestad de reglamentar tales aspectos, a fin de lograr armonizar los planes nacionales con los departamentales, regionales y municipales, para desarrollar en forma coherente la función planificadora que cumple el Estado moderno, en aras del desarrollo integral de la comunidad y la justicia social";

c) Advierte que no obstante presentarse el caso de pérdida de vigencia de la norma acusada, debe la Corte pronunciar su fallo conforme a la tesis reiterada por su Despacho que extiende la competencia de esta Corporación hasta el conocimiento de la constitucionalidad de normas derogadas;

d) Sostiene que la propia Carta en el artículo 189CONS_P86#189*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF le entrega al legislador la competencia para reglamentar los aspectos relacionados con la elaboración, discusión, contenido y vigencia de los acuerdos de planes de desarrollo económico y social de los municipios, y que este sistema es el que permite que se logre la armonía entre las políticas nacionales, departamentales y municipales.

En su opinión, la Carta no condiciona el desarrollo de la facultad contenida en el artículo 189CONS_P86#189*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF a la expedición de los planes de desarrollo económico y social a que se refieren los artículos 76CONS_P86#76*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF-4 y 80CONS_P86#80*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF.

&$V - CONSIDERACIONES DE LA CORTE:

Primera: La competencia.

Esta Corporación es competente para resolver sobre la acusación formulada contra el parágrafo transitorio del artículo 3oL0009_89#3o*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF. de la Ley 9a. de 1989, en atención a que forma parte de una ley de la República y según lo dispuesto por la atribución segunda del articulo 214CONS_P86#214*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF de la Carta.

Segunda: El examen material.

De la simple lectura del parágrafo transitorio del articulo 3oL0009_89#3o*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF. de la Ley 9a. de 1989, se desprende que en aquél se reitera, de una parte, la regla general contenida en otras normas no comprendidas dentro de la demanda, y que, de otra, se establece una simple excepción temporal a dicha regla.

La regla general que se destaca, consiste en el establecimiento de la obligación de carácter administrativo, por virtud de la cual los Alcaldes deben presentar a consideración de los Concejos respectivos, Juntas Metropolitanas y al Consejo Intendencial de San Andrés, dentro de los primeros diez (10) días del mes de noviembre del primer año de sesiones de estos, un proyecto de plan de desarrollo o de plan simplificado "con el objeto de lograr condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades y de sus áreas de influencia en los aspectos físico, económico, social y administrativo", todo dentro de los mecanismos de la planeación del desarrollo que configuran un sistema especifico dentro del texto de la Carta Fundamental.

Como se deja dicho, la norma acusada se contrae a señalar un término especial y excepcional de carácter transitorio, respecto del cumplimiento de aquella obligación si se tiene en cuenta los aspectos de la vigencia y de la operancia de las demás disposiciones de la Ley 9a. de 1989.

Se observa que el legislador estimó como necesario el establecimiento de dicho término especial y excepcional, a efectos de obtener la inmediata aplicación de las disposiciones relativas a la planeación del desarrollo urbano, tomando en consideración que el período constitucional y legal de los actuales Concejos ya se encontraba avanzado en su segundo año, superando obviamente el primero que es aquél respecto del cual, manda la ley atender la citada obligación administrativa, como regla general y en todo caso reiterando la misma hipótesis normativa.

El actor encuentra la inconstitucionalidad del parágrafo acusado en una supuesta violación de los artículos 32CONS_P86# 32*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF, 118CONS_P86#118*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF numeral 39, y 76CONS_P86#76*, numeral 4o. de la Constitución Nacional.

No encuentra la Corte razón alguna en los argumentos del actor, y por el contrario, su reiterada jurisprudencia en materia de la planeación económica señala la constitucionalidad de la norma acusada, que se examina por considerar que tiene su propia autonnmía, aun cuando es evidente que, como se ha anotado, ella alcanza un límite temporal que se agotó en los primeros diez días del mes de noviembre de 1989, pero indudablemente su hipótesis normativa reitera sustancialmente el contenido del articulo 3oL0009_89#3o*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF. de la Ley 9a. de 1989.

Observa la Corporación que, a pesar de haber perdido vigencia temporal el precepto acusado, debe la Corte pronunciarse de fondo sobre la cuestión planteada por encontrarse en uno de los cinco casos excepcionales aceptados por la jurisprudencia, que es el de haberse admitido la demanda cuando la norma se encontraba vigente, en forma análoga al principio de la perpetuatio jurisdjctionis (sentencia número 98 de septiembre 15 de 1988, sentencia número 7 de febrero 15 de 1989).

Sin embargo, vale la pena repetir que los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional están regulados en la Carta en los artículos 76CONS_P86#76*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF, numeral 4o. y 80CONS_P86#80*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF; cuando se trata del ámbito departamental, y regional en los artículos 187, numeral 2o., y 189CONS_P86#189*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF; cuando se refieren a la categoría municipal al mismo articulo 189CONS_P86#189*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF y cuando tienen que ver con el Distrito Especial de Bogotá al articulo 199CONS_P86#199*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF, todos del Estatuto Fundamental.

El constituyente en estas materias de la planeación del desarrollo departamental, regional y municipal ha querido que los gobiernos seccionales y locales se sometan al marco general de la ley, a fin de garantizar la coordinación, integración y armonización de los planes en uno y otro nivel. Así, además de abrirle paso a una necesaria descentralización territorial, se mantiene una unidad de las políticas que se desarrollan en el Estado Unitario, para hacer que la administración corresponda a los conceptos de racionalización y eficacia, en todos sus servicios públicos.

Por eso el artículo 182CONS_P86#182*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF-1 de la Constitución Nacional, determina que "los departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución y ejercen sobre los municipios la tutela administrativa necesarias para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y la prestación de los servicios, en los términos que las leyes señalen".

Así mismo el artículo 187CONS_P86#187*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF-2 de la Constitución Nacional consagra que "..2. Fijar, a iniciativa del Gobernador, los planes y programas de desarrollo económico y social departamental, así como los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos, tales planes y programas se elaborarán bajo las normas que establezca la ley para que puedan ser coordinados con los planes y programas regionales y nacionales".

Por último, el articulo 199CONS_P86#199*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF de la misma Carta, en relación con el Distrito Especial de Bogotá, determina que "la ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley. La ley podrá agregar otro 11 otros municipios circunvecinos al territorio de la capital de la República. siempre que sea solicitada la anexión por las tres cuartas partes de los Concejales del respectivo municipio.

"Sobre las rentas departamentales que se causen en Bogotá, la ley determinará la participación que corresponda a la capital de la República".

El análisis de toda esta normatividad constitucional deja muy en claro cuáles son las relaciones entre las diversas categorías de la planeación, la nacional, la regional, la departamental y la municipal, en tal forma que se advierte el propósito fundamental del constituyente de mantener una coordinación y armonía entre ellas, dentro de la clásica concepción de una centralización política con descentralización administrativa, que es una de las características esenciales del sistema constitucional colombiano.

En este sentido no cabe duda alguna de que el parágrafo acusado está conforme con los preceptos del Estatuto Fundamental, al asignarle a los actuales Alcaldes municipales o metropolitanos, al del Distrito Especial de Bogotá y al Intendente de San Andrés las facultades de presentar proyectos de acuerdo sobre el Plan de Desarrollo, o Plan de Desarrollo Simplificado, a consideración de los Concejos Municipales, Juntas Metropolitanas o el Consejo Intendencial de San Andrés, dentro de los diez días del mes de noviembre de 1989. Así lo declarará la Corte.

&$DECISIÓN:

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto Fiscal,

&$RESUELVE:

Es exequible el parágrafo transitorio del artículo 3oL0009_89#3o*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF. de la Ley 9a. de 1989.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial.

JORGE CARREÑO LUENGAS

Presidente

HERNÁN GUILLERMO ALDANA DUQUE

RAFAEL BAQUERO HERRERA

FRANCISCO ESCOBAR HENRÍQUEZ

JAIRO E. DUQUE PÉREZ

GUILLERMO DUQUE RUIZ

EDUARDO GARCÍA SARMIENTO

Con Salvamento de voto

JAIME GIRALDO ANGEL

HERNANDO GÓMEZ OTÁLORA

GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ

CARLOS ESTEBAN JARAMILLO SCHOLSS

Con Salvamento de voto

PEDRO LAFONT PIANETTA

Con Salvamento de voto

MARIO MANTILLA NOUGUÉS

HÉCTOR MARÍN NARANJO

Con Salvamento de voto

FABIO MORÓN DÍAZ

ALBERTO OSPINA BOTERO

Con Salvamento de voto

DÍDIMO PÁEZ VELANDÍA

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

JACOBO PÉREZ ESCOBAR

RAFAEL ROMERO SIERRA

Con Salvamento de voto

EDGAR SAAVEDRA ROJAS

JAIME SANÍN GREIFFENSTEIN

JORGE ENRIQUE VALENCIA MARTÍNEZ

RAMÓN ZÚÑIGA VALVERDE.

BLANCA TRUJILLO DE SANJUÁN

Secretaria.

&$SALVAMENTO DE VOTO

1. A pesar de que en la motivación del fallo, ya no se acude a utilizar simplemente la institución de la perpetuatio jurisdictionis para decidir la Corte sobre normas no vigentes al momento de proferir la sentencia, como lo hizo otrora, sino a la locución "en forma análoga al principio de la perpetuatio jurisdictionis", lo cierto es que por querer manifestar con la última expresión una idea y argumentación diferente, resultó diciendo lo mismo, o sea, de todas maneras se apoya en lo que justifica y se entiende por perpetuidad o conservación de la jurisdicción.

Aclarado lo anterior, es procedente hacer una breve incursión al mencionado principio de la perpetuatio jurisdictionis, que a nuestro criterio es inaplicable en procesos de inexequibilidad y menos por semejanza o analogía como lo deja entrever la Corte.

2. El principio de la perpetuatio jurisdictionis ha sido consagrado en la legislación procedimental civil (art. 21C_PCIVIL# 21*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF) y consisten, en términos generales, en que la situación de hecho existente al momento de admitirse la demanda incoactiva del proceso es la determinante de la competencia del juzgador, la que se prolonga durante todo el curso del proceso, sin que la variación de algunos factores, como el domicilio, o la calidad de las partes, que se sucedan con posterioridad a la iniciación del proceso, puedan alterar la competencia original. Tal ha sido el criterio, exteriorizado con claridad, por la jurisprudencia y la doctrina particular de los tratadistas nacionales y foráneos.

3. Respecto del principio de la perpetuatio jurisdictionis se ha dicho que su razón de ser estriba, fundamentalmente, en que de no perpetuarse la competencia en el juzgador original, se causaría grave daño al demandante si la competencia, que compromete la validez del proceso, estuviese sujeta a las contingencias, por ejemplo, del cambio de domicilio del demandado, que le permitiese a éste a menudo variarlo y, por ende, cambiar de juzgador, de tal manera que pudiese a su talante socavar aún el principio superior, como el de la eficacia de la administración de justicia.

4. El principio que se viene analizando se encuentra institucionalizado o recogido positivamente en el artículo 21C_PCIVIL#21*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF del Código de Procedimiento Civil, en donde se sienta, en la primera parte de dicho artículo, con la salvedad de los agentes diplomáticos, la conservación de la competencia, y en numerales 1 y 2, las excepciones que registra. Ciertamente, en lo que toca con la perpetuidad de la competencia, dispone:

"La competencia no variará por la intervención sobreviniente de personas que tengan fuero especial o porque estas dejaren de ser

parte en el proceso, salvo cuando se trate de agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno nacional"- Y en lo que tiene que ver con las excepciones a la conservación de la competencia, establece: "La competencia por razón de la cuantía señalada inicialmente podrá modificarse en los siguientes casos: 1. En los procesos de sucesión, por causa del avalúo en firme de los bienes inventariados. 2. En los contenciosos que se tramitan ante Juez municipal, por causa de demanda de reconvención o de acumulación de procesos o de demanda ejecutiva. En tales casos, lo actuado hasta entonces conservará su validez y el Juez lo remitirá a quien resulte competente".

5. Por las características que registra el principio de la perpetuatio jurisdictions, tanto en el campo general de la doctrina, como en el particular de la legislación procedimental colombiana, que esencialmente tiene que ver con la conservación de la competencia en el juzgador original, a pesar de la alteración o modificación específica de algunos hechos, no resulta en manera alguna aplicable por extensión, ni siquiera con criterio bondadoso, a procesos constitucionales, cuando al momento de fallar la Corte la impugnación de inexequibilidad, la ley o el precepto acusado ya no existe, por haber sido derogado con antelación al momento del fallo, o por haber perdido su vigencia, porque en estos eventos lo que se configura es un fenómeno diferente y bien claro de sustracción de materia o inexistencia de objeto (la ley derogada o no vigente) para decidir de fondo, o sea, la decisión a tomar respecto del parágrafo transitorio del artículo 3oL0009_89#3o*NO EXISTE EL ARCHIVO .RTF. de la Ley 9a. de 1989, debió ser inhibitoria.

ALBERTO OSPINA BOTERO

RAFAEL ROMERO SIERRA

CARLOS ESTEBAN JARAMILLO

HÉCTOR MARÍN NARANJO

EDUARDO GARCÍA SARMIENTO

PEDRO LAFONT PIANETTA.