Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2o del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, por la cual se facultad de ordenar los gastos en el Congreso Nacional por las Mesas Directivas de cada Cámara.

CONGRESO

Cercenar al Congreso sus obvias funciones de administrar sus propios asuntos, de ejecutar su propio presupuesto y de disponer contractualmente de él, es convertirlo en un apéndice no solo administrativo sino político del Poder Ejecutivo del Estado, ahí sí, en clara contradicción con el principio de la separación orgánica de los poderes.

Corte Suprema de Justicia.-

Bogotá, D. E., veintinueve de mayo de mil novecientos noventa.

Magistrado ponente: Doctor Hernando Gómez Otálora.

Referencia: Expediente número 1985. Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2o del artículo 91 de la Ley 38 de 1989 "Facul­tad de ordenar los gastos en el Congreso Nacional por las Mesas Directivas de cada Cámara". Demandante: Hernán Antonio Ba­rrero Bravo. Aprobada por Acta número 21.

I Antecedentes:

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consa­grada en el artículo 214 de la Constitución Política, el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo solicita a la Corte que declare inexequible el inciso 2o del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, normativa del Presupuesto General de la Nación.

II. Texto:

La disposición acusada es del siguiente texto:

"En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara".

III. La demanda:

El actor señala como violados los artículos 1o, 55, 78, 120-11, 120-13 y 76-16 de la Constitución Política,

Considera el demandante que bajo el principio de separación de las Ramas del Poder Público, el Congreso a través de las Mesas Di­rectivas de cada Cámara, no puede ser ordenador del gasto pues ésta es función que la Constitución Política asigna al Ejecutivo, en el artículo 120-11 el cual le confiere al Gobierno la función de ejecutar el presupuesto Nacional y en los artículos 120-13 y 76-16 que atribuyen al Presidente la facultad de contratar.

De otra parte, señala que de los artículos 208 y 76-23 de la Carta no se desprende autorización constitucional para que las Mesas Di­rectivas del Congreso tengan la facultad de ordenar gastos, y que el inciso 2o del artículo 91 de la Ley 38 de 1989 es en consecuencia inciso inexequible.

En apoyo de su argumentación el actor cita el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del honorable Consejo de Estado de noviembre 6 de 1972 (C. P. Alberto Hernández Mora) en el cual se sostuvo que el Congreso carece de personería jurídica y por ende de capacidad para contratar y ejecutar su presupuesto. De dicho con­cepto así mismo transcribe el siguiente aparte: "Debe concluir la Sala, en consecuencia, que de lo dispuesto por los textos constitu­cionales vigentes no se desprende que al Congreso corresponda o pueda corresponder, por sí o por medio de las Mesas Directivas de sus Cámaras, la ejecución de las apropiaciones presupuéstales que atienden a su funcionamiento; por lo tanto, no tienen competencia para ser el ordenador de sus propios gastos, contratar, efectuar tras­lados, abrir créditos, ni en general, cumplir ninguna de las demás operaciones que la ejecución presupuestal demande".

IV. El Ministerio Público:

Ante el impedimento manifestado por el señor Procurador y acep­tado por la Sala Constitucional en auto de octubre 18 de 1989 corres­pondió rendir la Vista Fiscal a la señora Viceprocuradora, a lo cual ésta procedió mediante Oficio número 1501 de diciembre 11 de 1989.

El concepto fiscal se pronuncia en favor de la exequibilidad de la disposición acusada, con base en las consideraciones siguientes:

a) La distinción entre los órganos del poder "no sólo se entiende en relación con las atribuciones naturales a cada poder (legislar, juzgar, disciplinar, fiscalizar, etc.), sino también -y este es un ele­mento esencial- por la conexidad entre el ejercicio y la disponibilidad de ejecutar y ordenar los gastos y celebrar los contratos necesarios para el desarrollo normal e institucional de cada órgano o poder público". A juicio de la Viceprocuradora; se trata de que un poder o los poderes no dependan financieramente de otros, pues "el objetivo central es que cada uno mantenga el grado de autonomía para ordenar sus gastos y por ende contratar, para eludir la concentración, centra­lización directa o indirecta de un órgano de poder: Dictadura finan­ciera o de hacienda". Afirma el concepto fiscal que "admitir la depen­dencia en la ordenación del gasto y la contratación administrativa, equivale a considerar que sólo al Ejecutivo le compete el cumpli­miento de tales funciones administrativas, en desarrollo de una concepción desueta <sic> de la división de poderes, que obviamente resultaría contraria a la Constitución";

b) Considera el Ministerio Público que a la cuestión que se debate en este proceso son aplicables los argumentos expuestos por la Corte en sentencia de febrero 28 de 1985 en la cual estudió constitucionalmente in extenso la facultad de disposición presupuestad ordenación del gasto y de contratación de entidades y funcionarios distintos al Presidente de la República y sostuvo a propósito de las funciones de ordenación del gasto y de ejecución presupuestal de los funcionarios de la Procuraduría, que la Constitución no prohíbe delegar la tarea administrativa de "ordenar los gastos" ni tampoco defiere en forma exclusiva y única en el Presidente de la República la capacidad de contratación pues la suya apenas se contrae a la de "celebrar con­tratos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas...", habiendo muchos otros contratos, por lo cual ésta puede ser reco­nocida mediante ley en relación con otros funcionarios administrati­vos o no, respecto de los asuntos no señalados en el artículo 120-13 de la Carta.

V. Consideraciones de la Corte:

1. Competencia.

Tratándose de una norma que hace parte de una ley de la Repú­blica, la Corporación es competente para decidir la presente demanda, al tenor de lo dispuesto por el artículo 214-2 de la Carta Fundamental.

2. Concepto del Consejo de Estado.

A modo de consideración preliminar, conviene, en primer lugar precisar que el concepto de noviembre 6 de 1972 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del honorable Consejo de Estado (C. Ponente doctor Alberto Hernández Mora) invocado por el demandante en sustentación de la presunta inexequibilidad del inciso acusado, tan sólo tiene el carácter de opinión consultiva y no es en modo alguno obligatorio.

Se impone por lo demás advertir que el fallo de junio 22 de 1982 relativo al Proceso número 951 en el que el actor también se apoya, por el cual la Corte declaró parcialmente inexequible el artículo 146 del Decreto 294 de 1973 sobre ejecución y contratación presupuestal por el Congreso Nacional fue objeto de salvamento de voto por parte de distinguidos magistrados. Se observa, además, que con posteriori­dad al fallo que el demandante cita, la Corporación en dos sentencias ambas aprobadas por unanimidad, la número 39 de 24 de mayo de 1984 (Proceso número 1125, Magistrado ponente doctor Manuel Gaona Cruz) y la número 84 de 23 de agosto de 1984 (proceso número 1157, Magistrado ponente doctor Manuel Gaona Cruz) definió los siguientes principios, aplicables a la cuestión que en esta oportunidad la Corte examina:

"1. Que la facultad de disposición presupuestal es adminis­trativa pero no supone necesariamente la condición de que el organismo público afectado pertenezca a la Rama Ejecutiva, por la elemental razón de que ésta es apenas una especie del género Administración Pública.

"2. Que las funciones de ejecución administrativa y de re­presentación en juicio no están supeditadas a la circunstancia de que los entes respectivos sean personas jurídicas.

"3. Que la personalidad jurídica, así como la personería ju­rídica o de representación y para comparecer en juicio son de mera estirpe legal pero no de rango constitucional y pueden por tanto ser modificadas por ley sin violar la Constitución, y

"4. Que la atribución de contratación asignada al Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa no lo es respecto de todos los contratos y no supone la potestad excluyente de representación administrativa nacional por parte de aquél con eliminación de otros funcionarios".

Pone de presente la Corte que con fundamento en los principios precedentemente citados, la Corporación mediante sentencia de fe­brero 28 de 1985 (proceso número 1251, Magistrado ponente doctor Manuel Gaona Cruz) declaró exequibles los artículos 2o letra G), 7º y 30 del Decreto-ley 521 de 1971 relativos a la ordenación del gasto y al ejercicio de funciones de ejecución presupuestal por el Procurador General de la Nación.

Díjose entonces, en lo que para esclarecer y definir la cuestión sub examine interesa:

"Sexta. El alcance de las funciones de ordenación del gasto y de ejecución presupuestal de los funcionarios de la Procuraduría.

"1. Ciertamente, por lo demás, en el artículo 120 de la Carta se consagra que el Presidente de la República es la Suprema Auto­ridad Administrativa Nacional y que como tal tiene la función undécima de 'cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, y decretar su inversión con arreglo a las leyes', la cual puede ser delegada en los Ministros y no en la Procuraduría según el artículo 135 superior".

"2. Mas lo que no se le puede negar válidamente al Procu­rador, como colaborador en la función de ejecución presupuestal descrita, por no prohibirlo la Constitución, es la mera tarea ad­ministrativa de 'Ordenador de gastos' respecto del Presupuesto asignado al Ministerio Público, cuya ejecución atañe de modo primordial al Delegado del Ministerio de Hacienda en la Procu­raduría y cuya vigilancia corresponde al Auditor da la Contraloría. En veces el Estado contemporáneo no deja ver claro y fácil cuál es su dimensión y complejidad., este es todo el equivoco. Pero pretender que sea el Presidente de la República el ordenador del gasto en relación con el Presupuesto del Ministerio Público y con todos los demás presupuestos nacionales es, además de incons­titucional, impracticable".

3. La ejecución y contratación presupuestal por las Mesas Direc­tivas de las Cámaras.

No desconoce la Corte que quien en forma directa tiene facultad representativa de contratar y ejecutar el Presupuesto de la Nación, al tenor de los ordinales 11 y 13 del artículo 120 de la Carta, es el Presidente de la República y quienes por vía de delegación presidencial, previo el tamiz de la ley pueden en su nombre hacerlo, según el artículo 135 de la misma son los Ministros, los Jefes de Departamentos Administrativos y los Gobernadores.

Sin embargo, al interpretar sistemáticamente los preceptos de la Carta en forma que armonicen como es deber del juez de constitucionalidad hacerlo, concluye la Corte que la ejecución por el Congreso de su propio presupuesto de gastos constituye una excepción al prin­cipio general de ejecución presupuestaria por el Gobierno. Dicha excepción tiene su razón de ser en el principio de la separación orgá­nica de los poderes, según se analizara más adelante, y se consagra en varias normas constitucionales en las cuales el propio Constituyente confirió al Congreso capacidad soberana y autónoma de administra­ción de sus propios asuntos y de ejecución de su presupuesto. Son ellas, a saber las siguientes:

a) El artículo 76-23, el cual faculta al Congreso para "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras". Ello significa que el Congreso por atribución constitucional expresa, tiene autono­mía para organizarse internamente y para ejecutar su propio presu­puesto y disponer contractualmente de su erario por las razones que pasan a expresarse.

En primer lugar, porque el propósito del artículo 76-23 de la Constitución, al autorizar tal organización administrativa y técnica del Congreso, no es otro que el de asegurar su independencia del Ejecutivo para la realización autónoma de todas las actividades relacionadas con el ejercicio normal de sus funciones. Lo contrario, es decir, la subordinación de las Cámaras al Gobierno en ese mismo sentido, podría conducir a que sus labores en cualquier momento se vieran obstaculizadas o hasta llegaran a paralizarse, por carencia de los medios indispensables a su operatividad y, por ende, a su eficacia y autonomía.

De otra parte, no puede perderse de vista que para que esos mis­mos servicios funcionen adecuadamente en circunstancias normales, es inevitable que quienes los dirijan hayan de realizar determinados contratos acordes con dichos servicios técnicos y administrativos, en particular los de adquisición de materiales e implemento, deban nom­brar a los empleados indispensables para su correcta prestación, organizar y llevar a cabo licitaciones, etc., todo lo cual tiene implica­ciones presupuéstales y conlleva funciones de ordenación del gasto y de contratación;

b) Tiénese además el parágrafo del artículo 208 el cual preceptúa que "el Gobierno incorporará, sin modificaciones, al proyecto de ley de apropiaciones, el que cada año elaboren conjuntamente las comisiones de la mesa de las Cámaras para el funcionamiento del Congreso, conforme a leyes preexistentes". Ahora bien, si es el propio Congreso quien elabora su presupuesto de funcionamiento y si el Gobierno debe incorporar el presupuesto del Congreso, sin modificaciones, al prepa­rar el presupuesto general de asignaciones, con mayor razón puede éste también ejecutar las operaciones respectivas tanto para proveer los cargos administrativos y técnicos como para la dotación de equipos técnicos y auxiliares, aunque desde luego, con sujeción a las nor­mas legales que regulan la gestión presupuestal y que son las mismas aplicables a la administración pública;

c) Por su parte, el artículo 113 de la Carta dispone, en lo perti­nente, que los miembros del Congreso tendrán derecho al sueldo anual y a los gastos de representación que determine la ley, y que su régimen de prestaciones y de seguridad social será también fijado por la ley a iniciativa de ellos;

d) A su turno, el artículo 103, en su atribución 5ª le otorga a cada Cámara la facultad de proveer los empleos que para el despacho de sus trabajos específicamente haya creado la ley.

En sentir de la Corte, puesto que el ejercicio de las referidas atribuciones comporta la creación de obligaciones a cargo del Tesoro Público, necesario es concluir que las mismas confieren al Congreso facultades de ordenación del gasto aunque limitadas cuantitativamente por el monto de las partidas que en la respectiva ley anual de apro­piaciones se hayan incluido para atender a su funcionamiento.

Ahora bien, puesto que en la interpretación de las normas supre­mas de la Carta, el juez a quien corresponde velar por su integridad y ejercer su guarda ha de preferir aquella en la que sus preceptos armonicen y desechar la que los coloque en pugna, y por cuanto nadie pretende interpretar en favor del Congreso facultades administrativas de intromisión en asuntos de gestión de otros poderes, necesario es advertir que las facultades de contratación para la atención de los servicios técnicos y administrativos de las Cámaras que del artículo 76-23 de la Carta se derivan en favor del Congreso, no interfieren o riñen en forma alguna con la suprema facultad administrativa de contratación asignada al Presidente de la República en el artículo 120-13.

Señálase además que, como se dejó definido en el ya citado fallo de febrero 28 de 1985, puesto que la suprema facultad administrativa de contratación consagrada en el artículo 120-13 de la Constitución Nacional en favor del Presidente de la República no es exclusiva ni total, esta puede ser reconocida mediante ley en relación con otros funcionarios administrativos o no, respecto de los asuntos no seña­lados en dicho precepto, como en el caso sub examine lo hace la nor­ma demandada en relación con las Mesas Directivas de las Cámaras.

A este respecto, dijo esta Corporación, en la citada sentencia de febrero 28 de 1985:

"4. Y en cuanto a la suprema facultad administrativa de con­tratación asignada al Presidente de la República en el artículo 120-13 superior, ella no es exclusiva suya, pues apenas se contrae a la de 'celebrar contratos para la prestación de servicios y eje­cución de obras públicas...', habiendo muchos otros contratos, los más, por lo cual en innúmeras ocasiones el Congreso ha tenido que autorizarlos por ley, conforme al artículo 76, ordinal 11, para 'celebrar (otros) contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita consti­tucional' o ha tenido también que, según el artículo 76 ordinal 16, 'aprobar o improbar los contratos o convenios que celebre el Presidente de la República con particulares, compañías o entida­des publicas en los cuales tenga interés la Nación, si no hubieren sido previamente autorizados o si no se hubieren llenado en ellos las formalidades prescritas por el Congreso o si algunas de sus estipulaciones no estuvieren ajustadas a la respectiva ley de autorizaciones'.

"Cualquiera afirmación en contrario, lo sería contra la Cons­titución, en los preceptos que se acaban de transcribir. No es entonces exclusiva ni total para el Presidente de la República la facultad de celebrar contratos, y no siéndolo, ésta puede ser reco­nocida mediante ley, no sólo por delegación de aquél en los Ministros, Jefes de Departamento Administrativo o Gobernadores en lo correspondiente, según el artículo 135, sino además direc­tamente en relación con otros funcionarios administrativos o no respecto de los asuntos no señalados en el artículo 120 de la Carta. La delegación a que se refiere el artículo 135 superior no es la única, ni es hermética, supone apenas que las materias reguladas en el artículo 120 sólo deben delegarse en los funcionarios allí señalados, por ley, más no que dichas materias sean todas las administrativas posibles, ni que las no contempladas en él no puedan delegarse en otros funcionarios".

Por otra parte, el argumento según el cual el Congreso estaría imposibilitado para ejecutar su propio presupuesto y contratar por no tener la calidad de persona jurídica tampoco es atendible pues en la misma sentencia de febrero 23 de 1985 que recogió los criterios contenidos en los fallos de 24 de mayo y 23 de agosto de 1984, la Corporación definió su pensamiento sobre este punto, al desestimar el cargo que con base en ese mismo razonamiento se formulaba en relación con la capacidad de ordenación del gasto y ejecución presupuestal del Procurador. Sostuvo la Corte:

"Séptima. El origen exclusivamente legal y no constitucional de la personalidad jurídica pública.

"1. El segundo argumento en que se apoya el demandante es el de que la Procuraduría no puede 'adquirir derechos ni con­traer obligaciones' porque no es 'persona jurídica' y que por lo tanto el Procurador no puede disponer válidamente del Presu­puesto del Ministerio Público.

"Tales cargos, también desde antes, ya han quedado desvir­tuados por la Corte.

"2. Díjose en las mismas sentencias referidas atrás, números 39 y 84 de 1984, que la Nación comporta un doble significado:

"Como ente socio-histórico, está instituida como organización ambivalente de autoridad y legitimidad soberana, en los términos explícitos de los artículos 1º y 2º de la Constitución, y es el pre­supuesto de la unidad político-jurídica mayor denominada 'Es­tado-Nación', que doctrinariamente se plasma como 'Estado de Derecho'.

"Pero es cosa diferente el significado concreto que el orden normativo le otorga a la Nación como persona jurídica el derecho público, para distinguirla, apenas con propósitos contraídos a la división administrativa, de otros entes territoriales que también tienen la categoría de personas jurídicas, que son los Departamentos y Municipios, y aún de otros organismos administrativos denominados genéricamente 'entidades administrativas por ser­vicio', como lo son los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las corporaciones autónomas regionales, todos los cuales, estos y aquellos, se hallan moldeados por la propia ley, no por la Constitución, y tienen relación únicamente con la descentraliza­ción del poder administrativo del Estado, que atañe por principio a la Rama Ejecutiva del Poder Público como parte de la Admi­nistración Pública.

"3. No es otro el sentido determinante de aquella persona­lidad jurídica. La facultad de creación de personalidad jurídica es de origen meramente legal y no de jerarquía directamente constitucional:

"a) En primer término, porque es claro que el Constituyente ha deferido expresamente al legislador dicha competencia en el artículo 12 superior, el cual estatuye en lo pertinente que:

" 'La capacidad, el reconocimiento, y, en general, el régimen de las ... personas jurídicas, se determinarán por la ley colom­biana';

"b) En segundo lugar, porque es de advertir que no hay en la Constitución una sola norma en la que se catalogue a la Nación, a los Departamentos, a los Municipios o a las entidades descen­tralizadas por servicios, ni a la Procuraduría, ni a la Contraloría, ni al Congreso, como personas jurídicas. Simplemente, de estos entes y organismos, unos lo son y otros no, por exclusiva voluntad de la ley;

"c) Acorde con aquel mandato constitucional del artículo 12, es el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, y no la Constitución misma, el que determina que,

'"La Nación, los Departamentos, los Municipios... y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley, son personas jurídicas';

"d) Es además en virtud de lo dispuesto en los artículos 5º y 6º del Decreto-ley 1050 de 1968, y no de la Constitución, que los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, como entes descen­tralizados de la Rama Administrativa, tienen la calidad de perso­nas jurídicas de derecho público.

"4. Y siendo de ley y no de Constitución la determinación de la personalidad jurídica, así como de ley es la facultad de modificar la ley y lo que por ésta se pueda hacer, según lo previsto en el artículo 76-1 de la Carta, en las resultas se tiene que la mera circunstancia de que por norma con fuerza legal se invista a la Procuraduría de capacidad o aptitud para disponer del Presu­puesto Nacional asignado al Ministerio Público, sin ser aquella persona jurídica, no depende sino del legislador; nadie se lo prohíbe, ni siquiera la Constitución".

4. El principio de la separación de los poderes y la autonomía presupuestaria del Congreso.

Pero sobre todo, tiénese que lo es acorde con el principio de separación de poderes, que paradójicamente el demandante estima conculcado, es que el Congreso tenga la potestad de organizar, ejecutar y disponer su propio presupuesto. Y ello, por varias razones.

Veámoslo:

a) Primero, porque el postulado inicialmente doctrinario y luego jurídico positivo de la separación de los poderes, en cuanto elemento configurativo del estado de derecho y pilar fundamental del constitucionalismo como filosofía racional, del reparto y manejo del poder al servicio de la libertad, en esencia significa que los poderes públi­cos se instituyen como entes orgánicamente autónomos para que puedan cumplir cabalmente sus funciones. Lo contrario conduciría a su confusión y negaría su separación o distinción.

Se señala que la distinción ontológica u orgánica de los poderes públicos que en esencia postula el principio de su separación tiene por objeto asegurarles autonomía orgánica y funcional aún en el caso en que el ejercicio de ciertas funciones estatales demande su colabo­ración armónica.

Ahora bien, puede afirmarse que un determinado poder es autó­nomo orgánico y funcionalmente, cuando él mismo controla los me­dios indispensables para el cumplimiento de sus tareas fundamentales, vale decir, aquellos que son esenciales a su operatividad y por ende a su eficacia y autonomía.

Dedúcese de lo anterior que la autonomía orgánica y funcional del Congreso sería inexistente o cuando menos sufriría mengua si éste no tuviese la potestad tecnocrática de administrar sus propios servicios y de comprometer, ejecutar y disponer de su propio presu­puesto. De hecho, si para administrar sus propios menesteres de gestión y financiamiento el Congreso tuviera que someterse a la vo­luntad de la administración o depender del ruego al apoyo financiero de su función soberana, dejaría de ser una rama de poder autónoma y separada orgánicamente de la administración pues su funcionamiento y el cumplimiento de las fundamentales funciones políticas de hacer controlar al que debe ejecutarla, que la Constitución le asigna; estaría condicionado y supeditado a la voluntad del Gobierno.

Cercenar al Congreso sus obvias funciones de administrar sus propios asuntos, de ejecutar su propio presupuesto y de disponer contractualmente de él, es convertirlo en un apéndice no sólo admi­nistrativo sino político del Poder Ejecutivo del Estado, ahí sí, en clara contradicción con el principio de la separación orgánica de los poderes, consagrado en el artículo 55 en concordancia con el 2o de la Carta;

b) Pónese además de presente que según lo ha definido la Corte, la separación de los poderes no equivale a afirmar la rotunda especialización funcional, con la que en forma equívoca y precipitada se ha querido identificar.

En efecto, expuso la Corporación en sentencia número 43 de mayo 31 de 1984 (Proceso número 1129, Magistrado ponente doctor Manuel Gaona Cruz), a propósito del recto entendimiento de los artículos 2 y 55 de la Constitución Política:

"5. Ciertamente, hoy el 'Poder Legislativo' ya no legisla de manera exclusiva,….y no sólo en Colombia sino en el orbe, y cuando legisla y actúa ya no decide sino que fundamentalmente controla al que decide; es por esto que se afirma entonces que actualmente el poder jerárquico supremo de la ley es relativo y que el poder de decisión se desplazó del Parlamento o Congreso hacia el Ejecutivo primordialmente. En cambio, no hay duda de que el 'Poder Ejecutivo' se exorbitó de su reducido campo tradi­cional, y hoy es el que decide, impulsa, orienta y hace luego po­sible la gestión política y económica; legisla, gobierna, administra, planifica, dirige la acción del Estado, y la ejecuta. Nadie discute tampoco que el judicial, además de sus tareas esenciales de juz­gar y sentenciar, ha venido siendo reforzado y controla los actos jurídicos de los otros dos, y también desempeña tareas de natu­raleza administrativa en lo que atañe a su propia y autónoma organización. Ni se puede desconocer que fuera de las funciones tradicionales redistribuidas y más complejas que se acaban de describir, hay otras que han sido otorgadas también a otros órga­nos, como las relativas al control de la función pública, a la su­pervisión y defensa de la legalidad, de las decisiones judiciales y de los intereses patrimoniales de la Nación y demás entidades públicas, asignadas al Ministerio Público, o las que se refieren a la vigilancia de la gestión fiscal o presupuestal pública, ejerci­das por la Contraloría General de la República.

"Sin embargo, de todo lo anterior resulta apenas que son las funciones de los poderes las que se han aumentado y algunos nuevos los instituidos al efecto, y que diversas funciones tradicionales se ejercen en 'colaboración armónica' (art. 55 de la C. N.)' entre varios de los poderes tradicionales y nuevos, pero que la condición de identificación de la órbita de competencia y acción de cada uno de tales podares se mantiene, y que entonces estos por implícita aunque axiomática razón ontológica, atinente por ende a su propio 'ser', por el mero hecho de existir, se distinguen, y no están confundidos, y para poder cumplir a cabalidad sus funciones son orgánicamente autónomos..."

Ahora bien, si se atiende a la distinción existente entre rama y función resulta que la asignación de una función materialmente admi­nistrativa a la Rama Legislativa no invade los fueros del Ejecutivo, pues si se sostuviera la tesis contraria se llegaría a la absurda con­clusión de que es también contrario al artículo 55 de la Carta, el numeral 17 de su artículo 76 que adscribe al Congreso una función administrativa, a saber la de "decretar honores públicos a los ciuda­danos que hayan prestado grandes servicios a la Patria y señalar los monumentos que deban erigirse" pues al ejercerla el Legislativo no produce leyes en sentido material sino actos administrativos.

De igual modo, resultaría contrario al artículo 55 el artículo 103-5 de la Constitución Nacional que confiere capacidad nominadora a cada Cámara pues los nombramientos son también actos administrativos.

Por lo expuesto, juzga la Corte que resulta constitucionalmente válido el otorgamiento, mediante norma con fuerza legal, de la función ordenadora del gasto que como operación de ejecución presupuestaria es tarea administrativa, a funcionarios que aunque no pertenezcan a la Rama Ejecutiva si desempeñan sin embargo tareas inherentes a la organización administrativa de las entidades a su cargo, como ocurre en el Congreso con las Mesas Directivas, las cuales desempeñan fun­ciones de manejo administrativo en las Cámaras respectivas. A ello se contrae el alcance del acusado inciso segundo del artículo 91 de la Ley 38 de 1989 en el que se reconoce a las Mesas Directivas de las Cámaras la atribución de ejercer la función ordenadora del gasto en relación con las partidas apropiadas en la ley de presupuesto para atender al funcionamiento del Congreso.

VI. Decisión:

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto de la se­ñora Viceprocuradora General de la Nación,

Resuelve:

Declarar exequible, por no ser contrario a la Constitución, el inciso segundo del artículo 91 de la Ley 38 de 1989 que dice: "En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, con Aclaración de voto; Rafael Baquero Herrera, Francisco Escobar Henríquez, Magistrado (E); Jairo Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hugo Palacios Mejía, Conjuez; Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Scholss, Pedro Lafont Pianetta, Mario Mantilla Nougués, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, con Aclaración de voto; Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuan, Secretaria.