Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5° del Decreto 2686 de 1988, por el cual se establecen normas tendientes a desligar la determinación del impuesto sobre la renta de los efectos de la inflación.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS. EXCESO

La violación que se determina no se produce por la simple modificación de otras normas que integran el texto de la ley que confiere las facultades extraordinarias, sino porque para hacerlo, en este caso no contaba con la competencia expresa ni siquiera natural y materialmente implícita

Corte Suprema de Justicia- Sala Plena.-

Bogotá, D. E., ocho de febrero de mil novecientos noventa.

Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.

Referencia: Expediente número 1968. Acción de inexequibilidad contra el artículo 5° del Decreto 2686 de 1988 "por el cual se establecen normas tendientes a desligar la determinación del impuesto sobre la renta de los efectos de la inflación". Actor: Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Aprobado según Acta número 5.

I. Antecedentes:

El ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero, en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 214 de la Carta Fundamental, presentó escrito de demanda en el que pide a la Corte Suprema de Justicia la declaratoria de inexequibilidad del artículo 5° del Decreto 2686 de 1988, "por el cual se establecen normas tendientes a desligar la determinación del impuesto sobre la renta de los efectos de la inflación".

Se admitió la demanda y se ordenó el traslado correspondiente al Despacho del señor Procurador General de la Nación, quien pro­nunció el concepto fiscal de su competencia dentro del término co­rrespondiente.

Cumplidos como se encuentran todos los trámites previstos por la Constitución Nacional y por el Decreto 432 de 1969, procede enseguida la Corte Suprema de Justicia a proferir fallo de mérito sobre el asunto planteado.

II. El texto de lo acusado:

Se transcribe el texto de la norma que se acusa en esta oportunidad:

"DECRETO 2686 DE 1988

"(Diciembre 26)

"Por el cual se establecen normas tendientes a des­ligar la determinación del impuesto sobre la renta de los efectos de la inflación.

"El Presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el numeral 4° del artículo 90 de la Ley 75 de 1986,

"DECRETA:

"…………….

"Artículo 5° A partir del año gravable ele 1989, las Compañías de Leasing se regirán por lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley 75 de 1986 en concordancia con lo previsto en el artículo 1° del presente Decreto".

III. La demanda:

1. Las normas constitucionales que se estiman violadas.

El actor señala como normas violadas los artículos 118 numeral 8° y 75 numeral 12 de la Constitución Nacional.

2. El concepto de la violación.

En la demanda el actor formula el concepto de la violación, fun­dado en las razones que siguen, en resumen:

a) El actor considera que la disposición acusada "abrogó" el artículo 30 de la Ley 75 de 1986, al ordenar que las Compañías de Leasing ya no queden exceptuadas del régimen fiscal sobre el com­ponente inflacionario de los rendimientos y costos financieros que prevé la misma ley en sus artículos 28 y 29.

En su opinión, el precepto acusado desbordó los límites que para el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el nume­ral 4º del artículo 90 de la citada ley, estableció la misma normatividad y, en consecuencia, resulta violado el numeral 8° del artículo 118 de la Constitución Nacional.

Señala en este sentido que "...hubo exceso en el uso de las facultades extraordinarias, ya que la ley de facultades había estable­cido específicamente un régimen excepcional para las compañías de Leasing, y jamás le otorgó facultades precisas al Presidente para modificar ese régimen excepcional".

Sostiene que la ley estableció un régimen de deducciones espe­ciales, relativo al componente inflacionario en los rendimientos finan­cieros, que por su expresa voluntad no era aplicable ni a las Compañías de "Leasing", ni a los créditos de constructores que otorgan las corporaciones de ahorro y vivienda, ni a los intermediarios financieros que captan y colocan masivamente y en forma regular dinero del público y que son vigilados por la Superintendencia Bancaria; por lo mismo, encuentra que el gobierno no podía ejercer las facultades que le confiera el numeral 4° del artículo 90 de la Ley 75 de 1987, en el sentido de incluir dentro de los sujetos beneficiados con las deducciones a un grupo de compañías respecto de las cuales la misma ley había mani­festado con meridiana claridad su voluntad expresa de no benefi­ciarlas;

b) Analizando el texto de las normas que confieren las aludidas facultades, el actor señala que estas no se extienden a la posibilidad de modificar en este punto lo dispuesto por la misma ley, sino que se contraen precisamente a permitir su desarrollo; así, concluye el actor que "el Congreso autoriza al Presidente para modificar las dispo­siciones relativas a ingresos, costos, deducciones, renta presuntiva, activos y pasivos, es decir para cambiar las condiciones particulares del sistema consagrado por la ley. Pero ciertamente no para modificar el régimen consagrado para los distintos tipos de personas jurídicas., es decir, para adicionar o suprimir los sujetos sometidos al régimen tributario excepcional".

Agrega el actor que: "Al abrogar el artículo 30 de la Ley 75 de 1986, sin tener facultades para hacerlo, el gobierno vulneró además el principio constitucional de la igualdad, ante la ley, protegido en forma genérica por el Título III de la Constitución Nacional. La violación del principio constitucional mencionado resulta de que el Gobierno, sin tener autorización para ello, está sustrayendo a las Compañías de Leasing de un régimen legal bajo el cual las colocó el Congreso al lado de todas las demás entidades financieras".

Sostiene, además, que no se trata de promover la tesis según la cual los decretos de carácter extraordinario no tendrían la fuerza su­ficiente para derogar la ley preexistente, sino que cuando el Gobierno utiliza las facultades a él conferidas y con ello modifica las condiciones generales que la propia ley le ha fijado para ejercerlas, incurre en violación de los artículos 118-8 y 76-12 de la Constitución Nacional.

IV. El Ministerio Público:

El señor Procurador General de la Nación pronunció el concepto fiscal correspondiente, y en él solicita que se declare que la norma acusada es inexequible. Fundamenta su solicitud en los razonamientos que siguen, en resumen:

a) En su opinión, del examen del texto del numeral 4° del artículo 90 de la Ley 75 de 1986, y de su confrontación con la norma acusada, se puede advertir exceso del ejecutivo en el uso de la habilitación, puesto que el Congreso en manera alguna lo faculta para modificar los preceptos básicos consagrados en los artículos 28 y 29 y menos para abrogar el artículo 30 de la Ley 75 de 1986. Señala en consecuencia el Ministerio Público que:

".....los decretos expedidos en ejercicio de las facultades extraordinarias tienen no sólo la fuerza de las leyes, sino además, la virtualidad de estas y que por tanto pueden derogar, abrogar o suspender las disposiciones opuestas a los fines para los cuales fueron otorgadas; pero cuando en uso de ellas se abroga una norma creada por el Congreso en la misma ley que otorgó las atribuciones, debe pensarse que el Ejecutivo está obrando contra la voluntad del legislador ordinario, pues resulta ilógico que éste cree una excepción y dentro de la misma normatividad autorice su abolición";

b) De otra parte, el Despacho Fiscal hace constar que en su opinión el inciso final del artículo 29 de la Ley 75 de 1986 se refiere a una situación absolutamente distinta de la que se consagra en el numeral 4° del artículo 90; esto es, estima que la facultad conferida al Gobierno en el citado inciso final del artículo 29, que lo habilita para señalar dentro del año siguiente a la fecha de vigencia de la misma ley, la parte no deducible de los costos y gastos financieros implícita en el canon de arrendamiento en el caso de los contratos de "Leasing" o "arrendamiento financiero", no tiene que ver con la seña­lada para "desligar la determinación del impuesto sobre la renta de los efectos de la inflación". En todo caso como el Ministerio Público también estima que "…...en el inciso final del artículo 29 de la Ley 75 se autoriza al Gobierno para hacer una regulación frente a las Com­pañías de Leasing", la Corte, en la parce correspondiente de este fallo, hace la necesaria precisión que procura el mejor entendimiento del asunto;

c) Si señor Procurador General de la Nación también advierte que el argumento consignado por el actor, consistente en imputar a la norma acusada presuntas violaciones al principio de la igualdad contenido en el Título III de la Constitución Nacional, "no es de recibo porque el estudio de constitucionalidad se hace enfrentando la norma cuestionada con determinada disposición o disposiciones de
la Carta Superior, y no con principios que emanen de los textos de la misma";

d) El concepto fiscal estima que las materias objeto de la ley de facultades fueron señaladas de manera precisa y que como el eje­cutivo desbordó con su regulación el ámbito de dichas materias, cabe deducir violación a los artículos 76 numeral 12 y 118 numeral 8 de la Constitución Nacional.

V. Impugnación a la demanda:

La ciudadana Ana Lucía Hernández, en ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 45 de la Carta Política presentó escrito de impugnación de la demanda, en el que pide que no se acceda a la misma y que por el contrario se declare la exequibilidad de la norma acusada.

En su opinión, del contexto general del numeral 4° del artículo 90 de la Ley 75 de 1986, se debe inferir que las facultades extraordi­narias fueron otorgadas para desarrollar con amplitud el propósito de desligar la determinación del impuesto de la inflación, puesto que aquellas no se limitan al "ajuste por inflación sobre los rendimientos financieros", sino que se extienden hasta permitir que se desligue la determinación del impuesto sobre la renta de los efectos de la infla­ción en su conjunto. Con basa en esta apreciación, estima que la ley permite al Ejecutivo modificar disposiciones sobre ingresos, coseos, deducciones, activos y pasivos y que, "si bien, la Ley 75 en su artículo 30 se excluyó del esquema del component4e inflacionario a los intermediarios financieros y a las Compañías de Leasing, de ninguna manera puede entenderse que esta exclusión limita la facultad otorgada de manera tan amplia…" Sostiene además que el Gobierno lo que buscó con la norma acusada fue "desligar la determinación del impuesto de los efectos de la inflación" respecto de las Compañías de "Leasing" y que tal medida está autorizada por el contexto de la ley de facultades".

V. Consideraciones de la Corte:

1. La competencia.

De conformidad con lo establecido por el artículo 214 de la Carta, esta Corporación es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 5º del Decreto 2686 de 1988, ya que esta es una norma dictada por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que trata el artículo 76 ordinal 11 de la Constitución Nacional.

2. La norma acusada.

a) El demandante acusa el artículo 5º del Decreto 2686 de 1988 por violar los artículos 118-8 y 76-12 de la Constitución, en cuanto que en aquél se ubica a las "Compañías de Leasing" dentro de la lista de contribuyentes sometidos al régimen sobre el componente inflaciona­rio de los rendimientos y gastos financieros, sin que mediaría facultad que haya sido conferida por la ley y contrariando la expresa voluntad del Congreso que las había excluido de dicha regulación.

Para determinar si asiste o no razón al actor conviene tener pre­sente el texto del numeral 4° del artículo 90 de la Ley 75 de 1986, invocado por la norma acusada como fundamento de su expedición. En efecto, en aquella disposición se expresa lo siguiente:

"Artículo 90. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la Re­pública de facultades extraordinarias contados estos desde la fecha de publicación de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 1987 para adoptar las siguientes medidas:

"……………

"4. Dictar las normas tendientes a desligar la determinación del impuesto de los efectos de la inflación. En desarrollo de esta facultad el Gobierno podrá establecer el ajuste por inflación, total o parcial, de los estados financieros del contribuyente; permitir el cálculo de las cuotas anuales de depreciación con base en activos revaluados, y modificar las disposiciones sobre ingresos, costos, deducciones, renta presuntiva, activos y pasivos, de tal forma que el impuesto sobre la renta no grave en lo posible el ingreso nominal de los contribuyentes. En desarrollo de esta fa­cultad se podrán modificar los porcentajes y fechas contenidos en los artículos 28 y 29 de esta ley para armonizar la no deducibilidad del componente inflacionario de los intereses con las demás medidas de ajustes por inflación que dicte el Gobierno La facultad contenida en este numeral se extenderá hasta el 31 de diciembre de 1988".

Como puede verse en la norma que se transcribe, el legislador ordinario expresamente señaló el conjunto de materias respecto de las cuales decidió atribuir al Ejecutivo de precisas facultades extra­ordinarias, y en ninguna de sus partes aparece la voluntad de habilitarlo para modificar las normas relativas al punto de los sujetos sometidos al régimen previsto en los artículos 28 y 29 de la Ley 75 de 1986, ni la de modificar la excepción que expresamente se señala en el artículo 30 de la misma preceptiva tributaria que dice:

"Artículo 30. Lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la presente ley no será aplicable a las compañías de "Leasing", a los créditos de constructores que otorguen las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, y a los intermediarios financieros que capten y coloquen masivamente y en forma regular dineros del público y que sean vigilados por la Superintendencia Bancaria".

Aunque la ley permitió al Gobierno hasta el 31 de diciembre de 1988, dictar las normas tendientes a desligar la determinación del impuesto sobre la renta de los efectos de la inflación, de tal forma que éste no grave en lo posible el ingreso nominal de los contribu­yentes, es claro que en el mismo numeral 4° del artículo 90 se le señala, conforme al canon constitucional que permite conferirle al Gobierno facultades extraordinarias siempre que sean precisas, los límites de la habilitación otorgada. En efecto, allí se indica lo que en desarrollo de las mismas podía hacer el Gobierno y lo cierto es que "establecer el ajuste por inflación total o parcial, de los estados financieros del contribuyente, permitir el cálculo de las cuotas anuales de deprecia­ción con base en activos revaluados y modificar las disposiciones sobre ingresos, costos, deducciones, renta y presuntiva, activos y pasi­vos", así como "modificar los porcentajes y fechas contenidos en los artículos 28 y 29" de la Ley 75 de 1986 "para armonizar la no deducibilidad del componente inflacionario de los intereses con las demás medidas de ajustes por inflación que dicte el Gobierno", no alcanza a comprender la facultad de modificar las normas que señalan los sujetos sometidos o no al citado régimen de determinación del impuesto sobre la renta;

b) Asiste, pues, razón al actor y al señor Procurador General de la Nación que acoge los razonamientos que sobre este aspecto formula la demanda, puesto que la Corte encuentra que la norma acusada desconoce lo preceptuado por el artículo 118-8 de la Constitución Nacional en tanto que el Gobierno no contaba con la facultad, nece­saria para dictar una norma como el artículo 5° del Decreto 2686 de 1988.

Cabe señalar no obstante que la violación que se determina no se produce por la simple modificación de otras normas que integran el texto de la ley que confiere las facultades extraordinarias, sino porque para hacerlo, en este caso no contaba con la competencia expresa ni siquiera natural y materialmente implícita, que lo habili­tara para decretarla en punto a alterar la voluntad de la ley, que por su parte excluyó del régimen de determinación del impuesto sobre la renta por el aspecto de los factores de inflación, a las "Compañías de Leasing". Bien puede el ejecutivo, si así se lo permite la ley, llegar hasta modificar, subrogar, derogar o complementar otras disposicio­nes que formen parte del cuerpo mismo de aquella en la que se incluyan las facultades extraordinarias; empero, para llegar a hacerlo, debe el Gobierno contar con precisas competencias que se lo permitan, pues de lo contrario se incurre en infracción evidente de la Carta Funda­mental, ya que el instituto jurídico de la habilitación legislativa por ser de carácter extraordinario está sometido a límites predicables no sólo del acto de conferimiento, sino de la interpretación del mismo a efectos de su ejercicio, siendo ésta en todo caso restrictiva.

Esta ha sido la jurisprudencia de esta Corporación, y de forma reiterada se ha precisado que el ejecutivo cuando actúa en ejercicio de las competencias de que se desprende transitoriamente el Congreso, debe hacerlo precedido de precisas facultades y contraído a los límites materiales y temporales señalados, sin que puedan predicarse inter­pretaciones amplias o de conjunto como lo propone la ciudadana impugnante.

Pero además, la Corte encuentra que el legislador ordinario ma­nifestó expresamente (art. 30 de la Ley 75 de 1986), su voluntad de excluir del citado régimen de determinación del tributo a las mencio­nadas compañías, y que ninguna de las materias, respecto de las que confiere facultades extraordinarias, comprende la posible modificación de aquella disposición por vía de decreto extraordinario. Concluyese así que el Gobierno actuó en este caso sin facultades que lo habili­taran para expedir la norma acusada;

c) Ahora bien, cabe precisar si el inciso final del artículo 29 de la Ley 75 de 1986 no hace relación a las "Compañías de Leasing", como sujetos sometidos al régimen de determinación del impuesto sobre la renta por el aspecto de los factores de la inflación, como lo entiende el concepto fiscal.

Ciertamente la norma que se cita se refiere a la facultad conferida al Gobierno para señalar, dentro del año siguiente a la vigencia de la Ley 75 de 1986 y para el caso de los contratos de Leasing o arrenda­miento financiero, "la parte no deducible de los costos y gastos finan­cieros implícitos en el canon de arrendamiento"; empero, conciliando dicha disposición con la que señala el artículo 30 que ya se ha transcrito más arriba, se concluye en que ésta es una medida que se dirige a los otros contribuyentes, distintos claro está, de las Compañías de Leasing, y de los intermediarios financieros que, sometidos al régimen indicado, celebren dicho contrato como natural y jurídi­camente acontece de ordinario, sin comprender a aquellas compañías ni someterlas a los efectos del régimen que se establece;

d) Por lo que hace a la parte del concepto fiscal que indica que "el estudio de constitucionalidad se hace enfrentando la norma cues­tionada con determinada disposición o disposiciones de la Carta Superior, y no con principios que emanen de los textos de la misma", la Corte debe advertir que su labor interpretativa de las normas de la Constitución Política no es ajena a las técnicas que recomiendan juzgar los textos legales conforme a principios y valores que se hallan en la Constitución, puesto que estos son partos inseparables de las normas fundamentales que sirven para ilustrar su contenido y para completar sus mismas disposiciones, y que principios, valores o reglas incluidos en la Constitución o que emanen directamente de ella, tienen carácter informador de todo el texto de la misma. Por tanto, estos son de recibo en la labor que cumple la Corporación como guardiana de la integridad de la Carta y nada ce opone a que sean invocados por los ciudadanos, como fundamentos interpretativos de aquella, al efectos de sustentar el concepto de la violación alegada. Además no queda duda que los principios del derecho constitucionalizados, es decir aquellos que son consagrados por la Carta o pueden ser dedu­cidos de sus preceptos, no obstante tener carácter general, se han convertido en normas de obligatorio cumplimiento.

En el presente asunto, una ves verificada la existencia de la violación de la Carta por el aspecto de las facultades extraordinarias y su ejercicio, la Corte procede a declarar la inexequibilidad de la norma acusada, sin adentrarse en el estudio de otros cargos, como el de la violación de les normas que integran el Titulo III de la Carta Fun­damental, en el sentido formulado por la demanda, por estimar sufi­ciente la comprobación del cargo señalado.

Decisión:

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Ministerio Público,

Declarar inexequible el artículo 5° del Decreto 2686 de 1988, que dice:

"Artículo 5° A partir del año gravable de 1989, las Compañías de Leasing se regirán por lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley 75 de 1985 en concordancia con lo previsto en el artículo 1° del presente Decreto".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, con Salvamento de Voto; Manuel Enrique Daza Álvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, con Salvamento de voto; Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, con Salvamento de voto; Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla, Héctor Marín Na­ranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escotar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán,

Secretaria.

SALVAMENTO D

E VOTO

Referencia: Expediente número 1988. Decreto 2686 de 1988, artículo 5°.

Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.

Con el acostumbrado respeto, exponemos a continuación las razones de nuestro disentimiento:

1° En primer lugar, consideramos que el Gobierno al hacer uso de las facultades extraordinarias que se le confieran dentro de una ley que regula una materia, no puede dictar normas que contraríen las pautas en ella establecidas, salvo que se le autorice expresamente para ello.

Esto porque el Gobierno no actúa en estos casos en ejercicio de facultades propias, sino como delegatorio de las mismas, y como tal debe estar sujeto a la voluntad del delegante, dentro del alcance de "precisas" que a ellas es inherente (art. 76-12 de la C. N.). Esto explica por qué en el numeral 4° del artículo 90 de la Ley 75 de 1986, en el que se le conceden al Gobierno las facultades que sirvieron de base para expedir el decreto que contiene la norma demandada, expre­samente dispuso el legislador que al hacer uso de dichas facultades se podían modificar las tablas establecidas en los artículos 28 y 29 del mismo estatuto, pues si así no lo hubiera dicho, no hubiera podido hacerlo.

2° Ello no implica, sin embargo que el Gobierno no tenía facultades para expedir una norma, en desarrollo de dichas facultades, some­tiendo a las Compañías de Leasing al régimen señalado en los artículos 28 y 29 del estatuto, como lo pretende el actor, alegando equivoca­damente que su estatuto ya había sido establecido en el artículo 30. Lo que el legislador hizo fue algo muy diferente: Al desarrollar uno de los principies rectores de la Reforma Tributaria, como lo es el de sustraer el componente inflacionario de las correspondientes tasas impositivas, reguló lo relacionado con los rendimientos y costos finan­cieros en los artículos 27, 28 y 29, exceptuando de este régimen, en el artículo 30, las Compañías de Leasing, los créditos de las construc­toras que otorgan las corporaciones de ahorro y vivienda, y los inter­mediarios financieros que captan y colocan masivamente y en forma regular, dineros del público, bajo la vigilancia de la Superintendencia Bancaria.

Pero al haberlos excepcionado de tal reglamentación el legislador en esta norma, no renunció a hacerlo por otros mecanismos más técnicos, dada la complejidad del problema, y para ello le dio facul­tades al Gobierno para que lo hiciera, en el numeral 4º del artículo 90 del mencionado Estatuto Tributario. De lo contrario habría que enten­der que el Congreso dio tales facultades para que el Gobierno modi­ficara por decretos posteriores lo que acababa de regular, y no para que expidiera las normas que permitieran una tributación ajustada a los ingresos y gastos reales, y no a los meramente nominales, en aquellas materias y entidades de que él no se hubiera ocupado, lo que es simplemente absurdo. Como con relación a las empresas de Leasing no había expedido ninguna regulación en el campo de los rendimientos financieros, el Gobierno podía hacerlo, adoptando para ellas el sistema establecido en los artículos 28 y 29 del Estatuto, o cualquiera otro que lograra el mismo propósito. Así lo hizo en el artículo demandado como inexequible, razón por la cual a nuestro juicio la demanda no puede prosperar.

Fecha ut supra.

Jaime Giraldo Ángel, José Alejandro Bonivento Fernández, Gustavo Gómez Velásquez.

Blanca Trujillo de Sanjuán,

SECRETARIA.