Norma demandada: Acción pública de inexequibilidad contra los artículos 51 y 58 de la Ley 9a de 1989. Reforma Urbana. Viviendas de interés social. Términos de prescripción adquisitiva y cesión de bienes públicos
BIEN PÚBLICO. CESIÓN
Se trata de una especial y transitoria función administrativa relacionada con los servicios públicos, que se encamina a permitir que los asentamientos humanos subnormales en zonas urbanas denominados por la ley "ocupaciones ilegales para viviendas de interés social" se incorporen mediando la estructura pública que acredite titularidad y dominio a los procesos la planeación y desarrollo local y nacional. Reforma Urbana
Corte Suprema de Justicia.-
Sala Plena,
Bogotá, D. E., veinte de febrero de mil novecientos noventa.
Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.
Referencia: Expediente número 1956. Acción pública de inexequibilidad contra los artículos 51 y 58 de la Ley 9a de 1989. Reforma Urbana. Viviendas de interés social. Términos de prescripción adquisitiva y cesión de bienes públicos. Actor: Gloria Cortés Montano. Aprobado por Acta número 8.
La ciudadana Gloria Cortés Montaño, en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 214 de la Carta Fundamental presentó escrito de demanda en el que solicita que se declare que los artículos 51 y 58 de la Ley 9a de 1989 son inexequibles.
Se admitió la demanda, se decretaron unas pruebas y se ordenó el traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación para efectos de su intervención; aceptando el impedimento que manifestó el Jefe del Ministerio Público, la actuación pasó al Despacho de la señora Viceprocuradora General quien emitió en término la correspondiente vista fiscal.
Cumplidos como se encuentran todos los trámites previstos para esta clase de procedimientos de control de constitucionalidad, procede la Corte Suprema de Justicia a pronunciar su fallo.
I. EL TEXTO DE LO ACUSADO:
Se transcribe enseguida el texto de las normas que se acusan:
"LEY 9a DE 1989
"(enero 11)
"Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.
"EL CONGRESO DE COLOMBIA,
"DECRETA:
"............................
"Artículo 51. A partir del 1o de enero de 1990, redúcese a 5 años el tiempo necesario a la prescripción adquisitiva extraordinaria de las viviendas de interés social.
"A partir del 1o de enero de 1990, redúcese a 3 años el tiempo necesario a la prescripción adquisitiva ordinaria de las viviendas de interés social.
"Valdrá la posesión acumulada a la fecha establecida en los incisos anteriores.
"Parágrafo. Se exceptúan los bienes de propiedad de los municipios y de las juntas de acción comunal que no podrán adquirirse por prescripción".
"................................
"Artículo 58. Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al 28 de julio de 1988. La cesión gratuita, mediante escritura pública, se efectuará a favor de los ocupantes. Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los términos aquí señalados.
"En ningún caso procederá la cesión anterior en el caso de los bienes de uso público ni en el de los bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la población".
II. LA DEMANDA:
1. Normas constitucionales que se estiman violadas.
Para el demandante, las normas que acusan son contrarias a los artículos 2o, 4o, 19, 30, 76 y 215 de la Carta Fundamental.
2. El concepto de la violación.
a) Para el demandante el artículo 2o de la Constitución Nacional resulta violado porque las normas acusadas autorizan el ejercicio de la autoridad pública por fuera de los términos que la Constitución establece.
En su concepto, los artículos 4o y 202 de la Carta garantizan el que llama "Derecho Real Institucional" que comprende la potestad del Estado sobre su territorio sin que se admita "la expropiación de los bienes de la Nación ni siquiera por virtud o en desarrollo de los planes y programas de desarrollo económico y social" que prevé el artículo 76; numeral 4o de la misma Carta Fundamental;
b) En su opinión el artículo 19 de la Constitución Nacional resulta violado, porque con las normas acusadas desaparece la iniciativa económica oficial sobre la privada; con ellas se privatiza la propiedad pública sin que se asegure una equitativa distribución de ésta como lo exige el principio del bien común garantizado en la norma que se cita;
c) Opina además, que no es función del Congreso de la República la de ordenar la expropiación de bienes del Estado; por lo tanto, estima que con los acusados también resulta violado todo el artículo 76 de la Carta;
d) La actora abunda en razonamientos ajenos a la naturaleza del control de constitucionalidad de las leyes y a la interpretación de la Carta Fundamental por lo que la Corte debe pasar por alto sus afirmaciones relacionadas entre otros aspectos con el del papel histórico del Estado colombiano en materia de regulación de la propiedad del suelo urbano, o con la permanencia de los funcionarios públicos en los cargos y la consecuencia de sus actos, ya que estos no son objeto de juicio en este estrado jurisdiccional.
III. EL MINISTERIO PÚBLICO:
El Despacho de la señora Viceprocuradora General de la Nación rindió en término el correspondiente concepto fiscal y en él solicita a la Corte Suprema de Justicia que ordene estarse a lo resuelto dentro del proceso 1916 que se adelanta en esta Corporación en la parte que se relacione con el artículo 51 que se acusa ahora nuevamente, y que en relación con el artículo 58 de la Ley 9a de 1989 resuelva declararlo inexequible.
Sus razonamientos son, en resumen, los siguientes:
En primer término advierte que su Despacho, mediante concepto número 1455 de julio 6 de este año, solicitó a la Corte que declarara exequible el artículo 51 de la Ley 9a de 1939: con base en ello y sin otra fundamentaron estima que esta es razón suficiente que releva a esta Corporación para estudiar el asunto sub examine, y que como para el momento en que se entre a decidir ya existirá pronunciamiento sobre el proceso 1916, solicita se ordene estar a lo resuelto en la sentencia correspondiente;
Por lo que se relaciona con el artículo 58 cuya inconstitucionalidad se demanda, el concepto fiscal señala que el legislador no puede imponer a las entidades públicas del orden nacional la obligación de ceder a título gratuito los inmuebles de su propiedad como bienes fiscales.
Estima la señora Viceprocuradora que el artículo acusado, en relación con lo dispuesto por artículo 36 de la misma Ley 9a de 1989, hace aplicable sus efectos a los ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta. Sostiene en este sentido que la cesión a titulo gratuito que ordena el legislador carece de toda justificación y no existe motivo alguno que permita afectar los derechos patrimoniales de las entidades publicas "pues la ley no puede imponerles la cesión de sus bienes inmuebles fiscales, sin desconocer la autonomía de la voluntad del ente para determinar la forma de utilización de sus bienes y la integración de su patrimonio o capital".
c) Sostiene además, el Despacho fiscal que "constitucionalmente, al legislador solo se le ha confiado la tarea de expedir los "Estatutos Básicos" de tales entidades, contentivos de la definición de su naturaleza orgánica, origen, estructura y competencias, objetivos a cumplir, y obviamente su denominación social, sede, integración de su patrimonio inicial (bienes públicos, aportes estatales, etc.), órganos y todas las demás formalidades necesarias para su funcionamiento.
Agrega al respecto que "las empresas industriales y comerciales del Estados y las sociedades de economía mixta desarrollan sus actividades conforme a las reglas del derecho privado, razón por la cual, para que el legislador pueda establecer excepciones a esta regla, debe ejercer sus atribuciones teniendo en cuenta la naturaleza de estos entes, su origine, la integración de su patrimonio inicial, presente o el que tenía al momento de dictar la Ley 9a de 1989, pues no podía afectar su régimen sin aplicar los mecanismos constitucionales convenientes (expropiación, autorización facultativa para transferir bienes fiscales, etc.);
d) En su opinión, la norma acusada deja sin protección los derechos patrimoniales de las entidades oficiales, los que se ven afectados retroactivamente al ordenarse que aquellos sean abandonados y cedidos gratuitamente y de forma unilateral.
El Ministerio Público señala que la Constitución garantiza a los entes públicos el manejo de sus intereses con determinado grado de autonomía para la gestión y para el logro de los fines que les puede señalar el estatuto básico a cada uno de ellos, la que resulta desconocida y vulnerada por el artículo 58 acusado, toda vez que, ,la cesión así concebida es un contrato gratuito y unilateral sin facultad dispositiva para la administración y sin permitir a esta evaluar la conveniencia de transferir a titulo gratuito bienes fiscales de su patrimonio, ocupados ilegalmente.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera: La competencia.
Esta Corporación es competente para conocer de la demanda de inexequibilidad que se dirige contra los artículos 51 y 58 de la Ley 9a de 1989, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución Nacional, ya que las acusadas son normas que forman parte de una ley de la República.
Segunda: Cosa juzgada.
Cabe observar que el artículo 51 de la Ley 9a de 1989 ya fue objeto de examen en lo que se relaciona con su constitucionalidad por la Sala Plena de esta Corporación en sentencia que ostenta el carácter de cosa juzgada con alcance definitivo y erga omnes distinguida con el número 5 y proferida el 1o de febrero de 1990.
Dados los efectos de la misma, procede la Corte Suprema de Justicia a ordenar que se esté a lo resuelto en la citada providencia en la que se decidió declarar exequibles los incisos primero y segundo, e inexequible el inciso tercero de aquella norma.
Además, en el citado fallo la Corte se inhibió de pronunciar resolución de mérito respecto del parágrafo del mismo artículo 51, con base en que los actores no formularon el concepto de violación que se exige para esta clase de acciones, y en atención a que la hipótesis normativa prevista en el citado parágrafo es distinta de la que establecen las demás partes de la norma que se examinó, sin que aquél pueda quedar comprendido por el concepto que le corresponde a las restantes partes del artículo 51.
Tercera: El parágrafo del artículo 51 de la Ley 9a de 1989.
En esta nueva oportunidad igualmente procede la Corte a inhibirse de pronunciar fallo de mérito sobre el parágrafo del artículo 51 acusado por mediar la misma causal de ineptitud formal de la demanda, consistente en ausencia del concepto de la violación exigido.
En efecto, la regulación contenida en el parágrafo del citado artículo hace relación expresa a la hipotética situación jurídica que puede darse en caso de pretenderse adquirir por prescripción los bienes de propiedad de los municipios y de las juntas de acción comunal en la que queda prohibida su procedencia; cosa distinta es la del señalamiento de unos términos específicos que se aplican en caso de la prescripción adquisitiva ordinaria o en el de la extraordinaria de viviendas de interés social en que sí se permite, conforme a los incisos primero y segundo del artículo 51. Son pues dos eventualidades diversas que no son objeto en la demanda que se atiende, de las correspondientes diferenciaciones conceptuales concluyéndose que la actora sólo dirige su concepto a demostrar la inconstitucionalidad de la reducción de los términos de prescripción y no a la de la no procedencia legal de ésta.
Cuarta: La cesión de bienes fiscales de las entidades públicas del orden nacional. El artículo 58 de la Ley de Reforma Urbana.
La norma que se examina, establece, de una parte, una especial obligación de naturaleza legal dirigida a las entidades públicas del orden nacional, consistente en el deber de ceder gratuitamente mediante escritura pública en favor de los ocupantes, los inmuebles fiscales que siendo de su propiedad, hayan sido ocupados ilegalmente con anterioridad al día 23 de julio de 1988.
Además, la norma en cuestión permite a las demás entidades públicas efectuar la misma clase de cesión, sin que ésta sea obligatoria como está previsto en la primera parte.
Por último, el artículo 58 que se examina prohíbe la expresamente citada cesión en el caso ele los "bienes de uso público y también en el ele los bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Se extiende ésta prohibición al caso de bienes inmuebles ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la población.
Por lo que se relaciona con la primera de las hipótesis que establece la norma en cuestión, esta Corporación ha señalado que la "autonomía patrimonial" de los entes descentralizados, con la salvedad que se hace más adelante de las sociedades de economía mixta, es de naturaleza simplemente legal y no constitucional, y que dicha autonomía es un predicamento exclusivo de la Administración central, o sea de naturaleza administrativa, pero nunca legal. En este sentido se ha sostenido por la Corte que Colombia es un Estado unitario según mandato expreso del artículo 1 de la Constitución, y que por lo tanto no existe bajo la égida de ésta, ni la descentralización legislativa., ni el federalismo administrativo, ni la autarquía patrimonial pública de los bienes nacionales (Cfr. sentencia de octubre 11 de 1984. Magistrado ponente doctor Manuel Gaona Cruz).
En este orden de ideas, debe tenerse presente que la competencia para determinar la estructura de la Administración, así como las competencias, fines y el patrimonio de las entidades descentralizadas del orden nacional corresponde al legislador, el que puede en consecuencia modificar aquella estructura y suprimir las entidades creadas, así como alterar la composición del patrimonio de aquellas.
Además, a juicio de la Corte, la parte que se analiza del artículo 58 es una disposición expedida por el Congreso de la República relacionada con las entidades descentralizadas del orden nacional median te la cual se regula un aspecto del servicio público que deben atender aquellas como encargadas del cumplimiento de funciones administrativas asignadas por la ley, con independencia del territorio donde se cumpla.
En efecto, quiere el legislador que las entidades públicas del orden nacional atiendan en forma especial el problema suscitado por las denominadas "invasiones" o "asentamientos urbanos subnormales" ocurridos antes del inicio del trámite de la Ley de Reforma Urbana que generan graves conflictos de naturaleza social y administrativa y que entorpecen profunda y radicalmente el desarrollo local y nacional.
Es claro que ante la prohibición legal de la prescripción de los bienes de propiedad de las entidades de derecho público (art. 413-4 del C. de P. C), dentro de las cuales quedan comprendidas las entidades públicas del orden nacional de que trata la norma, el mismo legislador optó por el mecanismo transitorio de ordenar la cesión gratuita de aquellos bienes, con el propósito de que sean atendidos administrativamente los problemas que causa la ocupación ilegal que se advierte.
Por lo tanto, estima la Corte que la norma en cuestión se contrae a fijar una transitoria función administrativa de las entidades de que trata el artículo 76 numeral 10 de la Carta, dentro de la atribución de "regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales".
Desde esta perspectiva, la norma bajo análisis no modifica ni determina la estructura de la administración nacional, pues no crea entidades públicas de ninguna naturaleza, caso en el cual la ley hubiese requerido en este punto de iniciativa del Gobierno (arts. 76-9 y 79 de la C. N.); lo cierto es que como se ha advertido, se trata de una función administrativa transitoria y especial que se les asigna a las mencionadas entidades, con fines del servicio público, relacionados con los problemas sociales causados por asentamientos urbanos en bienes de su propiedad, debiendo ser atendido por todos ellos de manera ineludible.
Evidentemente, la función de que se trata no puede quedar como una mera atribución marginada de las reglas propias de toda actuación administrativa, que someten el proceder de los entes descentralizados a los controles jerárquicos y de tutela propios de la gestión y del servicio público en la administración, lo mismo que al principio de legalidad que evita en sus manifestaciones normativas, la ocurrencia de vicios internos y externos de los actos administrativos que conduzcan a la cesión. Son pues, predicables de la actuación ordenada por la ley todos los controles administrativos y jurisdiccionales previstos para las manifestaciones de voluntad de la administración que aseguren el cumplimiento de los presupuestos de la norma bajo examen y que eviten, además, la falsa motivación, la desviación de poder o la ocurrencia de cualquiera otra nulidad generada por vicios en la formación del acto que se ordena.
Además, se reitera, la ley es muy clara en el sentido de señalar que la cesión se debe hacer a los ocupantes de los inmuebles que no sean bienes de uso público, ni que siendo bienes fiscales estén destinados a la salud y a la educación o se hallen ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la población; también se señala el límite temporal que escoge la ley (28 de julio de 1988), sin que proceda dicha cesión gratuita más acá de dicha fecha. Sin el cumplimiento de dichos supuestos no procede el acto de cesión mediante escritura pública, so pena de nulidad.
De otra parte, esta Corporación también advierte que no se' trata de una ley que en el punto en examen decrete una inversión pública, ni que ordene participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, ni que autorice aportes o suscripciones del Estado en empresas industriales o comerciales del Estado. Tampoco decreta exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales ni ordena gasto alguno, todo lo cual, como lo advierten los artículos 79, 208 y 211 de la Carta, requeriría iniciativa del Gobierno nacional, en atención a las modernas técnicas de organización del estado administrador, que exigen en determinadas materias especializado control y celo por parte de los responsables de la gestión de servicios públicos y de la coordinación de bienes y procesos.
En esencia, como se ha dejado sentado, se trata de una especial y transitoria función administrativa relacionada con los servicios públicos, que se encamina a permitir que los asentamientos humanos subnormales en zonas urbanas, denominados por la ley "ocupaciones ilegales para viviendas de interés social "se incorporen, mediando la escritura publica que acredite titularidad y dominio, a los procesos de la planeación y el desarrollo local y nacional, y se beneficien del ordenamiento correspondiente.
Ahora bien, debe precisar la Corte que la ley no ordena transferencia alguna de rentas nacionales pues estas solo pueden ocurrir por el paso de un bien que genera renta o de una renta propiamente tal a otra entidad del orden territorial, lo cual por razones de elemental orden practico de naturaleza fiscal o hacendística, supone, dentro del moderno estado tecnocrático, afirmado por el artículo 13 del Acto legislativo numero 1 de 1968, de la iniciativa del Ejecutivo como responsable de aquellas materias. Ni siquiera es el resultado de la redistribución de servicios entre la Nación y las mismas entidades territoriales como departamentos y municipios por el paso de aquellos desde la Nación a estas, ni viceversa; ni mucho menos se trata de situado fiscal como cesión impropia de rentas fiscales o presupuestales y no de bienes de que trata el artículo 182 de la Carta, que exige previa iniciativa del Ejecutivo para ordenarla por las mismas razones.
Tampoco se trata del fomento de ninguna empresa útil o benéfica digna de estimulo o apoyo, lo cual supondría según las voces del artículo 79 numeral 20 de la Carta, estricta sujeción a los planes y programas correspondientes.
2. Ahora bien, en lo que se vincula con la constitucionalidad del segundo aspecto reseñado de la norma en cuestión, debe advertirse que, por exclusión esta se dirige a las demás entidades publicas de los demás ordenes distintos del nacional y que comprende a establecimientos públicos, corporaciones autónomas regionales, empresas industriales y comerciales del Estados y a sociedades de economía mixta, con la salvedad que sobre estas se hará mas adelante, el orden departamental, municipal, intendencial, del Distrito Especial de Bogotá y de las áreas metropolitanas.
La Corte no encuentra reparo alguno sobre la constitucionalidad de esta parte del artículo 58 ya que lo que hace la ley es señalar una facultad o condición habilitante referida a las mencionadas entidades descentralizadas de aquellos ordenes, que bien puede establecer el legislador, según lo dispuesto por la Constitución Nacional en los artículos 6o para intendencias y comisarías, 182 y 187 numeral 6 para lo relacionado con las entidades departamentales; 197 numeral 4 para las entidades de los municipios; 198 para las de las áreas metropolitanas y 199 para las entidades del Distrito Especial de Bogotá.
Esta facultad no desborda los límites del respeto a la relativa autonomía para la administración de sus asuntos que, con fines de armonización y tutela, se establecen en la Carta para las entidades territoriales. Se trata de permitir que dentro de las normas legales, las entidades descentralizadas de los demás ordenes distintos del nacional "autónomamente" pero dentro de las condiciones uniformes que señales, dispongan sobre la cesión gratuita de sus bienes fiscales ocupados ilegalmente para vivienda de interés social con anterioridad al 28 de julio de 1988.
El legislador en todo caso bien puede establecer la norma que se examina para que, conforme a ella, las entidades creadas en los departamentos, municipios, intendencias y comisarías desarrollen sus finalidades, sin que se vean limitadas en la autonomía relativa que las caracteriza, condicionada obviamente a la Constitución y a la ley.
En otras palabras, las sociedades de economía mixta a las cuales se extendería el precepto que se cuestiona, son aquellas en que el Estado o sus entes descentralizados tienen injerencia predominante en su dirección y funcionamiento y especiales prerrogativas derivadas del régimen de derecho público al que se hallan sometidas, para que sea el Estado mismo el que actúe, con el fin de satisfacer con sus recursos, necesidades colectivas.
La Corte no encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad y así se declara en la parte resolutiva de esta providencia.
DESICIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,
RESUELVE:
Primero: Estese a lo resuelto en el fallo número 5 de 1o de febrero de 1990 (proceso número 1916), en el que se declara que los incisos primero y segundo del artículo 51 de la Ley 9a de 1989 son exequibles, y que el inciso tercero del mismo artículo es inexequible.
Segundo: Inhibirse de fallar respecto del parágrafo del artículo 51 de la Ley 9a de 1989 por ineptitud sustancial de la demanda.
Tercero: Es exequible el artículo 58 de la Ley 9a de 1989.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, con salvamento de voto; Rafael Saquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, con Salvamento de voto; Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, con Salvamento de voto; Hernando Gómez Otálora, con Salvamento de voto; Gustavo Gómez Velásquez, con Salvamento de voto; Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martines Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, con Salvamento de voto; Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, con Salvamento de voto; Rafael Romero Sierra, con Salvamento de voto; Edgar Saavedra Rejas, Jaime Sanín Greiffenstein, con Salvamento de voto; Jorge Enrique Valencia Martínez, con Salvamento de voto; Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuán,
Secretaria.
SALVAMENTO DE VOTO
Referencia: Expediente número 1958. Acción pública de inexequibilidad contra los artículos 51 y 58 de la Ley 9a de 1989. Reforma Urbana. Viviendas de interés social. Términos de prescripción adquisitiva y cesión de bienes públicos.
Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.
De la manera más comedida, los suscritos Magistrados nos permitimos exponer los motivos por los cuales nos apartamos del criterio mayoritario que aprobó la sentencia número 21 de 20 de febrero de 1990 en el expediente número 1958 con relación al artículo 58 de la Ley 9a de 1989 que consideramos inexequible.
Expresados en forma breve, nuestros puntos de vista son los siguientes:
En primer lugar, consideramos incomprensible que se trate de justificar este precepto como si fuese el caso de la prestación de un servicio público y decir que "estima la Corte que la norma en cuestión se contrae a fijar una transitoria función administrativa de las entidades de que trata el artículo 76 numeral 10 de la Carta, dentro de la atribución de regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales".
En efecto, resulta evidente, por el contrario, que la cesión gratuita de ciertos bienes inmuebles que la disposición sub examine ordena, si bien se orienta, buena o malamente, a resolver un problema social, está muy lejos de desarrollar el objetivo de servicio público que en concreto se le ha asignado a cada una de las entidades afectadas; es así como no puede afirmarse que cuando se ceden gratuitamente bienes inmuebles vinculados a la administración de justicia, al mantenimiento del orden público y de la seguridad, moralidad o salubridad sociales y a la defensa de las fronteras, al transporte y a las comunicaciones, en fin, a la previsión social en aspectos diferentes a la salud, por ejemplo, se está prestando el servicio público que corresponde a los jueces, a las fuerzas militares, etc.; esto es especialmente cierto con respecto por lo menos a algunas de las entidades involucradas que desarrollan actividades industriales y comerciales con fines que -si bien encajan dentro de la moderna concepción del Estado, como el desarrollo económico y la producción de utilidades que se destinarán a propósitos comunitarios- no caben dentro de la noción estricta de servicio público. Por parte ninguna se ve que estas cesiones gratuitas sean funciones que correspondan al servicio público.
Ahora bien, concedemos que tanto el patrimonio de las entidades últimamente mencionadas como el de las demás que conforman la administración nacional, esto es, tanto las del sector central como las del descentralizado por funciones o servicios, pertenece a la Nación y que la ley pueda, en principio y dentro de ciertas condiciones, disponer de sus bienes. La garantía del derecho de propiedad que tienen sus titulares no se desconoce y el señorío que se atribuye a los entes descentralizados es relativo y esta sujeto a la suprema decisión de la ley.
Pero creemos que la ley en este caso requiere indispensablemente de la iniciativa gubernamental, pues si bien es cierto que la Constitución no se ocupa de mencionar expresa y directamente las cesiones gratuitas de bienes como merecedoras de este especial procedimiento, una interpretación sistemática y sobre todo teológica de sus distintos preceptos lleva a concluir afirmativamente.
La Corte, en varios pronunciamientos, ha venido aproximándose al tema y ha dicho de manera general que toda ley que afecte el gasto público debe tener iniciativa gubernamental (sentencias de febrero 14 de 1973 y de octubre 26 de 1989).
Es posible que tan rotunda afirmación merezca cualificaciones, pero de todas maneras marca un criterio que debe tenerse en cuenta y que en el caso de autos es aplicable porque no se trata de decretar la destinación que debe darse a rentas nacionales - que es el campo en el cual tales cualificaciones podrían hacerse- sino de la disposición de bienes, es decir, de afectar en forma directa el Tesoro Público, mermándolo, disminuyéndolo, lo que sin duda la coloca dentro de los criterios y razones que tuvo el constituyente en este sentido, máxime si se tiene en cuenta que estas son "erogaciones" indefinidas, indiscriminadas, genéricas en cuanto de antemano no puede precisarse de que bienes se esta despojando el Estado ni a favor de quien, todo lo cual permanece innominado.
En síntesis, creemos que si la ley que destina recursos a la adquisición de bienes (inversiones públicas) que ingresan al patrimonio de la Nación y forman parte de su hacienda, requieren del procedimiento dicho, con mayor razón de este exigible cuando por la ley ella se despoja de sus haberes en la forma descrita.
Todo lo anterior, nos lleva también a plantear un punto de mayor trascendencia e importancia que la sentencia desafortunadamente ni menciona y que debió merecer atención preferente. El interrogante es éste: Puede la Nación, por ley, con o sin iniciativa gubernamental, disponer de sus bienes a titulo gratuito
Para empezar, aunque ello no resulte un argumento concluyente sino apenas un signo indicativo, cabe anotar que las leyes, en atención a la necesidad que tienen los entes públicos de actuar en la vida jurídica del servicio público y del intercambio, regulan estas áreas mediante estatutos generales como el contractual y el orgánico del presupuesto y que en ninguno de ellos se contempla esta posibilidad.
Además, que la Constitución solamente se refiere expresamente a un asunto similar en su artículo 76-21 que da al Congreso la facultad de "dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías", del cual en forma ninguna podría desprenderse una respuesta afirmativa a la pregunta formulada, como fácilmente se comprende.
Pero hay más, lo dispuesto en el artículo 78-5 debió estudiarse en todos sus alcances. Dice así:
"Es prohibido al Congreso y a cada una de sus Cámaras:
"5o Decretar en favor de ninguna persona o entidad gratificaciones, indemnizaciones, pensiones ni otra erogación que no esté destinada a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente, salvo lo dispuesto en el artículo 76, inciso 20".
Destacamos que las palabras usadas para definir lo que se prohíbe, por ejemplo, "gratificaciones", bien a las claras se emparentan con cesión gratuita, la cual, igualmente, es una "erogación", que también está prohibida. En la misma forma ponemos de relieve que la exigencia que se formula de que el gasto corresponda a un crédito o a un derecho reconocido por la ley, pone de presente que debe existir un título oneroso y que el gratuito no sirve de causa suficiente.
De ahí la única excepción que contempla y que consiste en el fomento de "las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes".
Todo esto nos inclina a pensar que la respuesta es negativa y que la prohibición del artículo 78-5 es aplicable a la disposición que se juzgó. Consideramos, sin embargo, importante hacer una precisión.
La conclusión que acabamos de insinuar en cuanto a que la Nación no está autorizada para disponer gratuitamente de sus bienes, no puede interpretarse en forma que contradiga o en alguna forma se oponga a la prestación de los servicios públicos. Esta disposición debe entenderse en el conjunto de las que forman la Carta y en consonancia con los fines del Estado, uno de los cuales es cabalmente el de prestarlos para satisfacer necesidades de la comunidad. Ni puede tampoco inferirse que esos servicios no puedan ser gratuitos, ya que, muy por el contrario, hay muchos de ellos que por su propia naturaleza deben serlo y la propia Constitución aspira a que en la medida de lo posible lo sean, como, por ejemplo, la asistencia pública (art. 19), la enseñanza primaria (art. 41), la administración de justicia (art. 58), la seguridad y el orden público.
Mucho tememos que el desconocimiento de estos preceptos lleve a un manejo tan antitécnico, desordenado y caprichoso de los bienes del Estado que resulte en grave deterioro de su patrimonio y en serio incumplimiento de los altos fines que debe cumplir.
Fecha ut supra.
Jaime Sanín Greiffenstein, Héctor Marín Naranjo, Jorge Enrique Valencia Martínez, Jaime Giraldo Ángel, Gustavo Gómez Velásquez, Hernán Guillermo Aldana Duque, Jairo E. Duque Pérez, Hernando Gómez Otálora, Rafael Romero Sierra, Jacobo Pérez Escobar, Alberto Ospina Botero.
SALVAMENTO DE VOTO
Referencia: Expediente número 1956. Acción de inexequibilidad, artículos 51 y 58 de la Ley 9a de 1989.
Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.
Debo advertir que comparto integralmente las observaciones presentadas por los Magistrados que, junto con el suscrito, nos separamos de la decisión adoptada sobre la Ley 9a de 1989, artículo 58.
Pero, por aparte, debo consignar unas ligeras glosas:
a) La disponibilidad de lo que constituye el patrimonio del Estado, así se trate del órgano soberano por antonomasia, no es cuestión librada a omnímoda voluntad, ajena a toda limitación o control constitucional.
A eso tienden, precisamente, artículos como el 79, inciso 2o, 80, 76-11, etc., de la Constitución Nacional;
b) Resulta paradójico advertir cómo leyes o proyectos de leyes en las cuales se ha procurado la cesión de bienes inmuebles, para desarrollar obras que debían ensamblar en planes y servicios nacionales o departamentales, tuvieron grandes tropiezos en su constitucionalidad, y, sin embargo, determinaciones como las que se comentan, tan libérrimas y hasta sin vigilancia ulterior de organismos estatales, consolidan sus efectos;
c) Aunque el tema no viene al caso, pues se trata de un juicio de constitucionalidad, no está por demás, porque la argumentación suele colarse como imponderable, advertir que esta ley, en el censurado artículo 58, no parece interesarse tanto por el problema de los asentamientos habitacionales subnormales, como sí por el problema de la titularidad del tugurio o del lugar infrahumano que se toma obligadamente como vivienda. La solución aparece más perjudicial que benéfica y ofrecerá mayores obstáculos que expeditos remedios. En efecto, legitimar invasiones en forma tan masiva e indiscriminada, sin saberse sitios, usos, volumen, condiciones personales, etc., así se le ponga un término (julio 28 de 1988), no deja de ser peligroso antecedente legislativo que puede repetirse cíclicamente. De otro lado, deslindar por completo organismos especializados en ofrecer soluciones al problema habitacional marginal, puede dar lugar a que el Estado se desentienda de continuar la solución del mal creado, dejando librada a la suerte de estos adjudicatarios, toda posibilidad de mejoramiento real. Distinto hubiera sido una ley que más que procurar un título inmobiliario, atendiese a la reubicación gratificante, en mejores condiciones, de esta clase de desposeídos;
d) Finalmente, cuando existe un precepto constitucional expreso que fija una autorización, a ésta debe atenderse con las limitantes que establece. La Constitución, y está bien que así lo prevea, no deja a la ley la absoluta disponibilidad de los bienes del Estado. Ya se sabe que este patrimonio lo integran los bienes baldíos, de uso público y los bienes fiscales. Sobre los segundos no es factible esa liberalidad ilimitada pues la comunidad tiene derecho a que les mantenga a su servicio. De los primeros, sí existe una norma que autoriza ese manejo omnímodo. Por eso el numeral 21 del artículo 76, afirma que corresponde al Congreso hacer las leyes que se relacionan con la "apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías".
De donde, si el Congreso tuviera una facultad amplia de disposición sobre los bienes fiscales (excepción de los del art. 79 de la C. N.), no se estaría dando una atribución específica como la del comentado numeral 21. Cuando restringe su órbita, de actuación a los baldíos, es porque lo demás tiene que ajustarse a otros requisitos y disposiciones, v.gr. la enajenación (y es voz genérica que comprende todo lo que afecte el dominio en forma precaria o definitiva) de bienes nacionales. En otras palabras, la libertad de disposición en forma directa y hasta exclusiva, en cabeza del Congreso, está vinculada a bienes baldíos. En los demás casos, es necesario conceder autorizaciones al Gobierno.
En el caso sub examine no se trata de bienes baldíos, de donde debió acatarse la citada y explicada normatividad para merecer el beneplácito de la constitucionalidad.
Fecha ut supra.
Gustavo Gómez Velásquez.