Norma demandada: artículo 11 de la Ley 187 de 1936, y, consiguientemente, el decreto ejecutivo número 450, dictado el 25 de febrero de 1937".
SALAPLENA
SE ABSTIENE LA CORTE DE CONOCER DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY 187 DE 1936 Y DEL DECRETO 450 DE 1937
1.- Ha sido la doctrina constante de la Corte que la guarda de la integridad de la Constitución, cuando se demanda una ley o decreto, está condiciona a que tales actos subsistan al tiempo de fallar.
2.- El artículo 18 de la Ley 2ª de 1943 modificó integralmente el artículo 11 de la Ley 187 de 1936 demandado. Y como el artículo 19 de dicha Ley 2ª advierte expresamente, en su parte final, que "quedan sustituidas todas las disposiciones incompatibles con lo que aquí se dispone", es evidente que en la actualidad está insubsistente el artículo objeto de la demanda.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
Bogotá, noviembre tres de mil novecientos cincuenta.
(Magistrado ponente. Dr. Angel Martín Vásquez)
El doctor Daniel Valois Arce se ha dirigido a la Corte Suprema de Justicia para que ésta declare que es inconstitucional el artículo 11 de la Ley 187 de 1936, y, consiguientemente, el decreto ejecutivo número 450, dictado el 25 de febrero de 1937".
El texto de la disposición demandada, es el siguiente:
"Cuado una Intendencia o Comisaría tenga más de cincuenta mil habitantes, de conformidad con el censo de población vigente, formará una circunscripción electoral independiente, con los organismos legales adecuados, para la elección de representantes.
Para el cumplimiento de este mandato queda autorizado el Gobierno para señalar las corporaciones electorales, el sistema de voto y demás requisitos que deban llenarse".
Por su parte, el Decreto número 450 de 1937 dice así:
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de la facultad que le confiere el inciso 2º del artículo 11 de la ley 187 de 1936, y teniendo en cuenta que la Intendencia Nacional del Chocó, según el censo vigente tiene una población de 91.386 habitantes,Decreta:
"Artículo 1º. La Intendencia Nacional del Chocó formará para la elección de Representantes una Circunscripción Electoral del Chocó, con capital en Quibdo.
"Artículo 2º. La Circunscripción Electoral del Chocó elegirá dos representantes con sus respectivos suplentes.
"Artículo 3º. Los candidatos principales y suplentes que obtuvieron mayor número de votos, serán declarados elegidos representantes al Congreso Nacional por la Circunscripción Electoral del Chocó.
"Artículo 4º. Créase el Consejo Electoral del Chocó encargado de hacer el escrutinio, declarar y comunicar la elección de representantes por la Circunscripción Electoral del Chocó.
"Dicho Consejo no podrá revocar os nombramientos hechos por el Consejo Electoral de Antioquia, de Miembros de los Jurados Electorales de los Municipios de la Intendencia para el período en curso; pero sí podrá llenar las vacantes que se presenten. El Gran Consejo Electoral procederá a hacer la designación de los ciudadanos que deben integrar el Consejo Electoral del Chocó".
Los fundamentos de la demanda los sintetiza así el señor Procurador:
"Estima el demandante violados los artículos 99 y 172 de la Codificación constitucional por estas razones:
"1ª. Porque de conformidad con el censo vigente la población del Chocó es de 91.386 habitantes, 'es decir que apenas alcanza a elegir constitucionalmente un representante a la cámara' sin que pueda argüirse que la reforma constitucional de 1945, posterior a la ley acusada, elevó la base de población y dispuso que en ningún caso elegirán menos del número de representantes que en esta fecha estaban eligiendo, ya que, según el actor, tal salvedad no abarca a las Intendencias y Comisarías sino a los Departamentos únicamente.
"2º. Porque desde 1910 viene siendo norma constitucional básica la representación proporcional de los partidos y "no siendo posible esa representación en menos de tres nombres a elegir" se dispuso (artículos 45 y 46 del Acto Legislativo número 3 de 1910) que no podría existir circunscripción electoral que eligiese menos de tres representantes o diputados y como las Intendencias y Comisarías no tienen población suficiente para cumplir este precepto, fueron agregadas a los Departamentos vecinos.
"3ª. Porque al instituirse una circunscripción con menos de tres nombres se permite la violación del principio de la representación proporcional.
"4ª. Porque con el sistema del artículo 11 de la ley 187 "cuando las Comisarías e Intendencias del país tengan más de 50.000 habitantes cada una de ellas, podrán hacerse elecciones para representantes, sin aplicación del cuociente electoral más de la mitad del territorio nacional".
Concepto del Procurador
El señor Procurador General de la Nación al rendir su concepto hace una serie de consideraciones que pueden resumirse así: Las observaciones del demandante se ajustan a la realidad pero ellas no tienen asidero por cuanto debe considerarse que para las Intendencias y Comisarías existe un régimen de excepción autorizado por la Constitución Nacional. El Acto Reformatorio de 1936, en su artículo 2º dijo que "El territorio nacional se divide en Departamentos, Intendencias y Comisarías, y en sus dos últimos agregó lo siguiente:
"Las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno y corresponde al legislador proveer a la organización y división administrativa de ellas.
"La ley puede suprimir y crear intendencias y Comisarías y anexarlas total o parcialmente a los Departamentos, darles estatutos especiales y reglamentar su organización electoral, judicial y contencioso-administrativa".
En tal forma, asegura el señor Procurador, "el Constituyente facultó al legislador para organizar las Intendencias en lo electoral, lo judicial y lo Contencioso Administrativo, apartándose de las normas generales de la constitución de esos ramos".
Con base en estos conceptos el señor Procurador termina solicitando que se declaren infundadas las acusaciones del peticionario.
Se considera:
Ha sido doctrina constante de la Corte que la guarda de la integridad de la constitución, cuando se demanda una ley o decreto, está condicionada a que tales actos subsistan al tiempo de fallar. Por ello es indispensable entrar primero a establecer si el texto de la disposición demandada, es decir el artículo 11 de la Ley 187 de 1936 y el Decreto Ejecutivo 450 de 25 de febrero de 1937, que reglamentó aquella ley, están vigentes.
El artículo 18 de la Ley 2ª de1943 en virtud del cual se dictan algunas disposiciones sobre administración, división administrativa y régimen electoral de las Intendencias y Comisarías, es de este tenor:
"Artículo 18. Para la elección de Representantes, cada Intendencia y Comisaría que tenga más de 70.000 habitantes formará una Circunscripción Electoral independiente, con los organismos electorales adecuados. Facúltase al Presidente de la República, hasta el 19 de julio de 1944, para que, si lo estima conveniente, forme con otras intendencias y comisarías una o varias Circunscripciones Electorales independientes, siempre que a cada una de estas corresponda una población no inferior a 70.000 habitantes. Cada una de las Circunscripciones Electorales a que se refiere el presente artículo, elegirá el número de Representantes a que haya derecho, de acuerdo con la respectiva base de población".
Como se ve, el artículo transcrito modificó integralmente el artículo 11 de la ley 187 de 1936, demandado. Y como el artículo 19 de la ley 2ª de 1943, advierte expresamente, en su parte final, que "quedan sustituidas o modificadas todas las disposiciones incompatibles con lo que aquí se dispone", es evidente que en la actualidad está insubsistente el artículo objeto de la demanda.
"Estímase insubsistente una disposición legal por disposición expresa del legislador o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una nueva ley que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería". (Ley 183 de 1887, artículo 3º).
Más como el artículo 20 de la ley en cita facultó al Gobierno Nacional, para reglamentar esta ley, llenar los vacíos de que adolezca, dictar las normas reglamentarias que permitan su cabal cumplimiento, proveer el tránsito de la legislación actual a la que contempla la presente ley y atender en todos los órdenes a la adecuada administración de las Intendencias y Comisarías, Corregimientos Intendenciales y Comisariales", el Ejecutivo cumplió este mandato del legislador por medio del Decreto número 2451 del 14 de diciembre de 1943 (Diario Oficial número 25.431).
De manera, pues, que el régimen de las Intendencias y Comisarías, en todos sus aspectos administrativos, electorales, etc., está regido tanto por la Ley 2ª de 1943 como por el Decreto a que se ha hecho mérito. Y siendo ello así, hay razón para declarar que tanto la ley 187 de 1936 como el Decreto Ejecutivo 450, reglamentario de aquella, no están vigentes en la actualidad.
Pero es más todavía. El artículo 5º de la Constitución Nacional, dispone sobre el particular lo siguiente:
"Las intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del gobierno, y corresponde al legislador proveer a su organización administrativa y al régimen especial de los Municipios que las integran.
"La Ley podrá crear y suprimir Intendencias y Comisarías, anexarlas total o parcialmente a los Departamentos, darles estatutos especiales y reglamentar su organización electoral, judicial y contencioso-administrativa".
Este artículo viene a reemplazar el 5º de la Codificación de 1937, que contiene disposiciones semejantes y bajo el cual fue dictada la ley 2ª de 1943, a que ya se ha hecho referencia.
Acorde con estos mandatos constitucionales y legales, resultan de mucha significación los siguientes conceptos del señor Procurador al contestar la demanda que se estudia:
"Es cierto que de conformidad con los textos constitucionales citados por el demandante la base de población para elegir representantes a la Cámara es la de 90.000 habitantes (cuando se expidió la ley acusada era solamente de 50.000) y que la representación proporcional de los partidos es obligatoria siempre que se trate de elegir popularmente más de dos individuos. Aparentemente, pues, establecer circunscripciones que elijan solamente dos representantes es un modo de burlar el principio de la representación proporcional. Pero, en tratándose de las Intendencias y Comisarías se encuentra en un régimen de excepción, justificado en mi concepto, como pasa a demostrarse.
"En 1936 el Constituyente, por primera vez, definió la existencia jurídica de Intendencias y Comisarías y dispuso sobre su régimen administrativo en los diversos ramos. Hasta dicho año el olvido había sido tal que según la Constitución el territorio se dividía solamente en Departamentos y éstos en Municipios, Intendencias y Comisarías eran como un apéndice de los Departamentos; apéndice tácito, ya que ni siquiera resultaban mencionados en la división territorial. Bien explicable resulta que al hablar de elección de Senadores, Representantes y Diputados, nada dijeran los constituyentes con relación a las Intendencias y Comisarías, y que el legislador se viera obligado, para no dejar sin representación alguna a los habitantes de esos territorios, a disponer que para efectos electorales se agregaran a los Departamentos.
"Tan anómala situación vino a corregirla el artículo 2º del Acto Reformatorio de 1936, al establecerse que 'el territorio nacional se divide en Departamentos, Intendencias y Comisarías' y en sus dos últimos incisos lo siguiente:
"Las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno y corresponde al legislador proveer a la organización y a la división administrativa de ellas.
"La ley puede crear y suprimir Intendencias y Comisarías, anexarlas total o parcialmente a los Departamentos, darles estatutos especiales y reglamentar su organización electoral, judicial y contencioso-administrativa.
"Por modo, que en mi sentir, el Constituyente facultó al legislador para organizar las Intendencias en lo electoral, lo judicial y lo contencioso-administrativo, apartándose de las normas generales de la Constitución en esos ramos. Porque si el legislador al reglamentar lo electoral, lo judicial o lo contencioso administrativo, para las Intendencias y Comisarías, hubiera de someterse a dichas normas generales, la autorización citada resultaría sin aplicación. Desarrollar, reglamentar los preceptos constitucionales es sin duda función del legislador, en todos los ramos y con relación a todo el territorio nacional. Si se le da facultad especial para legislar en ciertos ramos, y con relación a ciertas partes del territorio, tiene que entenderse que es para que pueda apartarse de las normas generales que el Constituyente ha señalado para todo el territorio, con respecto a esos ramos.
"Quiere decir lo expresado hasta aquí que los actos acusados no violaron disposición constitucional sobre el número de representantes a la Cámara en relación con las Intendencias y que si dichos actos pudieran estimarse como contrarios a la norma general que establece al representación proporcional de los partidos, debe tenerse en cuenta que el Constituyente de 1936 quiso autorizar y autorizó al legislador para dar régimen de excepción por su situación jurídica especial a las Intendencias y Comisarías".
En resumen y conclusión, ha ocurrido lo siguiente:
Dentro de la Constitución de 1936, fue expedida la ley 2ª de 1943, cuyo artículo 18 ya fue transcrito referente al régimen electoral para la elección de Representantes en los territorios nacionales.
Con posterioridad, vino la reforma de mil novecientos cuarenta y cinco y virtualmente se reprodujo el principio constitucional contenido en el artículo 5º de la anterior reforma de 1936, en el artículo 5º de aquel estatuto, pues también en él fue autorizado el legislador para reglamentar la organización electoral en las Intendencias y Comisarías.
Por ello, son pertinentes para el caso los conceptos -ya transcritos- del señor Procurador, que aunque expresados cuando estaba vigente la reforma constitucional de 1936, como la del 45 no introdujo modificación a aquellos principios en relación con la materia de que se trata, conservan por lo mismo su fuerza jurídica, en orden a sustentar los razonamientos que conllevan a identidad de criterios para juzgar el caso demandado.
Acusa también la demanda, los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 450 de 1937, ya antes transcritos. Más ocurre que también en esta parte la Constitución contiene el siguiente mandato:
"Artículo 6º. La Ley podrá erigir en Departamento la Intendencia del Chocó, aun cuando no tenga el número de habitantes requerido por el ordinal 2º del artículo 2º del Acto Legislativo número 1º de 1936, sin afectar los territorios de los Departamentos de Antioquia, Caldas y Valle del Cauca".
En cumplimiento del mismo, el legislador dictó la ley 13 de 1947 (noviembre 3) "por la cual se crea el Departamento del Chocó" que fue reglamentada por el Decreto número 60 de 1948 (enero 13, Diario Oficial número 26.626).
Dicha ley dispuso en el artículo 10: "el Departamento del Chocó elegirá tres Senadores y tres Representantes". Luego por esta parte los fundamentos de la demanda, en relación al principio de la proporcionalidad de los partidos, no son valederos para sustentar los puntos de vista del demandante.
Siendo hoy el Chocó un Departamento, la ley que lo creara está acorde con el principio constitucional contenido en el inciso 2º del artículo 99 de la Codificación Constitucional, en virtud del cual "En ningún caso habrá Departamento que elija menos de tres Representantes ni un número menor de los que hoy elige"
Por consiguiente, no existiendo tacha de inconstitucionalidad alguna, la Corte no tiene sobre qué decidir en el ejercicio de la guarda de la Constitución que le está encomendada en virtud del mandato contenido en el artículo 214 de la Norma Suprema, porque falta la materia u objeto sobre que pueda recaer la inexequibilidad.
Es aquí, por lo tanto, aplicable en forma integral la siguiente doctrina de la Sala Plena, que dice:
"Ha sido unánime la jurisprudencia de la Corte, desde hace treinta años, en el sentido de declarar que no deben pronunciarse decisiones de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las leyes o decretos ya derogados que no estén vigentes o que hayan dejado de tener eficacia por haberse llenado el fin para que fueron dictados.
"El fin de toda acción de inexequibilidad es el restablecimiento del imperio constitucional, que se considera perturbado por el acto acusado, es decir, evitar que éste se ejecute o se continúe ejecutado, y tal restablecimiento es práctica y objetivamente innecesario, aún suponiéndolo contrario a la Constitución, cuando siendo de carácter transitorio dicho acto -como en el caso presente- alcanzó o consumó ya completamente el objeto que perseguía, pues si al tiempo de fallar no están en vigor la ley o el decreto acusados, porque hayan sido derogados, o porque hayan llenado íntegramente los fines para que fueron dictados, el orden constitucional, si bien temporalmente quebrantado, se ha restablecido automáticamente, ya que el acto violatorio no tendrá fuerza ni eficacia en lo porvenir y en tal evento, no persistiendo el menoscabo de la Norma Suprema, el fallo de la Corte no vendría a restablecer el imperio de la Carta y no se cumpliría así la misión que esta señala. Podría decirse que cualquiera decisión en tales condiciones no se dirigiría a demostrar que el acto acusado es o no inconstitucional, sino que fue o no fue inconstitucional, lo cual talvez no cabría dentro de las atribuciones de la Corte, ni se ajustaría al objeto que en sí tiene la acción de inexequibilidad.
"Se ha dicho que la Corte debe conocer de una infracción pretérita de la Constitución, porque así lo impone su función de guardián del Estatuto, sin considerar los efectos que el acto inconstitucional produzca, sino atendiendo solamente al quebrantamiento de la norma superior, y que es preciso que la Corte diga si el acto que se acusa viola o violó la Constitución, en el último caso para que en el futuro no se repita el atentado contra su superior.
"Si ese alcance se diera a la acción de inconstitucionalidad, tendría que ser general para todos los casos pretéritos, sin que se pudiera distinguir si el acto que violó el Estatuto se hizo insubsistente por sí solo, o fue derogado, ya que la violación es igual en ambos extremos de esta hipótesis, y así se llegaría naturalmente a reconocer la viabilidad de aquella acción aún sobre leyes y decretos derogados, consecuencia de la tesis que por sí sola se encarga de decir que no es exacta, pues la jurisprudencia de la Carta, de manera uniforme y constante, ha sentado el principio de que no deben pronunciarse decisiones de fondo respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de leyes o decretos derogados, y la Sala no encuentra ahora razones suficientemente poderosas y convenientes para cambiar esa doctrina.
"La violación del Estatuto es o fue la misma, así se trate de ley que pierde su vigencia, o de ley derogada. Es más: la violación de la Constitución es idéntica, de la ley derogada o de la ley vigente. El pecado de infracción constitucional es igual en cualquiera de los tres casos: se quebrantó o se quebranta el imperio de la Carta, y la diferencia entre derogatoria de una ley y la terminación de su vigencia, por el transcurso del tiempo en que debía regir, es demasiado sutil para basar en ella un criterio diferente acerca de la viabilidad de la acción sobre inexequibilidad en cada uno de esos casos". (Sala Plena, GACETA JUDICIAL, número 1991, pag. 395).
En armonía con lo dicho y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, la Corte Suprema en Sala Plena y en uso de la atribución que le concede el artículo 214 de la Carta, se abstiene por sustracción e materia, de decidir sobre la inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 187 de 1936 y, consiguientemente, del decreto ejecutivo número 450, dictado el 25 de febrero de 1937, sobre elección de representantes en la Intendencia o Comisaría que tenga más de cincuenta mil habitantes.
Pásese copia de esta decisión al señor Ministro de Gobierno.
Cópiese, notifíquese y archívese el expediente.
Luis A. Flórez - Gerardo Arias Mejía - José M. Blanco Núñez - Francisco Bruno - Alejandro Camacho Latorre - Pedro Castillo Pineda - Agustín Gómez Prada - Luis Gutiérrez Jiménez - Alberto Holguín Lloreda - Rafael Leiva Charry - pablo Emilio Manotas - Luis Rafael Robles - Gualberto Rodríguez Peña - Arturo Silva Rebolledo - Manuel José Vargas - Angel Martín Vásquez - Pedro León Rincón, Secretario.