Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 125 de la Ley 9ª de 1989, por la cual se dictan normas sobre planea de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.

TÉCNICA LEGISLATIVA

Sería absurdo e ilógico exigir que en el título de la ley se com­prendan, exhaustivamente todas las materias que son objeto de regulación. Reforma Urbana

Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.-

Bogotá, D. E., trece de febrero de mil novecientos noventa.

Magistrado sustanciador: Jairo E. Duque Pérez.

Referencia: Expediente número 1959. Acción de inexequibilidad contra el artículo 125 de la Ley 9ª de 1989. Normas sobre planes de desarrollo municipal extensivas al Distrito Especial y a la Inten­dencia de San Andrés y Providencia. Actor: Jacqueline Forero Silva. Aprobado según Acta número 6.

I. Antecedentes:

Jacqueline Forero Silva, ciudadana en ejercicio, invocando el de­recho consagrado en el artículo 214 de la Constitución Nacional, acude ante la Corte para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 125 de la Ley 9ª de 1989, por ser contrario a la Carta Fundamental.

La demanda fue oportunamente admitida y la Viceprocuradora General de la Nación rindió en tiempo la correspondiente vista fiscal, por tanto es la ocasión para que la Corte emita el fallo respectivo.

II. Norma acusada:

Su texto literal, junto con los acápites pertinentes, es el siguiente:

"LEY 9ª DE 1989

"(enero 11)

"Por la cual se dictan normas sobre planea de desa­rrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones".

"…………

"Artículo 125. Toda referencia en la presente Ley y en el Decreto-ley 1333 de 1986 a los municipios incluirá al Distrito Especial de Bogotá y a la Intendencia de San Andrés y Providen­cia, salvo en aquello para lo cual estos tengan un régimen especial".

III. Fundamento de la acusación:

La demandante formula como petición principal que se declare inexequible el artículo 125 de la Ley 9ª de 1989 y en subsidio que se declare inexequible el mismo precepto, "en cuanto se trate de apli­carlo a motivos distintos de planes de desarrollo municipal compra­venta y expropiación de bienes".

Funda su petición en que el artículo impugnado viola los artículos 77 92 y 199 de la Constitución Nacional, por las siguientes razones:

El artículo 77 de la Carta prohíbe incluir en una ley, disposiciones que nada tiene que ver con el tema que desarrolla y por ello resulta vulnerado, cuando dentro de una ley sobre planes de desarrollo muni­cipal se "pretende aplicar al Distrito Especial de Bogotá la totalidad de las normas contenidas en el Decreto 1333 de 1986", Código de Régi­men Político y Municipal, que son extrañas a la materia que regula la Ley 9ª de 1989 y además se quebranta el artículo 92 superior, pues el título de la citada ley "no corresponde a lo dicho precisamente en el artículo 125".

En lo referente a la violación del artículo 199 superior conforme al cual "la ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como Distrito Especial, sin sujeción al Régimen Municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley..." considera la demandante que "pretender hacer extensivo la totalidad del Régimen Municipal ordinario -Decreto-ley 1333 de 1986- mediante un artículo 'mico', metido dentro de una ley que trata de materias distintas sin condicio­nes especiales, tal como lo dispone la Constitución en su artículo 199, conduce a que prospere la petición principal, a menos que se entienda que solamente se refiere a las materias propias de la Ley 9ª de 1989 en cuyo caso prosperaría la petición subsidiaria".

IV. El concepto de la Procuraduría:

Como la Sala Constitucional encontró fundado el impedimento manifestado por el Procurador General de Ja Nación para conceptuar en este proceso, se dio traslado a la señora Viceprocuradora, quien en su vista fiscal se aparta de los criterios expuestos por la demandante y pide a la Corte hacer los siguientes pronunciamientos:

a) "Que se declare inhibida para proferir fallo de mérito en rela­ción con el artículo 125 de la Ley 9ª de 1989, en cuanto se refiere a la Intendencia de San Andrés y Providencia, por ineptitud sustantiva de la demanda";

b) "Que es exequible el artículo 125 de la Ley 9ª de 1989, en la parte demandada".

La petición inhibitoria la sustenta en que la demandante sólo se refiere al Distrito Especial de Bogotá y el artículo 199 de la Carta que estima vulnerado "comprende exclusivamente a dicha entidad terri­torial", sin formular cargo por la aplicación de dicha disposición a la Intendencia de San Andrés y Providencia; por tanto, considera que esta parte de la norma carece de concepto de violación y la Corte deberá abstenerse de decidir sobre su exequibilidad "por ineptitud sustantiva de la demanda".

Si bien acepta que el legislador no puede sujetar al Distrito Especial al régimen municipal ordinario, por expresa prohibición del artículo 199 de la Constitución Nacional, considera que la norma en la parte acusada no quebranta su mandato "pues no ordena que el Distrito Especial de Bogotá se someta al Régimen Municipal Ordinario y a la Ley 9ª de 1989 como regla general, sino en forma excepcional v condicionado a que el régimen especial no contenga previsión normativa aplicable a un asunto particular".

Aunque señala que el artículo 125 "presenta un problema de téc­nica en su redacción", advierte que el objetivo del legislador no es otro que el de establecer una solución en caso de falta de reglamen­tación, ante la imposibilidad de prever soluciones para todos, y cada uno de los asuntos y concluye que, disposiciones como la acusada, "son normas de integración, aplicables excepcionalmente a fin de evitar incurrir en denegación de justicia o en la no solución de los casos de conocimiento de las autoridades, ante la ausencia u omisión en la materia reglamentada".

V. Impugnación de la demanda:

Estando el proceso al Despacho del Magistrado sustanciador para elaborar el proyecto de decisión, se recibió en la Secretaría de la Sala Constitucional un memorial suscrito por el ciudadano Rafael Bernal Gutiérrez en el cual defiende la constitucionalidad de la norma cuestionada.

La petición que formula el impugnante y sus argumentos coinciden en lo esencial con los expuestos por la colaboradora fiscal, en tanto que solicita a la Corte declarar exequible el artículo 125 en la parte demandada e inhibirse para decidir en relación con la Intendencia de San Andrés y Providencia, "por no haberlo solicitado la parte actora".

Desvirtúa los cargos que plantea la demanda así:

a) Señala que el artículo 77 superior se refiere a proyectos de ley y el precepto acusado forma parte de una ley ya promulgada y que no tiene fundamento afirmar que, la Ley 9ª de 1989 nada tiene que ver con el Código de Régimen Municipal, pues basta leer sus artículos 1o, 2o y 3o para advertir que están reformando los artículos 33, 34 y 35 en su orden, del citado Código;

b) La disposición acusada no vulnera el artículo 92 de la Consti­tución puesto que la Ley 9ª de 1989 no sólo se refiere a planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de "bienes sino también comprende temas diferentes de estos, pues según se lee en su título a través de ella "…se dictan otras disposiciones";

c) Dice que la violación del artículo 199 de la Carta tampoco ocurre, puesto que la acusada es "norma integracionista" en la medida en que prevé que "al municipio de Bogotá se le aplique la Ley 9ª de 1989, en materia de Reforma Urbana, pero sólo donde no haya norma especial que la regule y en lo que toca con el régimen político y municipal, se someta al Decreto-ley 1333 de 1986, pero, igualmente en todo aquello en que no exista norma especial sobre la materia, principios estos plenamente constitucionales y legales, de conformidad con el mismo artículo 199 de la Carta y el 8º de la Ley 153 de 1887".

VI. Consideraciones de la Corte:

Competencia

La Corte es el juez competente para conocer de la presente de­manda de inconstitucionalidad, por estar dirigida contra una dispo­sición que forma parte de una ley de la República, de conformidad con lo estatuido en el artículo 214 de la Constitución.

La petición inhibitoria

Tal como lo piden la señora Viceprocuradora General de la Nación y el impugnante de la demanda, la Corte se abstendrá de decidir sobre las expresiones de la norma que dicen: "y a la Intendencia de San Andrés y Providencia", pues ninguno de los cargos de inconstitucio­nalidad que se formulan contra el artículo 125 está dirigido contra esta parte de la norma; ciertamente, sólo se cuestiona la aplicación de la Ley 9ª de 1989 y del Decreto 1333 de 1986 al Distrito Especial de Bogotá.

La violación de los artículos 77 y 92 de la Carta Fundamental.

Considera la demandante que dichos textos constitucionales se quebrantan porque la disposición acusada rompe la unidad de materia que debe existir entre todas las normas de una ley y no guarda la debida correspondencia con su título.

Los preceptos constitucionales que señala vulnerados la deman­dante, pertenecen a la enmienda constitucional de 1968 y a través de ellos se buscó tecnificar el proceso legislativo a fin de evitar que los congresistas aprovechando el ambiente favorable de un proyecto de ley, pudieran hacerle agregaciones sorpresivas y extrañas al propósito inicial del proyecto, lo que se conoció en el lenguaje parlamentario como "colgar un mico", para destacar así lo inusitado de la disposición.

Para explicar el sentido y alcance de las expresiones "todo pro­yecto de ley debe referirse a una misma materia" dijo el Gobierno en la exposición de motivos del correspondiente Acto legislativo:

"Esto significa que los puntos vertidos en un proyecto de ley deben ir encaminados a una misma finalidad, y aunque, al ser considerados separadamente, puedan parecer distintos, están todos ordenados en una misma dirección de tratamiento de un tema, y para señalar su alcance se anotó también que por materia ha de entenderse el área general de un tema tomado en su con­junto, y no las piezas separables del mismo".

Con la finalidad indicada, el artículo 77 de la Constitución le otorgó al Presidente de la Comisión la facultad de rechazar las ini­ciativas que quebrarán la unidad de materia y que su decisión sería apelable ante la misma Comisión.

Aunque la Corte inicialmente negó su competencia para definir las acusaciones de inexequibilidad por violación del artículo 77, por considerar que el control confiado al Presidente de la Comisión excluía el jurisdiccional, a partir del 27 de mayo de 1980, asumió el conoci­miento de demandas fundadas en la infracción del precepto superior citado por considerar que los controles previstos por el constituyente son complementarios y no se excluyen. El pensamiento de la Corpo­ración aparece claramente formulado en la sentencia de octubre 26 de 1982; de él se transcribe:

"...la circunstancia de que la Carta contemple en algunos casos especiales algunos otros tipos de control de sus disposi­ciones no puede entenderse sino como la voluntad del constitu­yente de crear mayores oportunidades de garantía de la inte­gridad de la Carta., pero no la de que unos excluyan otros, como si estuviera vedada su coexistencia y como si el control que toca a la jurisdicción no fuere único en ese carácter, y definitivo hasta la configuración de la cosa juzgada".

Siguiendo los anteriores derroteros procede la Corte a analizar la disposición acusada.

La Ley 9ª de 1989 sentó normas sobre desarrollo económico y social a nivel municipal, compraventa y expropiación de bienes, y dotó a los municipios de un plan de desarrollo acorde con las técnicas modernas de planeación urbana, para lo cual se modificaron los ar­tículos 33, 34 y 35 del Decreto 1333 de 1986, correspondientes al Título III que regula la planeación municipal y se refieren respectivamente a modalidades del desarrollo de las ciudades en sus aspectos físico, económico, social y administrativo (art. 33), materias que comprende la planeación urbana (art. 34); y, comisión del plan para dar primer debate a los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desa­rrollo económico y social (art. 35).

Por lo precedentemente dicho no se puede afirmar como lo hace el impugnante, que el citado Decreto no tiene relación con las materias de la llamada Ley de la Reforma Urbana, pues es evidente que existe una unidad temática y de propósito legislativo por tratarse de regu­laciones llamadas a regir situaciones de la vida municipal, como son aquellas relativas a determinar la integración de los municipios a los planes generales diseñados por el Gobierno para el logro de una po­lítica coherente y de equilibrio entre las diferentes regiones del país.

De otra parte, como lo ha precisado esta Corporación, la exigencia del artículo 92 de la Constitución no puede entenderse en el sentido de que el título de la ley deba enunciar el contenido de todas y cada una de sus previsiones, sino que basta que el tema desarrollado esté dentro de la finalidad indicada de manera general en el epígrafe, pues sería absurdo e ilógico exigir eme en el título de la ley se comprendan exhaustivamente todas las materias eme son objeto de regulación. A este propósito apunta sin dubitación "alguna, el artículo 125 al desa­rrollo municipal, cuando tomando en cuenta la condición de municipio que tiene el Distrito Especial de Bogotá, no obstante haberse previsto para él una organización especial, autoriza que le sean aplicables sus normas y las del Decreto 1333 de 1986 en ausencia de norma especial.

La violación del artículo 199 de la Constitución.

Este precepto que pertenece al Acto legislativo número 1 de 1945 defirió a la ley la organización de la ciudad de Bogotá con el fin de dotarla de una estructura administrativa y una organización institu­cional acorde con el rápido crecimiento de la urbe, que permitiera responder eficientemente a los requerimientos derivados de un mayor desarrollo económico, social y cultural, que la convertían en el primer centro urbano del país.

Mediante el artículo 199 el Constituyente sentó dos principios bá­sicos respecto de la administración de Bogotá a saber: Que ésta se organizaría "sin sujeción al régimen municipal ordinario" y que dicha organización se realizaría "dentro de las condiciones que fije la ley", al tiempo que le reiteró su condición de municipio.

El régimen municipal ordinario está constituido por las reglas generales relativas a la organización del municipio, a la atribución de competencias y funciones a sus distintos órganos, que rigen como norma común la vida municipal, ejemplo de ello son la Ley 149 de 1988 la Ley 4ª de 1913 y ahora el Decreto extraordinario número 1333 de 1986 que han gobernado y gobiernan la gestión municipal.

Aunque ciertamente la redacción de la norma cuestionada suscita confusión, como lo reconoce el concepto de la Procuraduría General de la Nación 'pues parece en principio, que se pretendiera sujetar el Distrito Especial al régimen municipal ordinario, no es esa su cabal comprensión ya que con ella sólo se pretenden salvar los vacíos o lagunas normativas que puedan presentarse en el Distrito Especial respecto de las materias reguladas por la Ley 9ª de 1989 y el Decreto 1333 de 1986 que podrían marginar a la citada entidad territorial de los planes generales de desarrollo económico y social, ante la circuns­tancia de que el estatuto que la rige data de 1968 (Decreto 3133 de 1968).

No se quiere significar con ello que el legislador haya agotado su competencia para expedir o mudar el estatuto orgánico, especial y único, para el Distrito Especial, que se concilie con las circunstancias actuales y regule de manera distinta las materias a que se refiere la Ley 9ª de 1989 y el Decreto 1333 de 1986, lo que bien puede hacer en cualquier momento con apoyo en el artículo 199 de la Constitución Política; pero mientras no lo haga resulta válida la aplicación residual de sus preceptos, conforme lo prevé el artículo 125 acusado, lo que de suyo no implica sometimiento irrestricto del Distrito Especial al régimen ordinario, toda vez que su aplicación sólo tiene lugar en defecto de norma particular que establezca un régimen especial, por haber dispuesto "salvo en aquello para lo cual estos tengan un régi­men especial".

Como dijo esta Corporación en sentencia do Sala Plena del 17 de julio de 1975, "bien puede la norma legal con apoyo en el texto 199 de la Constitución señalar otro sistema administrativo diferente al ordinario de los municipios; o abstenerse de adicionar el ordinario de los municipios para que así se aplique en la capital de la República".

Es fuerza reconocer que lo que se infiere del canon constitucional que se considera infringido por el actor, es que la organización actual o futura de la capital del país no debe estar "necesariamente sometida al régimen administrativo municipal ordinario, esto es al previsto en la Constitución para todos los municipios del país"; pero la ley puede cuando lo encuentre pertinente, alterarlo o modificarlo, en particular cuando el funcionamiento de los servicios públicos que le son propios u otras condiciones del mismo rango que fije la ley, exijan que la ciudad de Bogotá sea organizada como Distrito Especial.

Sin embargo, aclara la Corte que la remisión que hace la norma al Decreto 1333 de 1986 se refiere únicamente a las disposiciones de este estatuto que guardan unidad temática con las materias que regula la Ley 9ª de 1989 y que solo en este entendimiento es exequible.

Así las cosas, no advierte la Corte el quebranto de los preceptos superiores que indica la demandante y por ello habrá de declarar la exequibilidad de la norma impugnada, siempre que se interprete con el alcance atrás indicado.

VII. Decisión:

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto de la Viceprocuradora General de la Nación,

Resuelve:

Primero. Abstenerse de decidir sobre las expresiones "...y a la Intendencia de San Andrés y Providencia..." contenidas en el artículo 125 de la Ley 9ª de 1989, por ineptitud formal de la demanda.

Segundo. Declarar exequible, en lo demás, el artículo 125 de la Ley 9ª de 1989.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martines Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuan,

Secretaria.