Norma demandada: inciso tercero del artículo 25 de la ley 58 de 1931.
SALA PLENA
INEXEQUIBILIDAD DEL ARTÍCULO 25 (INCISO 3º) DE LA LEY 58 DE 1931, SOBRE SOCIEDADES ANÓNIMAS - EL PRINCIPIO DE QUE NADIE PODRÁ SER CONDENADO SINO POR TRIBUNAL COMPETENTE Y MEDIANTE EL LLENO DELAS FORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO, NO SIGNIFICA QUE DE TODAS LAS INFRACCIONES DEBA CONOCER NECESARIAMENTE LA RAMA JURISDICCIONAL - EN QUE CONSISTE LA IGUALDAD DE TODOS LOS CIUDADANOS ANTE LA LEY - CUANDO EXISTE PENA DE CONFISCACIÓN - EL DERECHO PENAL DISCIPLINARIO SOLO REGULA EL NORMAL FUNCIONAMIENTO O DISCIPLINA INTERNA DE LAS ENTIDADES DE DERECHO PÚBLICO Y SU FIN ES CORREGIR A LOS FUNCIONARIOS CUANDO INFRINGEN LOS DEBERES DE SUS CARGOS.
1.- El principio de que los ciudadanos deben ser juzgados ante tribunal competente y observando las formas propias de cada juicio, puede ser aplicado en sentido lato a cualesquiera decisiones de la autoridad. Es decir, que han de adoptarse las formas determinadas en la respectiva disposición represiva, por la autoridad correspondiente, dejando a salvo la defensa de los acusados; pero no puede significar que de toda infracción deba conocer la justicia ordinaria y mediante un juicio seguido por los trámites de los códigos de enjuiciamiento civil y penal. La eficacia de la acción estatal requiere que haya procedimientos breves y sumarios para sancionar hechos que, si no son considerados por la ley como delitos, sí pueden causar perjuicios de consideración, no por sí solos o aisladamente sino por su frecuencia, máxime si se tiene en cuenta que el progreso que vive el mundo requiere la oportunidad y rapidez de la actividad del gobierno, que sería inútil con aquellos trámites dilatados de los juicios comunes.
De todos modos, los hechos que se sancionan en el precepto que se acusa, no son delitos y, por tanto, sobre ellos no recae la acción de los jueces ni es necesario emplear trámites dispendiosos, lo cual significa que no es inconstitucional por el aspecto de la competencia ni del procedimiento.
2.- El artículo 25 de la ley 58 de 1931 no establece la pena de confiscación que prohíbe el artículo 34 de la Constitución, cuando dispone en su inciso 3º que perderá todas sus acciones a favor de a sociedad el que infringiere la prohibición consagrada en los dos incisos anteriores, porque como lo anota el tratadista José María Samper
"LA CONFISCACIÓN es el absoluto despojo, sin compensación alguna, que da por resultado la PERDIDA total de los valores confiscados sin resarcimiento alguno, y esto a beneficio del FISCO, según lo expresa el vocablo. No así el RESARCIMIENTO de perjuicios quien quiera que sea el resarcido. En este caso, por el hecho de haber incurrido en responsabilidad civil, el que ha de resarcir ha dispuesto implícitamente de sus bienes en favor del perjudicado, le debe una justa compensación y si el resarcimiento absorbe todos los bienes, es porque un VALOR IGUAL fue destruido por el que da la indemnización Lejos, pues, de haber confiscación de unos bienes, lo que hay es tributo rendido al derecho de propiedad vinculado a otros bienes que habían sido perjudicados". (Derecho Público Interno de Colombia, Tomo II págs. 65 y 66).
3.- Aún reconociendo la Corte la indiscutible conveniencia del precepto que consagra una sanción para quien aprovechándose de la situación privilegiada que les otorga un cargo directivo en las compañías, se entregan a la tarea de especular con menoscabo indebido de los intereses de los otros accionistas que no cuentan con las mismas posibilidades, los términos por medio de los cuales se establece dicha sanción resultan violatorios del principio de la igualdad ante la ley en que se inspira la Constitución Nacional.
Esta igualdad que, como lo expresa Hauriou, "no es una igualdad de hecho en las condiciones materiales de la vida, sino que consiste "en dar a cada individuo los mismos medios jurídicos de acción" y en retirar los obstáculos que provienen de los privilegios de clase, tiene varias aplicaciones entre las cuales se destaca, para lo que aquí interesa, la de "igualdad ante los tribunales". Esto es, que las sanciones resulten determinadas o determinables; que en similitud o en igualdad de circunstancias se apliquen iguales o semejantes sanciones; que al responsable se le reprima en más o en menos, según aparezca demostrado, y que al inocente se le reconozca su inculpabilidad.
Y ella se deduce, en el particular de que se trata, de varios preceptos de la Carta, tales como el 16, que ordena proteger a "todas las personas residentes en Colombia"; el 20, que establece pareja responsabilidad para todos "por infracción de la Constitución y de las leyes"; el 26, que permite exigir a todos el cumplimiento de "la plenitud de las formas propias de cada Juicio"; y el 28, que estatuye que nadie puede ser penado sino porque una ley anterior haya prohibido el hecho y le haya señalado la pena correspondiente.
En el caso que se estudia resulta la sanción inequitativa y aberrante, porque quien falta más gravemente puede no resultar sancionado y quien falta más levemente resulta con sanción mayor. Por ejemplo, si un sujeto tiene cien acciones y vende una ilícitamente, perderá noventa y nueve, mientras que si las vende todas, no perderá ninguna y al contrario, si teniendo cien acciones compra una, perderá ciento una, mientras que si compra otras ciento, perderá doscientas; y si no teniendo acciones, compra una, perderá una, mientras que si compra ciento, perderá el total. Y así indefinidamente, hasta donde quepa hacer suposiciones, en todas las cuales se encontrará el mismo elemento de desigualdad y de injusticia.
4.- La transgresión contemplada en el Inciso 3º del artículo 25 de la Ley 58 de 1931, no pertenece en rigor de verdad al derecho penal disciplinario, pues éste sólo regula el normal funcionamiento o DISCIPLINA INTERNA de las entidades de derecho público y su fin es corregir a los funcionarios cuando infringen los deberes de sus cargos.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Sala Plena
Bogotá, seis de marzo de mil novecientos cincuenta y dos
(Magistrado ponente. Dr. Agustín Gómez Prada)
El Señor Emilio Toro V. pide que se declare inexequible el inciso tercero del artículo 25 de la ley 58 de 1931.
El artículo acusado parcialmente, dice así:
"Articulo 25. Prohíbese a los Gerentes y miembros de la administración, llámese Junta Directiva. Administradora, Asesora, Consultiva, Consejo, Comité o de cualquier otra manera, comprar, vender o negociar en cualquier forma, ni por cualquier conducto, con acciones de la Sociedad en cuestión, mientras estén en desempeño de los cargos dichos.
"Si por circunstancias especiales, ajenas a motivos de especulación, alguno de los funcionarios arriba expresados, deseare comprar o vender acciones de la compañía, deberá dar cuenta a la Junta y obtener de ésta para cada operación, salvo el caso de que haya sido autorizada expresamente por la misma Junta por el voto de las cuatro quintas partes de sus miembros para celebrar negociaciones que por su especial carácter y urgencia hagan imposible la autorización especial en cada caso. No quedan incluidas en la excepción contenida en este inciso las empresas de servicio público constituidas por Sociedades Anónimas.
"El que infringiere esta prohibición, perderá todas sus acciones a favor de la sociedad, previa decisión de la Superintendencia de Sociedades Anónimas, a petición de cualquier persona".
La edición oficial de las leyes de 1931, después de las palabras del inciso segundo "deberá dar cuenta a la Junta y obtener de esta", trae esta nota: "Aquí debiera decir: "Y obtener de éstaautorización para cada operación"; no obstante, se conserva el original consultado".
Dos son los argumentos que aduce el demandante contra el último inciso del precepto transcrito: que viola la Constitución en cuanto ésta garantiza el derecho de propiedad y los demás derechos adquiridos con justo título; y que la quebranta también en cuanto establece que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistente, ante Tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio.
El señor Procurador General de la Nación conceptúa que el precepto acusado no es inconstitucional, porque apenas establece una sanción de carácter disciplinario, para cuya efectividad deben seguirse las normas de competencia y procedimiento consagradas en el mismo; y que siendo una sanción, mal puede decirse que esté en pugna el inciso acusado con los cánones constitucionales que amparan la propiedad privada, porque es propio de las sanciones pecuniarias afectar el patrimonio de los ciudadanos.
La primera cuestión que debe resolverse es la de saber si el precepto acusado se opone a lo dispuesto en la Carta, por no estar atribuida la competencia para conocer del hecho que en él se sanciona a la justicia penal ordinaria y por no ordenar que se siga el procedimiento que rige para la represión de los delitos.
El actor se contenta en este punto con citar el artículo 22 de la anterior codificación constitucional, correspondiente al 26 de la actual; pero eso no excusa a la Sala de estudiarlo, tanto más que así lo aconsejan el método y la claridad.
Debe aceptarse que la Carta Fundamental delimita las funciones que pueden ejercer las autoridades de cada uno de los órganos o ramas del poder público. Y así, no solamente prohíbe en tiempo de paz, a los funcionarios de lo civil o de lo político intervenir en lo militar o en lo judicial (artículo 61), sino que señala en diversas reglas cuáles son las atribuciones privativas de la rama legislativa, de la administrativa y de la judicial o jurisdiccional.
Sobre lo último, que es lo que ahora interesa, establece que la justicia es un servicio público a cargo de la Nación y que le corresponde administrarla a la Corte Suprema, y a los tribunales y juzgados que la ley establezca (artículo 58); y que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistente al acto que impute, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas de cada juicio (artículo 26).
Pero la aceptación de este principio no lleva a concluir que cuandoquiera que se sancionan hechos ilícitos, sobre todo de manera preventiva, debe tomar parte el magisterio penal con sus procedimientos comunes. En realidad no puede hablarse de ser juzgado, de juicios, de plenitud de formas, de tribunales competentes y de penas, que son las expresiones de los artículos transcritos del Estatuto, sino en tratándose de la represión de delitos propiamente dichos; pero no en tratándose de las demás transgresiones de la ley, que se sancionan generalmente con fines preventivos más bien que represivos, por cualesquiera autoridades y por procedimientos breves y sumarios.
La propia Constitución establece que el Congreso, el Gobierno y los jueces tienen funciones separadas, pero que deben colaborar armónicamente en la realización de los fines del Estado (artículo 55). Y es claro que esos fines no podrían obtenerse si hubiera una limitación demasiado rígida en las actividades de los funcionarios, que no existe ni puede existir en esa forma absoluta: fuera de las que les son propias, funciones judiciales y administrativas realizan las Cámaras, como en labores legislativas y jurisdiccionales interviene el Presidente, como actos meramente administrativos ejecutan los jueces.
En nuestra legislación existen hechos numerosos considerados como ilícitos, de los cuales no conoce la justicia ordinaria. Así, pueden citarse todos los que contemplan los reglamentos de policía, de higiene y salubridad, de urbanismo, de control de precios, de control de cambios, de impuestos, de los cuales conocen funcionarios que no son jueces. Es que todos esos preceptos, que no tratan de la represión de los delitos, no pertenecen a la función jurisdiccional del Estado en su sentido estricto, sino a la práctica "del buen gobierno", que necesita de medios apropiados para lograr sus fines que, de lo contrario, se verían frustrados.
En estos casos conocen de las infracciones los funcionarios a quienes corresponde la vigilancia, la inspección, el control de determinada clase de actividades. Desde el punto de vista de una técnica severa, sería pertinente que de toda transgresión conocieran los jueces y mediante juicios o trámites en que se diera a los culpables toda clase de garantías de defensa; pero desde el punto de vista del buen gobierno, de la buena administración, sería perjudicial proceder en semejante forma.
"Es necesario reconocer -dice Gastón Jeze- que es propio de una buena organización que el agente encargado de hacer la constatación, esté también encargado por el legislador de sacar sus consecuencias. Es el mejor situado para hacerlo. Pero eso es otra cuestión, cuestión deorden político y no de técnica jurídica" (Principios generales de derecho administrativo página 52, edición francesa de 1925).
Y esta opinión encuentra asidero en la propia Carta Fundamental, que establece la colaboración de los funcionarios de las tres ramas del poder público, como ya se dejó advertido, y que ha dejado a la ley el señalamiento de la competencia y de los trámites que hayan de emplearse en todas las actividades con algunas limitaciones.
El principio de que los ciudadanos deben ser juzgados ante Tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio, puede ser aplicado en sentido lato a cualesquiera decisiones de la autoridad. Es decir, que han de adoptarse las formas determinadas en la respectiva disposición represiva, por la autoridad correspondiente, dejando a salvo la defensa de los acusados; pero no puede significar que de toda infracción deba conocer la justicia ordinaria y mediante un juicio seguido por los trámites de los códigos de enjuiciamiento civil y penal. La eficacia de la acción estatal, se repite, requiere que haya procedimientos breves y sumarios para sancionar hechos que, si no son considerados por la ley como delitos, sí pueden causar perjuicios de consideración, no por sí solos o aisladamente, sino por su frecuencia, máxime si se tiene en cuenta que el progreso que vive el mundo requiere la oportunidad y rapidez de la actividad del gobierno, que se haría inútil con aquellos trámites dilatados de los juicios comunes.
De paso quiere advertir la Corte que la transgresión contemplada en el precepto acusado no pertenece en rigor de verdad al derecho penal disciplinario, pues este sólo regula el normal funcionamiento odisciplina interna de las entidades de derecho publico y su fin es corregir a los funcionarios cuando infringen los deberes de sus cargos.
De todos modos y para lo que aquí interesa concluir, es necesario reafirmar la idea de que los hechos que se sancionan en el precepto que se acusa, no son delitos y, por tanto, sobre ellos no recae la acción de los jueces ni es necesario emplear trámites dispendiosos, lo cual significa que no es inconstitucional por el aspecto de la competencia ni del procedimiento.
Pero se alega que la sanción que se impone en el articulo acusado es una verdadera confiscación que priva de su propiedad al miembro de la junta directiva que negocie, sin permiso, con sus acciones, y que por este motivo es opuesto al artículo 34 de la Carta, que dice: "No se podrá imponer pena de confiscación".
Sobre el particular comenta el doctor José María Samper que es principio universal del derecho público el que proscribe por completo la pena de confiscación que en la Carta no podía faltar, y que la brevedad y lo absoluto del artículo que la veda demuestran que no admite excepción alguna. Y Prosigue:
"Alegase, sin embargo, que cuando un reo era condenado al resarcimiento de perjuicios, esta pena podía valer tanto como una confiscación de bienes, si los del reo no alcanzaban o bastaban apenas, a cubrir el monto de los perjuicios que habrían de resarcirse y la propia observación se hizo por lo tocante a las expropiaciones que respecto de valores muebles se podrían decretar llegando hasta absorber todos los bienes del expropiado. Pero a esto se observó, y con razón, que hay sustanciadísima diferencia entre la confiscación de bienes y los casos de resarcimiento de perjuicios y de expropiaciones.
"Laconfiscación es el absoluto despojo, sin compensación alguna, que da por resultado la pérdida total de los valores confiscados sin resarcimiento alguno; y esto a beneficio del Fisco, según lo expresa el vocablo. No así el resarcimiento de perjuicios, quien quiera que sea el resarcido. En este caso, por el hecho de haber incurrido en responsabilidad civil, el que ha de resarcir ha dispuesto implícitamente de sus bienes en favor del perjudicado; le debe una justa compensación, y si el resarcimiento absorbe todos los bienes, es porque un valor igual fue destruido por el que da la indemnización. Lejos, pues, de haber confiscación de unos bienes, lo que hay es tributo rendido al derecho de propiedad, vinculado a otros bienes que habían sido perjudicados.
"En cuanto al caso de expropiación, desde que ella acarrea la obligatoria indemnización, ni es pena ni menos es confiscación, por más que pueda demorarse algo, o disminuirse en el hecho, el pago de los valores expropiados. El mal es entonces, si lo hay, una consecuencia inevitable del trastorno del orden público, que a todos perjudica y tiene su origen en la sociedad misma" (José María Samper, Derecho Público interno de Colombia. Tomo II, páginas 65 y 66).
Estos conceptos, que excusan de otras consideraciones, hacen ver que el precepto acusado tampoco resulta opuesto a la Carta Fundamental, ya que no puede decirse que en él se haya establecido la prohibida pena de confiscación.
Arguye también el demandante que la sanción es arbitraria porque se impone sin medir el alcance del daño causado; que es injusta, porque se aplica en casos en que no existe el perjuicio que trata de evitarse; y que es, además, aberrante, porque no sanciona sino a quien conserve acciones en la sociedad, y no al que, infringiendo la prohibición, venda todas sus acciones en la compañía.
Sobre el daño cabe observar que las sanciones no siempre se imponen por el causado efectivamente, sino por el peligro que ciertos actos ofrecen, de no prohibirse y sancionarse, lo que se aplica, no sólo en tratándose de delitos (delitos formales, delitos de peligro) sino principalmente de contravenciones y de hechos como el que aquí se contempla.
Por eso llegó a decirse en el Senado de la República al discutirse el inciso acusado:
"Toda disposición legal debe tener una sanción, bien sea penal o civil, La disposición del artículo que se discute es básica, Los gerentes y los miembros de las juntas directivas en muchos casos cometen fraudes y con ventas ficticias de acciones hacen subir o bajar el precio. Ha habido casos en que hacen esa clase de juegos para conseguir dinero que después se reparte".
Sea lo que fuere de la situación de hecho y aún reconociendo la Corte la indiscutible conveniencia del precepto que consagra una sanción para quienes, aprovechándose de la situación privilegiada que les otorga un cargo directivo en las compañías, se entregan a la tarea de especular, con menoscabo indebido de los intereses de los otros accionistas que no cuentan con las mismas posibilidades, los términos por medio de los cuales se establece dicha sanción resultan violatorios del principio de la igualdad ante la ley en que se inspira la Constitución Nacional.
Esta igualdad que, como lo expresa Hauriou, "no es una igualdad de hecho en las condiciones materiales de la vida, sino que consiste "en dar a cada individuo los mismos medios jurídicos de acción" y en retirar los obstáculos que provienen de los privilegios de clase, tiene varias aplicaciones, entre las cuales se destaca, para lo que aquí interesa, la de "igualdad ante los tribunales". Esto es, que las sanciones resulten determinadas o determinables; que en similitud o en igualdad de circunstancias se apliquen iguales o semejantes sanciones; que al responsable se le reprima en más o en menos, según aparezca demostrado, y que al inocente se le reconozca su inculpabilidad.
Y ella se deduce, en el particular de que se trata, de varios preceptos de la Carta, tales como el 16, que ordena proteger a "todas las personas residentes en Colombia"; el 20, que establece pareja responsabilidad para todos "por infracción de la Constitución y de las leyes"; el 26, que permite exigir a todos el cumplimiento de "la plenitud, de las formas propias de cada juicio"; y el 28, que estatuye que nadie puede ser penado sino porque una ley anterior haya prohibido el hecho y le haya señalado la pena correspondiente.
En el caso que se estudie resulta la sanción inequitativa y aberrante, porque quien falta más gravemente puede no resultar sancionado y quien falta más levemente resulta con sanción mayor. Por ejemplo, si un sujeto tiene cien acciones y vende una ilícitamente, perderá noventa y nueve, mientras que si las vende todas, no perderá ninguna; y, al contrario, si teniendo cien acciones, compra una, perderá ciento una, mientras que si compra otras ciento perderá doscientas; y si no teniendo acciones, compra una, perderá una, mientras que si compra ciento, perderá el total. Y así indefinidamente, hasta donde quepa hacer suposiciones, en todas las cuales se encontrará el mismo elemento de desigualdad y de injusticia.
Porque no puede aceptarse, como lo considera el decreto reglamentario que con posterioridad a la demanda se expidió, que la pérdida de acciones a que el precepto acusado se refiere, esté simplemente limitada a las que fueron objeto de la negociación (art. 113 del decreto 2521 de 1950).
Semejante concepto es opuesto a los términos de generalidad absoluta que emplea la disposición("perderá todas sus acciones") y sabido es que, donde la ley no distingue no le es dado al intérprete distinguir. Además no siendo la sanción establecida la de invalidez o nulidad de la operación, resultaría que en el caso de venta de todas sus acciones el administrador que, contra la prohibición legal, la ha verificado vendría a quedar libre, por sustracción de materia, de la pena que en justicia le corresponde; de donde se deduce que, aún interpretando en tal sentido la disposición, se llega ineludiblemente al mismo resultado que tomándola en los términos en que el decreto se produce.
Ahora bien, dispone la ley 96 de 1936 que la Corte no sólo debe averiguar si se han quebrantado los preceptos del Estatuto Fundamental que el actor señale, sino "otros textos oprincipios constitucionales distintos de los invocados en la demanda" (art, 2º). Y como, de acuerdo con los preceptos citados de la Constitución, el inciso acusado resulta contrario al principio de la igualdad Jurídica de los ciudadanos ante la ley, debe ser declarado inexequible por este motivo.
Por lo expuesto, la Corte Suprema, oído el concepto del señor Procurador y en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional, declara que es inexequible el inciso tercero del artículo 25 de la ley 58 de 1931, ha sido objeto de la presente demanda.
Cópiese, dése cuenta al Gobierno Nacional, Publíquese en el Diario Oficial y en la GACETA JUDICIAL y archívese el expediente.
Manuel José vargas - Gerardo Arias Mejía - Alfonso Bonilla Gutiérrez - Francisco Bruno - Alejandro Camacho Latorre - Pedro Castillo Pineda - Luis A. Flórez - Agustín Gómez Parada - Luis Gutiérrez Jiménez - Alberto Holguín Lloreda - Rafael Leiva Charry - Pablo Emilio Manotas - Luis Rafael Robles - Gualberto Rodríguez Peña - Arturo Silva Rebolledo - Angel Martín Vásquez - Hernando Lizarralde, Secretario.