Artículo 1o Modifícase el artículo primero, en el sentido de suprimir del subsector educación: Instituto Técnico Universitario de Cundinamarca.Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 29 de 1989, por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones.
SANCIÓN DE LA LEY
No hay término fijo para hacerlo, la Constitución no releva al presidente de la República, el deber de sancionar las leyes. Otorgamiento a los alcaldes municipales, de funciones para nombrar, trasladar y controlar al personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales
Corte Suprema de Justicia.-
Bogotá, D. E., ocho de febrero de mil novecientos noventa.
Magistrado ponente: Doctor Jaime Sanín Greiffenstein.
Referencia: Expediente número 1924. Acción de inexequibilidad contra la Ley 29 de 1989 "por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988 y otras disposiciones". Actores: Adalberto Carvajal Salcedo y Héctor Orlando Zambrano Sáenz. Aprobado por Acta número 5.
I. Antecedentes:
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, los ciudadanos Adalberto Carvajal Salcedo y Héctor Orlando Zambrano Sáenz solicitan a esta Corporación declarar inexequible la Ley 29 de 1989 "por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones".
Agotados los trámites constitucionales y legales exigidos para esta clase de procesos, corresponde a la Corte emitir la decisión de rigor.
II. Norma acusada:
El texto de la ley demandada es el que sigue:
LEY NÚMERO 29 DE 1989
(15 de febrero)
"Por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones".
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Capítulo I
Del sector educativo
Artículo 1o Modifícase el artículo primero, en el sentido de suprimir del subsector educación: Instituto Técnico Universitario de Cundinamarca.
Capítulo II
Del Ministerio de Educación Nacional
Artículo 2° El artículo quinto quedará así:
1. 1.4. División Especial de Sistemas, Procesamiento de Datos y Estadística.
Capítulo III
De las funciones de las Unidades de Dirección
Artículo 3º. Aclarase el literal L) del artículo 7º, así:
Presidir el Consejo Superior del Sector Educativo y del Control de calidad y procurar, por este mecanismo, la coordinación de las distintas entidades del sector público y privado, tanto en el análisis de la política y de los programas del sector, como en el examen de los problemas específicos que amerite la atención del Consejo.
Capítulo IV
De las funciones de las Unidades de Asesoría y Coordinación
Artículo 4º. El literal f) del artículo 13, quedará así:
Elaborar los presupuestos anuales de inversión y funcionamiento de los servicios de educación a cargo de la Nación, a partir del examen del estado, la evolución y la proyección de los siguientes recursos: Capacidad de planta, recursos físicos, humanos, financieros, tecnología y desarrollo organizacional.
Artículo 5º. Suprímase el literal j) del artículo 13.
Artículo 6º. El inciso del artículo 15 de la Ley 24 de 1988, quedará así:
División Especial de Sistemas, Procesamiento de Datos y Estadística.
Artículo 7º. Se agrega el literal j) al artículo 15, así: Diseñar el análisis y tratamiento estadístico de los datos y divulgar estadística sobre educación, con el control de calidad previo a la validez, la confiabilidad y la exactitud de los datos publicados.
Artículo 8º. Aclarase el literal e) del artículo 19, así: Director del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - Mariano Ospina Pérez, ICETEX.
Capítulo VI
Descentralización administrativa
Artículo 9o El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los Alcalde Municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plagas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno nacional y las disponibilidades presupuéstales correspondientes.
En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asignan al Intendente.
Se asignan a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los equipos de educación fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa.
Parágrafo 1º. Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon.
Parágrafo 2º. La Nación no asume responsabilidad alguna por los nombramientos que excedan las plantas de personal aprobadas por el Gobierno nacional para la respectiva jurisdicción municipal y para la jurisdicción de la Isla de San Andrés, ni nacionalizará el personal así designado.
Los nombramientos y demás novedades de personal que se llegasen a producir por fuera de las respectivas plantas de personal o contraviniendo las normas del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa y las disponibilidades presupuéstales correspondientes, serán de exclusiva responsabilidad del municipio o entidad territorial que los hiciere, y suyas las cargas civiles, administrativas y laborales que de tales actuaciones se desprendan. El funcionario que produjere el nombramiento o la novedad de personal, incurrirá en causal de mala conducta, y responderá solidariamente con la entidad que dicho funcionario represente.
Las demandas que se llegaren a presentar por causa de los nombramientos y demás novedades de personal con desconocimiento de lo prescrito en este parágrafo, se dirigirán contra el municipio o entidad territorial respectiva, y contra el funcionario que produjo el acto.
Parágrafo 3º. Los Personeros Municipales, como Agentes del Ministerio Público., de oficio o a petición del Alcalde, velarán por el cumplimiento del régimen disciplinario del personal docente y administrativo, solicitando la aplicación de las sanciones correspondientes ante las Juntas Seccionales de Escalafón y el Minis
terio de Educación Nacional, respectivamente. La Junta Seccional de Escalafón podrá solicitar la presencia del Personero Municipal con voz pero sin voto, para tratar los casos de su jurisdicción.
Artículo 10. Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad. Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas, previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia.
Parágrafo. El Gobierno establecerá las formas y procedimientos para la entrega de las atribuciones conferidas por los artículos 9º y 10 de la presente ley, y reglamentará lo pertinente en un plazo de un (1) año, contado a partir de la vigencia de esta ley.
Artículo 11. El parágrafo 1º del artículo 58 quedará así:
Corresponde al Ministerio de Educación Nacional el nombramiento y remoción del Jefe de la Oficina Seccional de Escalafón; y al Gobierno nacional, la fijación de sus funciones.
Artículo 12. El parágrafo 2o del artículo 58 quedará así:
El Ministro de Educación Nacional podrá suscribir convenios con las entidades territoriales, para la estructuración, organización, fijación de funciones y asignación de recursos físicos, humanos y financieros; para el funcionamiento de las Oficinas Seccionales de Escalafón, de acuerdo con sus características.
Artículo 13. Corresponde a la Junta Administradora del FER, la facultad de seleccionar el personal subalterno del CEP, y al Gobernador, su nombramiento.
Artículo 14. El parágrafo 3º del artículo 59 quedará así:
Cuando se considere conveniente, el Ministro de Educación Nacional, podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para la estructuración, organización y fijación de funciones y asignación de recursos humanos, físicos y financieros para los CEP.
Artículo 15. El parágrafo 1o del artículo 60 quedará así:
El Gobernador, Intendente, Comisario, o Alcalde Mayor de Bogotá, obrará como ejecutor de las decisiones de la Junta Administradora del FER, y como ordenador del gasto. La Facultad de ordenación del gasto podrá ser delegada.
Artículo 16. El parágrafo 3o del artículo 60 quedará así:
El Ministro de Educación Nacional podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para reorganizar, determinar funciones y asignar recursos humanos, físicos y financieros para el funcionamiento de los FER, de acuerdo con las características de cada una.
Artículo 17. El parágrafo 4o del artículo 60 quedará así:
Corresponde al Ministro de Educación Nacional el nombramiento y remoción del Delegado del Ministerio de Educación Nacional ante los Fondos Educativos Regionales y al Gobierno nacional la asignación de funciones.
Artículo 18. La Junta Administradora del Fondo Educativo Regional estará integrada así:
1. El Gobernador, Intendente, Comisario o Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, quien la presidirá, o su delegado.
2. El Secretario de Educación del Departamento, Intendencia o Comisaría.
3. Un Delegado del Ministro de Educación.
4. Un Delegado del Ministerio de Hacienda.
5. El Jefe de la Oficina Seccional de Escalafón.
6. Un representante de los Educadores del Personal docente oficial, designado por el organismo gremial que agrupe mayor número de afiliados.
7. Un Alcalde Municipal elegido por estos para un período de un (1) año. EI Alcalde designado no podrá exceder su representación, más allá de su mandato como tal.
Parágrafo. El delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo FER, ejercerá las funciones de Secretario de la Junta y tendrá voz pero no voto.
Artículo 19. El proceso de ejecución de lo estipulado en el artículo 9o de esta ley, será gradual, según reglamentación que expida el Gobierno nacional, pero tal proceso tendrá que estar concluido en un plazo máximo de un (1) año, contado a partir de la promulgación de la presente ley.
Artículo 20. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Dada en Bogotá, D. E., a los
El Presidente del honorable Senado,
Ancízar López López
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes.
Francisco José Jattin Zafar
El Secretraio <sic> General del honorable Senado,
Crispin Villazón de Armas
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
Luis Lorduy Lorduy
República de Colombia - Gobierno Nacional.
Publíquese y ejecútese.
Bogotá, D. E., 15 de febrero de 1989.
El Ministro de Gobierno,
César Gaviria Trujillo
El Ministro de Educación Nacional,
Manuel Francisco Becerra Barney
III. La demanda:
Los cargos formulados por los demandantes contra la Ley 29 de 1989 están contenidos en ocho puntos, los cuales se resumen a continuación, denominándolos con el mismo título utilizado en la demanda.
1. Municipalidad de la educación:
La ley acusada de inconstitucionalidad municipaliza la educación al entregar a los alcaldes la función de nombrar, remover, trasladar y controlar el personal docente y administrativo de los diferentes establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, lo que es opuesto a la nacionalización de la educación estatuida en las Leyes 111 de 1960 y 43 de 1975. Con esta medida se creó un caos en materia educativa al darse el viraje de nacionalización a municipalización, lo cual resulta violatorio de la Constitución "al establecer una discriminación entre municipios pobres sin posibilidades de atender sus necesidades educativas y municipios ricos a los cuales les sobran dichos recursos" y "como esta función no está prevista en ninguna parte" entonces se viola con ella los artículos 76, 78 y 32 de la Carta.
Igualmente agregan los demandantes que en caso de sostenerse que se trata de un plan o programa de desarrollo económico y social para obtener un mayor orden en el manejo de los recursos destinados a la educación pública, se infringirían entonces los artículos 76-4 y 80 de la Constitución, por no haberse determinado en forma precisa los recursos con los cuales cada municipio debe atender a su propia educación y también porque los planes de desarrollo deben ser aprobados por una comisión especial que está prevista en el artículo 80 del ordenamiento superior.
2. Esta ley es un clásico "mico":
En este punto los demandantes incurren en imprecisiones pues en el acápite correspondiente a concepto ele violación se refieren a toda la ley al afirmar que la ley acusada contiene "confusos aspectos de descentralización, desconcentración, administración educativa, financiación de salarios y prestaciones del magisterio, e incluso modificación al régimen legal de escalafón de los maestros" todo lo cual equivale a "un clásico mico" por introducir asuntos ajenos al propósito de la ley como era "reestructurar el Ministerio de Educación Nacional". Sin embargo al folio 18 de la demanda aluden solamente al artículo 9o y dicen que "es un clásico 'mico' como se denominó popularmente la inclusión de artículos en forma subrepticia con clara violación del artículo 77 de la Carta Política del Estado".
3. Título distinto del contenido:
El título de la ley corresponde al mismo de la Ley 24 de 1988, porque la modifica parcialmente pero conservando el contenido que es del siguiente tenor: "Por la cual se reestructura el Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones", lo que viola el artículo 92 de la Constitución Nacional porque el título de las leyes debe corresponder "precisamente" al contenido del proyecto.
4. Sanción extemporánea:
La Ley 29 de 1989 fue aprobada por el Congreso en sesión plenaria del 14 de diciembre de 1988 y su sanción se produjo el 20 de febrero de 1989, es decir, 23 días hábiles después de los seis (6) días que la Constitución otorga al primer mandatario de la Nación para sancionar una ley cuando no costa de más de 20 artículos. En consecuencia, se violaron los artículos 85 y 86 del Estatuto Superior que señalan que si el Presidente una vez transcurridos los términos allí señalados no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, deberá sancionarlo y promulgarlo.
5. Primer debate del proyecto fue inconstitucional:
Como la ley acusada desarrolla el artículo 182 de la Constitución Nacional por tratarse de servicios docente y administrativo a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, el primer debate fue dado por la Comisión Quinta del Senado y Cámara y según el artículo 79 de la Carta cuando las leyes se refieren a los incisos 2 y 3 del artículo 182 se deben tramitar conforme a las regias del artículo 80, es decir, por la Comisión especial permanente, "al no procederse así en la aprobación de la ley que se acusa de inconstitucional en su primer debate, no sólo se violaron los artículos 70; 80 y 182 de la Carta" sino también el 81-3.
6. Falta de publicación del proyecto:
De los Anales del Congreso se desprende que el proyecto no fue publicado "antes de darle curso en la comisión respectiva, con lo cual se violó el artículo 81-1 de la Constitución porque ningún proyecto puede ser ley sin antes haber cumplido dicho requisito".
7. Falta de quórum:
La Plenaria de la Cámara donde se aprobó definitivamente el proyecto de ley cuestionado, cual se llevó a cabo el 14 de diciembre de 1988, "careció de quórum", pues según informe de los periódicos "El Tiempo" y "El Espectador" del 15 de diciembre del mismo año, el número de congresistas presentes en esa sesión no era el mismo que "pueda decirse en actas o en documentos que se presumen legales". Así las cosas, al no existir el quórum requerido para aprobar la ley, se infringieron los artículos 82 y 83 de la Constitución que exigen la mitad más uno de los integrantes de la Corporación.
8. Incompetencia para sancionar la ley:
Vencido el término que tenía el Presidente para sancionar la ley acusada "perdió la competencia constitucional para sancionarla; ésta quedó en cabeza del Presidente del Congreso. Lo contrario como sucedió es violatorio del artículo 89 de la Carta". De manera que al no haber sido sancionada la Ley 29 de 1989 por el Presidente del Congreso sino por el de la República la ley es inexequible.
IV. Concepto Fiscal:
Ante el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación y aceptado por la Sala Constitucional en providencia de 28 de jimio de 1989, correspondió a la Viceprocuradora General de la Nación emitir la vista fiscal respectiva, la que está contenida en Oficio número 1472 de 11 de agosto de 1989.
Los argumentos que expone la señora Viceprocuradora para pedir a la Corte que declare exequible la ley acusada son los que siguen:
-Las razones expuestas por los demandantes en el acápite de hechos, dice, son motivos de inconveniencia y posibles problemas de aplicación normativa, mas no conceptos de violación, como lo exige el artículo 16 del reglamento autónomo 432 de 1969, en consecuencia su concepto no se referirá a ellos.
-Sobre la sanción presidencial señala que los artículos 85 y 86 de la Carta consagran términos pero "no prevén que la sanción y promulgación deba efectuarse dentro de los mismos". En consecuencia "la sanción presidencial no se hizo en forma extemporánea ni se dieron las circunstancias para que lo sancionara el Presidente del Congreso".
-En cuanto a la falta de quórum para aprobar el proyecto de ley dice la Viceprocuradora que "en el acta de la sesión ordinaria (plenaria) de la Cámara de Representantes, del día miércoles 14 de diciembre de 1988, punto VII 'proyecto para segundo debate' " consta que una vez concluido el segundo debate y a la pregunta sobre si querían que dicho proyecto se convirtiera en ley los representantes, contestaron afirmativamente. Además de aparecer que contestaron a lista 163 representantes, número con el cual se integró el quórum decisorio y en el curso de la sesión se hicieron presentes otros 22 representantes, para un total de 180, dejando de asistir sólo 19. Por tanto -agrega- carece de fundamento el cargo formulado.
- Respecto al título y contenido de la ley expresa que "de la lectura de las disposiciones que estructuran la ley se observa su interrelación en torno a la modificación de la Ley 24 de 1988 y la necesidad de implementar otras disposiciones para hacer efectiva su reglamentación, razón por la cual el título de la ley anuncia 'y se dictan otras disposiciones'. De manera que la ley precitada 'se encuentra en concordancia con la materia anunciada en su título' ".
- Luego agrega que la nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial tipificó una desconcentración administrativa, tal como lo dejó sentado el Consejo de Estado al estudiar la Ley 43 de 1975 (sentencia de 14 de mayo de 1985), apartes de la cual transcribe, para concluir que "la Constitución no define la descentralización ni la desconcentración administrativa de funciones, de tal suerte, que compete al legislador determinar su alcance, radio de acción, y materia sujeta a descentralización o desconcentración, de acuerdo con las obligaciones a cargo de la Nación y con las necesidades locales". En el caso bajo estudio la descentralización es apenas parcial y restringida al manejo de personal docente y administrativo de la educación nacional y nacionalizada ''lo cual no genera inconstitucionalidad alguna, especialmente cuando la Nación mantiene su carga de responsabilidad por concepto del pago de salarios y prestaciones, que no se trasladó a los municipios, lo cual hubiera afectado la prestación del servicio y los recursos presupuéstales correspondientes".
- Dice igualmente que el artículo 3o no es un "'clásico mico", como sostienen los demandantes, pues basta leer el proyecto de ley presentado por el Ministro de Educación con el aprobado en primer debate en la Comisión Quinta del Senado y en la Plenaria de la Cámara para concluir que se trata del mismo artículo. Así las cosas, el artículo 9º de la Ley 29 de 1989 "no fue introducido subrepticiamente sino por el contrario, su trámite se ajustó a las normas constitucionales que señalan el procedimiento para su adopción".
- El proyecto de ley fue publicado antes de darle primer debate en la Comisión Quinta del Senado, como se puede observar en los Anales del Congreso número 90 de 9 de septiembre de 1988, con lo cual queda desvirtuada la acusación sobre la falta de publicación del proyecto antes de darle trámite en la Comisión.
- Para finalizar, aduce el Ministerio Público en relación con el argumento expuesto por los demandantes sobre que el proyecto debió haberse tramitado de acuerdo a los lineamientos del artículo 80 de la Constitución, que la Comisión Especial Permanente estatuida en dicho canon, no ha sido conformada "lo cual no puede obstaculizar, ni "obstaculiza la actividad legislativa del Congreso. Admitir el argumento de los impugnadores, generaría la parálisis del Congreso, en estas materias, hasta cuando se integrara dicha Comisión Especial. Más como no se ha hecho, los proyectos de ley se tramitan en las Comisiones constitucionales existentes".
V. Consideraciones de la Corte:
Competencia:
Corresponde a esta Corporación decidir en forma definitiva sobre la presente acusación ciudadana por tratarse de una ley de la República (art. 214 de la C. N.).
Antes de entrar a decidir la demanda es preciso aclarar que los demandantes acusan la totalidad de la Ley 29 de 1989, pero solo por vicios en su formación, ya que por razones de contenido únicamente impugnan el artículo 9º. En consecuencia procede la Corte a decidir en primer término sobre los reparos en el trámite legislativo.
A) Vicios en la formación de la ley:
1. Publicación del proyecto de ley:
Conforme lo establece el artículo 81-1 de la Constitución Nacional, todo proyecto de ley que se presente al Congreso, ya sea de iniciativa parlamentaria o gubernamental, debe ser publicado antes de que se le de curso en la Comisión respectiva, requisito constitucional sin el cual ningún proyecto será ley.
Esta publicación se realiza en los Anales del Congreso, órgano de publicidad de las cámaras Legislativas y tiene dos finalidades, a saber: Una, de carácter general encaminada a que los ciudadanos tengan conocimiento de los diferentes proyectos de ley que se presentan al congreso y otra, particular y muy importante que consiste en que los Senadores y Representantes se enteren de tales proyectos con el fin de que los analicen, estudien, etc., para que cuando se lleven a cabo las deliberaciones correspondientes, puedan participar para aceptarlos, rechazarlos o presentar modificaciones, etc.
La oportunidad dentro de la cual se debe realizar tal publicación es después de la fecha de presentación del proyecto de ley y antes de que se efectúe el primer debate en la Comisión que corresponda, pues es esta la ocasión en que los Congresistas exponen sus puntos de vista sobre el proyecto.
En el presente caso se tiene que el proyecto de ley identificado en el Senado de la República con el número 66 de 1988 'por el cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988 y se aclaran algunas de sus disposiciones", fue presentado al senado el día 6 de septiembre de 1988 por el Señor Ministro de Educación, doctor Manuel Francisco Becerra Barney, junto con la exposición de motivos y fue publicado en los Anales del Congreso número 90 del día viernes 9 de septiembre de 1988, página 4.
Como a dicho proyecto se le dio primer debate en la Comisión Quinta del Senado el día 9 de noviembre de 1988, se cumplió a cabalidad el requisito constitucional contenido en el artículo 81-1, pues la publicación se llevó a cabo antes de darse curso en la Comisión citada.
Así las cosas queda desvirtuado el cargo formulado sobre la falta de publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la Comisión respectiva.
2. Primer debate en la Comisión Quinta del Senado:
Señalan los actores que el primer debate no se debió haber dado en la Comisión Quinta, sino en la del Plan, pues la ley desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Carta y según lo prescrito en el artículo 79 de la misma, las leyes a que se refieren los incisos 2º y 3º del artículo 182 deben tramitarse conforme a lo dispuesto en el artículo 80.
El artículo 81 de la Constitución consagra en su numeral 2o que ningún proyecto será ley "sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en el artículo 80". Estas comisiones son elegidas por cada Cámara para períodos de dos años (art. 72 de la C. N.) y le corresponde al legislador señalar las materias sobre las cuales cada una de
ellas debe ocuparse y es así como en las Leyes 17 de 1970 y 65 de 1982 se establecieron la composición de las Comisiones y los asuntos a su cargo.
La Comisión Quinta, que es la que interesa para el asunto bajo examen, debe conocer de los proyectos de ley sobre "educación, salud pública, vivienda, calamidades públicas y turismo". Adviértese que el tema regulado en la Ley 29 de 1989 acusada, se refiere a asuntos relativos a la educación.
De otra parte el artículo 80 de la Carta instituye una Comisión Especial Permanente que se ha denominado Comisión del Plan, la cual está encargada de dar primer debate a los proyectos de ley a que se refiere el ordinal 4 del artículo 76 de la Constitución (planes y programas de desarrollo económico y social y obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse...), y el último inciso del artículo 79 (las que se relacionen con transferencia de servicios entre la Nación y las entidades territoriales y las del "situado fiscal"). Igualmente debe vigilar la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico y social y la evolución del gasto público. Como lo afirma la Viceprocuradora, esta comisión no se ha conformado aún.
Ahora bien, al analizar el contenido de la Ley 29 de 1989 se observa que ella no encaja dentro de las materias a que aluden los incisos 2 y 3 del artículo 182 de la Carta, por cuanto no transfiere servicios a cargo de la Nación que deban ser distribuidos entre los departamentos, intendencias, comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, como tampoco consagra planes y programas de desarrollo económico y social o de obras públicas a que alude el artículo 76-4 de la Carta. La ley impugnada simplemente se limita a modificar parcialmente algunas disposiciones de la Ley 24 de 1988 que consagran las funciones de varias dependencias del Ministerio de Educación Nacional, la integración de las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos Regionales FEB, como también modifica el artículo 54 de la citada ley en el sentido de asignar a los alcaldes municipales la facultad de nombrar, trasladar, remover, controlar, etc., al personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados dentro de los límites que allí se señalan, pero continúa la Nación con el pago de salarios y prestaciones sociales de dicho personal. Es decir, establece en este artículo la denominada "desconcentración administrativa".
En consecuencia la Ley 29 de 1989 no podía violar el artículo 80 del Estatuto Superior, ni el último inciso del artículo 79 ibídem por cuanto no consagra asuntos de los que deban regularse conforme a dichos mandatos. Razón por la cual se le dio primer debate en las Comisiones Quintas de cada una de las Cámaras, por ser dicha comisión la encargada, como se dejó expresado, de asuntos educativos. Por tanto, se declara infundado el cargo formulado.
3. Quórum para aprobar el proyecto en la plenaria de la Cámara.
Manifiestan los demandantes que la Ley 29 de 1989 se aprobó en la plenaria de la Cámara sin existir el quórum, requerido, pues, según información de algunos periódicos, el número de congresistas presentes en dicha sesión es diferente al que "pueda decirse en las actas o documentos que se presumen legales".
En el acta de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes llevada a cabo el día miércoles 14 de diciembre de 1988, la cual aparece publicada en los Anales del Congreso número 218 de 16 de diciembre de 1988, expresa en el punto VIII titulado "proyectos para segundo debate" lo siguiente:
"En desarrollo del orden del día, es leída la ponencia para segundo debate del honorable Representante Ricardo Rodríguez Beltrán, quien estudió en la Comisión Quinta el Proyecto de Ley número 66 Senado, 248 Cámara de 1988 'por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones'. Y puesta en consideración la proposición con que termina es aprobada.
"Abierto el segundo debate de este proyecto, por decisión de la Cámara se prescinde de la lectura del articulado; y sometido éste a consideración, es aprobado globalmente, conforme al texto que adoptó la respectiva comisión.
"Cerrado el segundo debate de este proyecto, la honorable Cámara, con las formalidades constitucionales y reglamentarias, declara su voluntad de que se convierta en ley de la República.
"Preguntada la Cámara si quiere que el proyecto anterior sea ley de la República., contesta afirmativamente" (fl. 105 cuaderno principal).
Como se puede apreciar el proyecto de ley a que nos hemos venido refiriendo fue aprobado globalmente por la Cámara de Representantes, faltando sólo determinar si en ese momento, existía o no el quórum exigido por nuestro ordenamiento constitucional.
En la misma acta se lee: "Siendo las cuatro y quince minutos de la tarde, la presidencia ordena llamar a lista y contestan los siguientes honorables representantes..." se transcriben a renglón seguido los nombres de estos los cuales suman un total de ciento cincuenta y ocho (158). Luego se expresa: "La secretaría informa que se ha integrado quórum decisorio y, en consecuencia, el señor Presidente declara abierta la sesión" (subrayas de la Corte). Y más adelante se dice: "En el curso de la misma, se hacen presentes los honorables representantes..." los cuales enuncia que son veintidós (22) y se deja constancia de que dejaron de concurrir con excusa justificada diez (10) y sin excusa nueve (9).
Los Representantes de la Cámara, como es sabido son en total ciento noventa y nueve (199); si contestaron a lista 158 y luego se hicieron presentes 22, para un total de 180, existía el quórum constitucional exigido para aprobar el proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 29 de 1989. Por tanto no les cabe razón a los demandantes cuando sostienen que no había quórum decisorio.
No sobra anotar que según el Reglamento del Congreso "las actas publicadas en los Anales hacen plena fe para los efectos legales" y por lo tanto dichos documentos se presumen auténticos mientras no sean tachados de falsedad, lo cual no hacen los actores.
Igualmente debe agregarse como ya lo hizo la Corte en sentencia número 115 de noviembre 3 de 1988 ante idéntica acusación que "los medios de información, no desquician legalmente los hechos que consten en documentos que tienen la presunción de autenticidad, y que en manera alguna han sido desvirtuados".
4. Sanción de la ley:
Se dice en la demanda que la ley acusada violó los artículos 85, 86 y 89 de la Constitución por cuanto el Presidente de la República sancionó la Ley 23 días después de haberla recibido, a pesar de que no tenía sino seis días para hacerlo y en consecuencia debió haberla firmado el Presidente del Congreso.
La sanción de la ley es otro de los requisitos que exige la Constitución para que un proyecto se convierta en ley de la República (art. 81-4). Con la sanción termina el período de formación de ésta y "se da fe de su existencia". Esta función está a cargo del Presidente de la República o del Presidente del Congreso cuando el Gobierno no cumpliere con el deber de hacerlo (art. 89 de la C. N.).
Ahora bien, lo relativo al término que tiene el Presidente de la República para sancionar una ley, es asunto que ya dejó clarificado la Corte, al resolver idéntica acusación contra la Ley 30 de 1988 -"reforma agraria"- en sentencia número 115 de 3 de noviembre de 1988 en la cual afirmó:
"El texto constitucional (se refiere al artículo 86) no establece a este respecto un límite temporal preciso, que excluya de la competencia del Ejecutivo la facultad de sancionar la ley después de transcurridos los plazos fijados en la norma constitucional mencionada.
"Lo que sí queda claro, a la luz de lo dispuesto por el artículo 89 de la Carta, es que el Gobierno no queda relevado del cumplimiento del deber de sancionar los proyectos de ley tramitados y aprobados constitucionalmente por el Congreso, y que no hayan sido susceptibles de objeción.
"Para reafirmar este deber del Ejecutivo el mismo artículo 89 de la Carta encarga al Presidente del Congreso, sólo en defecto del Gobierno, la sanción y promulgación de los proyectos de ley".
"Ahora bien, la misma norma prevé que si las Cámaras entraren en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado, lo que quiere decir en una interpretación sistemática, que una vez vencido el término para la objeción, sin que ésta se produzca, debe sancionarlo el Presidente. Es decir, si las Cámaras se encuentran en receso, el Presidente conserva el deber de sancionar y promulgar el proyecto de ley, sin que la Carta establezca un término fijo para hacerlo" (subrayas fuera del texto).
Jurisprudencia que en esta oportunidad se reitera, por cuanto no existe razón suficiente para que se modifique. En efecto, prescribe el artículo 86 de la Carta:
"El Presidente de la República dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. Si el Presidente, una vez transcurridos los indicados términos, según el caso, no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las Cámaras se pusieren en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos".
Conviene resumir y precisar las tesis de la Corte sobre la sanción presidencial de las leyes en los siguientes términos:
1. Sancionar las layes es un deber del Presidente de la República; así lo califican los artículos 86 ("deberá" sancionar y promulgar el proyecto), 89 ("si el Gobierno no cumpliere el deber que se le impone de sancionar las leyes"), el 90 ("el fallo afirmativo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley") y el 118-7 ("cumpliendo el deber de sancionar" los proyectos), de manera que su incumplimiento le acarrea responsabilidad política.
2. Sin embargo, por motivos de inconveniencia o de inconstitucionalidad que se decidirán en la forma que la Constitución determina, el Presidente podrá objetar los proyectos de ley dentro de términos precisamente establecidos en forma tal que, desechadas las objeciones, el deber de sancionarlos es perentorio.
3. Si el Presidente de la República no cumple con el deber ante dicho y dentro de los términos fijados, el Presidente del Congreso tiene el deber y la competencia para hacerlo. La ley quedará debidamente formada. Si no lo hace, compromete también su responsabilidad política.
4. Si, no obstante todo lo anterior, el Presidente de la República sanciona el proyecto, que no fue sancionado tampoco por el Presidente del Congreso, con posterioridad a los términos definidos, la sanción es válida, pues no ha perdido su competencia ni la Constitución le releva de tai deber. Además, la sanción, aunque sea impartida así es necesaria, pues la Constitución no la excusa por no haberse practicado dentro de cierto plazo.
5. Por ningún motivo puede el Presidente oponer un veto suspensivo al proyecto de ley por fuera de las objeciones dichas y minuciosamente reglamentadas por la Constitución. En ello le va responsabilidad política.
En el caso que se estudia, el Presidente de la República recibió para su sanción el Proyecto de Ley número 66 de 1988 Senado y 248 Cámara, el 3 de febrero de 1989 (folio 3 anexo 3) y lo sancionó el 15 de febrero de 1989 (folio 2 anexo 3), tan sólo 12 días después de su recibo incluidos inhábiles. En consecuencia, estima la Corporación que se ha dado cumplimiento a cabalidad al requisito constitucional relativo a la sanción de la ley, quedando así desvirtuado el cargo formulado.
5. Título de la ley:
Dicen los demandantes que la Ley 29 da 1989 debió haber conservado en su título el de la Ley 24 de 1988, seguido de la parte que se refiere a la modificación, la cual tenía por objeto reestructurar el Ministerio de Educación Nacional.
El artículo 92 de la Constitución prescribe que "el título de las leyes deberá corresponder precisamente al contenido del proyecto y a su texto precederá esta fórmula: "EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA":
Con esta disposición se pretende evitar la introducción de asuntos ajenos a las materias que se trata de regular en cada proyecto de ley y tiene por fin preservar la unidad legislativa, el orden y la armonía que deben guardarse en todos los textos legales.
El encabezamiento de las leyes debe dar noticia de la materia de la cual tratan, pues exigir que en el título de la ley se consagren absolutamente todos los asuntos que allí se regulen es absurdo e ilógico y basta simplemente que aparezca el tema principal que se reglamenta,
La Ley 29 de 1989, materia de impugnación, se titula "por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988 y se dictan otras disposiciones" y efectivamente, como se puede observar en su contexto, la casi totalidad de la ley está dirigida a modificar normas de la Ley 24 de 1988, concretamente los artículos 1, 5, 7, 13, 15, 19, 54, 58, 59 y 69. Por otra parte se consagra en el artículo 18 que es el único que no forma parte de la Ley 24, cómo estarán integradas las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos Regionales PER, asunto que está en íntima concordancia con las demás materias que contiene la ley.
En este orden de ideas no encuentra la Corte que la ley acusada viole el artículo 92 de la Constitución, por cuanto su título corresponde exactamente al contenido de la materia sobre la cual se legisla.
6. La ley es un "clásico mico".
Según la demanda, la Ley 29 ce 1939 es un "clásico mico" porque contiene confusos aspectos de descentralización, desconcentración, administración, educativa, salarios y prestaciones sociales, modificación del escalafón, etc., '"todos ellos asuntos ajenos al propósito de la ley que era reestructurar el Ministerio de Educación", para lo cual transcriben apartes de la exposición de motivos de la Ley 24 de 1988, mas no de la acusada.
El artículo 77 del Estatuto Superior estatuye: "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella".
Esta Corporación en varias oportunidades (febrero 4 de 1988, mayo 19 de 1987, octubre 16 de 1986 y mayo 17 de 1980 entre otras) ha sostenido que el propósito del Constituyente de 1968 al expedir el artículo 77 es el de impedir "que los congresistas incluyan disposiciones ajenas o extrañas al tema general del proyecto y a la finalidad de la ley" y es así como en la exposición de motivos de la reforma de 1968 se expresó sobre este artículo: "Esto significa que los puntos vertidos en un proyecto de ley deben ir encaminados a una misma finalidad, y aunque, al ser considerados separadamente, puedan parecer distintos, estén todos ordenados en una misma dirección de tratamiento de un tema" y para señalar su alcance se anotó también que "por materia ha de entenderse el área general de un tema tomado en su conjunto, y no las piezas separables del mismo" (Gaceta Judicial número 2403 de 1980, página 118).
Ahora bien, si se observa el trámite dado en el Congreso al proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 29 de 1989, materia de demanda, se advierte que tal como fue aprobado en la Comisión Quinta del Senado, donde se originó, así se aprobó en la Plenaria del Senado, en la Comisión Quinta de la Cámara y en la Plenaria de la misma.
En efecto, conforme a los documentos remitidos por los Secretarios Generales del Senado y la Cámara, aparece que el proyecto de Ley número 66 de 1980 "por el cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988 y otras disposiciones fue presentado al Senado de la República el día 6 de septiembre de 1988 por el señor Ministro de Educación Nacional Manuel Francisco Becerra Barney (fls. 52 a 60 anexo 2)".
Repartido el proyecto a la Comisión Quinta del Senado, se nombró ponente al Senador Pedro José Barreto Bacca. En la sesión del día 9 de noviembre de 1988 se dio primer debate a dicho proyecto, el cual fue aprobado con modificaciones en los artículos 6º, 9º y 18 (fl. 57 anexo 2).
Luego pasó a la Plenaria del Senado en donde tuvo lugar el segundo debate el 30 de noviembre de 1988, habiendo sido aprobado el proyecto tal como lo aprobó la Comisión Quinta (fl. 36 anexo 2).
Posteriormente pasó a la Comisión Quinta de la Cámara, que designó al Representante Ricardo Rodríguez Beltrán como ponente, y fue así como en sesión del 13 de diciembre de 1988 se le dio primer debate, siendo aprobado tal como se hizo en el Senado (fl. 23 anexo 2).
Finalmente, el proyecto pasó a la Plenaria de la Cámara donde se llevó a cabo el segundo debate el 14 de diciembre de 1988, siendo aprobado sin modificaciones (fl. 3 anexo 2).
Respecto a la afirmación de los actores sobre "la introducción subrepticia de temas ajenos" al propósito de la ley como era la reestructuración del Ministerio de Educación Nacional, cabe anotar que es equivocada tal aseveración, pues la finalidad de la ley acusada no era la de reestructurar el Ministerio de Educación, sino la de modificar algunas disposiciones de la Ley 24 de 1988 y otorgar a los alcaldes municipales el nombramiento, traslado, control etc., del personal decente y administrativo, como claramente se dejó expresado en la exposición de motivos, cuya parte pertinente se transcribe a continuación.
"….tiene la finalidad esencial de otorgar a los Alcalde Municipales, 'las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar, y, en general, administrar el personal docente y administrativo 
de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales y equipos de educación fundamental.
"El proyecto contempla, además la corrección de algunas inexactitudes de la Ley 24 de 1988, que sin variar su contenido, dan claridad y precisión" (fls. 58 y 59 anexo 2).
Y precisamente estos puntos son los que aparecen incluidos en la Ley 29 de 1989 que se impugna. Por tanto, no se desconoció la finalidad de la ley, sino que por el contrario se acató en su integridad.
De conformidad con las razones expuestas, considera la Corte que no les asiste razón a los demandantes cuando solicitan se declare la inexequibilidad de la Ley 29 de 1989 por vicios en su formación respecto a los puntos analizados hasta aquí, por cuanto, como se dejó demostrado, no existen tales reparos constitucionales. En consecuencia, se procederá a declarar exequible el ordenamiento acusado pero sólo en lo que respecta a los vicios de formación aludidos en este proveído.
B) Vicios de fondo contra el artículo 9o de la Ley 29 de 1989:
El argumento expuesto por los actores está dirigido exclusivamente contra lo dispuesto en el inciso primero del artículo 9o de la Ley 29 de 1989 pues consideran que al entregarse a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar, etc., al personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, etc., se municipaliza la educación, lo cual es opuesto a la nacionalización consagrada en las Leyes 111 de 1960 y 43 de 1975. Además, se crea un caos en materia educativa por cuanto se establece "una discriminación entre municipios pobres sin posibilidades de atender necesidades educativas y municipios ricos a los cuales les sobran dichos recursos y obviamente podrán establecer escuelas, colegies y otros establecimientos educativos, crear plazas y organizar plantas de personal según la disponibilidad presupuestal que posean".
Sobre este punto es pertinente señalar que la Corporación ya se pronunció sobre el inciso primero del artículo 9o de la Ley 29 de 1989, dentro del proceso constitucional número 1930, el cual concluyó con la sentencia número 55 de octubre 26 de 1989, en donde se declaró exequible.
Así las cosas se ordenará estar a lo allí resuelto, por haberse operado el fenómeno jurídico procesal de la cosa juzgada.
Resuelve:
Primero. Declarar exequible la Ley 29 de 1989 "por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988 y otras disposiciones" pero sólo en lo que se refiere a los vicios en el trámite de formación que se analizaron en esta providencia.
Segundo. Respecto al artículo 9o inciso primero de la misma ley, se ordena estar a lo resuelto en sentencia número 95 de 26 de octubre de 1989 (proceso número 1930), que declaró exequible tal disposición.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuan,
Secretaria.