Norma demandada:  la Ley 9ª de 1951

EXEQUIBILIDADDE LA LEY 9ª DE 1951 POR LA CUAL SE CREA EL DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA - COMPETENCIA DE LA CORTE PARA CONOCER DE INCONSTITUCIONALIDD DE LAS LEYES, POR VICIOS DE FORMA EN SU EXPEDICIÓN - ALCANCE DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL - NATURALEZA DE LA SANCIÓN EJECUTIVA DE LOS PROYECTOS DE LEY

1.- La Corte abandona el criterio diferencial hasta ahora defendido de que se distinguen en la Constitución preceptos sustantivos y preceptos adjetivos; normas principales y normas accesorias; reglas de forma y reglas de fondo. A todas las tiene la Corte como del mismo valor y de la misma categoría; superiores por todos conceptos a las disposiciones de las leyes comunes.

Una violación cualquiera de cualquiera artículo de la Constitución queda bajo la jurisdicción de la Corte, siempre que su conocimiento pueda sometérsele ya sea por el Presidente de la República, en el caso de objeciones previstas por el art. 90 de la Constitución, bien sea a través de las acusaciones de los ciudadanos, de acuerdo con el art. 214 de la misma.

2.- Cuando se trate de cuestiones relativas al proceso de la formación de las leyes, o de cumplimiento de ciertos requisitos que la Constitución exige previos a la sanción ejecutiva, a la misma Corte debe suministrársele, en el acto en que se solicite su conocimiento, no solo la manifestación expresa, clara y categórica de cuáles son las normas violadas y los hechos en que el reparo se funda, sino también la prueba de tales hechos. Si es el Presidente de la República quien solicita el conocimiento de la Corte, debe remitirle con los antecedentes del proyecto objetado, los documentos o elementos que sirvan a la Corte para despachar el negocio. Si es un ciudadano el que acusa, por vicios consistentes en la pretermisión de requisitos previos a la sanción de la ley, (es decir, cuando acusa la ley en estado de proyecto) está no menos obligado que el Presidente de la República a presentarle a la Corte con su escrito de demanda las pruebas que acrediten los hechos alegados.

3.- La Corte declara que tiene recibido de la Constitución, con natural consecuencia de los deberes que ésta le impone a título de su guardián, poder bastante y supralegal para pedir, siempre que lo estime procedente y por motivos razonables, que ella tiene facultad de apreciar soberanamente, cuantos informes, datos, documentos y demás pruebas que estime conveniente, a efecto de pronunciar su decisión con conocimiento de causa, pero con la precisa condición que se hayan alegado motivos razonables y atendibles que expliquen la imposibilidad en que se encontró el demandante para presentar las pruebas. En esto aplica por analogía el art. 86 de la Ley 167 de 1941, en su parte pertinente.

4.- La Corte define en uso de sus atribuciones constitucionales y por interpretación de lo que en casos semejantes se ha practicado por ella, que para ordenar una prueba cualquiera en los casos en que deba traerse, basta un simple auto de "cúmplase" firmado por el Magistrado a cuyo cargo esté la ponencia del fallo.

5.- Comparando lo que regía según el texto original del artículo 41 del Acto Legislativo No. 3 de 1910 con el texto aprobado por la Enmienda Constitucional de 1945, no hay base alguna para sustentar la tesis de que el Constituyente hubiera entendido limitar las facultades de la Corte, en punto a vicios de inconstitucionalidad formal, al caso de objeciones presentadas por el Presidente de la República a un proyecto de ley, quedando excluidos de la tutela de la Corte, esos mismos casos si le eran sometidos por acusación de un ciudadano.

6.- Cuando dice el art. 214 de la Constitución: "A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. EN CONSECUENCIA, además de las facultades que le confieren esta y las leyes, tendrá la siguiente, etc.", está indicando la manera como debe entenderse el mandato de la guarda constitucional, explicando, como lo hace, cual sea la manera de proceder la Corte en las acciones de inexequibilidad. Lo anterior implica que la Corte solo tiene competencia para conocer, en ejercicio de sus atribuciones propias de la jurisdicción constitucional, de dos clases de actos emanados del Congreso, a saber: 1º.- DE los proyectos de ley; - 2º. De las leyes mismas.

Aquí viene la ocasión para considerar que la función tutelar de la Corte sobre la Constitución, es relativa y que la órbita en que se ejerce está limitada por razón de la materia y por razón de la calidad con que procede la Corte. En efecto: por razón e la materia, se requiere que la violación se cause mediante una ley en proyecto o mediante una ley perfecta; es decir, actos u omisiones de los poderes públicos que se presenten fuera de aquellas hipótesis, no le dan derecho a la Corte para intervenir. Por ejemplo: previene la Constitución que se elijan magistrados de la Corte y Consejeros de Estado cada cinco años y cada cuatro, respectivamente; si al Gobierno no le viene en voluntad pasar las ternas, o al Congreso elegir, se viola la Constitución, pero la Corte nada puede hacer para remediarlo; porque no hay acción pública de los ciudadanos, ni el Congreso puede demandar al Gobierno por el no envío de las ternas, ni el Gobierno exigirle al Congreso que elija magistrados.

De otra parte, la facultad de la Corte está limitada por su condición de juez.

7.- Armonizando el artículo 90 de la Constitución (que señala el término perentorio de 6 días para despachar el fallo), con el contenido de la Ley 96 de 1936, es decir, que esta ley no se aplica de ninguna manera en caso de objeciones del Presidente, la cosa juzgada es completamente igual en los fallos de inexequibilidad y en los fallos de asuntos comunes regidos por el art. 474 del Código de Procedimiento Civil y disposiciones concordantes. O sea que tiene efectos relativos a la materia que fue propia del fallo. Si un ciudadano acusa por motivos de inexequibilidad fundados en normas de aplicación previa a la sanción de las leyes, y lo que aquel le somete a la Corte ya fue materia de objeciones presidenciales despachadas por ésta, la cosa juzgada sería innegable. Pero si el ciudadano acusa cuando el Presidente no objetó, u objetó por razones distintas, la Corte debe decidir sobre el fondo del problema: bien sea porque, tratándose de cuestiones de fondo, difieran los reparos del Presidente de los cargos del ciudadano, bien sea porque tratándose de cuestiones de forma o vicios en la expedición de la ley, ocurra otro tanto.

8.- Lo que común y ordinariamente acontece es que se expidan leyes conformes con la Constitución.

Así entiende la Corte que se hable de PRESUNCIONES en el punto que se examina. Pero no admite que, por el mero hecho de haber formulado objeciones el Presidente de la República, contra un proyecto de ley que se le envió para que lo sancionara, ya deba presumirse, y presumirse de derecho, que aquel se ajusta a las normas que regulan su expedición. Y menos que no les sea lícito a los ciudadanos acusar después la ley por tal causa, si ellos están en capacidad de acreditar de modo fehaciente los cargos en que e fundan; como tampoco se acepta que la Corte no tenga competencia para decidir sobre la demanda.

9.- guardián, conforme al léxico, es la persona que guarda una cosa y cuida de ella. En este sentido se supone que no sólo la Corte, sino todos los órganos del poder público, corporaciones o funcionarios individuales, guardan la Constitución y cuidan de ella.

Pero al expresar esta de manera tan notoria en un texto especial donde se declara que la función de guardián se le confía, como una función (ADEMÁS, dice el art. 214), esto es, fuera de las que le señalan y atribuyen otros textos de la propia Constitución y aún de las leyes ordinarias, está indicando de modo inequívoco y hasta enfático que es a ella -a la Corte Suprema de Justicia-, a la cual se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. Es, por tanto, dicha guarda por obra del querer del Constituyente, una guarda exclusiva que, con el carácter implícitamente definido por el art. 214, la Corte no comunica con ninguna otra persona, funcionario o entidad del servicio público. De esta guarda así entendida, emana el poder supremo y la facultad eminente de la JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL atribuida a la Corte; cuyos fines, estructura y modo de funcionamiento no permiten confundirla con ninguna otra institución, como se prueba por lo que sigue:

a). Es una jurisdicción especial, cuya competencia supone o envuelve la jurisdicción ordinaria; porque como la competencia, defendida en el código de organización judicial (art. 143) esta también es la facultad que tiene un Juez o Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley, en determinado negocio, la jurisdicción que corresponde a la República; y con esta investidura previa de la jurisdicción, la Corte recibe el cargo de guardián de la Constitución;

b). Pero es algo más superior o de mayor categoría, porque esta jurisdicción produce la competencia para ejercer, por autoridad directa de la Carta fundamental y en determinados negocios, la potestad de pronunciar el derecho de DECLARARLO (en su sentido castizo de ponerlo en claro, definiéndolo y deslindándolo; no en el sentido vulgar de "manifestarlo"), que se eleva por encima de las leyes ordinarias y que pertenece a la raíz misma de la soberanía nacional;

c). Los fines de esta guarda, ejercida en nombre de aquella soberanía y por autorización del Constituyente, con calidad de juez supremo, que conoce en única instancia, se mencionan de modo categórico por el texto comentado; tales fines: la integridad de la Constitución Política del país, mantenida a través de proyectos y leyes susceptibles de entrar en pugna con las normas trazadas por la primera; concepto de perspicuidad absoluta que no se compagina con restricciones, limitaciones o recortes de ninguna clase, especie ni condición, hasta el punto de que es improcedente introducir entre proyectos y leyes dos hipótesis directamente inversas, de las cuales el Constituyente solo hubiera previsto una nada más, regulándola de tal manera que hubiera de entenderse que la regulación de la hipótesis contraria lo hubiera sido precisamente en sentido contrario también; pues, como lo enseña la lógica jurídica, tales son el valor y el alcance de los argumentos A CONTRARIO, de donde se deducen los conocidos aforismos tan usados por los prácticos: QUI DE UNO DICIT, DE ALTERO NEGAT; INCLUSIO UNIUS FIT EXCLUSIO ALTERIUS; EXCLUSIO UNIUS FIT INCLUSIO ALTERIUS. Ejemplo a propósito sería el texto de la reforma presentada en 1944 por Alberto Lleras Camargo, para la redacción del art. 214:

"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales, EN SU FONDO O EN SU FORMA…. O sobre todas las leyes o decretos legislativos…. Acusados ante ella, por cualquier ciudadano, como inconstitucionales, etc". Con la explicación de la reforma se precisaba que al no autorizar a la Corte para decidir de las acusaciones de los particulares, diciendo que podían hacerlo por defectos de fondo o por defectos de forma, quedaba excluida la segunda hipótesis; si bien se puede advertir que la redacción tampoco resultaba muy feliz, porque mejor y más claro hubiera sido decir: "o sobre todas las leyes o decretos legislativos acusados, en su fondo, por cualquier ciudadano". Eso hubiera sido más técnico si lo que se quería era definir que a los ciudadanos les estaba vedado acusar por defectos de forma; porque, de otro modo hubiera quedado la duda de lo contrario; y ello se explica debido a que el supuesto tiene cuatro miembros y no dos, como para que opere la regla del "inclusio unius alterius est excluio". La verdadera lección que de este antecedente se deduce -como ya se hizo notar arriba-, es la de que el Constituyente no tuvo voluntad de innovar, sino que dejó las cosas como estaban para que la Corte en su sabiduría resolviera si mantenía o modificaba su jurisprudencia: lo cual resultó muy sensato para bien del país y del derecho.

d). En su estructura, la guarda de la Constitución por la Corte, supone que esta tiene el deber y, por consiguiente, la facultad correlativa, para pronunciar un fallo o decisión cuando las personas indicadas por el propio Constituyente elevan a conocimiento de esta corporación cualquiera de los actos previstos por la carta misma como aptos para contrariar sus disposiciones, sean éstas de la naturaleza que fueren, sustantivas o adjetivas, principales o accesorias, de fondo o de forma, de trámite o de contenido regulador; dichos actos no son otros sino las leyes, ya sean tales o perfectas, bien se hallen en potencia próxima, o en estado larval, es decir, no hayan salido de la categoría de proyectos;

e). Las personas que pueden llevar a conocimiento de la Corte y solicitar su intervención ante posibles infracciones cometidas con un proyecto de ley o con la ley misma, bien entendido que si el proyecto no lleva impulso genético bastante, el interés jurídico para que la Corte intervenga también podría darse, son:

1º. El Presidente de la República cuando el proyecto aprobado por las Cámaras le llega para su sanción, y

2º. Cualquier ciudadano, con tal que la ley haya sido sancionada y promulgada.

10.- Parece obvio que cuando el Presidente de la República pone su firma al pie de una ley que ha sido aprobada por el Congreso, firma a que preceden las consabidas palabras de PUBLÍQUESE Y EJECÚTESE, realmente lo que hace es expresar su voluntad para que aquel proyecto, aprobado por el congreso, sea una ley de la República. La Constitución, pues, ha querido, valiéndose de aquella fórmula sencilla y tradicional, indicarle al Presidente el medio apropiado de expresar su voluntad para que el proyecto aprobado por el Congreso se convierta en ley de la República. A estas ideas responden no solamente textos anteriores a la constitución de 1886, sino de los mismos contenidos en tal Estatuto. Respecto de los primeros ya se ha mencionado el artículo 7º del C.C. sancionado el 26 de mayo de 1873, bajo el imperio de la llamada Constitución de Rionegro: "LA SANCIÓN CONSTITUCIONAL que el poder ejecutivo de la Unión da a los proyectos acordados por el Congreso, PARA ELEVARLOS A LA CATEGORÍA DE LEYES, es cosa distinta de la sanción legal de que habla el artículo anterior".

No pretende la Corte derivar de una definición legal, consignada en un texto anterior a la Constitución vigente, un criterio de hermenéutica, para fijar el alcance de los textos constitucionales.

En cambio, sí se permite hacer mérito de la letra y del espíritu que informa la primera parte del art. 81, en que la enmienda constitucional de 1945 respetó la tradición que había recogido en fórmulas inobjetables la Constitución de 1886. Se trata de la manera como el citado art. 81, en su encabezamiento dice tan enfáticamente: "Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: ….. 3º. Haber obtenido la sanción del Gobierno".

De aquí es fácil deducir, como cuestión inobjetable EX JURE CONDITO, que la sanción del Gobierno es un requisito o elemento esencial para que la ley cobre existencia. Que no pasarán de ser meros postulados de teoría inaceptable aquellos que defienden que la sanción ejecutiva no es elemento esencial de la ley.

Si la voluntad del jefe del Estado. Es por tanto, indispensable para que la ley nazca, y esa voluntad puede expresarse mediante una fórmula tan simple como es la de PUBLÍQUESE Y EJECÚTESE, resulta poco más que forzado ver en esta expresión simple de la voluntad del jefe del estado la complicada elaboración de un juicio como aquel de que hablan los autores ya citados, Laband y Carré de Malberg, artificialmente imaginado para explicar la intervención del Presidente de Francia en la promulgación de las leyes para cuya formación tiene un papel completamente desteñido si se compara con la sanción del derecho colombiano.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

Bogotá, veintiocho de julio de mil novecientos cincuenta y dos.

(Magistrado ponente: Dr. Luis Enrique Cuervo A.).

Advertencia:

Este negocio se repartió al magistrado doctor Holguín Lloreda quien oportunamente elaboró el proyecto de fallo, sobre el cual se adelantaron en numerosas sesiones los estudios de la Sala para acordar la decisión de fondo. Durante aquellas, tanto los señores Magistrados como los señores conjueces tuvieron ocasión para exponer ampliamente sus opiniones anunciando cada cual en qué sentido daría su voto. Al final de las deliberaciones, acabaron por manifestarse tres corrientes a saber:

a). Una para que se mantuviera la doctrina tradicional de la Corte cuando en las demandas de inexequibilidad se hacen reparos a los trámites previos a la expedición de la Ley y en el sentido de declararse incompetente para decidir sobre ellas;

b). La segunda tendencia se inclinó a la ratificación parcial de aquella doctrina, admitiendo que la Corte sí sea competente para pronunciarse sobre vicios de inconstitucionalidad formal, pero solo cuando el Presidente de la República formula objeciones, más no cuando acusan los ciudadanos, y

c). Una tercera corriente, que terminó por recibir el sufragio de la mayoría de la Sala, estuvo por que la Corte revisara radicalmente su doctrina anterior, admitiendo en adelante que sí puede conocer sobre reparos de inconstitucionalidad, tanto intrínseca como extrínseca, no solo a través de objeciones del señor Presidente de la República, sino también cuando acusan los ciudadanos.

Vista dicha preponderancia en el sentir de la Corte y teniendo en mira que el proyecto del señor magistrado Holguín Lloreda concluía con la declaración de exequibilidad de la Ley 9ª de 1951, se procedió a votar según el orden del reglamento, la parte resolutiva y se obtuvieron quince votos favorables.

Sometida a votación la parte motiva, fue negada por once votos.

En consecuencia se acordó que el negocio pasara al suscrito magistrado Cuervo para que formulara el proyecto.

Resultando:

Mediante escrito de 11 de marzo último, el doctor Gabriel Carreño Mallarino, ejercitando la acción pública reconocida a todo ciudadano por el artículo 214 de la Constitución acusa como contraria a ella, la Ley 9ª de 1951 que creó el Departamento de Córdoba y pide, copiándola literalmente, que se la declare inexequible.

El demandante concreta la acusación a que "para formar el nuevo departamento de Córdoba y expedir la ley acusada, no se cumplió, como era de rigor, la condición 1ª del art. 5º de la Constitución, el cual, en lo pertinente, es de este tenor:

"La ley podrá decretar la formación de nuevos departamentos desmembrado, o no, las entidades existentes, siempre que se llenen estas condiciones:

"1ª. Que haya sido solicitado por las tres cuartas partes de los concejales de la comarca que ha de formar el nuevo departamento.

Los hechos en que se funda la violación de la norma transcrita los resume así:

"1.- Las personas que pidieron al Congreso la creación del Departamento de Córdoba y la expedición de la ley acusada, no obraron, al hacer tales peticiones, como concejales de la respectiva comarca; 2.- No está probado en los antecedentes de dicha ley -antecedentes que reposan en el Capitolio, en los archivos del Congreso- que dichas personas al presentar a la rama legislativa de poder público sus solicitudes pro Córdoba, lo hubiesen hecho dentro de sesiones válidas de los correspondientes ayuntamientos y en ejercicio de la investidura de concejales de los mismos; 3.- Tampoco está probado, en tales antecedentes ni en parte alguna, que los referidos peticionarios representasen al tiempo de dirigir al Congreso aquellas solicitudes las tres cuartas partes de los Concejales de la comarca, teniendo en cuenta para dicho cómputo, así a los principales de los expresados cabildos como a los respectivos suplentes".

Y agrega, al sustentar la acción en derecho:

"La norma superior ostensiblemente quebrantada en fuerza de los hechos y omisiones anteriores, es la de la condición primera del art. 5º, de la actual codificación constitucional. Dicha norma quedó transcrita al principio de esta demanda; y el concepto en que fue violada por la Ley 9ª de 1951, quedó claramente expuesto a lo largo del presente escrito".

El señor Procurador General de la Nación, al Contestar el traslado, plantea, como cuestión previa, el problema de la competencia de la Corte para conocer de las demandas de inexequibilidad con fundamento en los vicios de forma en la expedición de las leyes, puesto que el punto sometido a su estudio, cabalmente se sustenta en la acusación de que el Congreso no acató una disposición que limita formalmente su actividad. En otras palabras no se discute si el Congreso tiene facultad para decretar la creación de nuevos departamentos; lo que se arguye es que al ejercitar esta atribución lo hizo sin sujeción a las exigencias previas establecidas en la Carta".

Más adelante agrega:

"Al entregarse a la Corte la misión de guardar la integridad de la Carta, se le dio de un modo expreso la facultad de examinar las leyes, tanto desde el punto de vista de la inconstitucionalidad formal, como desde el ángulo de la inconstitucionalidad sustantiva. Es bien sabido que en Francia, en donde no se ha dado a los jueces el control jurisdiccional de las leyes, los autores han sostenido la capacidad de los tribunales de justicia para dejar de aplicar aquellas que fueron expedidas por el cuerpo legislativo con pretermisión de las formas exigidas por la Constitución. Y es que si es indiscutible que el parlamento tiene, como función constitucional, la expedición de las leyes, no, lo es menos, que para ejercer esta función legítimamente debe hacerlo dentro de los presupuestos que la misma Constitución establece.

"……………………………

"Me he permitido plantear ante vosotros nuevamente este debate, que considero de singular importancia porque a través de la forma como las leyes deben ser expedidas, dan (Sic) a los ciudadanos preciosas garantías, por cuyo cumplimiento exacto, también debe velar la Corte.

"Cuando el art. 30 de la Carta expresa que la ley que decrete, por razones de equidad, la expropiación de un bien sin indemnización, debe ser aprobada, precisamente, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, está consagrando un requisito de forma que es una importantísima garantía de la propiedad. Pero esta garantía queda desguarnecida con jurisprudencia (sic) comentada, porque no habría autoridad alguna que, en caso de quebrantamiento de tal norma, pudiera invalidar un acto del Congreso notoriamente arbitrario.

"Dentro de la función de guardar la Constitución que se le otorga a la Corte, es una de las más importantes atribuciones la de decidir sobre las objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, formule el Presidente a los proyectos de ley. Siendo claro que tales objeciones pueden versar -y han versado- sobre aspectos de la inconstitucionalidad formal, la Corte en presencia de ellas tiene que pronunciar su fallo y definir el punto de discrepancia entre el Ejecutivo y el Parlamento. Así lo ordena perentoriamente el artículo 90 de nuestra Constitución política. Y si ésta es la obligación, cuando se trata de decidir sobre las objeciones presidenciales, no se ve razón para que haya de obrar en otra forma al resolver una acción intentada por cualquier ciudadano.

"Los motivos expuestos me permiten solicitar de vosotros, que, reformando vuestra anterior doctrina, entréis a decidir el fondo de la demanda sometida a vuestro estudio".

En la parte final de su concepto dice el señor Procurador, refiriéndose a la obligación de los particulares cuando hacen cargos de inconstitucionalidad, tocantes a la forma de expedición de las leyes:

"Por otra parte es mi concepto que cuando un particular sostiene que el Congreso ha quebrantado una norma constitucional atinente a la forma de expedición de las leyes, debe probar la razón de su dicho mediante pruebas fehacientes, llevando para tal efecto, las respectivas certificaciones de autoridades competentes, porque careciendo esta clase de procedimiento de término probatorio, cuando hayan de requerirse pruebas ellas deben ser presentadas con la demanda".

El señor Procurador concluye así:

"Las razones expresadas fundamentan mi concepto de que la Ley 9ª de 1951, por la cual se creó el Departamento de Córdoba, es exequible. Así pido atentamente que lo declaréis. Bogotá. mayo 31 de 1952. Señores Magistrados, (fdo) Alvaro Copete Lizarralde, Procurador General de la Nación".

En memorial de 7 de junio próximo pasado, que se dispuso agregar al expediente, los doctores Darío Echandía y Alberto Zuleta Angel, en su condición también de ciudadanos colombianos e invocando el derecho que da el art. 233 del código judicial, se han presentado a impugnar la demanda, pidiendo que se declare exequible la ley acusada, pero insistiendo en que la Corte ratifique su doctrina tradicional respecto de los vicios de inconstitucionalidad en que hubiere podido incurrirse en el procedimiento para expedir la ley. A este respecto, afirman, entre otras cosas, lo siguiente:

"La materia sobre que recae el control judicial de la constitucionalidad de las leyes, no es la del procedimiento que se siguió para expedirlas, porque la competencia de la Corte se reduce a examinar las leyes y no los proyectos en curso, salvo el caso especialmente previsto en la primera parte del citado art. 214, que se refiere a aquellos proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y en la oportunidad especialmente prevista en el articulo 90 de la misma ley fundamental".

Se considera:

A fin de exponer con el mayor orden posible tanto las razones en que la Corte sustente su revisión de la doctrina tradicional (según lo pide señor Procurador), como también los motivos fundamentales para decidir sobre el éxito de la demanda, habrá de tratarse, en capítulos separados, sobre los temas que fueron materia de los debates, a saber:

1º.- La jurisprudencia de 1912 sostenida por la Corte hasta ahora;

2º.- La tesis de la rectificación parcial de la misma, influida de manera visible por la Enmienda de 1945, cuyos antecedentes, sin embargo carecen de significación positiva al efecto;

3º.- Nueva jurisprudencia de la Corte sobre guarda irrestricta de la integridad de la Constitución, la cual no quiere decir que aquélla cambie su indiscutible misión, por la de una entidad oficiosamente fiscalizadora de los actos propios de la formación de las leyes.

CAPITULO I

Jurisprudencia tradicional de la Corte sobre su competencia para decidir de los llamados vicios de inconstitucionalidad formal

Ella fue sostenida, por primera vez, como es bien sabido, en el célebre fallo de 20 de abril de 1912, cuyo contenido sustancial merece recordarse. El doctor Pedro María Carreño, en su calidad de ciudadano colombiano acusó anta la Corte, como inconstitucional, la Ley 65 de 1911, sobre auxilios a los establecimientos de beneficencia de la República y pidió que se decidiera definitivamente sobre la ley acusada, previa audiencia del curador General de la Nación y de acuerdo con art. 41. del Acto Legislativo No. 3 de 1910, citó a disposiciones constitucionales, base de la demanda, además del referido, todas las contenidas en el título VII de la Carta, así como el art. 45 de la misma que reconoce el derecho de petición, y funda ésta en los hechos siguientes;

1º.- Que el poder ejecutivo objetó el proyecto de ley de que se trata;

2º.- Que el proyecto volvió a tercer debate en la Cámara de Representantes;

3º.- Que de allí pasó a segundo debate ante el Senado con el fin de considerar uno solo de sus textos;

4º.- Que después de segundo debate en el Senado, recibió el tercero allí mismo;

5º.- Que el señor Presidente de la República, de acuerdo con el art. 87 de la Constitución, se abstuvo de sancionar el proyecto mencionado, y

6º.- Que el doctor Vicente Concha, como Presidente del Congreso, resolvió sancionar y promulgar la Ley 65 de 1911 la cual se publicó en el Diario Oficial No 14.465.

El señor Procurador General de la Nación conceptuó que se debía declarar nula la Ley 65 de 1911 y la Corte procedió a decidir lo que estimó del caso, mediante las siguientes consideraciones que se reproducen en lo pertinente:

"En vista de los razonamientos sobre los cuales sustenta su solicitud el demandante y en presencia de los hechos que enumera, para acreditar los cuales exhibió varios números del Diario Oficial en que se hallan publicadas las piezas citadas (La Sala subraya ahora para llamar la atención acerca de cómo el demandante doctor Pedro Maria Carreño entendió de manera cabal sus obligaciones de suministrar la prueba de los hechos en que fundamentaba su acusación) se viene en conocimiento de que la acusación que se hace a la ley 65 de 1911, se funda en que, en su formación y expedición, no se llenaron algunos requisitos que para ello señala la Carta Fundamental.

"Como el derecho que ejercita el peticionario lo deduce de la disposición contenida en el art. 41 de Acto Legislativo No. 3 de 1910, reformatorio de la Constitución Nacional, conviene analizar esta disposición con el objeto de inquirir si ella faculta a la Corte Suprema de Justicia para decidir la cuestión en los términos en que ha sido propuesta por el actor.

'Claramente establece el artículo citado, que a la Corte Suprema de Justicia, se le confiere la guarda de la integridad de la Constitución, y allí mismo explica el alcance de este principio, añadiendo que, en consecuencia de él, y además de las atribuciones que a la Corte confieren la Constitución y las leyes, tiene la de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos, que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano, como inconstitucionales. Son, pues, tres los casos, señalados por el estatuto fundamental, en los cuales la Corte Suprema de Justicia ejerce la importantísima función, que él mismo le confiere, respecto a la guarda de la integridad de la Constitución, a saber:

"Primero. Cuando el Gobierno objeta como inconstitucional un acto legislativo proyecto de ley (art. 90 de la Constitución) y las Cámaras declaran infundadas las objeciones y aprueban el proyecto por las dos terceras partes de los votos.

'Segundo. Cuando se acusa una ley como inconstitucional por cualquier ciudadano.

"Tercero. Cuando se denuncia de la misma manera un decreto.

"De los términos de la disposición citada y de su espíritu, se deduce rectamente que en el segundo de los casos apuntados, las funciones de la Corte, en presencia de una ley acusada ante ella, se limitan a examinar si sus disposiciones como tales, violan o no, preceptos constitucionales; más no a decidir si la voluntad soberana del cuerpo legislativo manifestada en forma de ley, se ha ajustado en cuanto a su expedición, a las disposiciones constitucionales. En efecto, el art. 4º del C. C. define la ley, diciendo que es una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional, y que su carácter general es el de mandar o prohibir, permitir o castigar. Por consiguiente, acusada una ley ante la Corte, para que, esta corporación pueda entrar a decidir sobre su exequibilidad, debe proceder sobre la base de que el acto legislativo acusado reúne, en cuanto a su forma, las condiciones que la Constitución establece; es decir, que se halla suscrito por los presidentes y secretarios de las Cámaras legislativas, sancionado de acuerdo con la misma Carta Fundamental, y promulgado para que sus disposiciones sean obligatorias.

'Por otra parte, como el carácter general de la ley es el que señala el artículo del código civil ya citado, su análisis, en cabo de acusación como ley en vigencia, no puede referirse sino a sus disposiciones, porque es en ellas donde aparece claramente manifestada la voluntad soberana del legislador, y es con ellas con las que propiamente puede infringirse un precepto constitucional, ya atacando la estructura política de la Nación, ya violando los derechos de los ciudadanos.

"La acusación propuesta contra la ley que se examina va encaminada, no precisamente a obtener la declaración de que sus disposiciones violan la Carta Fundamental, sino a que se decida que aquel acto, no es una ley, por defecto en los trámites seguidos para su expedición. Ahora bien: entiende la Corte que la facultad a ella conferida, por el art. 41 citado, no puede extenderse hasta declarar que una ley, no es ley, porque se hayan quebrantado, en su formación, algunas ritualidades prescritas por la Constitución Nacional, pues si de otro modo se entendiese aquella facultad, se daría a la Corte Suprema tal suma de poderes, que invadiría el campo de acción del cuerpo legislativo, lo cual sin duda no ha sido la intención del constituyente de 1910, pues ello iría abiertamente contra el principio fundamental con signado en el articulo 57 de la Carta, según el cual todos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones, principio éste que informa nuestras instituciones y es piedra angular del sistema republicano que ellas reconocen y consagran.

"La atribución que el artículo 41 del Acto Reformatorio da a la Corte Suprema para declarar la inexequibilidad de las leyes, debe entenderse en sentido limitativo y no extensivo, porque las facultades de las autoridades y funcionarios públicos no pueden ser otras sino las que expresamente les hayan sido dadas, según se deduce del artículo 20 de la Constitución, y porque tratándose con especialidad del Poder Judicial, existe la prohibición terminante del art. 195 de la Ley 147 de 1888, armónico con aquel precepto constitucional, según el cual es vedado a los funcionarios del Poder Judicial ejercer atribuciones que expresa y claramente no les hayan sido conferidas por la Constitución o las leyes.

"No se cree la Corte autorizada para abrir proceso a una ley a efecto de resolver si en los actos preparatorios de ella se infringieron o no las reglas constitucionales.. Ello, además de la amenaza que envolvería para la estabilidad de las leyes, equivaldría a llevar la investigación a una época anterior a la existencia de la ley acusada; a deducir su inconstitucionalidad no de los propios términos de la ley misma sino de las pruebas que al efecto se presentasen; y a declarar no la exequibilidad de la ley como tal, sino la inconstitucionalidad del procedimiento empleado para dictarla. Para esto último no se le ha dado competencia a la Corte, y por lo tanto, viniendo al caso que se analiza, no puede ser Juez entre una y otra Cámara a efecto de decidir si en virtud de las objeciones formuladas por el Poder Ejecutivo contra el proyecto que después fue Ley 65, dicho proyecto debió entenderse objetado totalmente, como lo juzgó la Cámara de Representantes, o si solo parcialmente, como lo estima el Senado".

La sentencia anterior fue obra de eminentes jurisconsultos, dos de los cuales, los doctores Navarro Eusse y Villegas, salvaron sus votos en memorable pieza de la cual se hará mérito adelante.

La jurisprudencia allí consagrada fue reproduciéndose con ampliaciones que llegaron hasta la exageración, en diversos fallos, de los cuales pueden citarse los de 20 de octubre de 1913, 15 de febrero de 1915, 7 de marzo de 1918, 7 de diciembre de de 1925, 18 de marzo y 9 de abril de 1927, y 22 de septiembre de 1949.

Además de los serios reparos que formularon los Magistrados doctores Luis Eduardo Villegas y Rafael Navarro Eusse, en su citado salvamento, numerosos tratadistas de derecho constitucional colombiano han encontrado equivocada aquella jurisprudencia de la Corte. Bastará para la información del caso citar algunos apartes de la obra del doctor Francisco de Paula Pérez, "Derecho Constitucional Colombiano", en que se refiere a su turno a las opiniones del doctor Alfredo Araujo Grau.

"Interpretando el precepto constitucional (dice el doctor Pérez), en esta forma, se restringe su alcance. La Corte Suprema es guardadora de la integridad de la Constitución y en ese carácter su campo de actividades contempla horizontes mucho más extensos.

De no ser así, llegaríamos en la aplicación de disposiciones a un resultado enteramente contrario a la letra y al espíritu del constituyente.

"Si hay que tener como ley lo que llega al estudio de los Magistrados, con la forma exterior de tal, sin ahondar en el proceso de su discusión y aprobación, el problema se vería reducido a términos demasiado estrechos y la eficacia del principio tutelar de nuestro derecho público, perdería mucho de su alta finalidad republicana.

La Constitución exige ciertas condiciones especiales para que lleguen a ser leyes algunas de las iniciativas de los senadores y representantes. En materia de impuestos y de leyes orgánicas del Ministerio Público, deben tener origen los proyectos en la Cámara de Representantes; cuando se pretende realizar una reforma en la legislación civil y en la de procedimiento judicial, tiene que partir la iniciativa de comisiones especiales o de los Ministros del despacho ejecutivo; en algunos casos, la aprobación de ciertos proyectos de ley, requiere los votos de la mayoría absoluta de los miembros que forman el Congreso.

"Desconocer estos principios es violar la Constitución y desquiciarla en sus bases.

"Admitida en toda su amplitud la tesis de la Corte, hay que aceptar la consecuencia lógica de que el estatuto quedó desguarnecido en emergencias como las que se anotaron, por dejado de investigar el curso de los debates y las irregularidades concernientes a la formación de las que, si bien llenan en apariencia todas las formalidades que una ley requiere, no pueden ser tenidas como tales debida a un origen viciado.

'La Corte no puede limitarse a declarar si el texto que le pasan a su estudio, implica violación constitucional o no. Al hacer caso omiso de otros puntos esenciales, elude el ejercicio de su cargo de guardián, que vale tanto como centinela o custodio.

"El doctor Alfredo Araujo Grau, en su tesis de grado, excelente monografía titulada Jurisdicción Constitucional, uno de los trabajos más eruditos y completos que, sobre la materia, se han publicado entre nosotros, combate con razonamientos inconmovibles aquella jurisprudencia:

'La Corte, indudablemente procedió con ligereza al sentar su famosa doctrina. Parece que no comprendió el problema en toda su magnitud, ni vislumbró sus posibles consecuencias ya que de esta manera se deja una puerta abierta para futuras, gravísimas arbitrariedades del legislador. Aceptándola en toda su integridad, se sancionarían los más inauditos atropellos a los derechos de las minorías. Porque, por ejemplo, nada más fácil para una mayoría parlamentaria que contara con la complicidad del Poder Ejecutivo, que expedir leyes pretermitiendo todas las formalidades que la Constitución precisamente prescribe en guarda de los derechos de las minorías, si de antemano sabe que la Corte Suprema de Justicia permanecerá impasible ante tales vejámenes. Y no importa que los ciudadanos tengan después el derecho de acusar directamente esas leyes, como inconstitucionales. Porque puede que sus artículos no violen materialmente los de la Constitución, y en cambio contengan disposiciones inconvenientes y perjudiciales que aquellas minorías pudieran con facilidad evitar por medio del razonamiento y la convicción'.

"Siguiendo este camino, se abriría una brecha enorme al estatuto fundamental. La conquista de 1910 quedaría convertida en un débil cerco de importancia secundaria, Las combinaciones de partido y las imposiciones de círculo encontrarían siempre la manera de salvarlo. El mismo autor que acabamos de citar escribe:

'Hay en Colombia un caso muy interesante resuelto por la Corte en dos fallos, fechados respectivamente el 18 de marzo de 1927 y el 9 de abril del mismo año, que comprueban hasta la saciedad los peligros de la doctrina arriba expuesta.

'La síntesis del problema es la siguiente:

a) El Congreso expidió la Ley 77 de 1926, por la cual ce aclaran varias disposiciones y se dictan otras sobre división territorial judicial;

'b) El Presidente de la República objetó la ley, en parte por inconveniente yen parte por inconstitucionalidad, el 18 de noviembre de 1926;

'c) El mismo día, las cámaras declararon infundadas las objeciones por medio de simples proposiciones aprobadas por los dos tercios de sus votos;

'd) Vuelto el provecto al Presidente para su sanción, éste se negó a dársela, y ordenó publicarlo sin ella, objetándolo de nuevo como violatorio de la Constitución;

'e) En esas circunstancias, fue sancionado por el Presidente del Congreso.

'Este caso fue como la piedra de toque para la doctrina de la Corte. Se trataba de una violación demasiado flagrante del estatuto que, si se hubiera resuelto en la forma tradicional, habría provocado un verdadero desequilibrio en la vida jurídica del país. Además, la Corte tenía que medir mucho sus pasos, porque el actor principal del drama era nada menos que un profesor de Derecho Constitucional, el doctor Miguel Abadía Méndez, quien a la sazón ocupaba la Presidencia de la República. ¿Qué hizo la Corte en esas circunstancias Sencillamente, optó por una solución colateral, esquivando con habilidad el fondo del problema. En la primera sentencia, para no decir que allí había una ley inconstitucional, o lo que es lo mismo, nula, conceptuó que se trataba de un simple proyecto que no había alcanzado la categoría de ley, y, que por consiguiente no era susceptible de ser estudiado por la Corte en virtud del artículo 41, ya que la facultad que éste consagra puede ejercerse solamente respecto de las leyes y decretos, no en relación con simples proyectos'.

'Con el mismo criterio, ha debido considerar como simples proyectos todas las leyes afectadas por vicios en el procedimiento. El caso es idéntico; tanto allá como aquí, la forma, en la que tanto hincapié hizo siempre la Corte, es perfecta, tomada como ya vimos, en su acepción de apariencia externa; la ley acusada, como todas las que la Corte se negó a anular antes, llevaba las firmas de los presidentes de las cámaras y estaba sancionada en forma más o menos regular, ya que es sabido que el presidente del Congreso tiene la facultad de hacerlo en algunos casos, según la Constitución".

Hasta aquí las citas tornadas de las exposiciones de los doctores Pérez y Araujo Grau.

Al traerlas a cuento, lo hace la Corte con el propósito de incorporar elementos de crítica que nunca desestima. Pero observa el contraste tan notorio entre el estilo mesurado del expositor Pérez y el demasiado vivo del otro que cita, quien se vale de expresiones exageradas, propias sin embargo del temperamento juvenil de un novel escritor. Porque si bien hay fundamento razonable, en tales censuras, no admite esta Sala ciertos términos demasiado libres, quizá reñidos con los miramientos que se deben a los altos poderes nacionales. La jurisprudencia sostenida -con innegable convicción de buena fe- por los miembros de la Corte, desde 1912 hasta el presente, puede estar equivocada. Más de ninguna manera justifica el tono encendido con que suele descalificársela. Aún en el curso de los debates sostenidos para llegar al fallo que pone fin a este negocio, se oyeron con profundo respeto las exposiciones de los distinguidos colegas que siguen creyendo con la tradición, que debe mantenerse la doctrina de aquella época. Y en e] mismo campo de la desinteresada investigación científica, se mueve actualmente la nueva jurisprudencia. Y tampoco estará fuera de lugar recordar aquí un concepto. del Procurador General en su vista recogida por la sentencia del 4 de julio de 1944, cuando dijo: "Es necesario tener en cuenta que en los problemas constitucionales, no hay materia leve y que se comprometería la estabilidad del régimen democrático si se pretendiera retorcer o forzar interpretación de los textos constitucionales a exigencia de las vicisitudes políticas, cuando lo único que puede aceptarse es que toda la vida política del país, se amolde leal y decididamente a los preceptos de nuestra Carta fundamental". (G. J., tomo LVII, pág. 326).

Una vez por todas hay que rechazar por injustas y hasta opuestas a la realidad histórica y a la práctica legalista de nuestro país, que lo ha hecho acreedor a la estimación de propios y extraños, todas aquellas hipótesis -más o menos gratuitas- de maliciosas violaciones de la Carta, ya por parte de nuestras cámaras legislativas, bien por parte de la Presidencia de la República. Cuando es lo cierto que todos los colombianos -a Dios gracias- nos preocupamos por respetar y hacer respetar nuestra sabia Constitución, lo mismo que el emblema de la Patria. Porque si hay que reconocer que a veces se le ha vestido el manto del escarnio del Rey de Burlas, de que hablaba Concha, mucho más ha sido acatada como Ley de Leyes, según la expresión de Moreno Jaramillo.

Por lo demás importa no exponerse a perder de vista esto: que si la Corte estima necesario, de acuerdo con los principios y aún con la vertiginosa transformación del país, en su economía y costumbres, cuando ahora se está muy lejos de aquel reposo y sosiego de que gozaban los patricios de 19l2 para legislar, reafirmar sus atribuciones plenas de guardián del estatuto magno, ello no se presta, ni va a prestarse para que, a través de postulados extremos, se pretende que la Corte Suprema de Justicia cambie su papel discreto de guardián, que sólo puede proceder a moción de solicitudes concretas sobre fundamentos ciertos y bien probadas, ya en vía de objeciones presidenciales, ya por demandas de los ciudadanos y para decidir sobre cualquier clase de infracciones a la Carta, por la de un desaforado y oficioso fiscal que llegara hasta el delirio de abrir causas de inexequibilidad contra proyectos y leyes, ante cualesquiera objeciones, acusaciones o demandas, así fueran hechas con ligereza y sin fundamento suficiente. Porque la facultad que tiene la Corte, y que ahora reafirme, para pedir informes o allegar documentos que considere necesarios, cuando ellos no se le han suministrado, siempre que haya causa evidente y razonable, no habrá de convertirse nunca en obligación imperiosa de suplir una prueba que no se trajo, debiendo traerse, como en el caso de autos. Todo por aplicación de elementales reglas de derecho universal que rigen estas actividades. Pero al respecto no conviene avanzar más sobre conceptos que hallarán lugar oportuno en otro capítulo de estos considerandos.

Baste con haber dejado muy en claro que la Corte entiende sus funciones tutelares de la Constitución, como normas que vienen reguladas por rigurosos principios científicos, y no como arbitrio caprichoso. Que su intervención no implica ni implicará nunca abusiva intromisión en leyes recientes o de antigua data, para escudriñar a la primera iniciativa, hasta los más apartados rincones de nuestros destartalados archivos oficiales, buscando elementos con qué sembrar la intranquilidad y el desconcierto No. La Corte ha sabido ser constantemente fiel a sus elevados y nobles destinos. Solo intervendrá cuando encuentre motivos serios y probados de que se ha cometido un desafuero contra el estatuto fundamental, y tratará de remediarlo con los medios que éste no mismo ha puesto a su alcance de los cuales jamás se ha dicho ni podrá decirse que haya abusado. Pero de la misma manera como acepta que los demás órganos del poder público están expuestos a errar, aunque nunca consciente y maliciosamente, así también reclama para si igual tratamiento, aceptando desde luego sus responsabilidades.

Considera, pues la Corte, que ha llegado el momento de ensayar una revisión radical de su doctrina anterior, aplicable en estas materias de los llamados vicios de inconstitucionalidad formal, empezando por examinar las opiniones que conforman la tendencia sostenida por los señores magistrados que fueron partidarios de la revisión parcial de la doctrina de 1912. Ello será objeto del capítulo que viene.

CAPITULO II. - La tesis de la rectificación parcial de la doctrina de 1912, influida de manera sensible por la reforma del año de 1945, cuyos antecedentes carecen, sin embargo, de significación positiva, al efecto.

El artículo 41 del Acto Legislativo número 3 de 1910 decía así:

"A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrán la siguiente:

"Decidir definitivamente sobre la inexequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación".

El texto anterior fue modificado por el del artículo 53 del Acto Legislativo número 1º de 1945, cuyo contenido se transcribirá subrayando las locuciones que difieren de las del texto reformado: el subrayado corresponde en lo impreso a lo que suele ponerse en letra aldina (itálica o cursiva), vocablo correctamente empleado por los señores magistrados Villegas y Navarro Eusse, quienes salvaron su voto en el dicho fallo de 1912.

A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá la siguiente:

"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 76, y el artículo 21 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionales por cualquier ciudadano.

"En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación".

Se puede seguir la historia de esta reforma en una publicación ordenada por el Gobierno en el año de 1944. De ella se toman las siguientes piezas:

a) Un aparte de la explicación del Ministro de Gobierno, señor Alberto Lleras Camargo, desde los micrófonos de la Radiodifusora Nacional, el sábado 3 de junio de 1944, que puede leerse en la página 27, columna segunda:

b) La redacción primitiva del artículo 147 que en el texto de la reforma proyectada debía seguir al correspondiente al artículo 151 de la Constitución de 1886; véanse ambos en la página 44, columnas primera y segunda, y columna segunda de la página 45;

c) Explicación de la reforma, que corre al final de la columna tercera de la página 44 y comienzo de la tercera en la página 45.

a) "La Corte, guardián de la Constitución.- La Corte Suprema (decía don Alberto Lleras) tiene la guarda de la Constitución. Ella dice, en los casos de duda, cuándo una ley es inconstitucional o exequible. Pero la Corte entiende (subraya la Sala) que le está vedado entrar a juzgar de la reforma de las leyes. Si una ley viola las normas que el constituyente y el legislador han trazado para su expedición, pero tiene la forma de ley, la Corte no entra a examinarla. La Constitución debe establecer, por lo tanto, que la Corte examina la constitucionalidad de una ley, en su fondo y en su forma. La ley común que entre a disponer o derogar en la materia que le corresponde a la ley orgánica, será inconstitucional, podrá ser objeto, será materia del examen de la Corte y podrá ser declarada inexequible. La forma, de la ley no es accidental, porque si lo fuera, no valdría la pena que la Constitución precisara cuál debe ser esa forma. Ningún acto del congreso puede violar deliberadamente la Constitución. La Constitución misma debe tener una forma, ser expedida con un procedimiento especial, y si se violare el procedimiento para reformarla, el acto debería ser nulo. La Corte ha de tener facultad para declararlo así. Sin esta garantía, las disposiciones sobre Presupuesto, en la Constitución o en la ley orgánica, no tendrían eficacia".

b) "Artículo 47.- A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá las siguientes:

"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales,en su fondo o en su forma, y sobre las leyes comunes: que hayan sido objetadas por el Gobierno, como violatorias de la ley normativa u orgánica, en su fondo o en su forma; o sobre todas las leyes o decretos legislativos acusados ante ella, por cualquier ciudadano, como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación.

"También decidirá la Corte si una reforma constitucional es exequible cuando el Gobierno la objete por no haberse ajustado en su forma de expedición a las normas fijadas en el artículo 209".

c) Explicación de la Reforma.- Artículo 147.- La modificación de este art. el 149 de la Constitución (aquí se remite la cita al texto que, en la Codificación de 1936, contenía literalmente que disponía el Acto Legislativo N° 3 de 1910) consiste en atribuir a la Corte, como facultad nueva, la de decidir definitivamente sobre las leyes comunes que hayan sido objetadas por el Gobierno como violatorias de la ley normativa u orgánica, en su fondo o en su forma, agregando también que la Corte podrá declarar exequible un proyecto de ley objetado por el Gobierno como inconstitucional, si no se acomoda su forma a las disposiciones de la Carta, es decir, si ha sido expedido con violación de las normas constitucionales, agrega la atribución de la Corte de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los decretos legislativos, acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales.

"Como se ve, no se da la facultad a la Corte de juzgar sobre la forma de las leyes o decretos legislativos acusados por inconstitucionales en acción pública, sino solamente la de decidir, en los casos, cuando el Gobierno, que es colegislador (se subraya para volver sobre esto más adelante), objete por inconstitucionalidad o violador de la ley orgánica, un proyecto de ley cuya expedición no se acomoda a los trámites establecidos en la Carta".

Antes de penetrar en el tratado de las cuestiones propias del presente capítulo, resulta metódico consignar las aseveraciones en que se funda el pensamiento de la Sala para sostener que los antecedentes copiados de la reforma constitucional cumplida en 1945, carecen de valor positivo para interpretar el texto restrictivamente y tomándolo tal como vino a quedar consagrado en el art. 53 de la Enmienda de dicho año, que se dejó igualmente transcrito arriba.

Adviértase en primer lugar que don Alberto Lleras tomó como punto de partida, para decir que la Corte entiende que le está vedado entrar a juzgar de la forma de las leyes, la misma jurisprudencia de esta Corporación sentada desde el año de 1912. No afirmó, ni tenía por qué hacerlo y menos en calidad de un concepto del Constituyente, que el art. 41 del Acto Legislativo No. 3 de 1910 consagra objetivamente dicha restricción. Se limitó a consignar el hecho como apreciación subjetiva, sin otro respaldo -se repite-, que la referencia implícita a la propia jurisprudencia de la Corte.

Debe pensarse, en segundo lugar, que si la jurisprudencia de la corte, contenida en sus fallos anteriores, no ligaba a la Corte, ni siquiera como tribunal de casación, bajo la vigencia del art. 10 de la Ley 153 de 1887, que establecíala doctrina legal más probable obligatoria para los jueces inferiores, artículo que fue sustituido por el 4º de la Ley 169 de 1896, mucho menos pudiera sostenerse ahora que, en funciones de la jurisdicción constitucional, que sigue los progresos de la ciencia, la Corte estuviera ligada por su jurisprudencia anterior. La regla justa la expresa el último artículo citado, así: "Tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como tribunal de casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina probable, y los jueces podrán aplicarla en casos análogos, lo cual no obsta para que la Corte varíe la doctrina en caso de que juzgue erróneas las decisiones anteriores". Y cuenta con que entonces solo conocía la Corte de asuntos constitucionales por efecto del artículo 90, o sea, cuando solamente decidía sobre objeciones del Ejecutivo a los proyectos de ley. Después vino la jurisdicción constitucional plena con la reforma de 1910.

En tercer lugar, es doctrina definida por los expositores la que trae, por ejemplo Pasquale Fiore, en su conocidísima obra "De la irretroactividad e Interpretación de las Leyes".

Las disposiciones que hayan tenido lugar en el seno de las comisiones que hayan preparado un código, las observaciones hechas por los cuerpos consultivos llamados a examinar el proyecto, las discusiones habidas en el Parlamento, los informes y todos los demás documentos de naturaleza semejante, pueden ser de gran utilidad para determinar el concepto de la ley.

"Por lo demás, hay que tener presente que en todos los casos en que el texto de la ley sea claro o pueda ser aclarado mediante la expresión empelada por el legislador, no puede consentirse el que se dé importancia principal para transformar la disposición de la ley a lo que hayan dicho las comisiones en los informes presentados al Parlamento, o los oradores que hayan tomado parte en la discusión.

"Tampoco podemos admitir la opinión de aquellos que han exagerado tanto la importancia de las discusiones tenidas en el seno de las comisiones llamadas a preparar un proyecto de ley, que hayamos de considerar las doctrinas sostenidas en ellas al intento de llegar a redactar un precepto legislativo como una interpretación auténtica del precepto mismo". (Ob. Cit. Pags. 534 y 535).

Comparando, pues, lo que regía en 1944, cuando hablaba el señor Ministro de Gobierno, según el texto original del artículo 41 del Acto Legislativo No. 3 de 1910 con el texto aprobado por la enmienda Constitucional de 1945, no hay base alguna para sustentar la tesis de que el Constituyente hubiera entendido limitar las facultades de la Corte, en punto a vicios de inconstitucionalidad formal, al caso de objeciones presentadas por el Presidente de la República a un proyecto de ley, quedando excluidos de la tutela de la Corte, esos mismos casos si le eran sometidos por acusación de un ciudadano.

Al argumento de que antes de 1945 no tenía la Corte facultad para juzgar de los mencionados vicios de forma y que se le hubiera querido otorgar mediante el art. 53 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, limitándola a los vicios de inconstitucionalidad formal cuando se estaba en presencia de objeciones del Presidente, pero no ante acusaciones de los ciudadanos, se puede oponer válidamente ese otro de que el propio Constituyente no quiso restringir una facultad que tampoco estaba restringida antes de 1945, que si el texto de la reforma sugerida por Alberto Lleras no pasó, fue precisamente porque los reformadores no tuvieron voluntad de restringir, ni de distinguir, sino más bien dejar las cosas como estaban para que la Corte usara de su derecho o facultad soberana para variar la jurisprudencia, "en caso de que juzgara erróneas las decisiones anteriores" (art. 4º de la Ley 169 de 1896. Actitud cuyas consecuencias benéficas no fue posible prever entonces).

Finalmente, si se profundizan más el análisis, sobre el antecedente invocado, se encontraría que la manera como se trata de interpretar envuelve petición de principio. Porque - se da por demostrado lo mismo que se pretende demostrar. Y porque el señor Ministro de Gobierno fue una especie de testigo de referencia, cuyo testimonio aunque muy respetable, no tiene ningún valor en la discusión.

Por lo expuesto la Sala no admite que el antecedente examinado tenga significación positiva para aplicar restrictivamente el art. 214 de la Constitución, con el criterio de la reforma proyectada y que no quedó incorporada en la dicha Enmienda de 1945.

Aclarado lo anterior procede entrar de lleno a pesar las respetables razones puestas por los partidarios de la revisión parcial de la jurisprudencia de 1912, algunas de las cuales comparte la mayoría de la Sala, por lo que hace a ciertos principios; no así en cuanto a las consecuencias que de tales principios se derivan por los expositores de dicha teoría.

Se quebranta la integridad de la Constitución cuando, ya sea en su conjunto, ya sea en alguno de sus elementos, sufre menoscabo.

La Constitución está formada por un acervo de preceptos, el cual sufre menoscabo si se dicta un mandato que vaya contra una cualquiera de las reglas o si contraría el espíritu que anima y vivifica las mismas.

En la Carta hay artículos sustantivos y artículos adjetivos o procedimentales, y lo mismo se quebranta aquella, cualquiera que sea la índole del estatuto violado; aparte de que es difícil y a veces imposible establecer con claridad la diferencia que separa lo principal de lo accesorio, lo esencial de lo accidental, lo sustantivo de lo adjetivo.

Cuando dice el art. 214: "A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren esta y las leyes, tendrá la siguiente, etc.", está indicando la manera como debe entenderse el mandato de la guarda constitucional, explicando como lo hace, cuál sea la manera de proceder de la Corte en las acciones de inexequibilidad. Lo anterior implica que la Corte solo tiene competencia para conocer, en ejercicio de sus atribuciones propias de la jurisdicción constitucional, de dos clases de actos emanados del Congreso, a saber: 1º. De los proyectos de ley; 2º de las leyes mismas.

Aquí viene la ocasión para considerar que la función tutelar de la Corte sobre la Constitución es relativa y que la órbita en que se ejerce está limitada por razón de la materia y por razón de la claridad con que procede la Corte. En efecto: por razón de la materia, se requiere que la violación se cause mediante una ley en proyecto o mediante una ley perfecta; es decir, actos u omisiones de los poderes públicos que se presenten fuera de aquellas hipótesis, no le dan derecho a la Corte para intervenir, por ejemplo: previene la Constitución que se elijan magistrados de la Corte y consejeros de Estado cada cinco años y cada cuatro, respectivamente; si al Gobierno no le viene en voluntad pasar las ternas, o al Congreso elegir, se viola la Constitución, pero la Corte nada puede hacer para remediarlo; porque no hay acción pública de los ciudadanos, ni el Congreso puede demandar al Gobierno por el no envío de las ternas, ni el Gobierno exigirle al Congreso que elija magistrados.

De otra parte, la facultad de la Corte está limitada por su condición de juez. Sobre el particular ilustra mucho la siguiente cita de Maurice Hauriou, traducida de su conocido "Precis de Droit Constitutionel", edición francesa de 1923.

"Grave cuestión la de saber si debe mezclarse al juez en el juego constitucional: Hay razones en pro y en contra. De una parte se dice que, si se opta por la afirmativa, se corre el riesgo de tentarlo con ambiciones políticas; pero de otro lado, si se prescinde de él, se corre el riesgo mucho mayor de restar eficacia a las normas de la Constitución. Sea como quiera, está indicado en gran manera hacerle desempeñar aquí un papel que tiene mucho que ver con sus naturales atribuciones. Porque sabemos que lo propio y normal del poder público es crear el derecho, y precisamente en esa función creadora del derecho debe estar particularmente sometido a contrapeso y vigilancia (qu' il doit surtout éter controlé). Ahora bien: nadie mejor que el juez, nadie más competente que él ni mejor armado para asegurar el control de las reglas de derecho. Porque es cabalmente el funcionario encargado de aplicar esas reglas, de interpretarlas y de resolver sus conflictos. Al juez toca aplicar e interpretar las leyes y los reglamentos; es él quien desata los conflictos entre la ley nacional y la extranjera, los de las leyes antiguas con las nuevas, los de la ley misma con su reglamento. Pueden expedirse reglamentos administrativos que el juez esté obligado a rechazar porque el poder ejecutivo haya quebrantado con ellos la ley, de la misma manera como puede negarse a aplicar una ley extranjera cuando estima que la francesa es la que debe primar; como también dejar de aplicar la ley antigua cuando la considera abrogada por otra nueva.

"Sus armas, muy eficaces consisten en el rechazo de la aplicación de una regla creada por el poder público, cuando hay alguna razón de derecho para no aplicarla; entonces la obra del poder político resulta desprovista de toda eficacia, es como si no se hubiera realizado, queda herida de parálisis.

"¿Por qué causas hubiera de renunciarse a utilizar esta competencia y este poder del juez, cuando se trata de contener al poder legislativo en la formación de las leyes ordinarias, habiendo por medio una razón de derecho que impide aplicar disposiciones de aquellas leyes, y si esta razón de derecho es la de la contradicción con la superlegalidad constitucional Esto no sería al cabo otra cosa sino resolver un conflicto entre dos leyes que no son de la misma especie; es interpretar al tiempo la ley constitucional y la ley ordinaria, ver si son conciliables o no, y en este caso sacrificar la de categoría inferior. La declaración de inconstitucionalidad de una ley no es de diferente naturaleza a la declaración de ilegalidad de un reglamento administrativo.

"Vayamos más lejos: La ley constitucional en sí misma tampoco debe escapar al poder del juez, pues hay ocasiones en que elcontrol puede ejercerse sobre ella. Por ejemplo, en la forma, una enmienda de la Constitución se ha realizado de manera irregular, el procedimiento señalado al efecto no se ha respetado, o también en el fondo, la enmienda constitucional podría estar en contradicción con aquella legitimidad constitucional de que ya hemos hablado, que está por encima de la superlegalidad misma, porque se compone de principios y los principios están siempre por encima de los textos.

"¿Por qué en fin, dentro de los límites de sus poderes contenciosos, el juez no pudiera serlo de la ley constitucional, como lo es de la ley común y como es juez del reglamento

"No hay ninguna razón de principios que a ello se oponga, antes al contrario, el principio general es el de quetoda ley supone la condición de su aplicación por el juez, y de aquí se desprende la razón para una solución afirmativa. Esto mismo fue lo que reconocieron los juristas parisienses, cuando se les consultó sobre el "affaire" de los tranvías de Bucarest, y el fallo de la corte de casación rumana prohijó aquella opinión. En Rumania no existía ninguna disposición constitucional que previera el control jurisdiccional de la exequibilidad de las leyes; los jurisconsultos de que se trata dieron por sentado como principio de derecho, que la potestad de decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, pertenecía a la misión natural de los jueces. Todavía mejor: en aquellos países donde existe el control judicial de la constitucionalidad, como en los Estados Unidos no vaya a creerse que la Carta federal hubiera establecido esto de una manera formalmente expresa (por lo menos la cuestión se ha tenido como dudosa y ha sido discutida), que no vino a hacer su entrada en el derecho federal sino hasta 1803 gracias a la opinión enunciada por el chief-justice Marshall en el caso de Marbury v. Madison, y hay que agregar que esta jurisprudencia inicial no tuvo otra base ni otro punto de partida que el reconocimiento de las naturales facultades y poderes de los jueces.

"Si pues, el control jurisdiccional de la constitución no ha llegado a desarrollarse plenamente en todos los países, ello se explica por diversos motivos: ya porque no se haya entendido su interés práctico; bien por temerse la importancia política que ello pudiera darle a los jueces; tal vez porque el dogma de la soberanía del parlamento resulta incompatible con esta clase de controles; ya sea finalmente, porque los textos se opongan o parezcan oponerse a lo que indica la necesidad y admite la opinión.

"Sin embargo, todas aquellas causas que le resisten, por muy varias que sean, no impiden que el principio reafirme su existencia y se propague lentamente, más ahora cuando ya se comprende la urgencia creciente de controlar los parlamentos porque su legislación, muchas veces inspirada por las pasiones electorales, se ha vuelto una peligrosa amenaza para la libertad". (Ob. Cit. Pags. 302 a 304).

A pesar de que la página anterior pueda haber perdido mucho de su actualidad, particularmente en el ambiente político europeo contemporáneo, es innegable que encierra enseñanzas provechosas para nosotros y que contribuye a hacer ver la necesidad de admitir una nueva doctrina. Porque habiéndole correspondido en suerte a Colombia (junto con Venezuela, quien se adelantó con su sistema constitucional de 1905, al menos en la teoría), ser uno de los primeros países de régimen democrático en el mundo, en consagrar el principio de la jurisdicción constitucional en su derecho positivo, resultó tan avanzado para las ideas dominantes que costó trabajo que fuera comprendido. Así que inició un proceso evolutivo en nuestra doctrina jurisprudencial, al revés del indicado por Hauriou. Porque en lugar de dominar el principio por encima de los textos, fue sojuzgado a pesar de los mismos que lo consagraban; y se le crearon resistencias y frenos por espacio de 40 años, impidiéndole andar con el brío que en otros países más avanzados hubieran podido envidiarle a Colombia; por ejemplo, la misma Francia a quien tanto debemos por la ciencia y el espíritu. Pero ya era hora de librar al ilustre sujeto de sus cadenas y permitirle recuperar, para bien de nuestras instituciones y su desarrollo jurídico, el uso de sus potentes nervios, recibidos de los privilegiados ingenios que lo supieron engendrar en 1910. Así entiende la Corte Suprema de Justicia de Colombia cumplir con este deber histórico al reconocer el principio integral de la tutela de la Constitución, por el más alto tribunal de justicia, librándolo de las trabas que una interpretación honrada, pero equivocada, había logrado crearle.

Visto, pues, cómo a pesar de su amplitud, de los "horizontes mucho más extensos", que contempla esta actividad, ella resulta jurídicamente moderada por razón de su materia y por razón del carácter con que la Corte procede; se debe continuar el examen del primer intento para reconocer, contra la jurisprudencia de 1912, que la Corte sí podía tener competencia para decidir de los vicios de inconstitucionalidad formal, aunque limitados a los casos de objeciones del Presidente de la República. Esta tesis, que no fue acogida por la mayoría de la Sala que propugnó por la otra que se consagra en el presente fallo, es la que sigue criticando, al reanudar el hilo que había quedado pendiente.

I.- PROYECTOS DE LEY

Conforme a la teoría que se examina, para que la Corte pueda ejercer la guarda de la integridad de la Constitución, tratándose de proyectos de ley o cuando se aprecia la etapa anterior a su promulgación, es indispensable que el Gobierno, dentro de la hipótesis prevista por el art. 90 proceda así: a) que haya presentado ante las Cámaras objeciones de inconstitucionalidad contra el respectivo proyecto; b) que las Cámaras, conocidas tales objeciones, las desechen mediante su insistencia en que el proyecto objetado no peca contra la Constitución; c) que el proyecto pase al estudio de la Corte; d) que la Corte decida, dentro del perentorio plazo de seis días, si el proyecto objetado es, o no exequible; e) La Corte en tales casos, y solo en ellos, tiene facultad para examinar si la ley en proyecto es contraria a la Constitución, tanto por razones de fondo como por razones de forma o sea, porque en el proceso de su formación dentro de las Cámaras, se hayan quebrantado las normas señaladas por la Carta, para el trámite de los proyectos; f) el fallo de la Corte favorable a la exequibilidad del proyecto, obliga al Presidente a sancionar la ley; si fuere desfavorable, se archivará el proyecto; g) como consecuencia de lo anterior, si el Gobierno no objeta el proyecto, sino que lo sanciona, la Corte no tiene manera de conocer, en absoluto, de las posibles violaciones en que hubieran incurrido el Congreso o el Gobierno en la formación de la ley.

II.- LEYES

Para que la Corte Suprema de Justicia pueda ejercer la guarda de la integridad de la Constitución, tratándose de leyes, es decir, de proyectos que cursaron en las Cámaras, fueron aprobados por éstas, y sancionó el Presidente, es indispensable que, por cualquier ciudadano, se presente demanda de inexequibilidad. Se entiende, en tal caso, que al ciudadano no le es permitido proponer a la Corte reparos de inexequibilidad que pudieran fundarse en la inobservancia de condiciones exigidas por la Carta, cuyo cumplimiento es anterior a la sanción por parte del Gobierno, aunque tales condiciones no se hubieran cumplido en el hecho.

¿Cuál sea en la Constitución el significado que reviste la sanción del Gobierno - Ante todo es preciso decir que la sanción no es, o no consiste en la mera formalidad de la firma del Presidente y del Ministro del ramo respectivo, previas las palabras "publíquese y ejecútese". Sancionar, en general, es autorizar o aprobar cualquier acto, uso o costumbre, prestarle el peso o apoyo de la autoridad que se tiene. Por eso, en el particular que se estudia, sancionar es darle fuerza de ley a una disposición y no puede olvidarse que la propia Carta, en otros preceptos, establece que le corresponde al Presidente de la República, en relación con el Congreso "concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por medio de los Ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a esta Constitución". (Ord. 7º del art. 118). Y como a suprema autoridad administrativa le corresponde, "promulgar las leyes sancionadas, obedecerlas y velar por su exacto cumplimiento". (ord. 2º del art. 120).

Si el proyecto de ley no es ley en forma definitiva, sin la sanción del Gobierno y si la Constitución le atribuye a este la facultad de objetar los proyectos de ley por inconstitucionales, pero, una vez sancionados, el de velar por su exacto cumplimiento, es porque inviste al Presidente de la República de la investidura, no solo de colaborador del congreso en la formación de las leyes, de un colegislador (asunto discutido sobre el cual se volverá adelante), como se ha dicho, sino, en este caso de objeciones, deguardián de la integridad de la Constitución, puesto que es a él y no a otro funcionario a quien se le ha conferido la atribución de acusar los proyectos de ley como contrarios a la Constitución.

La tesis anterior se refuerza con la autoridad del profesor Carré de Malberg, de la Universidad de Estrasburgo. Dicho profesor cita la opinión de Laband (escritor prusiano del siglo pasado), según la cual "la promulgación tiene valor de juicio, es decir, de una apreciación referente al punto de saber si la ley ha sido creada, bien en cuanto al fondo, bien en cuanto a la forma, según el orden estatutario vigente. Antes de promulgar el jefe del Estado debe, pues, comprobar por sí mismo si la ley ha sido confeccionada de conformidad con el procedimiento establecido por el acto constitucional; si el legislador no se extralimitó en su competencia constitucional al estatuir por la vía legislativa sobre tal o cual objeto reservado al poder constituyente, y si las prescripciones contenidas en la ley no están en oposición con aquellas que consagra la constitución. Por la promulgación el jefe del Estado certifica en todos respectos la valides constitucional, material y formal de la ley". (pag. 415).

En vista de la tesis anterior, sustentada por Carré de Malberg, con el respaldo de la opinión de Laband de una vez podría concluirse que el pretender aplicarla en Colombia, llevaría a la negación absoluta del papel de guardián que nuestro Estatuto fundamental señala a la Corte suprema. Pero esto también se tratará despacio en el capítulo tercero de los presentes considerandos.

Carré de Malberg observa que la tesis de Laband no es aceptable en derecho público francés. Entre nosotros, si el Presidente no solo puede comprobar la existencia formal de la ley, la regularidad de su formación sino también su posible pugna con los preceptos de la Constitución, una vez sancionada, ya no es posible acusarla por los ciudadanos por vicios de forma, por el modo o proceso de su formación, en una palabra,acusarla como proyecto, porque esa facultad se la ha dado la Carta al Presidente de la República, al Gobierno, y no a los particulares (como se ve, este argumento prueba demasiado y niega todo control constitucional, como no sea el del Presidente de la República).

Se entiende, por tanto, que al ciudadano no le corresponde proponer a la Corte reparos de inexequibilidad, que puedan fundarse en requisitos anteriores, o condiciones previas a la sanción del proyecto por el Presidente, aunque tales requisitos o condiciones estén señalados por la constitución Nacional. Lo dicho implica que compete de manera exclusiva al Gobierno objetar los proyectos de ley cuando estos no se han conformado con las normas constitucionales en el proceso o trámite previo, propio e la ley en formación. Por tanto:

1º. Ningún ciudadano podrá acusar como contraria a la Constitución una ley que, en su estado de proyecto, no se sometió a los requisitos señalados por el Título VII de aquella; el Presidente de la República como colegislador, por ejercer la facultad de sancionar, por tener el derecho de objetar y por ser el único que puede promulgar (salvo casos excepcionales en que esto le corresponde al Presidente del Congreso), es el único competente para decidir (en cierto modo como juez y parte) si las Cámaras le dieron cumplimiento a las normas de todo el citado título VII de la Constitución, según esto, a la Corte no le corresponde intervenir sino cuando lo tenga a bien el Presidente.

2º. Ningún ciudadano podrá acusar como contraria a la Constitución una ley que, en su estado de proyecto, no se hubiere sometido a las condiciones previas señaladas por el segundo inciso del art. 5º, a saber, cuando tratándose de la formación de nuevos departamentos, cambiando así la división general del territorio, la iniciativa no haya partido del número de concejales que han de participar en el plebiscito requerido por la norma citada, y otro tanto ocurrirá cuando no se haya comprobado que el nuevo departamento y aquel o aquellos de que fue segregado, tengan o conserven la población y rentas anuales que se determinan en las condiciones tercera y segunda del mencionado texto: en todas esas hipótesis solamente el Congreso y el Presidente de la República pueden juzgar acerca de si se cumplen o no, las condiciones constitucionales para modificar la división territorial de la República. Salvo si el Congreso y el Gobierno disienten, pues entonces sí podría la Corte en vía de objeciones del segundo a un proyecto pasado para su sanción por el primero, conocer y decidir acerca de si estaban cumplidas, o no las dichas condiciones del 2º inciso del art. 5º de nuestra Carta Fundamental.

Aquí vale anotar, de paso, que para algunas opiniones parece defensable la teoría de que lo relativo a la modificación del territorio, no es asunto de forma, sino de fondo, y que, según ello, podría la Corte, aún dentro de su vieja doctrina, pronunciarse sobre la materia, no solo por causa de objeciones presidenciales sino también por acción de los ciudadanos; pero según el parecer que se comenta, ya no debe atenderse tanto a la distinción entre fondo y forma, entre sustantivo y adjetivo, sino entre condiciones previas a la sanción de las leyes - de que puede conocer la Corte por objeciones presidenciales-, y otras normas de la Carta que se aplican sin atender a aquella relación cronológica en al formación de las leyes, sobre las cuales también pueden objetar el Presidente de la República y acusar los ciudadanos. Este criterio no lo ha considerado muy seguro la mayoría de la Sala y de ahí que hubiera optado por la tesis de la reforma radical de la jurisprudencia de 1912, precisada más adelante.

3º. Conforme a la opinión que se combate, ningún ciudadano podría acusar como contraria a la Constitución una ley que determinara algún caso de expropiación, en que no hubiera lugar a indemnización, a pesar de que el proyecto sometido al voto en las Cámaras, no lo recibiera en las condiciones previstas por el inciso final del art. 30: corresponde pues, exclusivamente a las Cámaras (siempre en sentir de la opinión que se rechaza), y al Gobierno decidir si se obtuvo o no, el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra; queda a salvo, como en la hipótesis anterior, el caso de discrepancia entre el Gobierno y el Congreso, en que se le da entrada a la Corte por vía de las objeciones.

Este es quizá el aspecto más grave por donde flaquea la teoría de la reforma parcial de la jurisprudencia de 1912. No bastaría entrar a hacer otra salvedad, que multiplicaría las excepciones hasta caer en el más anticientífico casuismo, diciendo que, por tratarse de problemas de la propiedad privada, ya se está indiscutiblemente en presencia de normas de constitucionalidad de fondo que obligarían a la Corte a conocer de la acusación de un ciudadano, en tal hipótesis, si no hubiera habido ocasión para que el Presidente objetara la ley. Pero entonces habría base para formular un dilema: o se acepta como jurídica la aseveración de que todas las normas constitucionales son sustantivas o de fondo, pues el criterio diferencial a este respecto resulta imprecisable; o se acepta que hay cuestiones constitucionales de fondo cuya apreciación es forzosa aún si la ley se contempla en estado de proyecto. En otras palabras: cuando se trata de profundizar en el análisis de los criterios restrictivos, atándose a cualquiera de las tesis, bien a la de la doctrina de 1912, bien a la de su revisión parcial, se advierte que desembocan en soluciones incompletas que dejan parte del problema pendiente.

4º. Conforme a la opinión que se combate, ningún ciudadano podrá acusar como contraria a la Constitución una ley que, en su estado de proyecto, hubiera agregado otro u otros Municipios a la Capital de la República, sin haberse recibido solicitud previa de anexión hecha por las tres cuartas partes de los Concejales del respectivo Municipio; es decir, corresponde privativamente al Congreso y al Gobierno decidir si se cumplió o no con la condición señalada en la parte final del artículo 199; con la salvedad ya dicha respecto del conocimiento de la corte, si Congreso y gobierno no estuvieren de acuerdo.

Aquí también merece el punto una reflexión más profunda. Todo lo relativo al derecho de las municipalidades está vinculado tan recia y hondamente a nuestra organización democrática, justifica, por tanto, la celosa tutela de la Carta, que bastaría para demostrarlo el siguiente párrafo que escribieron los hermanos Rufino y Angel Cuervo en la Vida de su ilustre padre: "La organización de las municipalidades (en la vida colonial), cuyos privilegios eran como un lejano reflejo de aquellos que fueron fundamento de la antigua libertad española, contenía el germen de la conciencia del derecho y del amor a la cosa pública, hasta el punto de haber servido en ocasiones de freno a las demasías de los virreyes" (tomo I; Introducción, pag. 1). Por eso también pudo decir un especialista distinguido de la Historia del Derecho Español - Ots Capdequi- que cuando el municipio castellano tuvo que huir del suelo peninsular, perseguido por el despotismo de la casa de Austria, se refugió en las vírgenes tierras de las Indias, donde dio renuevos que todavía son orgullo de la raza.

5º. Conforme a la opinión que se combate, ningún ciudadano podrá, finalmente acusar como contraria a la Constitución, ninguna ley en general que, habiendo debido someterse a determinados requisitos o condiciones previos, señalados en la Constitución misma, para recibir la aprobación del Congreso y la sanción ejecutiva, no lo hubiere sido en el hecho.

Consecuencias prácticas que se derivan de la tesis anterior

Primera.- Una vez sancionado por el Gobierno un proyecto que cursó en las Cámaras, sin objeciones de inconstitucionalidad, o desechadas dichas objeciones por el fallo de la Corte Suprema, hay que admitir que existe una presunción de derecho sobre la constitucionalidad de la ley en cuanto a su forma o manera de expedición y que no presta acción alguna contra ella por este aspecto.

Comentario. Deben hacerse algunas distinciones particularmente referidas al artículo 2º de la Ley 96 de 1936, inciso 2º, que dice: "Pero si la Corte, al fallar el negocio, encontrare que han sido violado otros textos o principios constitucionales distintos de los invocados en la demanda, o que éstos lo han sido por causa o razón distinta de la alegada por el demandante, dicha entidad estará siempre obligada a hacer la correspondiente declaración de inconstitucionalidad". Dejando aparte que, según la teoría que se critica, los ciudadanos no pueden acusar por vicios de inconstitucionalidad, cuando ello supone acusar la ley en estado de proyecto, porque, por hipótesis, dicha facultad compete exclusivamente al Presidente de la República, no es dudoso que si la Corte declara constitucional un proyecto, por asuntos de forma, en vista de los reparos que aquel le hiciera, cuando le llega para su sanción, habría cosa juzgada y no sería dable a los ciudadanos proponer de nuevo el negocio examinado por la Corte. Si el Presidente objeta por vicios de fondo y la Corte decide en vista de ellos que el proyecto es constitucional, tampoco es dudoso que si el ciudadano acusa luego por otro aspecto, así sea por vicios de forma o por vicios de fondo, pero distintos de los sometidos por el Presidente en sus objeciones, la Corte no estaría impedida para revisar el negocio y decidir sobre los puntos nuevos. En todo caso, y armonizando el artículo 90 de la Constitución (que señala el término perentorio de seis días para despachar el fallo), con el contenido de la Ley 96 de 1936, arriba copiado, es decir, que esta ley no se aplica de ninguna manera en caso de objeciones del Presidente la cosa juzgada es completamente igual en los fallos de inexequibilidad y en los fallos de asuntos comunes regidos por el artículo 474 del código de procedimiento civil y disposiciones concordantes. O sea, que tiene efectos relativos a la materia que fue propia del fallo. Si un ciudadano acusa por motivos de inexequibilidad fundados en normas de aplicación previa a la sanción de las leyes, y lo que aquel le somete a la Corte ya fue materia de objeciones presidenciales despachadas por ésta, la cosa juzgada sería innegable. Pero si el ciudadano acusa cuando el Presidente no objetó, u objetó por razones distintas, la Corte debe decidir sobre el fondo del problema: bien sea porque, tratándose de cuestiones de fondo, difieran los reparos del Presidente de los cargos del ciudadano, bien sea porque tratándose de cuestiones de forma o vicios en la expedición de la ley, ocurra otro tanto. Cuando la controversia contempla vicios de forma (inexequibilidad extrínseca), o sea, cuando el ciudadano acusa, como en el caso de autos, debe presentar las pruebas que justifiquen la base de sus cargos, de la misma manera como el Presidente de la República al formular sus objeciones envía, o debe enviar, los documentos pertinentes; si ellos no se envían o se envían incompletos, la Corte puede pedirlos, sin necesidad de abrir la causa a prueba, por medio de una simple providencia del magistrado sustanciador, como cuando se han agotado los ejemplares del Diario oficial que se venden al público; si el ciudadano alega motivos razonables y verosímiles para excusar la falta de presentación repruebas, como si le fue vedado el acceso a los archivos oficiales o de malicia se le niega la expedición de las copias que solicitó, la Corte puede, a su prudente arbitrio y por ministerio del magistrado sustanciador, ordenar que se traigan las piezas pertinentes, en copia o en originales con carácter devolutivo. Más si el ciudadano se limita a proceder como el doctor Gabriel Carreño Mallarino, debe contestársele con la jurídica solución sugerida por el señor Procurador: "…. Cuando un particular sostiene que el Congreso ha quebrantado una norma constitucional atinente a la forma de expedición de las leyes, debe probar la razón de su dicho mediante pruebas fehacientes, llevando para tal efecto, las certificaciones de autoridades competentes, porque careciendo esta clase de procedimiento de término probatorio, cuando hayan de requerirse pruebas ellas deben ser presentadas en la demanda". Hay razones de derecho universal y argumentos de disposiciones análogas en derecho colombiano que justifican esta solución. En cuanto a las primeras dice el clásico Bonnier: "Es un principio de razón y de seguridad social a un tiempo mismo que el que quiera innovar debe demostrar que es fundado lo que pretende. Este principio ha sido siempre admitido en materia personal. Si me considero acreedor, es absolutamente preciso que demuestre la obligación de mi pretendido deudor, o de lo contrario, no puedo obligarle al pago. En materia real, vemos que el derecho romano primitivo, en el procedimiento de las acciones de la ley, colocaba a las dos partes en una misma línea. Pero luego el derecho pretorio estableció igualmente una presunción a favor del poseedor, presunción que ha llegado hasta nosotros. Exprésanse estas dos verdades pro medio de una fórmula más general, cuando se dice que la prueba incumbe al demandante, puesto que el no poseedor o el pretendido acreedor hacen forzosamente el papel de demandantes". (De las Pruebas en Derecho Civil y Penal, tomo I, ed. Española de 1928, número 36). Todo esto se funda en que, no siendo el proceso de carácter penal o incriminatorio, todos los demás juicios no pueden aspirar a otra cosa que a la verdadformal y no a la verdad real o material; y porque además, en estos negocios de inexequibilidad de las leyes ocurre el fenómeno de que habla el doctor Francisco de Paula Pérez cuando dice: "Surge una especie de litigio en que son partes el Constituyente, que reclama sus fueros especiales, y el legislador, que considera actuar dentro de su límite ordinario. Viene un tercero - el órgano judicial - y dice de qué lado está la razón de la querella. No queda sino someterse a seguir la regla trazada". Por tanto, no hay partes en el sentido en que usa este término el artículo 202 del código de procedimiento civil; de ahí que tampoco pueda haber propiamente debate probatorio, de tal suerte que el Presidente de la República en caso de objeciones las pida, o el ciudadano en caso de acusación haga otro tanto, y en ambos contrapruebe el Procurador General. Aquí solo tiene cabida como norma que regula un principio enteramente análogo, la que se contiene en el artículo 86 de la Ley 167 de 1941, aplicable en lo pertinente: "A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según los casos. Se reputan copias hábiles para los efectos de este artículo las publicadas en los periódicos oficiales, debidamente autenticados por los funcionarios correspondientes. Cuando el acto no ha sido publicado, o se deniega la expedición de la copia o la certificación sobre publicación, se expresará así en la demanda, con indicación de la ofician donde se encuentre el original, o del periódico en que se hubiere publicado, a fin de que se solicite por el sustanciador antes de admitir la demanda, etc.". Si el demandante se limita a pedir a la Corte que supla, por propia iniciativa, la investigación y acopio de documentos que sirven para justificar sus acusaciones, puede ocurrir una de dos cosas: a) o que el ciudadano pretenda convertir a la Corte en un funcionario de instrucción que debe proceder de oficio ante cualquier denuncia; b) o que el demandante no realizó una investigación cuidadosa de los archivos y se aventuró a sentar afirmaciones ligeras. En el primer supuesto, sería absurdo que la Corte cambiara su papel de guardián por el de demandante o fiscal oficioso; en el segundo, hay que aceptar que opera de pleno derecho la presunción de que ni el Congreso ni el Gobierno van a elaborar leyes contrarias a las normas de la Constitución, pues de la misma manera que a todo hombre se le supone inocente, mientras no se pruebe lo contrario, y de la misma manera que al poseedor se le reputa dueño mientras otro no justifique serlo, y que nadie es deudor mientras no se le prueba, porque la inocencia, la propiedad y la libertad son la regla en tales casos y lo contrario la excepción, así también no basta que un ciudadano acuse para que la presunción se destruya, porque como dijeron los antiguos: praesumptio sumitur de eo quot plerumque fit; la presunción se toma de lo que común y ordinariamente acontece; y lo que común y ordinariamente acontece es que se expidan leyes conformes a la Constitución.

Así entiende la Corte que se hable depresunciones en el punto que se examina. Pero no admite que, por el mero hecho de no haber formulado objeciones el Presidente de la República contra un proyecto de ley que se le envió para que lo sancionara, ya deba presumirse y presumirse de derecho, que aquel se ajusta a las normas que regulan su expedición. Y menos que no les sea lícito a los ciudadanos acusar después la ley por tal causa, si ellos están en capacidad de acreditar de modo fehaciente los cargos en que se fundan; como tampoco se acepta que la Corte no tenga competencia para decidir sobre la demanda. Luego habrá de volverse sobre lo mismo, ahondando en estas ideas, al refutar los conceptos que se dejan analizados y criticados hasta aquí; particularmente al precisar el sentido de las funciones de la Corte como guardián de la Constitución. Importa terminar con el estudio de las otras dos consecuencias que se desprenden de la tesis combatida relativa a la rectificación parcial de la jurisprudencia del año de 1912.

Segunda.- La Corte Suprema de Justicia decidirá sobre la exequibilidad de los proyectos y de las leyes, solamente en las condiciones que acaban de precisarse y, por tanto, aun cuando encontrare acreditado un cargo de inconstitucionalidad, o sea, de quebrantamiento de las normas supremas se abstendrá de decidir sobre la demanda, si hallare que esta se funda en la pretermisión de condiciones señaladas por el estatuto como previas a la sanción de la ley, las cuales no se hicieron valer a través de objeciones por parte del Presidente de la República.

Comentario. Como la cuestión doctrinal ya ha sido suficientemente estudiada bastará, para rechazar por injurídica esta tesis que es consecuencia de principios deleznables, fijar la atención en el contraste que ofrecen las demandas de los doctores Carreños, padre e hijo, con un intervalo de cuarenta años: en la de 1912, se trataba de acusación por vicios en la formación de la ley y el acusador presentó las pruebas en que basaba sus cargos; entonces la Corte, por razones de doctrina, fue sorda y ciega y se abstuvo de despachar el negocio en el fondo, negando su competencia para pronunciarse sobre la demanda; en la de 1952, se trata de acusación por un vicio relativo también a la formación de la ley acusada, pero el actor se abstiene de suministrar a la Corte las pruebas correspondientes, sin ensayar siquiera la explicación del motivo para ello, olvidando que el artículo 86 de la Ley 167 de 1941 le indicaba un camino fácil para seguir, y pone a la Corte en trance de fallar, por razón de principios indiscutibles, sin la oportunidad de una investigación que le hubiera permitido verificar si el demandante estaba en lo cierto. Y es porque sería muy precaria la vida de la nueva doctrina, si se la dejara expuesta a fomentar demandas ligeras y hasta temerarias (que no es el caso del doctor Carreño), transformando el orden jurídico y arrastrando a la Corte a convertirse, como tanto se ha dicho, en el cuerpo de este fallo, en desaforado fiscal de los actos del Congreso y del Ejecutivo, escudriñando en todos los rincones de nuestros averiados archivos públicos, elementos con qué sembrar la inseguridad y hasta el desconcierto. Con razón se dijo en el curso de los debates, que de ser ello así, que de darle semejante sentido a la nueva jurisprudencia, no estaría lejano el día en que se le ocurriera a cualquier ciudadano acusar la ley, o el acto por el cual se creó el Departamento del Valle, y ante la imposibilidad para el demandante de hallar documentos con los cuales justificara su acusación, echara la carga de la prueba sobre la Corte, poniéndola así, por lo menos, en ridículo.

Esto no sería ciertamente interpretar la norma que consagra la tutela de la Constitución por la Corte, sino socavarla por sus bases.

Tercera. No solo a la Corte Suprema de Justicia se le ha confiado la guarda de la integridad de la Constitución. Al Presidente de la República le toca de manera exclusiva ejercer dicha guarda, sin que exista posibilidad de revisar la decisión del Presidente, cuando están por medio las normas que consagran requisitos o condiciones previos al otorgamiento de la sanción constitucional, a que se refiere el ordinal 3º del primer inciso del artículo 81 de la propia Constitución.

Comentario. Se reserva para el capítulo siguiente donde se exponen las causas de orden científico y técnico para variar radicalmente la doctrina de 1912, salvas las limitaciones que se dejan tratadas.

Capítulo III.- Nueva jurisprudencia de la Corte sobre gurda irrestricta de la integridad de la Constitución, la cual no quiere decir que aquella cambie su indiscutible misión, por la de una entidad oficiosamente fiscalizadora de los actos propios de la formación de las leyes.

Introducción.- La teoría que se deja anteriormente resumida y parcialmente refutada, junto con algunas tesis que adopta la Sala, unas veces en armonía y las más en oposición con aquella, se inspira hermenéuticamente en la consideración aislada de los fines de la institución, apreciados con criterio unilateral y edificados sobre la frase "en consecuencia", contenida en el artículo 214 del Estatuto.

Pero es lo cierto que el mismo autor prusiano, cuyas ideas acogen algunos de los señores Magistrados disidentes, es decir, Laband citado por Carré de Malberg, ha observado con bastante acierto: "La ciencia del derecho no es la ciencia de los fines, pues no tiene por objeto definir las instituciones o los actos jurídicos según su finalidad, sino según su estructura, sus elementos constitutivos, su contenido, y sobre todo, sus efectos de derecho. La razón de ello es que actos jurídicos de naturaleza diferente pueden perfectamente ser utilizados con un mismo fin, y recíprocamente, el hecho de que dos actos tiendan a fines diferentes no prueba que dichos actos tengan necesariamente una consistencia jurídica distinta. (Carré de Malberg, Teoría General del Estado, Méjico, 1948, Pág. 253).

Aplicando con las naturales reservas, estos principios al estudio del artículo 214 de la Constitución, sería igualmente equivocado prescindir de investigar cuál sea el fin perseguido por la norma, como detenerse en el mero análisis de dicho fin, de manera tan exclusiva que se utilicen con criterio exegético, ya las propias voces del texto analizado, ya las teorías expuestas por autores foráneos.

Resulta preferible partir, como de una base segura, del pensamiento realista de que el problema es quizá más complejo que simple, y de que, por lo mismo, han de examinarse sucesivamente con mucho cuidado: los fines, la estructura, los elementos constitutivos, el contenido y los efectos de derecho, consagrados por el artículo 214 de la Constitución vigente en Colombia.

De aquí se desprende sin dificultad un plan metódico para la distribución de las materias de este capítulo, agrupadas en dos secciones, la primera de las cuales, de sentido fuertemente positivo, se dedicará a investigar el significado de esa tutela o "guarda" de la Constitución encomendada a la Corte Suprema de Justicia; y la segunda tocará brevemente lo relativo al poder colegislador del Ejecutivo, a propósito del valor constitucional de la figura jurídica de la "sanción" cuyo sentido es más bien de aspecto negativo.

SECCIÓN I.- La guarda de la integridad de la Constitución.

Al meditar sobre el contenido del artículo 214 que consagra -como se ha dicho y repetido- la guarda de la integridad de la Constitución, a cargo de la Corte Suprema de Justicia; cuando se toma en cuenta que la integridad de la Constitución puede sufrir menoscabo (según lo afirma acertadamente la misma teoría discutida en el capítulo anterior), no solo cuando se atenta contra las normas que ella traza para lo sustancial de las leyes, para su materia prima, que dirían los escolásticos, sino también cuando se traspasan sus mandatos en lo tocante a la forma sustancial de las mismas (para seguir con la misma técnica), o simplemente, en lo que atañe al proceso de su formación; cuando se admite que el Gobierno puede objetar un proyecto y el ciudadano acusar una ley; fuerza será aceptar que en todo ello no se consagra únicamente determinado fin, al cual se ordenan dos medios diferenciados con eficacia restringida, o si se quiere, con eficacia desigual. No. Allí hay algo más.

Por obra de la interpretación exegética, fundada exclusivamente en las notas destacadas, se hace derivar del texto una distinción que el texto mismo no instituye de manera autónoma, quiere decir, que no la crea de manera original, sino que la toma del cuerpo de la Constitución en proceso de síntesis. Porque la distinción entreproyectos de ley y leyes, no la establece el artículo para separar las normas constitucionales, en proceso de análisis, aplicables previamente a la sanción ejecutiva poniéndolas de un lado, y en el opuesto, las normas constitucionales aplicables con posterioridad a la misma sanción.

Si así no fuera, ¿cómo explicar la falta de simetría lógica entre las objeciones del Gobierno y las acusaciones de los ciudadanos

Nos e comprende cómo pudiera sostenerse que el Gobierno pueda objetar por reparos intrínsecos, lo mismo que por reparos extrínsecos, en tanto que se le niega esta facultad a los ciudadanos, a los cuales no se les permite acusar sino por razones de inconstitucionalidad intrínseca.

Fuera de que se infringe la norma vulgar de queubit est eadem ratio ibi eadem dispositio iuris esse debet, se pierde de vista que el artículo 214 comentado, es una institución, que además de su finalidad inequívoca (la guarda de la integridad de la Constitución), tiene una estructura internamente armónica, unos elementos constitutivos que no pueden recortarse por consideraciones de forma (criterio de la sanción que se enfocará de nuevo adelante), un contenido pleno de espíritu vivificante del más puro origen republicano y del más profundo sentido democrático y sobre todo, unos efectos de derecho que no están siquiera en la órbita de las leyes comunes, sino que se mueven por encima de ellas, y que fluyen de modo directo del Poder Constituyente: de tal suerte que el fuero de la Corte por este aspecto es inviolable, completo y refractario a limitaciones que no tuvo en mira el autor del precepto, creador de la admirable institución, sino que, por el contrario, van a buscarse en fuentes que le son extrañas.

Cuando el texto dice que, como una consecuencia de la guarda de la integridad de la Constitución, se le da a la Corte la facultad especial de decidir de las objeciones del Presidente y de las acusaciones de los ciudadanos, solo pueden entenderse rectamente lo que dijeron los Magistrados Luis Eduardo Villegas y Rafael Navarro y Euse en su salvamento de voto, que, como dice a su turno el doctor Pérez, "resisten las más severas acometidas y el análisis jurídico más despiadado". Se toma de aquella pieza el mismo trozo reproducido por Pérez:

"Si lo puesto bajo la guarda de la Corte es la integridad de la Constitución, es patente que aquella ha de velar porque a nuestra Carta nos e le dañe, lastime o hiera, en cualquiera de sus disposiciones por ninguna ley del Congreso o decreto del poder ejecutivo. Las partes del Estatuto Fundamental son sus artículos. Uno cualquiera que se viole, es una de sus partes que se altera. Es algo que atenta contra la integridad de la Constitución. Y la Corte está en el deber de impedirlo, para cumplir su deber de guardar íntegramente esa Constitución.

"¿Pero se requiere algún requisito para que la Corte ejerza dicha facultad

"Si: la Corte no puede proceder por propia iniciativa, o sea de oficio. Es menester, según el caso, que se cumpla un hecho o que se haga una solicitud. El hecho es: que el Gobierno objete como inconstitucional un acto legislativo y que las cámaras insistan en él, con los dos tercios de los votos de sus miembros. La solicitud es de cualquier ciudadano y respecto de todas las leyes. Los vocablos cualquier y todas empleados en dicho artículo 41, están pregonando que no hay en Colombia ciudadano alguno que carezca de derecho a pedir que se declare la inconstitucionalidad de toda ley, y que no hay ley al alguna que, pecando contra un precepto de la Constitución, sea este el que fuere, no deba ser declarada inexequible por la Corte. Y decimos deba, y no pueda, porque si los derechos y las obligaciones son necesariamente correlativos, teniendo cualquier ciudadano el derecho de acusar de inconstitucionales todas las leyes que lo sean, en la Corte existe el paralelo deber de decidir si es, o no exequible la ley acusada".

Vale la pena copiar también el aparte de dicho salvamento en que los ilustres magistrados consignaron su parecer sobre la cuestión de las pruebas:

"El ciudadano doctor Pedro María Carreño ha pedido que se declare inexequible, la Ley 65 de 1911, y ha expuesto las causas específicas de la inconstitucionalidad, que son el quebrantamiento del artículo 41 del A.L. número 3 de 1910, reformatorio de la Constitución y el quebrantamiento de artículos del título VII de la Constitución, singularmente el 87.Si con los documentos oficiales que acompañó el demandante se acredita que se violaron esas disposiciones, en nuestro concepto la Corte se halla en el deber de decidir que la memorada ley es inconstitucional".

Pero al expresar esta de manera tan notoria en un texto especial donde se declara que la función de guardián se le confía, como una función más (además, dice el artículo 214), esto es, fuera de las que le señalan y atribuyen otros textos de la propia Constitución y aún de las leyes ordinarias, está indicando de modo inequívoco y hasta enfático que es a ella - a la Corte Suprema de Justicia - a la cual se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. Es, por tanto, dicha guarda, por obra del querer del Constituyente, una guarda exclusiva que, con el carácter implícitamente definido por el artículo 214, la Corte no comunica con ninguna otra persona, funcionario o entidad del servicio público. De esta guarda así entendida, emana el poder supremo y la facultad eminente de lajurisdicción constitucional, atribuida a la Corte; cuyos fines, estructura y modo de funcionamiento no permiten confundirla con ninguna otra institución, como se comprueba por lo que sigue:

a). Es una jurisdicción especial cuya competencia supone o envuelve la jurisdicción ordinaria; porque como la competencia, definida en el código de organización judicial (artículo 143), esta también es la facultad que tiene un Juez o Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley, en determinado negocio, la jurisdicción que corresponde a la República; y con esta investidura previa de la jurisdicción, la Corte recibe el cargo de guardián de la Constitución;

b). Pero es algo más, superior o de mayor categoría, porque esta jurisdicción produce la competencia para ejercer, por autoridad directa de la Carta Fundamental y en determinados negocios, la potestad de pronunciar el derecho, dedeclararlo (en su sentido castizo de ponerlo en claro, definiéndolo y deslindándolo; no en el sentido vulgar de "manifestarlo"), que se eleva por encima de las leyes ordinarias y que pertenece a la raíz misma de la soberanía nacional;

c). Los fines de esta guarda, ejercida en nombre de aquella soberanía y por autoridad del constituyente, con calidad de juez supremo, que conoce en única instancia, se mencionan de modo categórico por el texto comentado; tales fines: la integridad de la Constitución Política del país, mantenida a través de proyectos y leyes susceptibles de entrar en pugna con las normas trazadas por la primera; concepto de perspicuidad absoluta que no se compagina con restricciones, limitaciones o recortes de ninguna clase, especie ni condición, hasta tal punto que es improcedente introducir entre proyectos y leyes dos hipótesis directamente inversas, de las cuales el Constituyente solo hubiera previsto una nada más, regulándola de tal manera que hubiera de entenderse que la regulación de la hipótesis contraria lo hubiera sido precisamente en sentido contrario también; pues, como lo enseña la lógica jurídica, tales son el valor y el alcance de los argumentos acontrario, de donde se deducen los conocidos aforismos tan usados por los prácticos: qui de uno dicit, de altero negat; qui de uno negat, de altero dicit; incluiso unious fit exclusio alterius; exclusio unious, fit inclusillo alterius (Cf. Manuel de Logique Juridique, F.B. de Saint -Prix, nums. 62 a 69). Ejemplo a propósito sería el texto de la reforma presentada en 1944, por Alberto Lleras, para la redacción del artículo 214:

"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de Ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales,en su fondo o en su forma, o sobre todas las leyes o decretos legislativos acusados ante ella, por cualquier ciudadano, como inconstitucionales, etc.". Con la explicación de la reforma se precisaba que al no autorizar a la Corte para decidir de las acusaciones de los particulares, diciendo que podían hacerlo por defectos de fondo o por defectos de forma, quedaba excluida la segunda hipótesis; si bien se puede advertir que la redacción tampoco resultaba muy feliz, porque mejor y más claro hubiera sido decir:….. "o sobre todas las leyes o decretos legislativos acusados en su fondo, por cualquier ciudadano". Esto hubiera sido más técnico si lo que se quería era definir que a los ciudadanos les estaba vedado acusar por defectos de forma; porque, de otro modo hubiera quedado la duda de lo contrario; y ello se explica debido a que el supuesto tiene cuatro miembros y no dos, como para que opere la regla del "inclusio unius alterius est exclusio". La verdadera lección que de este antecedente se deduce - como ya se hizo notar arriba- es la de que el Constituyente no tuvo voluntad de innovar, sino que dejó las cosas como estaban para que la Corte en su sabiduría resolviera si mantenía o modificaba su jurisprudencia lo cual resultó muy sensato para bien del país y del derecho.

d). En su estructura, la guarda de la Constitución por la Corte, supone que esta tiene el deber y por consiguiente, la facultad correlativa, para pronunciar un fallo o decisión cuando las personas indicadas por el propio constituyente elevan a conocimiento de esta corporación cualquiera de los actos previstos por la Carta misma como aptos para contrariar sus disposiciones, sean éstas de la naturaleza que fueren, sustantivas o adjetivas, principales o accesorias, de fondo o de forma, de trámite o de contenido regulador; dichos actos no son otros sino las leyes, ya sean tales o perfectas, bien se hallen en potencia próxima o estado larval, es decir, no hayan salido de la categoría de proyectos;

e). Las personas que pueden llevar a conocimiento de la Corte y solicitar su intervención ante posibles infracciones cometidas con un proyecto de ley o con la ley misma, bien entendido que si el proyecto no lleva impulso genético bastante, el interés jurídico para que la Corte intervenga tampoco podría darse, son:

1º. El Presidente de la República cuando el proyecto aprobado por las Cámaras le llega para su sanción, y

2º. Cualquier ciudadano, con tal que la ley haya sido sancionada y promulgada.

Respecto de lo primero, la Constitución no reza que solo al Presidente o al Gobierno le competa someter a la Corte la hipótesis de inconstitucionalidad extrínseca, o de violación de las normas contenidas en aquella para regular los trámites preparatorios de la ley. No. Se dice simplemente que el Gobierno puede objetar un acto del Congreso cuando a juicio del primero se opone a la Constitución. Y hay que reconocer que entonces se trata de una medida preventiva, medida que, según la historia de nuestro Estatuto, se juzgó como filtro suficiente para evitar que pasaran leyes contrarias a la Constitución. Autoriza esta afirmación, lo que dijo el señor Caro en la sesión del 15 de mayo de 1886, en el Consejo de Delegatarios.: "….. en las deliberaciones de la comisión, tuve también el honor de proponer otro artículo, por el cual se dispone que cuando el Gobierno objeta una ley por razón de inconstitucionalidad, no basta la insistencia del Congreso para obligar al jefe del Gobierno a sancionarla. En ese caso, el proyecto pasa a la Suprema Corte, la cual decide el punto, y es en efecto quien debe decidirlo, porque no se trata ya, como en otros casos, de conflicto de opiniones o voluntades entrepoderes colegisladores (adviértase que para don Miguel Antonio Caro, lo mismo que para el señor Lleras Camargo, el Ejecutivo es un poder colegislador; los testimonios de estos estadistas son de mucho valor por no haber sido abogados profesionales sino hombres de gran talento universal y, por lo mismo, más imparciales cuando se trata de apreciar temas de esta índole), sino de una cuestión de derecho. Si el Consejo adopta esta regla, aprobada después de maduro examen por la comisión, no habrá probabilidad moral de que se expidan leyes inconstitucionales….". (Miguel Antonio Caro, Estudios Constitucionales. Bogotá, 1951, página 144).

Pero el artículo 214, que se estudia, no dice, ni puede ello deducirse por interpretación, que estando excluidos los ciudadanos de intervenir en la tramitación de los proyectos, y correspondiéndole al Presidente el derecho de objetar, de ahí deba concluirse que a los ciudadanos les está vedado acusar la ley por contraria a la Constitución, cuando el Gobierno se abstuvo de hacerlo, bien por voluntad directa, bien por voluntad indirecta, aunque se pueda demostrar que se infringieron las normas del estatuto fundamental que rigen para la formación de la ley.

Distinto sería el caso, si habiendo decidido la Corte, en vía de objeciones al proyecto, luego se levantara el mismo problema por idénticos motivos, en la acusación de un ciudadano: ahí habría que admitir que existe la cosa juzgada y que la acción popular está excluida. Pero si el Gobierno se abstiene de objetar el proyecto, debiendo hacerlo, y el ciudadano acusa, nada puede oponerse para que la Corte admita la demanda y falle en el fondo del asunto, porque la Constitución desde 1910, y a diferencia de lo que ocurría bajo el régimen en que intervino el señor Caro, tiene instituido un doble medio para que la Corte cumpla con su papel de guardián.

Otros corolarios pudieran formularse como resultado del análisis precedente, pero se omiten en gracia de la brevedad.

Si el Presidente de la República deja pasar inadvertidamente la violación de la Carta, cuando la ley apenas sea un proyecto y le otorga la sanción a pesar de ello, o aún en extremos moralmente imposibles, que tanto el Presidente como el Congreso resolvieron de común acuerdo votar leyes y sancionarlas a despecho de los requisitos exigidos por la Constitución, queda el recurso para que los ciudadanos vuelvan por sus fueros y acusen.

Interpretaciones de otra índole que conduzcan a resultados como el de esterilizar, aunque sea parcialmente, la norma interpretada, son rechazadas por la hermenéutica jurídica con base en el conocido argumento, contenido en la vieja fórmula depotius ut valeat quam pereat. (Logique Juridique, ob cit., No.75).

En esta parte se aplica la teoría general de la eficacia de los actos jurídicos, de la cual tenemos un bello ejemplo en la regla del artículo 1620 del código civil: "El sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno".

Cuando la disposición estudiada, artículo 214 de la Carta, dice que se le confía ala Corte la guarda de la integridad de la misma, consagra un fin jurídico consubstancial a todo su cuerpo, según se demostró al analizar en el capítulo precedente todo lo relativo a la estructura, elementos constitutivos contenido y efectos de derecho. Ahora es el caso de reafirmar este concepto, derivado de la consagración de los fines de la institución, los cuales están unificados y no pueden dividirse, lo mismo que no son susceptibles de tal división las causas finales en cuanto simples y fundamentales. Al hablar el texto deproyectos de ley y leyes, no está distinguiendo el fin indivisible de la guarda, a que se ordena principalmente la estructura y contenido de la institución: está señalando las vías o medios de donde puede resultar el atentado contra la integridad del cuerpo de la Constitución, y respecto de esos medios o vías con que se puede prever el atentado, la norma le señala a la Corte su deber de guardián.

SECCIÓN II.- La sanción constitucional

Procede ahora de acuerdo con el plan trazado, estudiar lo relativo al problema que se anunció en el título. Para esto conviene citar antes algunos párrafos del tratadista contemporáneo francés Julién Laferriére, quien dice en su obra "Manuel de Droit Constitutionel".

"Preeminencia de la Constitución sobre las leyes comunes.- El control de la constitucionalidad de las leyes

"Nota preliminar. El problema del control de la constitucionalidad se extiende a los actos de todas las autoridades públicas. Pero en la práctica sólo se presenta respecto de las leyes o más generalmente de los actos del Parlamento. En cuanto a los actos del poder ejecutivo, basta el control de la jurisdicción contencioso administrativa, cuyo desarrollo alcanzado hasta hoy asegura el principio del sometimiento de aquellos actos a la rama judicial. Así es como se consigue controlar constitucionalmente los actos del poder ejecutivo por medio de un recurso llamado deexceso de poder, ante el Consejo de Estado, salva la excepción que resulta de la teoría de los actos de gobierno.

Una segunda consecuencia de la teoría de las constituciones rígidas, es la que suele designarse con el nombre desuperlegalidad constitucional.

"En la jerarquía de las reglas jurídicas del Estado, la ley constitucional (en el sentido de Constitución) ocupa la categoría más elevada; es superior a la ley ordinaria; porque si bien puede modificarla, en cambio no puede ser modificada por ella (adviértase la verdad de esta teoría ante el artículo 9º de nuestra Ley 153 de 1887, que dice:'La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente". Al instituir la Constitución un órgano legislativo, le ha impuesto limitaciones y preceptos, tanto en cuanto a la extensión de sus atribuciones como respecto a la manera de ejercerlas. Si el órgano legislativo que deriva su existencia de la Constitución, la cual le confiere poderes limitados, desconoce en la forma o en el fondo, los términos o límites dentro de los cuales está encerrada su acción, excederá sus poderes, y todo acto del órgano legislativo que extralimite su competencia constitucional, es jurídicamente inválido (adviértase que en derecho colombiano la extralimitación de funciones hace responsables, en principio, a los funcionarios de acuerdo con el artículo 20 de la Constitución; y que el artículo 75 de la misma dice que "Toda reunión de miembros del Congreso que, con la mira de ejercer el poder legislativo, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, será ilegal; los actos que expida, nulos; y los individuos que en las deliberaciones tomen parte, serán castigados conforme a las leyes").

Los actos ejecutados por el legislador, fuera de su competencia constitucional, son jurídicamente inválidos. Una ley ordinaria opuesta a la Constitución, es una ley jurídicamente nula y, por tanto, no puede producir efectos. Algunas constituciones modernas lo dicen expresamente, como la de Checo-Eslovaquia de 1920; la de Irlanda de 1937 y la de Lituania de 1938.

"Por lo demás, poco importa que esa nulidad no esté expresamente enunciada por la Constitución, pues se halla implícita en la idea misma de Constitución rígida y es la consecuencia necesaria del principio conforme al cual, aquella no puede ser modificada por una ley ordinaria. Sobre este punto no hay dificultades.

"Ellas se presentan, y muy grandes, cuando se trata de organizar la sanción de dicha nulidad. Si nos e quiere que la supremacía de la Constitución quede reducida al estado de pura tesis platónica, hace falta crear una autoridad, independiente del Parlamento, a quien se le encomiende la tarea de sancionar, mediante la invalidación jurídica, aquellas en que se reconozca algo contrario a la Constitución.

"La cuestión del control de la constitucionalidad de las leyes en Francia

"Como ninguna de nuestras Constituciones ha contemplado el problema, el estado de derecho positivo francés puede resumirse en la dos tesis que siguen:

1ª. El control, respecto de la constitucionalidad externa es posible;

2ª. Los Tribunales franceses niegan el control de la constitucionalidad interna de las leyes.

-------.

1ª. La doctrina admite en general que los Tribunales pueden controlar la constitucionalidad externa o formal de la ley, es decir, verificar si el texto invocado ante ellos, es realmente una ley, en el sentido que pide la Constitución. Estas exigen para la composición de la ley, ciertos requisitos de forma, en defecto de los cuales la ley no puede venir a la vida jurídica. De acuerdo con la Carta de 1875 se necesita para que un texto se convierta en ley, de cuatro condiciones, a saber: a) que haya sido votada por las dos Cámaras en términos idénticos; b) que en el curso de sesiones ordinarias y legales se haya hecho la votación respectiva; c) que haya sidopromulgada por el Presidente de la República.

"Un texto que no reuniera todas estas condiciones de forma no sería ley; no habría existido como tal, aunque el título se le hubiera atribuido falsamente. Muchas veces ha ocurrido que el Diario Oficial publique como leyes, textos que las dos Cámaras no han votado en términos idénticos. Hasta se ha dado el caso de publicar como ley un texto que solo fue votado en la Cámara de Diputados. (Duguit: Derecho Constitucional, tomo IV, página 636; Jeze: Una ley inexistente, Revista de Derecho Publico; 1915, pag. 576).

A decir verdad, no se trata propiamente de la constitucionalidad de la ley, es decir, de su validez, sino de su existencia misma (entre nosotros vale recordar que el derecho no distingue entre inexistencia y nulidad o invalidez. Véase el artículo 1740 del Código Civil que consagra la doctrina general al respecto.

"No se ve bien por qué los tribunales no puedan controlar, al menos si el texto que se les pide aplicar como ley, sea realmente una ley; o cualquiera otra cosa que usurpando ese título, se halle desprovista de la fuerza que la Constitución le señala, y que no merezca aplicársele siquiera sea por dicho concepto.

Vale recordar que en 1833 e Procurador General expresaba ante la Corte de Casación: 'La ley no puede tener este carácter sino a condición de haber sido votada por los tres poderes (sic) conforme a la Carta, tampoco puede confundirse con otro acto cualquiera que se invocara como si fuera ley, cuando es lo cierto que de ella no tiene sino el título tras del cual se ampara indebidamente sin haber recibido la votación constitucional".

"La Corte de casación parece haberlo consagrado así, adoptando, si bien de modo implícito esta solución, cuando dijo: "Considerando que la ley del 8 de octubre,deliberada y promulgada en las formas constitucionales, hace la regla de los tribunales'. (Casación del 11 de mayo de 1833).

"La doctrina francesa es general en este sentido.

"Con todo, no ha habido unanimidad sobre el punto. SE afirma, en efecto que la verificación de la existencia de la ley resulta de lapromulgación, y esta no es otra cosa que el certificado oficial expedido por el Presidente de la República acerca de que el texto que reproduce el decreto de promulgación, ha sido adoptado por ambas Cámaras, y en consecuencia, es ley de la República. La Constitución ha confiado la misión de verificar la existencia de la ley, únicamente al Presidente de la República; el testimonio de éste, tiene al respecto un valor definitivo. Lo único que pueden hacer los Tribunales es cerciorarse de si la ley ha sido promulgada, sin que tengan facultad de remontarse más allá, limitándose a averiguar la exactitud de aquel hecho (esta es la tesis de Carré de Malberg citada por Laferriére, remitiéndose al número 149 de su obra Teoría General del Estado, pág. 415).

"Si por consiguiente, de acuerdo con la opinión que nos parece preferible, el problema de la inexistencia de la ley puede suscitarse a pesar de la promulgación, ello no debería proceder sino por vía de excepción, es decir, cuando se ha hecho valer ante los tribunales, una ley que carezca de semejante requisito (obra citada, Manuel de droit Constitutionel, 2ª edition. Paris, 1947, página 331". Hasta aquí Julián Laferriére.

Pasando ahora al examen del punto que se trae, en derecho colombiano, no ha y que olvidar que tanto la calidad que tenga el Gobierno como poder colegislador, como la determinación científica y jurídica del valor que tenga la sanción constitucional, en este sentido, ha sido materia de encontradas opiniones, tanto entre los que han estudiado el punto desde el ángulo del derecho público, como entre quienes lo han contemplado incidentalmente al comentar algunos textos del código civil.

Que el Gobierno no es colegislador lo han sostenido en Colombia, publicistas como el señor Samper y el doctor Tascón. El primero se pronuncia de la siguiente manera:

"Así, el Presidente no es colegislador, por mucho que contribuya con su iniciativa y acción parlamentaria (cuando quiere hace uso de ellas) y su sanción, a lo que se llama la formación de las leyes; esto es, a ejecutar hechos que son garantías necesarias para la regularidad y verdad de los actos que se denominan leyes". (Derecho Público Interno de Colombia, edición de 1886, tomo II, pág. 250).

El doctor Tascón, muy autorizado expositor contemporáneo dice:

"La concurrencia del órgano ejecutivo a la formación de las leyes puede ser: presentando proyectos de ley e interviniendo en los debates, bien para sustentar aquellos, o impugnarlos o proponer modificaciones; objetando los proyectos aprobados, total o parcialmente; sancionándolos y promulgándolos. Esto no quiere decir que el órgano ejecutivo tenga el carácter de colegislador, como se ha creído vulgarmente". (Derecho Constitucional Colombiano, edición de 1944, pag. 2319).

Algunos de los señores magistrados disidentes sostuvieron la tesis de Samper y de Tascón; otro admitió, en principio, la tesis de que el órgano ejecutivo si es colegislador y que la sanción constitucional es un requisito esencial para la formación de la ley.

Para completar el panorama de la diversidad de opiniones cita la Sala dos o más, que provienen de eminentes expositores de derecho civil. Una es la de los doctores E. Champeau y Antonio José Uribe, contenida en su valioso tratado de Derecho Civil Colombiano, tomo 1º (el único que llegó a publicarse); la otra es la del doctor José María González Valencia consignada en sus lecciones orales de derecho civil con que ganó tanta y tan merecida fama.

Dicen los doctores Champeau y Uribe:

"En el art. 7º del Código civil y en el 81 de la Constitución se habla de la sanción del Gobierno. La sanción propiamente dicha era, en otros tiempos, la confirmación de una ley hecha por el soberano. La sanción, en este sentido, suponía que el jefe del estado era parte del poder legislativo, y que su consentimiento era necesario para que la ley fuese perfecta. Esto es lo que parece expresar el art. 81 cuando dice: 'ningún acto legislativo será ley sin haber obtenido la sanción del Gobierno'. Pero en realidad, éste no puede rehusar su aprobación, sino solo pedir que se le dé otro debate, en el cual debe ser adoptado por los dos tercios de los votos. No se puede decir con propiedad que el Presidente tenga el derecho de sanción tal como tradicionalmente se entendía esa palabra, puesto que si el Congreso insiste en aprobar el proyecto, el Gobierno no puede rehusar su promulgación, y el art. 89 de la Carta fundamental da al Presidente del Congreso del derecho de sancionar y promulgar las leyes en caso de que el Gobierno no cumpla con el deber de hacerlo.

"En Francia también el Presidente de la República tiene el derecho de pedir una nueva deliberación; sin embargo, no se considera que tenga el de sanción. Se dice que la ley es perfecta por la votación en las Cámaras, si el Presidente no pide otro debate, o por el voto que sigue a esa petición, si la hay.

"Creemos que lo que llama la Constituciónsanción del poder ejecutivo hubiera sido mejor llamarlo promulgación, y lo que llama el código civil promulgación llamarlo publicación". (Obra citada No. 52, pag. 28).

Por su lado el doctor José María González Valencia decía, comentando el artículo 4º del C.C.

"Indudable es, que la mejor definición de ley es la que trae Santo Tomás: "ordenación de la razón encaminada al bien común y promulgada por quien tiene el cuidado de la comunidad"; los filósofos se encargan de demostrar las excelencias de esta definición. Nuestro código civil dice: "Declaración de la voluntad soberana"; esta última expresión tiene aquí un sentido estricto pues se aplica al poder público que tiene a su cargo la expedición e las leyes, al Congreso, entidad legislativa. Soberanía es el derecho que tiene una Nación para regirse con sus propias leyes, sin sujeción a poder extraño, soberanía que se ejerce por las tres ramas del poder público; uno de ellos es el poder legislativo, o sea el Congreso, a quien se da la facultad de expedir leyes; participa de esta facultad el ejecutivo que puede presentar proyectos de ley, tomar parte en las deliberaciones y ejercer el derecho de veto, mediante el cual puede objetar cualquier ley que el congreso le proponga para su sanción; entonces para que esta ley así objetada venga a ser ley, es menester que la reconsideren las Cámaras y sea votada de nuevo, no por la mayoría absoluta, sino por la mayoría de las dos terceras partes de ellas. Y si todavía insiste el ejecutivo en su oposición al Congreso, entra a decidir por facultad constitucional la Corte Suprema de Justicia. DE esa manera la expedición de las leyes corresponde al congreso en asocio del ejecutivo,que por eso se llama poder colegislador. Por eso se dice voluntad soberana, porque la soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación, que delega su ejercicio al Congreso y, por consiguiente, la ley votada por el Congreso es ley votada por la Nación, por medio de sus representantes.

"En la forma prevenida en la Constitución, continúa el artículo porque ella establece determinados trámites y condiciones para que las leyes puedan ser tales. Esta primera parte del artículo es digámoslo, el género próximo, lo que sigue es la diferencia específica: el carácter general de la ley, dice, donde debió decirse el objeto general de la ley".

Desventuradamente el profesor González Valencia no alcanzó a publicar sus magníficos comentarios al código civil y lo que se ha tenido a la vista para la transcripción anterior no es otra cosa que un ejemplar inédito de apuntes tomados por uno de los que suscriben esta sentencia, en la época en que era estudiante de derecho.

El pensamiento de don José María González Valencia, no obstante la apariencia defectuosa de su versión estudiantil, alcanza a captarse en lo sustancial y de allí puede deducirse, que, tomando como punto de partida la clásica definición dada por el Aquinate, no solo se diferencian el género próximo y la diferencia específica de la ley, sino que tiene el acierto de incluir dentro de sus notas esenciales, como género próximo, la forma de la ley misma. Este postulado es de un gran valor científico y jurídico para tener por seguro que la forma de la ley, y por tanto todo lo que atañe a su expedición y está regulado por la Carta Fundamental, no puede tener filosóficamente un significado o una valoración distinta de aquello que suelo significarse como elemento de fondo y para lo cual, hasta ahora, la jurisprudencia de la Corte había limitado, tanto la acción de los ciudadanos como la competencia de aquella. Visto lo anterior pueden ensayarse otros postulados que sirvan para fijar la doctrina en cuanto al papel que la constitución le asigna a la rama ejecutiva del poder público, en la formación de las leyes, y consecuencialmente para definir lo que se entiende por sanción.

Parece obvio que cuando el Presidente de la República pone su firma al pie de una ley que ha sido aprobada por el Congreso, firma a que preceden las consabidas palabras depublíquese y ejecútese, realmente lo que hace es expresar su voluntad para que aquel proyecto, aprobado por el Congreso, sea una ley de la República. La Constitución, pues, ha querido, valiéndose de aquella fórmula sencilla y tradicional, indicarle al Presidente el medio apropiado de expresar su voluntad para que el proyecto aprobado por el Congreso, se convierta en ley de la República. A estas ideas responden no solamente textos anteriores a la Constitución de 1886, sino de los mismos contenidos en tal Estatuto. Respecto de los primeros ya se ha mencionado el art. 7º del C.C. sancionado el 26 de mayo de 1873, bajo el imperio de la llamada Constitución de Rionegro: "La sanción constitucional que el poder ejecutivo de la Unión da a los proyectos acordados por el Congreso, para elevarlos a la categoría de leyes, es cosa distinta de la sanción legal de que habla el artículo anterior".

No pretende la Corte derivar de una definición legal, consignada en un texto anterior a la Constitución vigente, un criterio de hermenéutica, para fijar el alcance de los textos constitucionales.

En cambio, sí se permite hacer mérito de la letra y del espíritu que informa la primera parte del art. 81, en que la enmienda constitucional de 1945 respetó la tradición que había recogido en fórmulas inobjetables la Constitución de 1886. Se trata de la manera como el citado art. 81, en su encabezamiento dice tan enfáticamente: "Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: .,…3º. Haber obtenido la sanción del Gobierno".

DE aquí es fácil deducir, como cuestión inobjetable, ex jure condito que la sanción del Gobierno es un requisito o elemento esencial para que la ley cobre existencia. Que no pasarán de ser meros postulados de teoría inaceptables aquellos que defienden que la sanción ejecutiva no es elemento esencial de la ley.

Si la voluntad del jefe del estado es, por tanto, indispensable para que la ley nazca, y esa voluntad puede expresarse mediante una fórmula tan simple como es la depublíquese y ejecútese, resulta poco más que forzado ver en esta expresión simple de la voluntad del Jefe del Estado la complicada elaboración de un juicio como aquel de que hablan los autores ya citados, Laband y Carré de Malberg, artificiosamente imaginado para explicar la intervención del Presidente de Francia en la promulgación de las leyes para cuya formación tiene un papel completamente desteñido si se compara con la sanción del derecho colombiano.

Es muy fácil explicar, en los comentarios de Champeau y Uribe, la influencia de la doctrina francesa por la participación tan vigorosa del primero de los dichos autores quien trajo a Colombia el luminoso aporte de la ciencia francesa para el progreso de nuestro averiado medio educativo, duramente afectado por las revoluciones civiles que habían desangrado al país por los años en que llegó el profesor Champeau. Pero como cada pueblo tiene una tradición y una idiosincracia inconfundibles, ellas van rectificando errores como el presente y así la Corte no vacila en rechazar las tesis francesas sobre la sanción de la ley, como aporte efectivo en la aclaración del problema.

Según la doctrina de Carré de Malberg, tantas veces citado, lo que en Francia tiene un cierto valor de juicio y está vinculado a la intervención permitida al Presidente de la República en el proceso de las leyes, no es, desde luego, la sanción, sino la promulgación.

Pero aún así y por lo que mira a nuestro derecho patrio, sería por lo menos artificioso ver en la promulgación una especie de juicio en que el Presidente de la República calificara como soberano juez de única instancia, que el proyecto sometido a su sanción, y que ordena promulgar, se ajusta a las normas que traza la Carta fundamental, para la formación de la ley.

Para ser lógicos habría que admitir otro tanto en las cuestiones de constitucionalidad intrínseca y entonces esto llevaría al desconocimiento completo de la reforma del año de 1910, haciendo retroceder nuestro sistema constitucional a lo mismo que quedó consagrado en la Carta de 1886, según se vio con la cita del señor Caro.

A fin de evitar que se confunda el papel asignado a la Corte Suprema de Justicia, como guardián de la Constitución, con el que corresponde al Presidente de la República, al estimar en su fuero interno y sin que le sea preciso motivar su decisión, el hecho de acomodarse, o no, el proyecto que se le pasa para la sanción y la promulgación, a las normas de la Carta, sean estas de la naturaleza que fueren, basta no perder de vista la diferencia filosófica profunda que existe entre el proceso mental del juicio lógico y el proceso mental jurídico de la elaboración de la ley; pues al Congreso corresponde, dentro de las ideas de la definición de Santo Tomás de Aquino "ordenar la razón para el bien común" y al Presidente de la República "dar y promulgar aquella ordenación", por tener el jefe del estado directamente a su cargo "el cuidado de la comunidad". En una palabra, la misión del Congreso en la formación de las leyes es un acto de plena razón deliberante; y la sanción del Gobierno no es otra cosa que un acto de voluntad imperante, obrando uno y otro, por delegación inmediata del soberano que es la Nación".

Síntesis de los considerandos y mérito de la demanda

Síntesis I.- La nueva doctrina que en este fallo consagra la Corte, revisando y revocando por decirlo así, su antigua jurisprudencia de 1912, implica que no habrá de declararse incompetente para decidir acerca de la demanda del doctor Carreño Mallarino sobre inexequibilidad de la ley 9ª de 1951 que creó el Departamento de Córdoba.

2.- LO anterior se sostiene, cualquiera que sea la tesis respecto a la categoría que hubiera de signarse alas normas constitucionales que sirven de fundamento para la acusación, o sea, a las del inciso 2º del art. 5º de la Constitución. Más claro: importa poco que esas normas se consideren como requisitos de forma o como requisitos de fondo; aunque parece mucho más lógico optar por el criterio de ver en ellos requisitos fundamentales, por estar vinculados al régimen de la división territorial y ser el territorio elemento integrante del Estado.

3.- La Corte abandona, por tanto, el criterio diferencial hasta ahora defendido, de que se distinguen en la Constitución preceptos sustantivos y preceptos adjetivos; normas principales y normas accesorias; reglas de forma y reglas de fondo. A todas las tiene la Corte como del mismo valor y de la misma categoría; superiores por todos conceptos a las disposiciones de las leyes comunes.

4.- Una violación cualquiera, de cualquier artículo de la Constitución, queda bajo la jurisdicción de la Corte, siempre que su conocimiento pueda sometérsele, ya sea por el Presidente de la República, en el caso de objeciones previstas por el art. 90 de la Constitución, bien sea a través de las acusaciones de los ciudadanos, de acuerdo con el art. 214 de la misma.

5.- Cuando se trate de cuestiones relativas al proceso de la formación de las leyes, o de cumplimiento de ciertos requisitos que la Constitución exige, previos a la sanción ejecutiva, a la misma Corte debe suministrársele, en el acto en que se solicita su conocimiento, no solo la manifestación expresa, clara y categórica de cuáles son las normas violadas y los hechos en que el reparo se funda, sino también la prueba de tales hechos. Si es el Presidente de la República quien solicita el conocimiento de la Corte, debe remitirle con los antecedentes del proyecto objetado, los documentos o elementos que sirvan a la Corte para despachar el negocio. Si es un ciudadano el que acusa, por vicios consistentes en la pretermisión de requisitos previos a la sanción de la ley, es decir, cuando acusa la ley en estado de proyecto, está no menos obligado que el Presidente de la República a presentarle a la Corte con su escrito de demanda las pruebas que acrediten los hechos alegados.

6.- La Corte declara que tiene recibido de la Constitución, como natural consecuencia de los deberes que ésta le impone a título de su guardián, poder bastante y supralegal para pedir, siempre que lo estime procedente y por motivos razonables, que ella tiene facultad de apreciar soberanamente, cuantos informes, datos, documentos y demás pruebas que podría allegar al proceso como en el caso de los autos para mejor proveer y con el fin de aclarar dudas, a efecto de pronunciar su decisión con conocimiento de causa, pero con la precisa condición de que se hayan alegado motivos razonables y atendibles que expliquen la imposibilidad en que se encontró el demandante para presentar las pruebas. En esto aplica por analogía el art. 86 de la Ley 167 de 1941, en su parte pertinente.

7.- Por último la Corte define en uso de sus atribuciones constitucionales y por interpretación de lo que en casos semejantes se ha practicado por ella, que para ordenar una prueba cualquiera en los casos en que deba traerse, basta un simple auto de "cúmplase", firmado por el Magistrado a cuyo cargo esté la ponencia del fallo.

Mérito de la demanda. En cuanto a la presentada por el doctor Gabriel Carreño Mallarino, para que se declare inconstitucional la Ley 9ª de 1951 que creó el Departamento de Córdoba, la Corte considera, fundándose en cuanto deja expuesto, que el único cargo que hubiera sido viable de los contenidos en el libelo, podría ser el de la falta de cumplimiento del plebiscito que exige la condición 1ª del inciso 2º del art. 5º de la Constitución. Dicha condición se realiza sin necesidad de que los concejales procedan en cabildo reunido, porque la Carta no lo exige así, y basta que la solicitud la firmen los cabildantes que compongan tres cuartas partes del total allí indicado. Pero como el demandante se abstuvo de acompañar con su demanda la copia de la solicitud respectiva o el certificado supletorio, de no hallarse aquel documento entre los que forman el proceso de la ley, sin que pueda saberse si falló en absoluto su elaboración, o que, existiendo, dejó de remitirse al Congreso, o el documento se extravió, etc., a la Corte no le es dable, en tales condiciones, suplir la falta de información y actividad del demandante, quien tampoco explicó ni ensayó explicar su abstención.

Así las cosas lo único razonable, conforme a los principios que rigen en materia probatoria, es aplicar la conocida regla deactore non probante reus absolvitur. Es decir, que teniendo a la ley como parte demandada, como reo en este proceso, lo único justo es atenerse a la norma trazada por e kart, 234 del código de procedimiento civil, en armonía con el 601 del mismo.

Con todo, sería una fórmula más técnica que la misma contenida en la regla y artículos citados, pero no menos jurídica, la de decidir que, cuando la presunción de constitucionalidad de los actos del Congreso, objetados o acusados, no logra destruirse, se impone la proclamación de su exequibilidad.

Sentencia

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución, y de acuerdo en un todo con el señor Procurador General de la Nación, declara que ES EXEQUIBLE la ley 9ª de 1951 que creó el Departamento de Córdoba.

Publíquese, cópiese, notifíquese, e insértese en la GACETA JUDICIAL.

Agustín Gómez Prada, con salvamento de voto. - Gerardo Arias Mejía, con salvamento de voto. - Francisco Bruno - Alejandro Camacho Latorre - Pedro Castillo Pineda, con salvamento de voto - Luis Enrique Cuervo A.- Luis Gutiérrez Jiménez - Alberto Holguín Lloreda, con salvamento de voto - Rafael Leiva Charry - Pablo Emilio Manotas, con salvamento de voto - Luis Rafael Robles, con salvamento de voto - Rafael Ruiz Manrique - Manuel José Vargas, con salvamento de voto - Angel Martín Vásquez - Bernardo Galvis Alvarez, conjuez - Timoleón Mocada Conjuez - Emilio Prieto H. Oficial de mayor propiedad.

SALVAMENTODE VOTO DEL MAGISTRADO DR. GERARDO ARIAS MEJÍA

Más que un salvamento de voto, esto es una explicación que debo a algunos colegas. Leído el proyecto de sentencia presentado por el doctor Holguín Lloreda, adherí a él porque lo encontré muy bien razonado y convincente. El proyecto dio ocasión a un largo debate, en el cual se hicieron magníficas exposiciones y se sostuvieron puntos de vista de mucho mérito; y como no he trajinado en cuestiones constitucionales, he de decir con honrada franqueza que mi convicción inicial flaqueó ante los argumentos de quienes no aceptaban el proyecto en su parte expositiva.

Se marcaron en tal larga discusión dos corrientes encontradas: la tradicionalista, que propugna por cierta solidaridad con una doctrina sostenida desde 1912, y la que quiero llamar iconoclasta, que no acepta un solo punto de esa doctrina. Por organización espiritual soy poco amigo de las innovaciones jurídicas porque en veces son el resultado de un capricho, o de un deseo inmoderado de viso, y hasta el resultado de cierta petulancia científica (aseguro que no me refiero al caso actual); y por todo esto también era y es de mis simpatías la tesis tradicionalista.

Pero observando que las opiniones estaban casi pareadas en punto tan trascendental cual es el de cambiar una doctrina jurisprudencial de tan largo recorrido y de tan constante aplicación (al firmar de último la sentencia anoto siete salvamentos de voto), doctrina a la cual han adherido muchos sabios y prudentes juristas que aquí han ocupado puesto; observando que han estado fuera del debate dos Magistrados, reemplazados por dos Conjueces por cierto que de una muy señalada competencia, de manera que resultaba la Corte dividida en dos alas propiamente iguales, sin necesidad, porque la demanda a estudio podía despacharse dentro de ella misma y con vista de la ley 96 de 1936; considerando que se debía esperar otra oportunidad para cambio tan brusco de doctrina, cuando no hubiera que forzar situaciones para llegar a una conclusión, cuando se estuviera frente a una demanda de verdadera acusación constitucional y provista de elementos de juicio, y cuando, sobre todo, se hubiera madurado más el problema y reflexionado lo suficiente en punto de tanta entidad; reflexionando sobre todo esto, repito, dije al terminar las discusiones del proyecto más o menos lo que ahora voy a expresar, después de hacer algún apunte muy respetuoso a la sentencia, que en su parte resolutiva fue aceptada por todos los Magistrados y que tal vez en su parte doctrinaria no recogió todo los sustancial que fue presentado en las discusiones.

Halé de la Ley 96 de 1936, tuvo ella inspiración en la Corte, de manera que es el resultado de unas necesidades y de una situación vividas por la Corporación. Allí están las normas que se deben tener en cuenta en la presentación y discusión de una demanda de inconstitucionalidad. Es un estatuto para los ciudadanos que reclaman contra la inexequibilidad de una ley o decreto de carácter extraordinario y para la Corte, que debe estudiar el punto. Más parece que algunos colegas no se dan cuenta de que esa ley existe. Ya desde las discusiones se le tuvo como cosa de menos. Ahora en la sentencia se dice con cierto énfasis que la Corte tiene un "poder supralegal" como guardián de la Constitución hasta para dictar autos para mejor proveer, y se asienta esto que se puede calificar de muy grave confusión de poderes: La Corte define en uso de sus atribuciones constitucionales que para ordenar una prueba cualquiera en los casos en que ello sea necesario, dentro de los procesos por inexequibilidad, basta un simple auto de "cúmplase" firmado por el Magistrado ponente.

¿Cómo puede ser esto, si existe una ley que regula el caso, ley que la Corte, y no la Corte sino un poco más de la mitad de los Magistrados, está modificando para decir que sí hay incidente probatorio, que en este no se oirá al Procurador porque no se dicta un auto con orden de ser notificado sino de ser cumplido, no por la Corporación sino por uno de sus miembros, y que se pueden dictar autos para mejor proveer ¿Cómo se dice esto, que es modificación de la ley, cuando la Corte no es legislador Y ¿cómo se habla de un poder supralegal de la Corte, cuando ésta, como todas las autoridades y los empleados tienen que estar sometidos a la ley

En el presente negocio se había podido decir simplemente: La demanda no puede prosperar. Y no puede, por dos razones:

a). El artículo 2º de la ley 96 citada dice que el memorial en que se pida a la Corte una declaración de inexequibilidad de leyes o decretos, deberá contener: 1º. Transcripción de las disposiciones acusadas como inconstitucionales; 2º. Señalamiento de los textos constitucionales que se consideran infringidos; 3º. Las razones por las cuales estos textos se consideran violados.

Dice la Sentencia que el único cargo que hubiera sido viable, de los contenidos en el libelo del doctor Carreño Mallarino, "podría ser el de la falta de cumplimiento del plebiscito que exige la condición primera del inciso 2º del artículo 5º de la Constitución". Se puede anotar que la condición primera no habla de plebiscito, pues dice: que la creación del nuevo Departamento "haya sido solicitada por las tres cuartas partes de los concejales de la comarca que ha de formar el nuevo Departamento". Este numeral relieva, como materia Constitucional, "las tres cuartas partes de los concejales". No es materia constitución lo de plebiscito, ni puede ser, entonces, objeto de una demanda de inconstitucionalidad El objeto sería el número de concejales. ¿Estaba incompleto ese número No lo dice la demanda. No se cumplió así el numeral 3º citado arriba, que exige que se expresen "las razones" por las cuales se consideran violados unos textos constitucionales. Pero en todo caso, la razón principal para que demanda no prospere está en lo siguiente:

b) Dice el artículo 3º de la ley 96 varias veces citada: "En la tramitación de los asuntos a que se refiere el artículo 30 del Código Judicial (demandas de inexequibilidad) no habrá más incidente que los de impedimentos y recusaciones".

De acuerdo con nuestras leyes, es incidente cualquier cuestión accidental que la ley permite discutir dentro del proceso, y que requiere una resolución (art..391 C. J.).

Dice la Constitución, en su artículo 214, que "en acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador".

La ley 96 cierra el camino a toda incidencia procesal, lo que quiere decir que los asuntos sobre inexequibilidad hay que fallarlos de plano, es decir, por lo que aparezca del expediente presentado a la Corte. Ante lo que aquella ley prescribe, es inaceptable la tesis de la sentencia en que se expresa que en cualquier momento se pueden solicitar pruebas y se expresa también que se pueden dictar autos para mejor proveer.

Se podría aceptar por un momento que si habría lugar a la práctica de pruebas, sustancial incidente que la ley no autoriza; mas entonces ello habría que disponerlo en auto con orden de notificación, la cual sería personal al Procurador para éste pueda intervenir en el incidente, como lo ordena la Constitución; intervención que no se alcanzaría dentro de un auto con la sola orden de "cúmplase", como se autoriza en la sentencia. Ni se ve a virtud de qué autorización podría el ponente dictar ese auto, cuando se tiene en manos un negocio en que corresponde decidir a toda la Corte. La función del ponente es presentar el proyecto de sentencia. Los hechos que en su escrito enuncia el doctor Carreño MaIlarino requieren pruebas. Las presentó el peticionario No. ¿Por qué ¿No estaban a su alcance No lo dice. Tomó para sí un camino corto, sencillo, sin dificultades y sin gastos, y le pidió a la Corte, como si se tratara de una cuestión penal en que todo el impulso procesal corresponde de oficio a los funcionarios, que "haga traer del archivo del Congreso todos los antecedentes de la ley", y también certificación "sobre la circunstancia de haber estado o no haber estado bajo el régimen marcial y sin funcionamiento de Cabildos la comarca de Córdoba cuando se hicieron las Solicitudes".

Bien se puede preguntar cómo cumpliría la Corte estas un tanto desacatadas peticiones. ¿Podría pedir a las Cámaras que le enviaran esos archivos No. ¿Podría pedirlos en copia ¿Y quién paga ese trabajo que puede resultar largo y dispendioso En todo caso, por cualquier camino que se adoptara sería preciso dictar una providencia judicial en que habría de principiar por pormenorizar las pruebas que desea el peticionario, ya que éste no lo hizo, providencia que abría campo a solicitudes probatorias de la Procuraduría y podría abrirlo a una intervención adhesiva de los amigos del nuevo Departamento, dando todo esto un motivo, no a cualquier incidente, que la ley repudia y niega, sino a un debate judicial de serias proporciones, y que daría ocasión a la Corte, no a estudiar la confrontación del acto acusado con la Constitución, que es su tarea esencial, sino principalmente a la valorización de cuadros probatorios del peticionario, del Procurador y de los posibles coadyuvantes, todo absolutamente ajeno a la alta misión de la Corte de velar por la integridad constitucional.

Todo esto resulta estrafalario, precisamente por que no es legal.

El doctor Carreño Mallarino no estuvo acertado en su solicitud de inexequibilidad de la ley sobre el Departamento de Córdoba, y por eso había que llegar a una conclusión acorde con esa ineficacia del pedimento.

Bogotá, julio veintiséis de mil novecientos cincuenta y dos.

Gerardo Arias Mejía.

SALVAMENTODE VOTO DE LOS MAGISTRADOS HOLGUÍN LLOREDA, CASTILLO PINEDA, GÓMEZ PRADA, ROBLES Y VARGAS

Los suscritos magistrados aprobamos la parte resolutiva de la sentencia anterior que declara exequible la ley 9ª de 1951, pero disentimos de la motivación de la misma, por estimar que la Corte sólo tiene competencia para decidir acerca de violaciones formales de la Constitución, es decir, las que se originan en pretermisión de requisitos necesarios para la formación de las leyes, cuando conoce de las objeciones que, por ese motivo, formule el Presidente de la República a los proyectos de ley, y que hayan rechazado las Cámaras Legislativas.

Cuando la ley es acusada en acción pública es indispensable en nuestro concepto, para que la Corte tenga competencia, que la acusación verse sobre violaciones intrínsecas o de fondo de la Constitución.

Exponemos en seguida las razones que, en nuestro sentir, concurren a demostrar y sostener nuestra tesis y justifican plenamente este salvamento de voto, no sin advertir que el suscrito Castillo Pineda las acoge con la salvedad de que, según él, la Corte en ningún caso es competente para conocer de violaciones formales de la Constitución, pues que sigue insistiendo, a ese respecto, en los argumentos expuestos en la sentencia de 22 de septiembre de 1949 (G. J. Tomo LXVI, números 2073-74, página 6).

El artículo 214 de la Constitución Nacional, dice textualmente:

"A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá la siguiente:

"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 76, y el artículo 121 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano.

"En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación".

Proyectos de ley y leyes. Dos modos de ejercer la guarda de la Integridad de la Constitución. De dos modos ejerce, pues, la Corte la función de guardar la integridad de la Constitución, que le ha sido confiada por el constituyente:

1º. Decidiendo definitivamente sobre la inexequibilidad de losproyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales; y

2º.- Decidiendo definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y de ciertos decretos cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionales por cualquier ciudadano. En el primer caso, la Corte dirime la divergencia de opiniones que, en punto a constitucionalidad del proyecto, se suscite entre el Congreso y Gobierno, pues aquél no pasa a su conocimiento sino cuando, consideradas las objeciones por las Cámaras, fuere adoptado de nuevo por ellas, la forma prevista en el Estatuto Fundamental (artículos 87, 88 y 90).

Parece natural que tratándose en este primer caso de un acto legislativo que aún no es ley, por faltarle el requisito de la sanción (artículo 81), la objeción de inconstitucionalidad tanto puede referirse a pretermisión de formalidades exigidas por la Carta para la expedición de la ley, como a violaciones de fondo de la misma, originadas en el texto del proyecto. La facultad del Gobierno de objetarlo por inconstitucionalidad comprende, como es lógico, toda clase de infracciones del Estatuto Fundamental. No deben hacerse distinciones a este respecto, puesto que no las hacen los textos constitucionales que consagran esa facultad.

Por consiguiente, si la objeción del Ejecutivo versa sobre inconstitucionalidad por omisión de requisitos para la formación de la ley, la Corte debe forzosamente pronunciarse acerca de la exequibilidad del proyecto por ese aspecto, del mismo modo que lo hace cuando la tacha se refiere a violaciones del Estatuto Fundamental que emanen del ordenamiento mismo del acto legislativo, es decir, de infracciones materiales. En ambos casos, a virtud del sabio mecanismo establecido en la Constitución, la Corte se anticipa, por decirlo así, a defender el supremo Estatuto de la amenaza en ciernes, provocada a ello por las objeciones gubernamentales y por la insistencia del Congreso en su punto de vista. Y se anticipa, porque el acto del Legislador no es todavía una ley. De suerte que entonces la declaración de inexequibilidad del proyecto no implica, en derecho estricto, que haya ocurrido una infracción de la Constitución por la ley.

En el segundo caso, cuando la acusación de inconstitucionalidad procede de acción pública, la Corte afronta el examen, no de un proyecto, sino de una ley, de un acto legislativo completo en su forma sancionado y promulgado.

La diferencia surge palmaria del texto claro del artículo 214 y de esa diferencia surgen también, en nuestro concepto, las dos formas de ejercer la guarda de la integridad de la Constitución, pues si en el primer caso, cuando estudia el acto en vía de ser ley, debe pronunciarse definitivamente acerca de todas las objeciones del Gobierno, que versen sobre inconstitucionalidad formal o sustantiva del proyecto, en el segundo, cuando se halla en presencia de una ley sancionada ha de limitarse a examinar si el texto de ella es contrario a los preceptos del Estatuto básico.

¿Qué justifica esa diferencia ¿Porqué en aquel caso puede y debe la Corte examinar si se ha violado el Estatuto fundamental en cuanto exige determinados requisitos, rituales o sustantivos, para la formación de la ley, y no puede hacerlo cuando ya se trata de una ley sancionada

La explicación está precisamente en la naturaleza del acto sometido al estudio de la corte, que en un caso es una declaración de la voluntad soberana cuya forma constitucional está incompleta y en el otro es esa misma declaración ya perfecta en su forma. De donde rectamente se infiere que la diferencia anotada estriba, en último análisis, en el fenómeno de la sanción ejecutiva.

La sanción del gobierno. Porque hay algo en que es preciso detener la atención con esmero, y es en el significado que en la Carta reviste la sanción del Gobierno a un proyecto de ley, que no es o no consiste en la mera formalidad sin contenido de la firma del Presidente de la República y del Ministro o de los Ministros del ramo respectivo, previas las palabras "Publíquese y ejecútese", pero que tampoco lo convierte en colegislador.

En el particular que se estudia, sancionar es darle fuerza de ley a un proyecto elaborado por el Congreso, ya que según el artículo 81 de la Constitución "ningún proyecto será ley" sin haber sido aprobado en la comisión correspondiente de cada Cámara, sin haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, y sin "haber obtenido la sanción del Gobierno".

Mas para averiguar el contenido que la sanción encierra, es preciso no olvidar otros conceptos de la Carta de los cuales se deduce con toda certidumbre: el primero es el 76, que dice a quien le corresponde hacer las leyes, expresando en forma clara, precisa y terminante que "corresponde al Congreso hacer las leyes"; el segundo es el 118, que en su ordinal séptimo expresa que al Presidente de la República el corresponde, "en relación con el Congreso", "concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos pro medio de los Ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos, y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a esta Constitución"; y el tercero es el 120, en su ordinal 2º, que estatuye que corresponde al Presidente como suprema autoridad administrativa, "promulgar las leyessancionadas, obedecerlas y velar por su exacto cumplimiento".

La sanción es, pues, la refrendación de la ley, mientras que la promulgación es la publicación que de la misma se hace. Sin embargo, suelen confundirse las dos expresiones y, de acuerdo con las normas de otros países, como Francia, lo que allí se designa como promulgación, equivale a nuestra sanción.

De todos modos, la sanción puede definirse según los preceptos de la Carta, citados, como el acto por el cual el Gobierno certifica la existencia de una ley, previo el examen de haberse llenado en el proceso de su formación todos los requisitos que la Constitución Nacional exige al efecto, y ordena publicarla para que se cumpla.

Y así se define, porque si el proyecto no es ley sin la sanción del Gobierno, si la Constitución le da al Gobierno la atribución de objetar los proyectos de ley cuando sean inconstitucionales, pero una vez sancionados le señala el deber de promulgarlos y velar por su exacto cumplimiento, es porque la sanción contiene un certificado de que la ley existe, y no de cualquier manera, sino porque ha sido expedida de acuerdo con los mandatos del Estatuto Fundamental.

Ahora, esta definición no contiene doctrina elaborada para el caso, sino la que los comentadores propios y extraños enseñan sobre el particular.

Así, el doctor José María Samper, cuya autoridad es excepcional, como miembro que fue de la Asamblea Constituyente de 1886, expresa:

"Una ley sin sanción regular y solemne, no tiene el sello de la legitimidad y la certeza, ni de la fuerza eficaz que ha de hacerla efectiva. Si el Gobierno es quien ejerce el Poder Ejecutivo, y este Poder el encargado de ejecutar las leyes, él debe ser ante la Nación el garante de la verdad de cada ley, y para ello, darle su sanción con pleno conocimiento de causa. De este modo, el Gobierno, sin ser colegislador, es un colaborador en la expedición de las leyes, así como en su proclamación delante del país" (Derecho público interno de Colombia, Tomo I, página 170 y los tres primeros subrayados son nuestros).

Duguit define la promulgación o sea, nuestra sanción, como "el acto por el cual el Presidente de la República afirma, por la fórmula consagrada, que la ley ha sido reglamentariamente votada por las Cámaras, y ordena que sea aplicada por las autoridades administrativas y judiciales, imponiéndose a todos su observancia" (Manual de derecho constitucional, página 472, 2ª ed. Española).

Y con la misma advertencia de que en Francia se llama promulgación lo que entre nosotros es la sanción, parecen muy pertinentes los siguientes conceptos de R. Carré de Malberg en su Teoría General del Estado.

Dice el citado profesor que si bien en Francia no puede el Presidente de la República examinar la validez constitucional de un proyecto de ley en cuanto a su "contenido", es necesario que, por lo menos "se cerciore de su existencia. Esto supone que el Presidente, antes de promulgar, deberá proceder a una comprobación de la formación constitucional de la ley". Más adelante reafirma su pensamiento diciendo: "así, pues, hay que dar por cierto que la promulgación supone, por parte del promulgante, un examen de las condiciones en las cuales ha sido confeccionada la ley. Si el promulgante no tiene que pronunciarse sobre la cuestión de inconstitucionalidad material de las disposiciones dictadas por el órgano legislativo, que es una cuestión de validez interna de la ley, tiene por lo menos que comprobar la regularidad formal del acto legislativo que le presentan para su promulgación, puesto que es una cuestión esencial de la existencia misma de la ley". (página 415).

El propio autor asevera, con notable énfasis, que aún en países como Francia, en que el Presidente solo puede averiguar si se ha expedido regularmente la ley, "el testimonio contenido en la promulgación de la ley, no deja de tener un alcance útil y un importante efecto: afirma el nacimiento constitucional de la ley. Este es un punto -concluye- que después de la promulgación, ya no podía discutirse". (p. 420).

No se citan otros apartes del aludido profesor con el ánimo de no alargar este salvamento. Pero parece indicado reproducir otro concepto de Duguit, quien expresa que los tribunales no pueden "dejar de aplicar un texto promulgado por el Presidente de la República, so pretexto de no haber sido deliberado y votado, con toda regularidad, por las Cámaras. Los tribunales no son competentes para examinar la regularidad del procedimiento parlamentario, y desde el momento en que el texto ha sido promulgado con toda regularidad como ley, a ellos no les corresponde otra cosa que aplicarlo.

"Creemos también - prosigue- que los tribunales no tienen por qué examinar si el texto promulgado por el Presidente de la República es el mismo texto votado por las Cámaras. En la fórmula de promulgación, el jefe del estado declara que el texto que él promulga es el texto adoptado por el Senado y la Cámara de Diputados; esta declaración es suficiente y se impone a los tribunales". (obra citada, pagina 286).

Se comprende que, de ese modo, la sanción significa que el proyecto de ley está o ha quedado purgado, a los ojos de la rama ejecutiva, de cualquier vicio formal en su expedición, con mayor razón cuando aquella se imparte después de haber aceptado el Congreso las objeciones del Gobierno. Si las Cámaras insisten, es en realidad la Corte quien debe definir la cuestión, y su fallo, cuando declara la exequibilidad, implica la orden de sancionar el proyecto.

Si la sanción ejecutiva no tiene la virtud que queda expresada, si no significa una patente de sanidad constitucional, en cuanto a la existencia de la ley se refiere, entonces habrá que admitir que no es otra cosa que un acto mecánico intrascendente, sin sentido ni alcance jurídico. Un sello que el secretario imprime en el proyecto de ley para que al pie firme el señor Presidente:

De manera, pues, que en cuanto de requisitos para la formación de la ley se trate, si ella es sancionada pura y simplemente o después de corregida por el Congreso, por haber aceptado las objeciones, son dos ramas del poder público las que han intervenido al respecto, surgiendo así, por este aspecto, la presunción indiscutible de idoneidad formal de aquella, de que ha nacido enteramente de acuerdo con la Constitución. Y de este modo la acción pública que reconoce el artículo 214 queda forzosamente limitada a la acusación por violaciones materiales de la Carta, que resulten del ordenamiento del texto mismo de la ley.

Y convence la exactitud de esta conclusión la observación de que el Gobierno, para objetar un proyecto, dispone de plazos perentorios (art. 86), y la Corte de un corto término para decidir acerca de las objeciones (artículo 90), de suerte que la cuestión de inexequibilidad por pretermisión de requisitos para el nacimiento de la ley queda, en el sistema de la Constitución, resulta definitivamente dentro de un breve lapso y con efecto obligatorio erga omnes, sin que a nadie le sea dado suscitar nuevo debate al respecto.

Limitada la acción público, como debe estarlo, a la acusación por inconstitucionalidad material de las leyes, la función de la Corte se ejercerá en un ambiento de puro derecho, y solo en el caso de excepción ya contemplado podrá extenderse al terreno de los hechos.

A quienes hacen resaltar las palabrasintegridad de la Constitución, todas las leyes, cualquier ciudadano, que emplea el artículo 214, hallando en ellas argumento en contra de nuestra tesis, es fácil contestarles que la expresión "en consecuencia", que trae el mismo texto, está indicando que la guarda integral de la Carta está asegurada por los dos medios que para ello da el constituyente en la citada norma: decidir sobre la exequibilidad de los proyectos objetados por el Gobierno como inconstitucionales, cualquiera que sea la clase de violación; y decidir sobre la exequibilidad de todas las leyes acusadas por cualquier ciudadano, caso éste en que la palabra leyes está limitando la acción pública a infracciones materiales, puesto que la sanción -se repite- implica la eliminación de toda violación de preceptos relativos a la formación de la ley.

Dicho de otro modo, cuando la propia Carta dice que en las acciones de inexequibilidad se proceda, para guardar su integridad, "en consecuencia", denota que se ha de actuar conforme a lo que en el propio precepto establece.

Inexistencia e inconstitucionalidad de la ley. Con indiscutible acierto había sostenido la Corte que la facultad que le confiere el artículo 41, hoy 214, del Estatuto Fundamental, no la autoriza para "abrir proceso a una ley a efecto de resolver si en los actos preparatorios de ella se infringieron o no las reglas constitucionales" porque "ello, además de la amenaza que envolvería para la estabilidad de las leyes, equivaldría a llevar la investigación a una época anterior a la existencia de la ley acusada: a deducir su inconstitucionalidad no de los propios términos de la ley misma, sino de las pruebas que al efecto se presentasen; y a declarar no la inconstitucionalidad de la ley como tal, sino la inconstitucionalidad del procedimiento empleado para dictarla".

En este fundamento cardinal de la doctrina tradicional no repararon suficientemente los colegas mayoritarios, ya que de haberlo hecho habrían caído en la cuenta de que él constituye una barrera infranqueable para sus inquietudes totalmente revisionistas, pues el control constitucional ejercido sobre el trámite o proceso en la formación de la ley conduce indudablemente a declarar, no la inconstitucionalidad de ésta, que es la facultad que confiere el artículo 214 referido, sino su inexistencia que es una cuestión jurídica evidentemente distinta de aquella.

Nos servimos del siguiente ejemplo para destacar la estricta juridicidad de esta tesis a la luz de nuestro derecho positivo: una ley crea un cargo público y le señala la correspondiente asignación, pero sucede que en segundo debate se aprobó sin la concurrencia de la mayoría absoluta de votos y fue, por inadvertencia o por cualquier otra causa, debidamente sancionada y promulgada. Acusada luego en acción pública ante la Corte, podría afirmarse o sostenerse que la declaración de voluntad del Congreso en ella contenida, o sea el precepto en sí mismo considerado es inconstitucional No, porque conforme al numeral 9º del artículo 76 de la Constitución es precisamente una de las atribuciones del Congreso la de "crear todos los empleos que demande el servicio público y fijar sus respectivas dotaciones". Entonces si la Corte pudiera conocer de los vicios formales en la expedición de la ley, su declaración tendría que ser la de que la ley acusada no tiene vida jurídica como tal, es decir, que es inexistente, porque el artículo 81 de la Carta, que es el que gobierna el caso, expresamente dispone que "ningún proyecto será ley" sin reunir la integridad de los requisitos que él establece, entre los cuales el ordinal 2º contempla el que origina la acusación.

Que la inexistencia doctrinariamente se predica con respecto a la ley en cuya formación se han pretermitido los requisitos constitucionales requeridos al efecto, es un postulado tan obvio que no necesita en nuestro concepto demostración alguna, como que está admitido por la doctrina universal.

Y que la inconstitucionalidad y la inexistencia de la ley son dos cuestiones esencialmente diferentes entre sí, es otra verdad que no puede ignorarse o desconocerse, ya que en ella están conformes todos los tratadistas que se han ocupado en la materia. Para confirmarlo así, bástanos citar dos de los más eminentes.

Barthelemy y Duez expresan:

"La ley inconstitucional no es una leyinexistente, sino solamente una ley nula"…. "El problema de la verificación jurisdiccional de la existencia de la ley y el de la verificación jurisdiccional de su constitucionalidad, no están ligados entre sí sino aparentemente". (Droit Constitucional, pags. 221 y 222).

Laferriere acoge la misma opinión:

"Las constituciones exigen, para la confección de la ley condiciones de forma sin las cuales la ley no nace"…. "En realidad no se trata en estos casos de laconstitucionalidad de la ley, es decir, de su validez, sino de su existencia misma".

En consecuencia, si aparece innegable la anotada distinción; si domina en la Carta Fundamental el principio de la separación de los poderes (artículo 2º, 55 y concordantes de la C.N.); si corresponde al Congreso lo que se refiere a la formación de las leyes (art. 76 C.N.); y si no pueden en Colombia los jueces ejercer sino las atribuciones que expresamente les están conferidas, (art. 20 C.N. y 146 del C.J.), nos resulta palmario que la facultad que el artículo 214 de la Constitución le otorga a la Corte para decidir de la inconstitucionalidad de las leyes cuando son acusadas por cualquier ciudadano no puede ser interpretada y utilizada, sin incurrir en olvido y quebranto manifiestos de aquellos principios, para declarar erga omnes y definitivamente la inexistencia de las mismas por posibles vicios en su formación.

El artículo 215 de la Carta explica el 214. En nuestro concepto, también contribuye a esclarecer el sentido del artículo 214 de la Carta, en cuanto a la acusación de las leyes por los particulares, lo que dispone seguidamente el artículo 215, cuando establece que "en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales". Pues siendo el final de una y otra norma mantener la supremacía de la Constitución frente a las leyes expedidas y en vigencia, parece lógico entender que en ambos casos debió emplearse el término leyes con igual alcance.

¿Pero es dudoso, por ventura, el sentido del artículo 215 de la Carta Allí se habla deincompatibilidad entre la Constitución y la ley; vale decir, de textos que resulten inconciliables. Y además, como el juzgador debe proceder en cada caso concreto oficiosamente, sin que haya lugar a excepciones de inconstitucionalidad ni a término probatorio especial, también por este aspecto se comprende, sin mayor dificultad como solo se trata del contenido de la ley frente al de la Constitución. DE aquí que los jueces no puedan dejar de aplicar una ley por vicios constitucionales en cuanto a su formación, sino únicamente cuando su contenido pugna con el de la Carta.

Lo cual hace pensar que siendo éste el alcance indiscutible del término leyes en el artículo 215, no puede ser otro el que haya de tener el mismo término en el artículo 214, porque -se repite- ambas disposiciones tienden a una misma e idéntica finalidad, cual es la de mantener incólume la supremacía de la Constitución.

Así se explica que la ley 96 de 1936 no haya previsto ninguna oportunidad probatoria, dentro del procedimiento que ha establecido para la acusación de las leyes ante la Corte.

Inconsecuencias del fallo. De conformidad con nuestra tesis, hemos votado la parte resolutiva del fallo anterior, porque aunque consideramos que la Corte carece de competencia para conocer de la inexequibilidad de las leyes por vicios de forma, no encontramos que el texto de la ley 9ª de 1951 esté en oposición con otros preceptos de la Carta distintos de los invocados en la demanda, cuyo examen debía hacerse de acuerdo con lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 2º de la ley 96 de 1936, que dice:

"Pero si la Corte al fallar el negocio encontrare que han sido violados otros textos o principios distintos de los invocados en la demanda o que estos lo han sido por causa o razón distinta de la alegada por el demandante, dicha entidad estará siempre obligada a hacer la correspondiente declaración de inconstitucionalidad".

En cambio, nos parece que dentro de la posición de la mayoría de la Corte la declaración de exequibilidad de la ley 9ª de 1951 resulta jurídica e inconsecuente, según pasa a verse:

1º. La Corte, aceptando que tiene competencia para conocer de la inconstitucionalidad formal de las leyes, expresa que el demandante ha debido presentar la prueba de sus afirmaciones con la demanda, aplicando por analogía el artículo 86 de la ley 167 de 1941; pero prescinde de tomar en cuenta que esa disposición solo obliga a presentar con la demanda copia del actoadministrativo acusado, lo que no puede extenderse a la acusación de las leyes (que deben conocerlas los jueces), así como también olvida que dentro del procedimiento de lo contencioso administrativo existe término probatorio, que puede ser aprovechado por todas las personas "que quieran coadyuvar o impugnar la acción", como se desprende de los artículos 126 y 129 de la misma ley 167 de 1941;

2º. Aún dentro de la aplicación analógica a que llega la Corte, la consecuencia no podía ser un fallo de Exequibilidad e la ley 9ª de 1951, puesto que de acuerdo con el Código de lo Contencioso Administrativo, el hecho de no presentar con el libelo copia delacto acusado o las constancias sobre no expedición de tal copia, etc., solo se traduce en que se rechaza o no se da curso a la demanda (artículo 87), pero no en una decisión con fuerza de cosa juzgada sobre la cuestión planteada y debatida;

3º. No es exacto que en estos casos debe prevalecer laverdad formal ya que debiendo los fallos sobre inconstitucionalidad producir efectos erga omnes, deben fundarse precisamente en la verdad real, lo que no se consigue si las solas pruebas que pueden apreciarse son las que se presentan con la demanda, sin que siquiera el señor Procurador General de la Nación tenga el derecho de contraprobar. Si la Corte hubiera parado mientes en el artículo 126 de la ley 167 de 1941, habría advertido que cuando se trata de jurisdicción objetiva lo que se busca es la verdad real pues allí se les da la facultad de solicitar prueban aún a las personas que "quieran coadyuvar o impugnar la acción".

4º. Se nos hace peligrosa la doctrina sobre pruebas que el fallo expone, pues nada más fácil para un sujeto a quien interese la vigencia de una ley por declaración de la Corte, que presentar con su demanda de inconstitucionalidad pruebas inconducentes o dejar de presentarlas, para que se declare exequible, en contra de la realidad de las cosas; y

5º. Finalmente, hay muchos otros conceptos de la mayoría de la Corte que tampoco compartimos como aquel de que debe tenerse a la ley como parte demandada, para darle aplicación a la regla de actore non probante reus absolvitur.

Bogotá, julio de 1952.

Alberto Holguín Lloreda - Pedro Castillo Pineda - Agustín Gómez Prada - Luis Rafael Robles - Manuel José Vargas.

SALVAMENTODE VOTO DEL MAGISTRADO DR. PABLO EMILIO MANOTAS

Estoy de acuerdo con la tesis central de la sentencia, que decide la demanda de inexequibilidad de la Ley 9ª de 1951, presentada por el doctor Gabriel Carreño Mallarino, en cuanto que con ella se rectifica la jurisprudencia vigente desde el año de 1912, y se acoge la de que la corte Suprema de Justicia ejerce la guarda de la Carta en función de la violación de cualquiera de sus preceptos, sin considerar la categoría que se les asigne, como principios fundamentales o como normas organizadoras o de ejecución.

Disiento de las conclusiones a que en el fallo se llega, en cuanto en ellas se crea un procedimiento, no previsto en la Constitución ni en la Ley 96 de 1936, para el efecto de la aplicación de la nueva jurisprudencia.

La mayoría de la Corte conceptúa que, la revisión o revocatoria de la jurisprudencia tradicional, implica que la Corporación no habrá de declararse incompetente para conocer de la demanda sometida a su estudio, con base en que queda eliminado el criterio diferencial de que existan en la Constitución preceptos sustantivos y preceptos adjetivos; reglas de forma y reglas de fondo. Pero, al referirse a la norma que sirve de fundamento a la acusación - artículo 5º de la Constitución - opta por el criterio de ver en sus ordinales, situaciones o requisitos fundamentales para la existencia misma de la ley, que ordena la formación de un nuevo Departamento, por estar o hallarse vinculados con el régimen territorial y ser el territorio un elemento integrante del estado. Esto es, que a pesar de la eliminación del criterio diferencial de las normas, este sigue subsistiendo para aquellas que, como el artículo 5º, se refieran a uno de los elementos integrantes del Estado.

Acato este último concepto, porque, en realidad, si es cierto que en toda Constitución cabe distinguir unas normas de estructura y otras normas accesorias o de ejecución, no lo es menos, que para los efectos de la guarda de la integridad de la Carta, estas no son de calidad o rango inferior a aquellas, pues solo son separables teóricamente o por abstracción, pero en la práctica, están unidas entre sí, indisolublemente, en relación recíproca, y pierden todo su "sentido constitucional" al desvincularse las unas de las otras.

No comparto la posición tomada por la mayoría de la Corte, cuando más luego, al aplicar aquellas conclusiones para decidir la demanda en estudio, se inhibe de hacerlo, al echarle la carga de la prueba al demandante, exigiéndole la presentación de las que evidencien la concurrencia o no de las circunstancias o requisitos prescritos por la norma constitucional en la expedición de la ley demandada, dándole cabida a la conocida regla de derecho probatorio: "actore non probante reus absolvitur", como si se estuviera en presencia de una controversia común y corriente; discutiéndose diferencias de intereses entre particulares; definiéndose situaciones de Derecho Privado; juzgándose según lo alegado y probado en juicio.

La Corte en las demandas de inexequibilidad de las leyes, obra no en ejercicio de la función judicial ordinaria, de Juez encargado de aplicar la ley, sino en ejercicio de la jurisdicción constitucional especial, "sui generis" otorgada por mandato expreso del propio Constituyente y actúa en representación de éste en la guarda de la Constitución, con "poder bastante y supra-legal" -como se afirma en la sentencia- para averiguar oficiosamente, si la ley acusada fue expedida o no con la concurrencia de las circunstancias o requisitos que su representante exige, previos, a la declaración legislativa sobre formación de nuevos Departamentos y la consiguiente desmembración de los existentes, sin que en esta labor haya interferencia de la función legislativa, creadora de la ley, sino que ella se limita a que ésta, en su formación se ajuste a la Constitución cuyo imperio rige aún para el mismo legislador.

NO es consecuente la mayoría de la Corte con sus propias conclusiones, condicionando o supeditando su pronunciamiento en la actuación sobre demandas de inexequibilidad de las leyes, a la simple voluntad del acusador, ateniéndose a que este acompañe o no con el escrito de acusación, las pruebas de los hechos alegados; y la amplia facultad que tiene recibida del Constituyente para averiguar, por lo menos la verosimilitud de los motivos invocados como medios de violación de la Carta, a la precisa condición de que el mismo demandante explique la imposibilidad en que se encontró para presentar o acompañar aquellas probanzas. Ni la constitución ni la Ley 96 de 1936, sugieren siquiera tal procedimiento; antes bien, consagran una completa como perfecta autorización a la Corte para que actúe con entera autonomía, sin tener en cuenta la técnica o los métodos indicados para la decisión de los asuntos de que conoce mediante el ejercicio de la función judicial ordinaria; y no puede ser de otra manera, como que en estos casos, obra en representación del propio Constituyente, como "persona de su confianza" como guardián de la integridad de la Carta.

Así las cosas, estimo que el pronunciamiento en uno u otro sentido, declarando la exequibilidad o la inexequibilidad de la ley acusada, era prematuro, mientras la Corte en uso de la potestad que le tiene conferida el Constituyente, no averiguara, por los medios propios, a su disposición, la concurrencia o no de las situaciones de que trata el citado artículo 5º de la Carta en la expedición de la ley que crea el nuevo Departamento.

Votada o aprobada la exequibilidad de la Ley acusada, sobra, por innocua, toda crítica al fallo en uno u otro sentido.

Estas modestas, como sencillas consideraciones, sustentas este salvamento de voto parcial, hecho muy a mi pesar, dada la indiscutible autoridad de los juristas y colegas que suscriben la decisión principal.

Bogotá, julio veintiocho de mil novecientos cincuenta y dos.

Pablo Emilio Manotas