Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 137 de la Ley 79 de 1988.
PROPOSICIÓN JURÍDICA COMPLETA
Estas normas serían ineficaces, porque desaparecida la sanción para el caso de incumplimiento, no habría mecanismos normativos que garanticen el cumplimiento del fin social que el mandato se propone. Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.
Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogotá, D. E., ocho de marzo de mil novecientos noventa.
Magistrado sustanciador: Jaime Giraldo Ángel.
Referencia: Expediente número 1971. Acción de inexequibilidad contra el artículo 137 de la Ley 79 de 1988. Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Actor: Jesús Vallejo Mejía. Aprobado según Acta número 11.
I. Antecedentes:
Invocando el derecho político que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano Jesús Vallejo Mejía instaura demanda de inexequibilidad contra el artículo 137 de la Ley 79 de 1988, por ser contrario al ordenamiento constitucional.
Cumplidos los trámites de rigor para el proceso de constitucionalidad y emitido el concepto correspondiente por la Viceprocuradora General de la Nación, se procede a resolver sobre el mérito de la demanda incoada.
II. Norma acusada:
Su texo <sic> es el siguiente:
"Artículo 137. La industria en general y el comercio mayorista venderán directamente sus productos a las cooperativas, a precios de mayoristas, agentes o concesionarios, de acuerdo con la demanda que tengan estas y sus asociados y a la oferta de productos existentes en el mercado.
"La renuencia a cumplir la presente disposición dentro del término reglamentario, a partir de la solicitud elevada por la cooperativa, acarreará las sanciones que deberá imponer el organismo competente de conformidad con las reglamentaciones.
"Parágrafo. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, dictará y aplicará las normas necesarias para que la producción, comercialización, distribución y consumo de "bienesy la prestación de servicios por parte de las cooperativas apuntenal objetivo social de regulación del mercado, al cual se refiere eltítulo preliminar de esta ley.
"Así mismo, este Departamento Administrativo reglamentará las relaciones entre el vendedor y las cooperativas compradoras, según los tipos de productos".
III. Fundamentos de la acusación:
En criterio del demandante el precepto acusado es contrario a los artículos 2º, 20, 28, 32, 55, 76, 118 y 120 de la Constitución Nacional.
Como razones de la violación expresa las siguientes:
a) Luego de hacer un planteamiento general que conduce a demostrar que los incisos 1º y 2º del artículo acusado configuran una unidad normativa inescindible, en cuanto el primero establece una obligación y el segundo se refiere a la sanción por el desacato al mandato legal, indica que el todo normativo así integrado, "peca por cuanto las sanciones asociadas al incumplimiento de la obligación que señala el inciso primero no se establece en la ley ni en normas de igual jerarquía, sino que su fijación queda deferida a las reglamentaciones que para el efecto se dicten" (subraya el actor).
Luego de analizar la función legislativa a la luz de los textos constitucionales argumenta que, son del resorte del legislador ante todo, las materias contempladas en el artículo 76 de la Constitución Nacional, entre las cuales destaca la de expedir Códigos en todos los ramos de la legislación y todos aquellos asuntos en los que la constitución hace referencia a regulaciones legales, tales como las concernientes a las garantías que consagra el Título III.
Y agrega, que, así no se hubiese delimitado la competencia del legislador en los demás ordinales del artículo 76 y en otros preceptos de la Constitución, a éste le correspondería en todo caso, la producción jurídica primaria en todas las áreas del comportamiento humano con sujeción a los lineamientos constitucionales, de los que excepcionalmente sustrae algunas materias, como las relativas a los reglamentos constitucionales autónomos o las atribuidas en prevención a las Asambleas para normar la policía local (art. 187-9 de la C. N.).
Analiza que la potestad reglamentaria a que alude el artículo 120-3 de la Constitución no puede equipararse a la legislativa ni puede reemplazarla, pues a ella sólo le corresponde proveer a la cumplida ejecución de la ley y por tanto, escapan a su ámbito todas aquellastareas que por su naturaleza entrañan "restricciones de la libertadpersonal" o establecen "sanciones para los actos ilícitos" que estánnecesariamente en la órbita legislativa.
Concluye de todo lo anterior, que los incisos 1º y 2º del artículo 137 acusado son violatorios de la Carta porque la imposición de deberes generales a las personas y el establecimiento de la sanción por su incumplimiento "son temas de naturaleza legislativa, salvedad hecha de la materia policiva que puede ser reglamentada por las Asambleas departamentales, y que, por medio de Decretos reglamentarios no es posible prohibir una conducta que no lo haya sido por la propia ley, ni disponer una sanción que no haya sido determinada por norma de tal jerarquía" (subraya el demandante).
b) La inexequibilidad del parágrafo del artículo 137 la hace derivar del hecho de haberse asignado al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas competencias legislativas y la potestad reglamentaria que compete al Presidente de la República y sólo por delegación de éste a los Jefes de Departamento Administrativo.
Acudiendo a conceptos expresados anteriormente en torno a las restricciones de los derechos individuales, advierte que "es tarea legislativa la de introducir modificaciones al ordenamiento preexistente en lo relativo a las distintas situaciones sociales y, en general, a las relaciones intersubjetivas, incluyendo desde luego las de índole económica".
Se detiene el actor, en el análisis de las leyes marco y de las leyes de intervención como mecanismos flexibles de ordenación de la realidad económica, para anotar que la ley parcialmente acusada no puede considerarse ley marco, así la misma ley se dé la denominación de "marco propicio" pues no versa sobre las materias a que alude el artículo 76-22 de la Constitución Nacional, únicas susceptibles de regulación por este sistema, ni es ley de intervención, "pues no contiene de modo explícito un mandato de esta índole, tal como lo dispone el artículo 32 de la Constitución Nacional".
Manifiesta en efecto que la ley de que forman parte las disposiciones acusadas sólo se refiere a principios o propósitos de objetivos sociales de regulación del mercado "pero no contiene un esquema de derechos, deberes, competencias o procedimientos que son propiosde una ordenación jurídica y debe ser considerada como un discursopolítico y no como una verdadera ley, dado que no traza un mandato de intervención sino que le traspasa al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas todas las facultades que el ^legislador tiene sobre las actividades económicas de las cooperativas".
De otra parte, expresa que, en el supuesto de considerarse que la ley contiene un mandato implícito de intervención, las competencias a que se refiere el parágrafo debieron haberse otorgado al Presidente y no al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.
Respecto de la atribución de reglamentar las relaciones entre vendedores y cooperativas compradoras, según la clase y tipo de productos, que le confiere el parágrafo acusado al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, considera que no puede entenderse como reglamentaria de un servicio público, o de aspectos de detalle de actividades controladas por el Estado, ni como la decisión en bloque de una serie de asuntos que podrían resolverse en forma individual y concreta, sino como verdadero ejercicio de la potestad reglamentaria prevista por la Constitución para la cumplida ejecución de las leyes, cuando no de la legislativa misma.
IV. La vista fiscal:
Como la Sala Constitucional halló fundado el impedimento declarado por el Procurador General de la Nación para intervenir en este proceso, en obedecimiento del artículo 4-1 de la Ley 25 de 1974 se dio traslado a la Viceprocuradora General de la Nación, quien conceptuó que la disposición acusada es inexequible y solicita que la Corte así lo declare.
Luego de referirse a la intervención del Estado en el proceso económico privado y a las potestades reglamentaria y sancionatoria, conforme a los principios que informa el ordenamiento constitucional, manifiesta que comparte las apreciaciones del actor y puntualiza al respecto lo siguiente:
1o Dice que la ley debe definir previamente el hecho u omisión constitutiva de la falta y las sanciones que su violación acarreará, pues "es la única manera de garantizar plenamente el principio de la legalidad, a fin de que la industria y el comercio mayoritario conozcan de manera clara, expresa e inequívoca el tipo de sanciones que les serán aplicables en caso de incumplimiento del mandato en cuestión".
2º. Lo dispuesto en el parágrafo de la disposición acusada también es inconstitucional, pues le confiere al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas facultades de reglamentación que "el legislador no puede delegar" en un Departamento Administrativo, sin que se cumplan los requisitos exigidos por el artículo 135 de la Constitución Política si se acepta que se trata de una ley ordinaria, pero si se tratara de una ley de intervención (art. 32 del C. P.), con mayor razón sería inconstitucional, ya que la injerencia en dicho proceso sólo puede ser ordenada por el legislador, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 superior".
Finaliza su argumentación diciendo:
"No se puede sin violar la Constitución, delegar a un departamento administrativo atribuciones legislativas para reglamentar las relaciones entre vendedores y cooperativas, más cuando existe una codificación que las regula (Código de Comercio), ni para dictar normas para que la producción, comercialización, distribución y consumo de bienes y la prestación de servicios por parte de las cooperativas apunten al objetivo social de regulación del mercado, pues son aspectos cuya reglamentación compete al legislador, salvo que habilite temporalmente al Ejecutivo para que dicte la normatividad correspondiente, do conformidad con lo señalado en el artículo 75 de la Constitución Política".
V. Consideraciones de la Corte:
a) Competencia.
Como la acusación se dirige contra una norma que forma parte de una ley de la República, la Corte es el juez competente para decidir definitivamente sobre su exequibilidad de conformidad con lo previsto en el artículo 214 de la Constitución Nacional.
b) La proposición jurídica completa.
Procedería entrar a hacer el análisis de fondo de la demanda, pero observa la Corte que en ella se da el fenómeno de la proposición jurídica incompleta, por lo que habrá de declararse inhibida para ello.
La Corte en muchas sentencias se ha ocupado de definir el alcance de la proposición jurídica completa. En la de marzo 29 de 1984, con ponencia del Magistrado doctor Manuel Gaona Cruz, hizo un análisis en el que se precisaron los límites de esta institución, mencionando a manera de conclusión, los dos únicos eventos en que la decisión de la Corte debe ser inhibitoria por falta de unidad normativa, o por proposición jurídica incompleta. Tales son cuando "la norma acusada en todo o en parte torne lógicamente imposible la decisión de fondo debido a irreparable ruptura absoluta de la continencia necesaria en la causa petendi, o cuando el precepto demandado no sea autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que condicionan su significado, su vigencia, su validez o su eficacia". La Corte en esta oportunidad se referirá sólo a este segundo evento, pues es él el que se da en la demanda en estudio.
El concepto de "inescindible relación de dependencia" hace referencia a que en la demanda se deben incluir todas las normas que regulan un fenómeno cuando del conjunto de ellas depende el significado, la vigencia, la validez o la eficacia del mismo. Y esto se dice no sólo con relación a las normas demandadas, sino también a las que quedan vigentes, las cuales no pueden ser mutiladas en los aspectos mencionados, por razón de la declaratoria de inexequibilidad de aquellas. La Corte, por ejemplo, en sentencia del 21 de septiembre de 1988, con ponencia del Magistrado doctor Dídimo Páez Velandia, se abstuvo de entrar a analizar el fondo de la demanda por esta razón, cuando dice:
"La carencia, de unidad normativa, que impide examinar las normas acusadas y decidir sobre su exequibilidad, resulta particularmente evidente si se considera que, de acceder la Corte a la petición del actor, su fallo conduciría a la total parálisis de laentidad, toda vez que se desvertebraría la nueva estructura y nopodría continuar operando la anterior, dado que la decisión nopuede extenderse a nomas <sic> no acusadas..."
En forma mucho más ciara sobre el fenómeno de la unidad lógica que debe tener la demanda para que integre una proposición jurídica completa, dice en la sentencia del 22 de febrero de 1990, con ponencia del Magistrado doctor Jaime Sanín Greiffenstein:
"La noción de suficiencia de lo acusado es esencial en la determinación del concepto de proposición jurídica completa, puesto que es indispensable que se demande un conjunto preceptivo debidamente formado, que sea bastante por su significadoy eficacia para ostentar autonomía. Esto no ocurre cuando laparte impugnada en alguna forma depende de otra u otras queno lo han sido de manera tal que el pronunciamiento desfavorable de la Corte resultaría nugatorio o inane porque persistirían sus mandatos dentro del ordenamiento jurídico en virtud de la 
sobrevivencia de los preceptos demandados. Tampoco se satisface este requisito fundamental cuando el decaimiento del segmento tachado traería como consecuencia la modificación del sentidode lo que sobrevive, es decir, que se rompería la continencia dela causa por cuanto ésta se encuentra comprendida no sólo por lo que se impugna sino también por lo que se ha omitido combatir".
Es esto precisamente lo que ocurre en el caso en estudio. El actor demanda el artículo 137 de la Ley 79 de 1983, pero resulta que su contenido normativo se reproduce, para algunos productos en particular, en los artículos 69, 75 y 83 de la Ley 79. Dicen así las mencionadas normas:
"Artículo 69. Las editoriales, librerías, papelerías y las empresas fabricantes de materiales básicos de educación los venderán a las Cooperativas de Educación y trabajadores de la educación a precios de mayoristas, agentes o concesionarios.
"Para tales efectos, se aplicará lo establecido en el artículo 137 de la presente ley".
"Artículo 73. Las Cooperativas de Transporte, serán, separada o conjuntamente, de usuarios del servicio, trabajadores o propietarios asociados, para la producción o prestación del mismo.
"Parágrafo. Las Cooperativas de transporte en sus diferentes modalidades gozarán de los siguientes beneficios:
"3. Las ensambladuras de vehículos. Las fábricas de llantas y la industria en general, venderán directamente sus productos a las Cooperativas de transporte en sus diferentes modalidades, a los mismosprecios que tengan para sus agentes y concesionarios. Para talesefectos, se aplicará lo establecido en el artículo 137 de la presente ley".
"Artículo 83. Además de lo previsto en otras leyes sobre la materia, habrá lugar a la liquidación parcial de cesantías, cuando su inversión se destine a satisfacer necesidades de vivienda, a través de planes adelantados por organismos cooperativos debidamente autorizados.
"Parágrafo. Los fabricantes de materiales básicos de construcción clasificados como tales por el Ministerio de Desarrollo o por el Instituto de Crédito Territorial, los venderán a las Cooperativas de vivienda a precios de mayoristas, agente o concesionarios.
"Para tales efectos, se aplicará lo establecido en el artículo 137 de la presente ley".
Es evidente que si se declarara inexequible el artículo 137, estás normas no demandadas perderían toda su eficacia jurídica, pues como bien lo dice el demandante, sólo quedaría vigente la parte de la norma que consagra una obligación, desapareciendo la sanción, las que en su sentir, en tesis que acoge la Corte, son dos elementos esenciales para constituir la proposición jurídica completa. Y ya está dicho que esta exigencia es necesaria no sólo para la normatividad que se demanda, sino también para la que queda vigente.
En el caso en estudio, subsistiría para las empresas que elaboran elementos para la educación, el transporte automotor y la construcción de vivienda la obligación de suministrar a las Cooperativas los bienes que producen en las condiciones allí señaladas. Pero estas normas serían ineficaces, porque desaparecería la sanción establecida para el caso de incumplimiento, e inútiles, pues no habría mecanismos normativos que garanticen el cumplimiento del fin social que el mandato se propone.
VI. Decisión:
Por las razones expuestas, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto de la señora Viceprocuradora General de la Nación y en desacuerdo con él,
Resuelve:
Inhibirse de decidir sobre la acusación formulada contra el artículo 137 de la Ley 79 de 1988, por ineptitud de la demanda.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque,Rafael Baquero Herrera, con Salvamento de voto; José A. Bonivento Fernández, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, con Salvamento de voto; Guillermo Duque Ruiz, con Salvamento de voto; Eduardo García Sarmiento,Jaime Giraldo Ángel, Hernando Gómez Otálora, con Salvamento de voto; Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Mario Mantilla Nougués, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, con Salvamento de voto; Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, con Salvamento de voto; Jaime Sanín Greiffenstein, con Salvamento de voto; Jorge EnriqueValencia Martínez, con Salvamento de voto; Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuan,
Secretaria.
SALVAMENTO DE VOTO
Referencia: Expediente número 1971. Acción de inexequibilidad contra el artículo 137 de la Ley 79 de 1988. Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.
Con el mayor respeto por la decisión mayoritaria de la Corte vertida en el anterior fallo, dejamos consignados en este salvamento los motivos divergentes que nos apartan de las argumentaciones en que se sustenta la nueva modalidad de la proposición jurídica incompleta, base de la sentencia inhibitoria.
No dudamos en sostener que la nueva tesis tal como está expuesta por la Corte, lejos de apoyarse en las sentencias que se invocan, algunas de ellas con ponencia de uno de los firmantes de este salvamento, deforma su significado y alcance e introduce nuevos "tecnicismos" para el ejercicio de una acción pública que, como esta Corporación lo ha dicho en repetidas ocasiones, "es un derecho político inherente a la ciudadanía que no exige requisitos de ninguna naturaleza" y por ello, debe despojarse de condicionamientos que a la postre conducen a su desconocimiento, con ostensible quebranto del artículo 214 del Estatuto Fundamental.
En efecto:
A Las sentencias de marzo 29 de 1984 y septiembre 21 de 1988 parten de supuestos distintos del que fue materia de la decisión, por cuanto el criterio que en ellas se tuvo en cuenta para configurar la proposición jurídica completa fue el que la norma acusada debe ser autónoma por no encontrarse en relación de dependencia con otros preceptos no impugnados. En cambio, en el caso que se juzga ahora el precepto demandado es plenamente autónomo por cuanto ni su significado, ni su validez, ni su eficacia o vigencia están condicionados a otras normas no impugnadas y sin embargo, la Corte llega a la conclusión de que se configura la proposición jurídica incompleta por existir otras disposiciones en la misma ley a que pertenecen las normas acusadas, que dependen de estas y que por hallar en ellas su eficacia, debieron haber sido igualmente demandadas. De esta manera, deformando el criterio de esas sentencias, se adopta una tesis contraria a la que fluye de aquellos precedentes: La carencia de autonomía de lo no acusado, frente a lo demandado;
Las consideraciones en que se sustenta la sentencia, resultan particularmente contrarias a lo que sostuvo la Corte en su sentencia de Sala Plena de septiembre 21 de 1988 por cuanto allí la inhibición de la Corte para decidir sobre alguna de las normas que se acusaban, se basó en que no se había demandado el principio general que definía la nueva estructura del Fondo Rotatorio de Aduanas, en cuyo desarrollo se dictaron las disposiciones censuradas de inconstitucionalidad que distribuían funciones entre las diferentes dependencias de la Dirección General de Aduanas, razón por la cual se consideró que se rompía la continencia de la causa petendi, ya que al quedar vigente el citado principio, en el evento de un fallo de inexequibilidad, la entidad no podía funcionar con su anterior organización ni con la nueva;
c) En la sentencia en que se hace singular énfasis y cuya ponencia elaboró uno de los Magistrados que acoge este salvamento, se reitera con particular insistencia que para la integración de la unidad normativa es preciso que la norma demandada sea autónoma, vale decir, que no dependa de otra u otras no acusadas y adicionalmente toma en consideración para que se cumpla este requisito, que un eventual fallo de inexequibilidad de un fragmento de una norma no modifique el sentido de la parte que sobreviviría.
La nueva tesis ahora adoptada sobre la proposición jurídica incompleta, parte del supuesto de la pérdida de eficacia jurídica de la norma o normas que continuarán vigentes por no haber sido demandadas, en el caso en que se declare inexequible el precepto acusado al cual están condicionadas, consideración que no había hecho la Corte antes y que puede conducir en un futuro a exigir para la integración de la proposición jurídica completa cuando se demande una ley de facultades o de autorizaciones por ejemplo, que se demanden a la vez, los decretos que las desarrollan, ya que la eficacia jurídica de estos depende de la de la ley habilitante.
Agréguese a todo lo anterior que la conexidad o similitud de la materia regulada dio lugar en otro tiempo, a fallo inhibitorio por proposición jurídica incompleta pero este criterio fue rechazado como motivo de inhibición desde la sentencia de marzo 30 de 1978 y en decisiones posteriores. En la sentencia de marzo 29 de 1984 que se cita en la sentencia, se precisó con toda nitidez que la falta de unidad normativa no se configura por "la simple relación de conexidad, de similitud o de identidad de materia que se dé o exista entre la disposición que se demanda y las que no, ni el mero criterio apreciativo del juzgador sobre la pretendida debilidad del fallo de mérito, sino exclusivamente el hecho de que la norma acusada en todo o en parte torne lógicamente imposible la decisión de fondo debido a irreparable ruptura absoluta de la continencia de la causa petendi, o cuando el precepto no sea autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro, u otros no impugnados que condicionan su significado, su vigencia, su validez o su eficacia".
Finalmente, la sentencia nada dice respecto del parágrafo del artículo 137 impugnado, que contiene una regulación distinta a la de sus incisos 1º y 2º, en cuanto confiere facultades al Departamento Nacional de Cooperativas para dictar y aplicar normas relativas a la producción, comercialización, distribución, consumo de bienes y la prestación de servicios por parte de las cooperativas, y además, la de reglamentar las relaciones entre estas y los vendedores, de acuerdo al tipo de productos y del cual no son entonces predicables las consideraciones en que se cimenta el fallo inhibitorio.
Fecha ut supra.
Jairo E. Duque Pérez, Hernando Gómez Otálora, Fabio Morón Díaz, Jaime Sanín Greiffenstein, Rafael Saquero Herrera, Guillermo Duque Ruiz, Edgar Saavedra Rojas, Jorge E. Valencia Martínez.